FC 110/11 |
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第一一0届会议 |
2005年9月19 - 23日，罗马 |
紧急和恢复活动 |
1. 由于粮农组织在应对由灾难和冲突引起的紧急情况方面起着越来越重要的作用，粮农组织的计划委员会决定对战略目标A3：“防备粮食和农业紧急情况及有效和可持续应付这种紧急情况”，做一次深入评估。该评估报告于2002年公布，强调“农业救济项目的作用是令人满意的…[并]提供了技术上可行的解决方案，而且由粮农组织在重大紧急情况下派出的紧急协调员都非常有效，受到了其他合作伙伴的好评。”评估报告还扼要指出，“粮农组织进一步挖掘自身优势的能力受到几个因素的限制…这影响了投入物的快速送达。”基于这样的结果，评估报告提出的关键建议之一就是要设立一个快速反应基金。因此，粮农组织的计划委员会在其2003年5月召开的第102届会议上同意设立紧急和恢复活动特别基金 (SFERA)，目标融资水平为200万美元，资金来自捐赠各方和紧急和恢复活动司的直接业务费用(DOC)回收账户。本委员会还要求秘书处于2004年递交有关该特别基金使用情况的首份报告。
2. 在2004年9月的第108届会议上，本委员会审议了该基金的使用情况并要求秘书处每年就基金的使用情况作出报告（参见CL 127/15号文件）。
3. 在其2004年11月的第127届会议上，粮农组织理事会审议了总干事关于将该基金的目标供资水平提高到2000万美元并设立一个年目标供资水平达8000万美元的紧急信托基金的建议（参见CL 127/22号文件）。
4. 设立紧急和恢复活动特别基金的理由曾向本委员会陈述过，以下是其要点（参见FC 102/14号文件）:
5. 紧急和恢复活动特别基金能为粮农组织提供足够资金，采取初始的快速行动和/或辅助行动，确保紧急活动的后续行动得以持续。它还使得粮农组织能在危机爆发后立即参与联合国机构间需求评估团的工作，尽快设立一个紧急协调单位，提供农业、畜牧或渔业方面的援助，并根据危机的原因和影响制定出一份计划框架。另外，紧急和恢复活动特别基金还能保证尽快安排关键性后勤运输和设备，并在某个捐赠款项得到书面确认后马上获得预支款项，以采购物资用来保护或恢复农业生产，这样就可以节约通常情况下资金转到粮农组织账户上所需要的四到六周的时间。对于那些很容易受自然灾害和冲突影响或已经受自然灾害和冲突影响的农民和渔民而言，粮农组织及其合作伙伴的及时反应可以防止粮食安全危机，帮助他们避免生活资产出现进一步损失，改善生存战略，从而使他们减少对昂贵粮援的需求或快速摆脱对粮援的需求，避免对粮援产生依赖性。例如，由于农业生产的季节性特征，经常会出现一些转瞬即逝的机会，可以帮助农民获得价格低廉的种子和农具或修缮灌溉系统中的损坏部分，否则农民就收获不到粮食和饲草，只能低价出售家畜，造成进一步贫困，营养状况恶化，甚至被迫迁徙他乡。这样就要靠六个月到一年的高成本粮援及其他人道主义援助才能使农户能生存至下一个收获季节，而他们自给能力的恢复也就变得更加困难和昂贵。
6. 紧急和恢复活动特别基金根据有关总干事接受自愿捐款的财务条例第6.7条进行运作。由特别基金承付的开销不应给正常计划的资源带来财政负担。这就意味着开销只能在现有资金能够承担的情况下才能获得批准。关于预算外资金管理的财务条例和程序就是源自这一指导原则。
7. 为确保适当的监督和向捐赠方报告，已经制定了有关程序。向紧急和恢复活动特别基金的捐款使粮农组织能根据特别基金所批准的目的立即采取行动和预支款项。紧急和恢复活动特别基金有四类帐户，包括如下内容:
8. 紧急和恢复活动特别基金也包含在粮农组织的《财务报告》中，需由外部审计员审计。由特别基金资助的活动将每年提出报告，报告将提供给各捐赠方并可供领导机构索取。
