Contexto de la reformulación

Proceso
93.     Como ya se hizo en circunstancias similares en el pasado, se proporcionó orientación general a todas las dependencias de la FAO a fin de preparar propuestas revisadas para 2006-07 teniendo en cuenta diversas consideraciones relativas a las políticas. Se trataba, entre otras, de las siguientes: niveles de recursos, sobre la base de las prioridades, por departamento u oficina, cambios deseables en la sustancia, una exhortación a reducir la proporción de recursos asignados a personal en favor de partidas no relacionadas con el personal y un fortalecimiento de la capacidad profesional descentralizada.

94.     Se utilizó ampliamente el sistema informatizado de planificación y presupuestación de la FAO (el PIRES) y se proporcionó capacitación al respecto. Se realizaron las consultas internas que fueron necesarias, especialmente en relación con la formulación de las entidades y actividades multidisciplinarias entre la Sede y las oficinas descentralizadas.

Nuevas estructuras de capítulos y programas
95.     Las reformas propuestas a la Conferencia incluían una estructura de capítulos (y de los programas correspondientes) completamente remodelada para su uso en los futuros documentos de planificación. La Conferencia aprobó los nuevos capítulos, mientras que los números, los títulos y el contenido de las entidades programáticas constituyentes se resumen en la presente sección y en el Anexo IV y están sujetos a revisión. No se consideró necesario realizar cambios en los 42 programas, que se indicaban originalmente en un recuadro de texto tras el párrafo 44 del documento C 2005/3 Sup.1.

96.     Las nuevas estructuras de capítulos y programas impiden realizar una comparación directa con los contenidos del PPM para 2006-11 y con el documento principal relativo al PLP para 2006-07, debido a la reformulación y renumeración de las entidades "preexistentes". La finalidad de este proceso era asegurarse de que los nuevos programas contuvieran conjuntos coherentes de actividades con una mayor atención a las actividades multidisciplinarias, así como reducir la fragmentación. En el Anexo IV y en el Anexo IX, publicado en el sitio web de la Organización, se ofrece un cuadro de correspondencias entre las entidades anteriores y los nuevos programas y entidades en el que se indica de qué manera se han transformado las entidades anteriores, pero no es posible derivar del sistema presupuestario una comparación directa de las asignaciones de recursos entre las entidades "preexistentes" y las nuevas entidades.

Parámetros principales
97.     Los cambios en la sustancia se guiaron por varios parámetros fundamentales, a saber.

• En primer lugar, se respetaron los criterios de establecimiento de prioridades fijados por el Consejo, con particular atención a los tres primeros: i) pertinencia para el Marco Estratégico (y los ODM), ii) orientación clara a las prioridades expresadas por los Miembros, y iii) expresión de la ventaja comparativa de la FAO, especialmente con objeto de determinar la prioridad relativa de una determinada entidad o actividad en relación con otras.
• En consecuencia, al calcular los niveles de recursos comunicados a las dependencias de la FAO se concedió el máximo grado de protección a diversas prioridades expresadas por los Miembros (ejemplificadas en el capítulo general descriptivo que aparece más adelante y en el Anexo IV). Se recuerda que el nivel del PCT (Programa 4E) fue establecido por la propia Conferencia en 103,5 millones de dólares EE.UU.
• Se aconsejó realizar cambios en la estructura de las entidades programáticas (esto es, la empleada en el PPM para 2006-11 aprobada por el Consejo en noviembre de 2004 y en el documento principal relativo al PLP para 2006-07 presentado a la Conferencia) con miras a: en primer lugar, responder al llamamiento y las expectativas de los órganos rectores de reducir la fragmentación; y en segundo lugar reflejar en mayor medida las esferas programáticas en las que debía hacerse hincapié autorizadas por la Conferencia, especialmente los aspectos relativos a la gestión de conocimientos y el fortalecimiento de la capacidad en relación con las actividades de asistencia técnica y a los países de la Organización.
• En la reformulación se tuvieron en cuenta las recomendaciones de varios grupos de trabajo internos establecidos por el Director General para ocuparse de grupos concretos de entidades (con vistas a consolidarlas o afinar su alcance) o dimensiones intersectoriales importantes en la labor de la Organización, como el uso de redes de conocimientos temáticas, la divulgación de las mejores prácticas y el apoyo al fortalecimiento de la capacidad en los países.
• Asimismo se pidió a las dependencias interesadas de la FAO que respondieran a la invitación del Comité del Programa a aplicar un enfoque más selectivo en relación con las esferas prioritarias para la acción interdisciplinaria (EPAI), por ejemplo incorporando las EPAI en entidades concretas siempre que fuera posible. De modo más general, con respecto a la acción interdisciplinaria, se pidió a las dependencias que velaran por la cooperación ex ante en vez de ex post en la planificación, la programación, la movilización de recursos, el seguimiento y la evaluación.

