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财政委员会

第一一0届会议

2005年9月19 - 23日，罗马

外聘审计员关于
粮农组织当地服务合同的报告

后附外聘审计员关于粮农组织当地服务合同的报告，供财政委员会审查。

外聘审计员关于审查粮食及农业组织当地服务合同的报告

引 言

1. 采购物资与服务是本组织重要活动之一。它根据《粮食及农业组织(粮农组织)手册》502节所规定的程序进行。采购活动的主要目的是通过具有竞争性和透明的方式及时采购物资、工程和服务，以有效使用资源。

2. 总部采购处主要负责通过合同提供采购活动，满足有关司和部的服务需求。但是，印刷合同由总务信息部信息司负责。

3. 在2002-2003两年度，合同总支出约占本组织总支出（13.998亿美元）的9.8%（1.376亿美元）。2003年1月至2004年8月期间，161项合同共支出1.27亿美元。此外，2003年1月至2004年11月期间，1722项印刷合同共计约470万美元。

4. 业经审计的由采购处负责签定的合同可分为两类。第一类属于工程合同性质的，如具体工程或服务的一次性合同。第二类属于长期提供服务的正在执行的合同，如设备维护、速递和邮寄服务等。第二类合同在大多数情况下指本组织的外包。

审计范围和审计方法

5. 审计的主要目标是审查本组织合同政策、制度和程序。与此同时，还审查了节约资金的情况以及对现有程序的改善。审计过程考虑了本组织正在进行努力，通过不对结果产生负面影响地减少投入成本，以达到以程序为导向的效率节省。此外，审计的对象还包括总体控制环境及对手册现行规定的遵循情况。

6. 对本组织总部于2003年1月至8月期间签定的合同进行了抽样，以此为基础进行审计。根据合同货币价值不同在采购处抽取了39份合同样本。随机抽取了一份印刷合同样本。

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对建议的重要性做如下划分：:

根本建议： 为使本组织避免高风险而必须采取的行动。若不采取这些行动将导致严重财务后果或造成重大业务干扰。

重要建议： 为避免重大风险而需采取的行动。若不采取这些行动将造成财务后果或业务干扰。

需要注意的建议：认为是可取的行动，应导致改善监督作用或提高资金回报

本组织的外包

7. 外包是指将那些曾由或可由本组织职员提供的非核心的业务和服务（包括相关物资）承包给第三方。按照上述定义，本组织在过去几年外包了许多业务。这些业务包括房屋维修、园艺与交通服务、电路维护、机票预订、硬件及其它信息技术设备保养等等。外包已被视为本组织节省开支的最重要战略之一。在向财政委员会提交的有关效率节省的进展报告中，提到了进一步加大外包力度的可能性。

8. 审计注意到，本组织还没有制定外包总体战略政策。本组织似乎仅关注效率节省，且大多从那个角度来考虑外包。但有几个问题在很大程度上还没有得到解决，如对成本的影响、评价服务交付情况的质量测量指针、对职员的影响、在本组织权力下放的背景下总部及实地的服务商数量等等。

9. 本组织注意到，财政委员会已经提出了方针政策，特别是1998年5月召开的第89届财政委员会会议已经审议了关于“联合国系统外包所面临的挑战”的联合检查报告（JIU/REP/97/5）。联合检查组（JIU）确实曾提出制定政策声明的建议，但财政委员会注意到，外包是本组织已经确定的方法，这类建议要么已经实施，要么从该领域的经验来看与本组织无关。

10. 自此，本组织的外包行动大大增加，本组织的业务也大大下放。此外，联合国大会于2000年12月通过了一项决议（55/232），对联合国的外包行为进行规范。秘书长就上述决议的实施情况向联合国大会定期报告。本组织没有采取类似做法。

11. 我建议，本组织根据情况变化，制定综合的政策/准则，以涵盖以下问题：对成本的影响、对职员的影响、质量测量指标以及包括必要时由领导机构向适当级别下放服务审批权, 以管理总部及下放办事处的外包活动。

招标过程中的成本

12. 到目前为止, 本组织一直根据手册相关规定通过承包过程进行外包。手册第502.6.32节主要对合同招标过程进行了规范。该节规定，应根据具体任务的预算情况，将合同予以技术设想最佳的投标者。有些时候，采用了诸如允许最佳技术提供方与次之的技术提供方差价25%的一些临时标准。

