PROGRAMA DE LABORES Y PRESUPUESTO 2006-2007

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I. JUSTIFICACIÓN DE LA REFORMA

1. En el Prólogo del Director General se exponen las razones por las que se presenta la propuesta que figura en este documento tras una serie de acontecimientos de suma importancia para la FAO que se han registrado en los últimos meses. En la siguiente sección se hace referencia a algunos desafíos y oportunidades importantes que adquieren una significación aún mayor a la luz de esos acontecimientos.

2. Durante los sesenta años de vida de la FAO el mundo de la agricultura ha experimentado una transformación espectacular. Ha sido un período de cambio tecnológico rápido que ha incluido la mecanización agrícola generalizada, el mejoramiento y la adopción generalizada de nuevas variedades de cultivos, una intensificación masiva de los sistemas de producción pecuaria, el desarrollo acelerado de la agricultura y una rápida expansión del uso de fertilizantes y plaguicidas, en primer lugar en los países desarrollados. Esta revolución se extendió a los países en desarrollo, en especial los de Asia y América Latina, pero su implantación ha sido limitada en el África subsahariana donde el principal motor de crecimiento ha sido la ampliación de las superficies cultivadas. Los cambios que se han producido han desconcertado a quienes sostenían que las necesidades humanas de alimentos superarían la capacidad de producción mundial. Por el contrario, gracias a ellos, los agricultores han podido incrementar la producción de alimentos para satisfacer las demandas de la población mundial, que se ha triplicado desde 2 000 millones en 1945 a 6 000 millones en la actualidad, con un aumento medio del consumo de alimentos per cápita del 23 por ciento en el mismo período.

3. El imperativo que se plantea tanto a la FAO como a sus Estados Miembros consiste en velar por que los beneficios de este logro notable lleguen a toda la población del mundo, en especial a los más de 850 millones de personas que padecen actualmente inseguridad alimentaria crónica. A corto plazo, la Organización debe hacer todo lo que sea posible en el marco de su mandato y su competencia para garantizar que, como mínimo, se logre el objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) de reducir a la mitad el número de personas subnutridas para el año 2015 y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) conexos, en especial los relativos a la salud humana y el medio ambiente. El objetivo de lucha contra el hambre todavía puede alcanzarse si existe la voluntad necesaria para adoptar medidas en una escala acorde con las dimensiones del problema. Sin embargo, la atención prestada a la seguridad alimentaria y los ODM no deben hacer que se descuiden otras actividades vitales que debe realizar la FAO para satisfacer la necesidad igualmente importante de garantizar la sostenibilidad a largo plazo de los suministros alimentarios a nivel mundial, así como para responder a los cambios importantes que se están registrando en los sistemas de gestión de los asuntos públicos y de comercio a nivel mundial, que plantean nuevas demandas de bienes públicos.

Los principales desafíos

La Cumbre Mundial sobre la Alimentación y los objetivos de desarrollo del Milenio

4. Si bien la responsabilidad fundamental de reducir el número de personas hambrientas en el mundo incumbe a todos los Miembros de la FAO, los escasos progresos realizados durante casi 10 años en el logro del objetivo de la Cumbre indican que la Organización debe preguntarse cómo podría mejorar su respuesta en las esferas en las que tiene la obligación de actuar. ¿Qué más puede y qué mejoras debe introducir para que sus Miembros puedan lograr el objetivo de la Cumbre en los 10 años que median de ahora al año 2015? Por ejemplo, ¿no podrían desempeñar una función más activa en la promoción de un mundo sin hambre, comprometer a los asociados a que amplifiquen los efectos de sus actividades y prestar un apoyo normativo y técnico más efectivo a los países que muestren la voluntad política de acabar con el hambre pero necesiten recibir asesoramientos sobre la formulación y aplicación de programas en una escala acorde con la dimensión del problema de la inseguridad alimentaria?