9. 自特别基金设立起到2005年6月30日，紧急和恢复活动特别基金共收到1860万美元，其中660万美元由捐赠方捐赠 1，1200万美元来自紧急行动及恢复司的直接业务费用账户。本委员会曾注意到原先提出的200万美元的目标供资水平和实际应对危机所需的资金之间存在差距 2.。各捐赠国已经对此做出慷慨反应，捐赠金额已经达到最初目标额的很多倍，但多数捐款都是明确专门用于海啸应急行动的。
来自成员国的资金 |
美元 |
挪威 |
3 340 087 |
德国 |
1 303 687 |
英国 |
1 113 000 |
加拿大 |
809 454 |
成员国捐赠资金共计 |
6 566 228 |
来自紧急行动及恢复司直接业务费用的资金 |
12 000 000 |
截止2005年6月30日收到的资金总额 |
18 566 228 |
表 1 |
10. 为资助紧急实地工作共预支了1450万美元，其中870万美元尚未收回，等待捐赠方资金到账。从特别基金中拨出的款项全都是能收回的。
预支款项 |
美元 |
用于设立紧急协调单位 |
5 042 775 |
用于需求评估和协调 |
1 586 243 |
直接用于实地项目 |
7 877 007 |
总预支额 |
14 506 025 |
收回款 |
|
从设立紧急协调单位活动中收回 |
35 743 |
从需求评估团收回 |
374 500 |
从实地项目收回 |
5 391 000 |
总收回款 |
5 801 243 |
截至2005年6月30日预支款尚未收回金额 |
8 704 782 |
表 2 |
截至2005年6月30日特别基金的余额为990万美元（收到的资金总额减去预支款未收回部分）。
11. 粮农组织已经在去年对几次紧急情况作出了反应。下文将对每项活动作简单介绍。
12. 海啸灾难。发生在2004年12月26日的地震和海啸夺去了约30万人的生命，使成百万沿海人民的生活遭到毁灭性破坏，这些人中许多是贫穷的渔民、农民和他们的家人。紧急和恢复活动特别基金在粮农组织最初应对海啸灾难的行动中起了关键作用。它使粮农组织能够根据粮农组织和相关政府确定的优先需求快速、灵活地做出反应，而没有因为要和捐赠方一起准备和起草详细的项目文件而延误时间。特别基金使得粮农组织很快派遣了需求评估团，在印度尼西亚、马尔代夫和斯里兰卡设立了紧急和恢复协调单位，为政府、其它联合国机构和非政府组织提供渔业、农业和林业方面的政策、战略和技术指导，并安排了直接援助，如为渔船发放船只维修工具箱和发动机零件、渔网和渔具，发放种子和农具，修复灌溉和排水基础设施，并为应急和恢复计划的准备和执行提供技术援助，包括提供专业技术帮助快速恢复社区正常生活，恢复沿海生态系统、红树林和其它的经济树木。
13. 禽流感。从2004年初起，亚太地区爆发的一系列大规模高致病性禽流感震惊了整个国际社会。粮农组织在该病于2004年初首次爆发后不久就通过紧急技术合作计划马上提供了援助，另有几个捐赠方提供了额外的资金以控制该疾病的进一步扩散。鉴于禽流感继续对全球造成威胁，2005年2月在越南召开了第二次区域会议，提出要尽快起草一项综合性战略在各级抗击该疾病。紧急和恢复活动特别基金提供了33 840美元的资金预算，派出团组奔赴柬埔寨、印度尼西亚和老挝，帮助设计国家战略和项目建议书，争取捐赠方资助。他们正在为印度尼西亚设计一份资金额为2100万美元的项目建议书，为柬埔寨和老挝设计一份资金额为400美元的项目建议书，为越南设计一份资金额为60万美元的项目建议书，为巴基斯坦设计一份资金额为600万美元的项目建议书。另外，粮农组织的动物卫生处和紧急行动及恢复司也正在跨界动物疾病应急中心的总体框架下准备区域性/全球性项目建议书。