13. 审计注意到, 采购手册的现行规定仍允许不计成本地将合同予以最佳技术提供方。这一过程包括招标－在two-bid 制度中，大多数情况下是先评价投标者的技术参数，然后将合同予以提供佳技术的公司。

14. 审计发现，在很多情况下，投标者的技术评价差距并不大，但它们的报价却大相径庭。但是，由于可以不计报价差异而选择最佳技术提供方，因此，本组织失去了大量的节省成本的机会。

15. 在审计有关信息技术合同时尤其注意到，最佳技术提供方与次之的技术提供方之间的差别不大，但是，它们的成本差距却非常巨大。这些合同与本组织派遣职员前往执行各种与系统相关的任务有关,并指明了每一类职员的费率人员的姓名。派遣职员执行某项具体任务，必要时由信息系统及技术司下发任务通知书。根据本组织的惯例，此类合同在进行技术评价价就可签定，提供最佳技术的公司一般都能获得合同。

16. 本组织同意考虑修改手册，将成本作为招标的参数，以实现节约。据悉,该事项已列入采购工作组的议事日程,要求工作组审查手册中有关部门采购的规定。

17. 我建议，本组织修改手册中的规定，将成本作为签定合同的重要因素。应平衡技术参数和成本的权重，以确保本组织的资金合理使用。

对招标的评价

18. 联合国关于启动外包步骤的指导方针要求项目经理审查替代步骤，进行成本效益分析，准备初步成本预测，列出供货商的大名单，并在必要时通过广告决定质量标准，评估各种风险因素。尽管这些指导方针并不能自动适用于本组织，但它们代表的是外包良好实践。我们注意到，在一项关于清除室内物资的合同中，任命了一位专家作为顾问，以进行详细的市场研究，制定适当的合同技术参数和投标评价方法。除此之外，本组织的任何其它合同都未采取过类似措施。

19. 本组织关于外包行动的手册也没有设想任何步骤。按照手册的现行规定，对本组织最为重要的是决定用于评价投标者的质量标准，因此，技术评价本身就比财政评价更具优势。技术评价以及决定采用何种评价技术参数成为评价投标者的关键因素。

20. 通过对一些案例的审计发现，用于评价投标者的技术参数在范围、内容和方法等方面大相径庭。比如，以清除室内物资的合同为例，该合同制定了精细的技术参数，每一参数都有计分系统（总共500分）。这些分数按照企业情况、行政、运营等形形色色的标题来计算，每一标题均有参数。相比之下，对于那些计算机服务合同，只考虑了三大参数（共计100分），如“公司在合同所需服务中的总体经验”（20分）、“具体经历和表现”（30分）以及“将派遣的人”（50分）。但是，楼房清扫和勤杂工的另一种合同是按照定价招标制度进行的，只有几项成与不成的强制性标准。

21. 本组织表示，尽管手册本身未提供最起码的准则，但相关部分在对建议的技术评价过程中提供了一个使用框架，包括一个以公司的一般和具体经验为基础的点结构、所要求工作的拟议方法以及工作人员资格。这些准则可根据需要进行调整，以满足具体技术需要。一项建议的技术评价标准也由行政服务司司长或采购委员会批准，视合同的价值而定。

22. 我建议，本组织制定并记录用以确定技术建议要求的原则。同时，应制定并记录一套借鉴其它国际组织良好做法的最起码的技术评价参数。应视具体合同的复杂程度辅以额外准则。

供货商反应不积极

23. 手册规定，采购活动的主要目标是以具有竞争的、透明的方式获得物资、工程和服务。确保竞争的一个重要方法是扩充供货商数据库，并确保每项招标都能得到尽可能多的供货商予以响应。

24. 审计分析表明，很多情况下，供货商的响应为20%至30%。在一个特例中，投标数还不到招标数的6%。从数字角度来讲，在大多数情况下，尽管本组织发出的招标书较多，但最终只能从3至4个投标者中选择。

25. 在某些情况下，招标书因投标者达不到本组织希望的标准而被退回。在一个有12个供货商投标的案例中，有7个未予考虑，其中6个是因为客户没有与本组织相似的办公楼房和服务。首先可以避免向这些投标者招标，从而避免浪费通信和职员时间。这也表明对供货商的了解不够。