5. Los objetivos de desarrollo del Milenio establecidos por la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas celebrada en septiembre de 2000 han reforzado la sensación de urgencia. Los ODM establecen un conjunto de metas con plazo fijo, mensurables y alcanzables que tanto los países como la comunidad internacional pueden asumir. El hecho de que el primero de los ODM requiera reducir a la mitad la proporción de personas que viven en la pobreza y el hambre para el año 2015 reviste una importancia enorme para la FAO ya que cada vez hay más conciencia de que el hambre es tanto una causa como un efecto de la pobreza. En muchos países la reducción de la incidencia del hambre abre el camino para acelerar el progreso en la reducción de la pobreza. En el informe del Grupo de Acción sobre el Hambre del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas se señala que “el desafío de reducir a la mitad la incidencia del hambre está estrechamente relacionado con el de lograr los otros ODM. La reducción del hambre acelera el progreso hacia el logro de otros objetivos y viceversa. Hay que hacer particular hincapié en que la reducción del hambre debe ser una parte importante de las estrategias de reducción de la pobreza porque es probable que se hagan pocos progresos al respecto mientras siga habiendo un gran número de personas que sufren de malnutrición”. Sin embargo, muchos países miembros han formulado estrategias de reducción de la pobreza que no toman en cuenta esta relación, lo cual implica el riesgo de que no se destinen recursos suficientes para reducir el hambre.

Aumento de la sostenibilidad ambiental y social de los sistemas alimentarios

6. Es posible que la producción agrícola total haya registrado un aumento acorde con la creciente demanda mundial de alimentos y fibras, pero esto se ha logrado a un costo humano y ambiental enorme y no contabilizado. Enormes extensiones de bosques vírgenes se han sometido al arado o han sido convertidos en tierras de pastoreo de baja intensidad; millones de hectáreas de tierras fértiles han sido irrigadas pero sin drenajes adecuados, de manera que se han visto afectadas por la salinidad; los suministros de agua superficial y subterránea han sido contaminados por nitratos y plaguicidas; las poblaciones de peces marinos se han reducido como consecuencia de la pesca excesiva; las emisiones de metano debidas al cultivo del arroz con riesgo por desbordamiento y a las actividades pecuarias intensivas, así como el desmonte por quema se han convertido en fuentes importantes de gases de efecto invernadero y se ha registrado una degradación progresiva y grave de la agrobiodiversidad que afecta tanto a los cultivos como a los animales. Al mismo tiempo, si bien la producción de alimentos ha aumentado, ese incremento ha ido acompañado de una reducción drástica a largo plazo de los precios de los alimentos básicos como consecuencia de la cual muchos agricultores, en especial en los países en desarrollo y en transición, son ahora más pobres –y padecen más inseguridad alimentaria– lo cual ha provocado el hundimiento social y económico de muchas sociedades rurales y altas tasas de migración de las zonas rurales a las urbanas.

7. La FAO debe intensificar en gran medida la atención que presta a los sistemas innovadores de producción, elaboración y distribución de productos agrícolas, forestales y pesqueros que sean realmente sostenibles en el sentido de que satisfagan las futuras necesidades humanas y no sigan provocando la degradación de los recursos naturales del mundo, acelerando el proceso de cambio climático y el empobrecimiento de las sociedades rurales que, en muchos casos va asociado con la marginación de la mujer.

Una respuesta más adecuada a la globalización

8. El ritmo de globalización de la agricultura, y en especial de los sistemas de elaboración y distribución de los alimentos, se está acelerando y tiene efectos tanto positivos como negativos, el bienestar y los medios de subsistencia humanos. Como institución intergubernamental mundial con un gran poder de convocatoria, la FAO ocupa una posición inigualada para tomar la iniciativa en la creación de instrumentos que permitan limitar los posibles efectos perniciosos de los procesos de globalización de la sostenibilidad de la agricultura y la salud y los medios de subsistencia de las personas vulnerables. La Organización debe prestar cada vez más atención al proceso de facilitar la aplicación de los acuerdos, los códigos de conducta y las normas internacionales encaminados a coadyuvar y proteger los recursos naturales para que se puedan satisfacer las necesidades de las generaciones futuras.

9. Asimismo, la Organización debe ampliar sus actividades en relación con la bioseguridad y la protección de los consumidores mediante su labor en materia de normas de calidad e inocuidad de los alimentos, así como mediante la promoción de prácticas de consumo saludables y el seguimiento de la aprobación de las Directrices voluntarias con el fin de respaldar los esfuerzos de los Estados Miembros por alcanzar la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada centrando sus actividades en el fortalecimiento de las capacidades nacionales de aplicar las normas y los acuerdos internacionales.