Síntesis cuantitativa de las entidades programáticas
98.     El importante proceso de reformulación de las entidades "preexistentes" ha conducido a un conjunto mucho más reducido, ya que el número de entidades sustantivas ha pasado de 261 a 186, esto es, un 29 por ciento menos. En el cuadro que aparece a continuación se presenta un resumen cuantitativo actualizado.

Cuadro 9: Evolución de las entidades

99.     El mismo proceso de concentración se ha llevado a cabo respecto de los productos principales (planificados a más largo plazo en el PPM para 2006-11) con una reducción de 829 a 636 (un 23 por ciento menos).

Disposiciones relativas a la administración de programas
100.     El resumen anterior no incluye las disposiciones relativas a la administración de programas que, con arreglo a la práctica habitual, se identifican por separado. Mientras que en los PLP anteriores podían reconocerse por la última cifra "9", las disposiciones relativas a la administración de programas se agrupan a partir de ahora en un programa por capítulo identificado con la letra X (por ejemplo, 1X, 2X, etc.). Esta novedad no se aplica a los Capítulos 6, 8 y 9 en vista de su carácter especial.

Mayor atención a la acción multidisciplinaria

Nuevas esferas de atención
101.     El programa de labores revisado tiene debidamente en cuenta diversas esferas multidisciplinarias de atención reconocidas recientemente, tales como: la difusión de conocimientos, incluso por medio de redes, y el intercambio de las mejores prácticas, y el apoyo al fomento de la capacidad.

102.     Para ello fueron de gran ayuda no sólo las exhortaciones concretas a tal efecto de la administración superior durante los debates con las dependencias interesadas, sino también las recomendaciones de tipo práctico hechas por los varios grupos de trabajo establecidos por el Director General relativas a diversos asuntos, tales como: redes de conocimientos temáticas, las mejores prácticas, el intercambio de información y diversos aspectos relacionados con la creación de capacidad. La mayor atención a la gestión de los conocimientos y al fomento de la capacidad, con enfoques multidisciplinarios en caso necesario, se tradujo en particular en modificaciones de los títulos de algunas entidades o en el establecimiento de entidades nuevas específicas, con esfuerzos conjuntos por preparar productos concretos, y la provisión de recursos adecuados.

103.     Programa 3H: Intercambio de conocimientos y creación de capacidad promoverá la aplicación de estas prioridades multidisciplinarias en toda la Organización. Además de agrupar las actividades ya en curso relativas al WAICENT y a los sistemas de alerta temprana, facilitará el establecimiento de redes de conocimientos, la síntesis y difusión de las mejores prácticas y la coordinación y el seguimiento de las actividades de creación de capacidad en el marco de todos los programas. Asimismo permitirá experimentar la aplicación progresiva de los servicios Ask FAO, que proporcionará acceso más directo y oportuno a todos los potenciales interesados (personas o instituciones) a la información acumulada por la Organización y en los Estados Miembros, además de difundir las mejores prácticas.

104.     Las dependencias de la FAO promoverán redes a dos niveles: 1) para aumentar el intercambio de conocimientos entre el personal de distintos lugares y 2) para hacer lo mismo entre la FAO y los expertos en centros de excelencia en los países. Por medio de estas redes temáticas, la FAO reforzará sus vínculos con la comunidad mundial de conocimientos y podrá ejercer una mayor influencia en los debates de cuestiones mundiales. Por lo que se refiere a la difusión de las mejores prácticas, para ello se aprovechará la experiencia adquirida por la Organización en programas y proyectos, así como la de los asociados y los Estados Miembros. Se realizará una síntesis continua de las mejores prácticas, que se divulgarán de varias maneras en función de las necesidades reales de los usuarios, incluidos los encargados de la elaboración de políticas y los expertos en los Estados Miembros.

105.     Las actividades de creación de capacidad abarcarán una amplia variedad de disciplinas, en consonancia con la evolución de las demandas, en el contexto del siguiente marco general:

• tratar activamente de encontrar y aprovechar oportunidades de concesión de becas para estudios de posgrado y capacitación profesional tanto en el Norte como en el Sur;
• poner en marcha programas de aprendizaje sobre políticas, empleando también sistemas de aprendizaje a distancia, dirigidos a encargados de la elaboración de políticas y analistas de alto nivel ;
• promover oportunidades de educación de adultos entre los campesinos, incluso mediante programas de escuelas de campo para agricultores y otros métodos de extensión;
• refuerzo institucional dirigido a cooperativas, organizaciones de agricultores, cámaras de agricultura, etc.;
• incluir cursos teóricos y prácticos sobre producción, conservación, almacenamiento y elaboración de productos agrícolas para los extensionistas, a fin de lograr un efecto multiplicador mediante la formación de instructores.