14. 苏丹达尔福尔地区人道主义危机。达尔福尔地区的冲突已经使国内流离失所人数从2003年9月的25万增加到2005年的250万，并有20万难民逃到了邻国乍得。无论是农业或畜牧为主的生计系统都遭到严重扰乱。紧急和恢复活动特别基金预支了153 911美元，向达尔福尔的三个实地办事处派出了国际职员，确保正常开展活动。这种及时的行动十分重要，它使得我们能对达尔福尔地区作出全面反应。由于2004年联合呼吁程序（CAP）和2005年《苏丹工作计划》中的几个实地项目已经获得批准，其中包括赔偿生产资料和提供支持，防止家畜受到进一步损失，保证当地人民的生活和粮食安全，因此用于在达尔福尔地区设立紧急协调单位的预支款项（人员支出）已经有一部分偿还给特别基金。其余用于确保符合最低限度业务安全标准 (MOSS)的预支部分（114 263美元）将由其它正在该地区执行的项目偿还。加拿大和美国的粮农组织常驻代表已经访问过达尔福尔地区，并称赞粮农组织在该地区开展的活动重要而有效。
15. 沙漠蝗虫防控战役。该战役利用紧急和恢复活动特别基金款项进行了几项活动，包括迅速向达卡的紧急协调单位派出一名信息联络官，同时等待美国国际开发署为紧急协调单位拨出部分款项用于一个区域性蝗虫防治项目。及时派出这名联络官促进了粮农组织发出呼吁后资金的筹集，并和捐赠方及新闻界保持了更好的联系。此项工作总开支为15 486美元，并已在捐赠方资金到位后偿还给特别基金。特别基金还在2004年10月为派往萨赫勒地区各国的作物和粮食供应评估团提供了资金，重点是了解该地区粮食安全形势及沙漠蝗虫的影响。各团组总开支为84 303美元，已从三个项目中拨款偿还给基金。
16. 索马里的营养监测。索马里的营养不良率和死亡率一直高居不下。由美国国际开发署海外救灾办公室(USAID/OFDA)资助的营养监测项目已经通过对一些卫生设施、监测点监控及选择性供食计划的调查和评估收集并分析了人口信息。在海外救灾办公室一度无法及时为一项已定项目补充资金时，紧急和恢复活动特别基金拨出50 000美元的关键过渡资金，使项目活动得以顺利继续。该预支款项在收到海外救灾办公室资金后已经偿还给特别基金。索马里14多年以来一直没有一个正式政府，而过渡联邦政府的建立更证实了粮农组织的救济和恢复活动的重要性。特别基金还预支出50 000美元用于快速调派了一名高级紧急协调员，他还兼任粮农组织负责索马里事务的主管。该预支款项尚未偿还给基金。
17. 菲律宾棉兰老岛地区。由于不断的武装冲突，棉兰老岛地区的农业发展遭到了破坏，造成该地区人口的粮食不安全和贫困问题。日本政府提供了资金，用于帮助棉兰老岛地区处境不利的农民紧急恢复农业生产和国内流离失所者回归家园。决定这项捐赠时已到了日本财政年度的末期，因此要求在很短时间内就完成项目的准备工作。紧急和恢复活动特别基金很快提供了支持，完成了需求评估，起草了完整的项目文件。在本例中，特别基金的预支款项起到了关键性的作用，使粮农组织能够快速作出安排，为捐赠方准备出合格的项目文件。其结果是良好的，日本随后批准了这个总金额为180万美元的项目。
18. 科特迪瓦的救灾活动。科特迪瓦爆发动乱后，紧急行动及恢复司于2003年4月设立了一个紧急协调单位。11月，粮农组织代表离开了科特迪瓦，导致粮农组织无法正常参加各次捐赠方和人道主义会议，影响了本组织的反应。在得到紧急和恢复活动特别基金的资金后，紧急行动及恢复司于2004年7月向该紧急协调单位派出了一名高级紧急协调员，加强了该单位的工作。目前，粮农组织的紧急协调单位人员充足，并得到一些本国农学家和其他项目人员的协助。紧急协调单位进行了几次粮食安全评估调查，为该领域的工作奠定了基础，并负责协调农业部门的各项活动。协调员已经从比利时、瑞典和美国筹集到资金，资助科特迪瓦受冲突影响的地区的农业生产活动。
19. 布基纳法索。几个西非国家在2004年遭受了蝗虫侵害和干旱。10月，粮农组织、世界粮食计划署和萨赫勒国家间抗旱常设委员会（CILSS）联合派出了一个作物和粮食供应评估团。为了评估农业领域的紧急需求，紧急和恢复活动特别基金已出资聘用了一名顾问。