10. La FAO debe fortalecer asimismo su capacidad de prevenir el número creciente de brotes de plagas y enfermedades devastadoras que afectan a los animales y a las plantas y cuya propagación se ve acelerada por el rápido incremento de los viajes de larga distancia y la circulación de bienes a través de las fronteras y los océanos. Si bien todos los que están familiarizados con las enfermedades y plagas transfronterizas reconocen en general que la prevención es mejor –y mucho más barata– que la cura, esta convicción aún no se ha reflejado en la disponibilidad de los recursos necesarios para adoptar medidas preventivas efectivas para abordar esos problemas como la fiebre aftosa, cuya magnitud requiere intervenciones costosísimas y provoca pérdidas masivas de ingresos.

11. Además, existen pruebas de que un aumento del número y la gravedad de las emergencias tanto naturales como inducidas por los seres humanos afecta a los países en desarrollo y en particular a su población rural. La globalización de las comunicaciones resulta cada vez más eficaz para despertar la conciencia del público acerca de estos desastres y los sufrimientos humanos que provocan, para lo cual la FAO debe fortalecer sus capacidades de alerta e intervención.

Nuevo entorno internacional y nuevas oportunidades

12. Las tendencias que se registran en el contexto mundial más amplio influyen en la labor de la FAO y le ofrecen nuevas oportunidades de incrementar su pertinencia y eficacia. Muchas de tales oportunidades se han expuesto en el Marco Estratégico, en el Plan a Plazo Medio y, más recientemente, en el documento de debate La FAO y el desafío de los Objetivos de Desarrollo del Milenio: El camino por recorrer. Se destacan a continuación las que son especialmente pertinentes para las propuestas de reforma presentadas por el Director General.

Compromisos para incrementar la movilización de recursos, las corrientes de ayuda y la mitigación de la deuda

13. El compromiso contraído por los Jefes de Estado de los miembros de la Unión Africana en la Declaración de Maputo sobre la Agricultura y la Seguridad Alimentaria, adoptada en julio de 2003, de destinar “al menos el 10 por ciento de los recursos presupuestarios nacionales en el plazo de cinco años” a la ejecución del Programa General para el Desarrollo de la Agricultora en África (CAADP) de la NEPAD, ha ido seguido de una serie de compromisos importantes de los países donantes para elevar las corrientes de ayuda y cancelar una mayor parte de la deuda, incluida la adeudada a instituciones multilaterales, así como a Rusia. Estos compromisos se hallan en consonancia con el Consenso de Monterrey que surgió de la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo en marzo de 2002. Entre ellos figura también la duplicación prevista de la ayuda de varios de los principales donantes, incluidos los 25 países de la UE, Japón y Canadá, dentro de los próximos 5 años, que se redactó en el Comunicado de Gleneagles en julio de 2005. Se espera que las corrientes de ayuda encauzadas a África aumenten más rápidamente que las dirigidas a otras regiones.

14. La Organización tiene que ser capaz de responder a estas nuevas oportunidades y reformar sus estructuras y enfoque operativo a fin de incrementar sus efectos en las crecientes inversiones de los países en desarrollo en la agricultura, desarrollo rural y seguridad alimentaria. Esto exigirá hacer especial hincapié en ayudar a los países para que redacten Estrategias de Reducción de la Pobreza basadas en el reconocimiento de la vinculación entre el hambre y la pobreza, para que adopten reformas de política y preparen programas nacionales de seguridad alimentaria encaminados a lograr para 2015 el objetivo de la CMA. La mejor medida del éxito no es cuánta financiación puede recaudar la FAO para sus propios programas, sino en qué grado los gobiernos miembros son capaces de movilizar más recursos internos e internacionales para la inversión nacional en sectores pertinentes para el mandato de la FAO.

15. La duradera y constructiva asociación entre la FAO y el Banco Mundial y los acuerdos similares concertados con la mayoría de las demás instituciones internacionales de financiación son una demostración convincente del valor de estas asociaciones en la movilización de recursos para la inversión en los Estados Miembros. La importancia atribuida a la relación de la FAO con los donantes multilaterales y bilaterales no debe limitarse a recaudar recursos extrapresupuestarios para sus propios programas – por mucho que se necesiten – sino que debe orientarse cada vez más a una asociación más intensa basada en el objetivo común de obtener recursos adicionales para el desarrollo agrícola y la seguridad alimentaria dentro de los Estados Miembros.