26. 考虑到本组织没有运用报纸或网站进行公开招标，也未加入类似《联合国全球市场》门户的文书，扩充供货商的范围对于本组织保持竞争和透明度非常重要。

27. 本组织在回复中表示，考虑到本组织采购活动经常面临后勤困难，能够获得20-30%的投标率不仅是满意的，而且是良好的。但是，它仍表示正进行巨大努力，以加强供货商数据库，包括更新当前注册信息和新注册者的资历，并积极向其它地域扩展。

28. 我建议，本组织继续努力加强供货商数据库，以增加对招标的响应。

工程合同的管理

29. 要使工程合同钱有所值，方法之一是要正确确定能够决定合同价格与合同执行的变量。换言之，尽可能准确地确定规格、预测变化并设定好合同条件，以使本组织即便在工程开始后出现规格变化时仍能有合理充足的保障，防止损失。

30. 采购处从执行司或办公室接到要求后，通常签定定价合同。审计中注意到，几例合同的实际工程低于合同所规定的标准，但因合同的条件已固定结构，本组织无法从中受益。

31. 图书馆及文献司司长要求将线性排列1.6万米长的书籍移至罗马的其它地方，在图书馆翻修完毕后再搬回原地。合同金额达22.041万美元。但是，在工程开始前，书籍经筛选降至1.405万米长。由于是定价合同，本组织从中无法获得任何益处。相反，由于合同开始执行时地点还未准备好且要求按不同的路线将书籍移回，本组织不得不额外支出约2.9万欧元。

32. 2003年10月，采购处签定一项从土耳其Gazaiantep向伊拉克运送物资的运输合同。考虑到这条线路上的司机面临的风险不断增加，合同签署之后又提高了价格。合同的性质属于定价合同。农业部后来将送货地点改为摩苏尔，比巴格达距土耳其边境近得多。但是，由于合同价格已固定，本组织未能因运输路程缩短而从中受益。

33. 在某一信托基金项目中，有项关于厄立特里亚土壤实验室的建筑合同，承包方要求以当地货币付款作为合同的条件。后来，承包方又因以己有利的汇率而要求以美元支付。他同时保证不再要求提高费用。本组织接受了这些条件，使承包方从中获益约40%。承包方在合同启动时所提供的银行担保仍以当地货币计算。承包方关于不再要求增加费用的保证也未引发合同修改。简而言之，本组织所面临的风险没有改变，但却未从承包方所享有的优惠汇率中受益。

34. 我建议，本组织敦促提出申请的各司更加仔细地制订规格。

合同的执行与管理

35. 本组织签定了许多服务合同，要求承包方不断保持或提供某些服务。这些合同规定了违约处罚或清偿损失额条款。当承包方未达到合同所规定的质量或未按规定时间交货时，条款将予以实施。审计表明，尽管合同规定了种种条款，但未能一如既往地坚持。

36. 本组织虽然认识到某些条款未实施会影响采购过程的透明度，但注意到在决定执行合同条款时，合同应视为一个整体，包括成本和资源等所有相关因素。它还表示，部分处罚条款可能无法完全执行并不应成为影响合同签署的充分理由。

37 我认识到，将辅助文件与发票逐一核对费用很高，需要额外工作人员，因此我建议对随机抽样进行定期监督，以确保合同的执行情况与其所规定的条款相符。

印刷合同

38. 对一些印刷合同进行了随机抽样检查。我们注意到，大多数的外部印刷业务都是急活。根据手册705.332节规定，采购印刷服务可以根据该节所述原因免除招标过程；705.332规定，可以免除相关货币限额。在已经审查的那些印刷合同中，我们注意到招标程序经常被免除，但未根据手册规定加以规范，未获得相关部门的批准。

39. 本组织承认，应在档案中保留署名情况说明。

40. 我建议，立即规范印刷合同免除招标过程的做法，今后是否免除招标应由相关的委员会批准。

费用上升

41. 在许多印刷合同中，合同签署后出现的文字/图表以及其它印刷效果的变化产生了额外费用。这些变化是因最终文稿付印前仍在修改而形成的；起草人经常在付印的最后一刻还对文件进行修改，因此造成了额外成本。

42. 我建议，本组织进行特别努力，确保起草文件的各司知道，材料付印后再作最后一刻的修改将对费用产生影响。

外聘审计员

印度审计长、总审计员

(Vijayendra N. Kaul)

2005年8月12日