20. 中非共和国。2004年10月，中非共和国边境地区出现了一个可能会带来严重后果的动物卫生问题，需要马上处理和评估，以防止可能出现影响整个区域或大陆的问题。紧急行动及恢复司得到警报，要严密关注中非共和国东北部和东部与苏丹西部（达尔福尔地区南部）和乍得毗邻地区牛群和野生动物（河马和水牛）的卫生状况。该地区过去每逢雨季就有大群来自苏丹的牛和其他家畜跨界来此地吃草。由于达尔福尔地区最近发生的一系列事件，苏丹的牧民们就带着畜群留在中非共和国境内，那里的家畜似乎染上了严重的疾病和寄生虫病（抗性锥虫和其他跨界传染病）。这严重干扰了当地人民的生活，并在苏丹难民和当地社区之间制造了紧张关系。粮农组织家畜卫生处考虑了汇报上来的病原情况后，强烈建议由紧急和恢复活动特别基金出资马上派遣一名国际专家。
21. 几内亚比绍。2005年4月22日，几内亚卫生和农业部长宣布奥约地区流行炭疽，呼吁国际社会提供支持进行紧急疫苗接种，防止该病在牛群中流行。到2005年4月底，共报道有80宗人类感染炭疽的病例，其中13例住院治疗，4例死亡。据报道，受感染的12个村庄里共有126头牛死亡。由于当地就炭疽对公共健康的危害缺乏认识，使得该疾病蔓延的风险加大。奥约地区的经济很大程度上依赖贫困农民的畜牧生产。几内亚比绍政府已经正式提出申请，要求粮农组织帮助控制疫情。粮农组织家畜卫生处建议，应派一名跨界动植物病虫害紧急预防系统/传染病组官员迅速评估几内亚比绍的炭疽疫情，准备提供技术援助。紧急和恢复活动特别基金已出资派出了一个团组[2005年5月26日-6月4日]。
22. 多哥。多哥在2005年4月24日总统大选后出现了政治危机，导致超过32 000名难民涌入邻国，国内也有几千人流离失所。为了了解农业领域的人道主义形势，紧急行动及恢复司已要求粮农组织代表聘用一名国家顾问进行一项需求评估，费用由紧急和恢复活动特别基金支出。
23. 在本委员会第108届会议上，有人表示担心，认为紧急和恢复活动特别基金应该更多地用于应对突发紧急情况，而不是持久性的危机。当然，我们的确需要继续依靠粮农组织的紧急和恢复活动特别基金为新发生的紧急情况提供特殊的外部援助，但我们也应该注意到，在所有案例中特别基金为本组织活动所提供的资金都是短期的和带有催化剂性质的。向受灾人民提供的多数资金都是用于一次性提供生产资料（渔具）、恢复已丧失或已受损的农业生产资料（种子和农具）或在极端恶劣情况下提供技术援助帮助恢复正常生活。除了继续用于设立紧急协调单位和用于需求评估的资金外，其它各类资金都已很快偿还到特别基金中。尚未偿还的都是用于最近才出现的紧急情况的。
24. 通过2004年和2005年的第一年运作，紧急和恢复活动特别基金已经证明了其所起的催化剂作用，它使得粮农组织能够尽早以更加灵活的方式派出技术和协调人员开始应急活动，从而发挥更大的作用。这样就可以更多地筹集预算外资金，在出现突发和长期紧急情况时用于保护和尽早恢复正常生活和进行生产自救，因为这些情况下往往会出现不可预见的变化。最重要的是，这有利于保障那些遭到灾害和冲突影响的人们的生活和尊严。对捐赠方来说，这样可以节约资金，因为减少了交易费用，降低了不必要延长粮援所造成的负担。
25. 几个捐赠方通过紧急和恢复活动特别基金为海啸救援工作捐赠了大笔资金。还有一些捐赠方已经再次表明愿意为该项工作提供支持。我们非常欢迎这种态度，因为特别基金要想成功地把工作持续下去，就离不开捐赠方不断的支持。有时，捐赠方会明确表示愿意为某个项目提供资金，并开始准备协议，但由于粮农组织只有在捐赠方资金得到书面确认后才能购买投入物，捐赠方可能会感到失望。但是，只有先得到完全不规定特定用途的预拨捐赠款项后，才能保证让特别基金灵活地对任何地方出现的需要特别外部援助的突发紧急情况作出反应。
26. 本委员会可以提出指导意见，指出今后是否有必要编制有关紧急和恢复活动特别基金的报告及报告应包含哪些内容。
1 除了向特别基金的直接捐赠外，挪威还同意其项目中未用完的所有余额都可转给特别基金。为了避免出现负债，多数项目中都留下了少量余额。将这些少量余额转到特别基金中而不是归还给捐赠方，可以为粮农组织和捐赠方节约交易费用。
2 2004年，约2亿人由于遭受自然灾害和冲突而要求获得特别外部援助。自20世纪70年代以来，遭受自然灾害的人数已经上升了两倍，并预计会由于全球天气变暖而继续上升。