Reforma de las Naciones Unidas y procesos de armonización

16. Los conceptos de la asociación, coordinación y armonización constituyen el núcleo de la reforma en curso de las Naciones Unidas, encaminada a establecer una auténtica estrategia mundial para el desarrollo, y son el centro primordial de la Declaración de París sobre la Eficacia de la ayuda al desarrollo: apropiación, armonización, alineación, resultados y mutua responsabilidad, adoptada en marzo de 2005. La Secretaría se ha empeñado en garantizar que los futuros programas e intervenciones de la FAO estén plenamente armonizados con los esfuerzos de los organismos, fondos y programas del sistema de las Naciones Unidas y de otros asociados para el desarrollo. Por esta razón, las reformas propuestas dotarán a la Organización de los medios para empeñarse más plenamente en el proceso de reforma de todas las Naciones Unidas, inclusive en la labor del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD), otros organismos especializados y mecanismos y procesos coordinadores a nivel nacional, especialmente la Evaluación Conjunta sobre los Países (CCA) y el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDAF).

17. Pero la medida en que la FAO pueda llegar a ser un asociado eficaz en los países depende también de su capacidad de asegurar una mayor coherencia en sus propios programas de cooperación técnica. Las propuestas presupuestarias expuestas en este documento reflejan propuestas formuladas en la respuesta de la Secretaría a la Evaluación independiente de la descentralización de la FAO y al Examen del marco normativo y operativo del PCT. En estos documentos se expone la necesidad de mejorar el establecimiento de prioridades en el ámbito de los países, en el contexto de las medidas que están adoptando los principales donantes con el fin de centrar su asistencia mediante enfoques más integrados y armonizados para apoyar programas dirigidos por los mismos países, incluyendo la contribución a las estrategias para la reducción de la pobreza y los enfoques sectoriales (SWAPs), en lugar de ejecutar proyectos aislados. Se asegurará así que los recursos humanos y técnicos de la FAO se utilicen de la forma más eficaz posible en apoyo de la satisfacción de las necesidades y de las prioridades de los gobiernos y se coordinen plenamente con los programas de otros miembros del GNUD, otros organismos especializados y asociados internacionales para el desarrollo.

Nuevas instituciones y competencias crecientes en países en desarrollo

18. En los 60 años trascurridos desde la fundación de la FAO, han surgido muchas instituciones que trabajan en sectores pertinentes para el mandato de la Organización, las cuales han adquirido, en muchos casos, conocimientos y experiencia en sectores especializados que superan con mucho las capacidades de la misma Organización. Como consecuencia de ello, hay muchos temas en los que la ventaja comparativa de la FAO reside en el desarrollo de vínculos sustantivos con esos centros de excelencia, así como entre ellos, a fin de lograr que los resultados de sus trabajos sean eficaces para resolver los problemas de la alimentación y agricultura mundiales.

19. Estos mismos principios deben configurar las relaciones de una FAO reformada con las organizaciones regionales y subregionales de integración económica (ORIE). Tales organizaciones están asumiendo en todos los continentes una visibilidad política mayor y están llegando a desempeñar una función importante en el desarrollo agrícola, la seguridad alimentaria y la facilitación del comercio, con ventajas comparativas para afrontar dimensiones transfronterizas. La FAO puede incrementar enormemente su eficacia trabajando en colaboración con dichas organizaciones; el fortalecimiento del enlace con ellas, como parte del proceso de descentralización, así como una mayor concentración de los esfuerzos en la asistencia para las políticas, ofrecerán la base para ampliar la cooperación.

20. Uno de los cambios más significativos que se han producido durante la vida de la FAO ha sido la reducción de la función del Estado y la aparición de nuevos protagonistas en la agricultura, la actividad forestal, la pesca y la industria alimentaria en general. Figuran entre ellos el rápido crecimiento del sector privado multinacional en los sistemas mundiales de suministro de alimentos, desde la producción, el transporte y la elaboración, hasta la distribución al por menor. Dentro de los países en desarrollo, las asociaciones de agricultores desempeñan una importante función en la prestación de servicios a sus miembros, mientras que las organizaciones no gubernamentales, que anteriormente actuaban principalmente en situaciones de socorro, están ampliando sus operaciones a la esfera de la rehabilitación y el desarrollo, centrando en muchos casos su atención en las cuestiones de género y en la reducción de los efectos el VIH/SIDA sobre las poblaciones vulnerables. Estos cambios exigen a la FAO ampliar sus relaciones más allá del sector público y asociarse con instituciones que comparten el compromiso de la Organización de terminar con el hambre y que pueden aumentar sus efectos. Esto exige intensificar los vínculos, no sólo con las ONG, sino también con los parlamentarios, las cámaras de comercio y agricultura, las entidades gubernamentales locales, las asociaciones de profesionales y los dirigentes religiosos. Los avances en esta dirección han encontrado su expresión en la creación de la Alianza Internacional contra el Hambre y en su apoyo a las Alianzas Nacionales contra el Hambre en países tanto en desarrollo como desarrollados.

21. Por último, han aumentado de forma impresionante los conocimientos técnicos y las capacidades institucionales relacionadas con la agricultura en casi todos los países en desarrollo, pero sobre todo en los países de ingresos medianos. Se han abierto así oportunidades ilusionantes para una expansión rápida de la cooperación Sur-Sur, así como para aumentar las oportunidades de capacitación y redes entre países. La Organización se halla en una situación inmejorable para fomentar esta cooperación.

La rápida expansión de las tecnologías de la información y de las comunicaciones

22. El rápido crecimiento en el poder y la velocidad de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) proporciona nuevas oportunidades para incrementar la eficiencia y la repercusión de la Organización, especialmente en su función como una institución poseedora de saberes. Para no quedarse atrás en un mundo cada vez más interconectado, la FAO necesita hacer mucho más para beneficiarse de estas oportunidades que hasta ahora sólo ha aprovechado parcialmente.

23. Algunas de las mayores oportunidades para incrementar el impacto de la labor sustantiva de la Organización tienen relación con el desarrollo de su capacidad como una organización que comparte saberes. Por un lado, unas mayores capacidades para compartir los saberes pueden generar nuevos avances en la eficiencia y mejorar la coordinación interna, mientras que, por otro, pueden incrementar la capacidad de la FAO de ser receptiva ante situaciones cambiantes en los Estados Miembros y elevar su contribución a los principales debates sobre las políticas. Los sistemas modernos de comunicaciones facilitarían considerablemente el desarrollo y la alimentación de redes temáticas con el fin de mejorar las comunicaciones entre instituciones e individuos que trabajan en temas comunes, así como la rápida puesta a disposición de los progresos en el pensamiento para su aplicación en los Estados Miembros mediante, por ejemplo, redes locales de transmisión de experiencias. Una mayor conectividad abre posibilidades para las comunicaciones interactivas que facilitarán que la FAO, en colaboración con instituciones asociadas, proporcione respuestas rápidas a peticiones de información, especialmente ante consultas de naturaleza técnica. También permitirían que ampliara la difusión de sus programas de capacitación incrementando la utilización de sistemas de aprendizaje a distancia como los que la FAO ha sido de los primeros en introducir en América Latina.

Oportunidades para transformar los procesos de actividad

24. Subyace a las propuestas de reforma para las esferas sustantivas de la FAO una determinación de poner en discusión y contemplar con nuevos ojos los procesos administrativos existentes a fin de buscar mayor eficacia y receptividad hacia los programas de la Organización. Refuerza tal determinación las recomendaciones de informes recientes de auditoría, evaluaciones temáticas e informes de consultores de gestión, así como las señales que han dado los órganos rectores. Además, la Secretaría ha aprendido de sus experiencias recientes en la prestación de asistencia de emergencia a países que se han enfrentado a plagas de la langosta del desierto, al tsunami asiático y a otras emergencias. Tales emergencias suponen un imperativo para una mejora de los procesos administrativos, financieros, de adquisición y de gestión de recursos humanos que responda con mayor facilidad a las necesidades de la ejecución de los programas.

25. En los últimos años se han obtenido importantes ahorros y, a pesar de las limitaciones en los recursos, la Organización ha conseguido introducir nuevos sistemas financieros y presupuestarios, así como sustituir otras tecnologías obsoletas. El esfuerzo continúa con el proyecto de Sistema de gestión de los recursos humanos actualmente en curso. Dicho proyecto constituye un apoyo a la reforma de los recursos humanos en la FAO, con la que se pretende incrementar la motivación y el rendimiento del personal, un requisito previo para garantizar la eficacia. Sin embargo, la FAO necesita ahora superar los aspectos tecnológicos de la mayor eficiencia en la tramitación de transacciones y centrarse más en una transformación de amplia base de los procesos de actividad con el fin de eliminar los procesos redundantes, no de simplificarlos. Ello permitiría que la FAO diera unos pasos importantes, no graduales, en la consecución de mayores eficiencias. La necesidad de una vigorosa búsqueda de estas medidas iría en apoyo del importante cambio en la cultura organizativa por el que el Consejo abogó en junio de 2005 y reforzaría las razones para la reforma propuesta en las siguientes secciones del presente documento.

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