Uso de la planificación conjunta "ex ante"
106.     Además de las citadas esferas multidisciplinarias con una clara atención añadida, en general ha habido una tendencia a aunar fuerzas entre departamentos y direcciones con objeto de abordar problemas comunes y reducir las posibilidades de duplicación. Esto debería adoptar la forma en particular de una aplicación planificada de recursos para proporcionar soluciones multidisciplinarias a problemas bien reconocidos, en vez de depender de una cooperación "no presupuestada" como ha sido frecuente hasta la fecha.

107.     Aunque el sistema de planificación y presupuestación institucional de la FAO (el PIRES) permite que las entidades tengan un carácter verdaderamente multidisciplinario, de modo que en la fase de planificación se consideren aportaciones de recursos (incluido tiempo del personal) por parte de tantas dependencias diferentes como sea necesario, en el pasado esto ha sido más bien una excepción que la regla. Las entidades programáticas multidisciplinarias exigen una planificación conjunta a nivel de toda la Organización a fin de reunir capacidades complementarias, con objeto de que cada dependencia aporte recursos para lograr objetivos comunes preestablecidos. Una gran diferencia con respecto al pasado es que este PLP revisado incluye un mayor número de entidades de ese tipo, que se someterán a un atento seguimiento durante su aplicación.

Esferas prioritarias para la acción interdisciplinaria (EPAI)
108.     Los esfuerzos tangibles hechos durante el proceso de reformulación con objeto de racionalizar la gestión de las esferas denominadas hasta la fecha "EPAI" constituyen un buen ejemplo de ese enfoque. En su último período de sesiones, el Comité del Programa subrayó la necesidad de seleccionar más cuidadosamente los temas que habían de abordarse mediante las EPAI. Por consiguiente, se consideró sumamente deseable la "incorporación" a las actividades generales de la aplicación de las EPAI existentes, siempre que fuera posible.

109.     Las EPAI, tal como se concebían y aplicaban hasta la fecha, se utilizaban cuando las dependencias debían hacer frente a nuevos problemas o responder a nuevas esferas de interés de los Miembros que abarcaban diversas disciplinas, especialmente cuando dichas esferas no estaban adecuadamente reconocidas en las estructuras orgánica y programática. Si bien se han logrado resultados satisfactorios bajo la dirección de los correspondientes grupos de trabajo interdepartamentales, tal como se informó al Comité del Programa, se han encontrado limitaciones tanto a la planificación efectiva como a la consecución de productos y resultados en el marco de las EPAI. Puede haber habido una tendencia a aplicar la "etiqueta" de EPAI a nuevos temas con vistas a lograr una mayor visibilidad, lo que ha conducido a un aumento injustificado del número de EPAI reconocidas (19 en la actualidad).

110.     Muchos grupos de EPAI, en consecuencia, han tratado de adoptar un sistema de funcionamiento más eficaz consistente en la creación de una entidad multidisciplinaria a fin de abarcar el trabajo conjunto relativo al tema, relacionada más estrechamente con el programa más pertinente, tal como se refleja en el cuadro siguiente:

Cuadro 10: Disposición de las EPAI

111.     The El Plan de Acción sobre Género y Desarrollo refrendado por la Conferencia ha permitido incorporar de forma efectiva la EPAI correspondiente en el trabajo de todas las dependencias, con la Dirección de Género y Población encargada de orientar su aplicación e informar periódicamente sobre los progresos a la Conferencia. Proseguirán los trabajos relativos a la EPAI sobre ética en la alimentación y la agricultura, pero a escala reducida. Two other themes formally highlighted as PAIAs, i.e. Otros dos temas formalmente señalados como EPAI, a saber, los alimentos para las ciudades (FCIT) y la agricultura orgánica (ORGA), seguirán siendo tratados de forma multidisciplinaria, pero en relación con los marcos más generales de identificación de las mejores prácticas, difusión de los conocimientos y satisfacción de demandas concretas de los Miembros relativas a proyectos operacionales en el plano nacional o subnacional. Este enfoque seguirá permitiendo que todas estas esferas:

• sigan estando entre las prioridades declaradas de la Organización;
• sean guiadas por los correspondientes grupos de trabajo o mecanismos a fin de posibilitar consultas consultas regulares entre departamentos y direcciones;
• tengan acceso a fondos catalizadores centrales. En efecto, una entidad (anteriormente la 210S5, en la actualidad la 5BS02) seguirá respaldando el trabajo interdisciplinario, con un nivel de recursos superior al del PLP para 2004-05.

112.     Por lo que se refiere a las cinco EPAI restantes, el grado de cooperación interdisciplinaria se consideró insuficientemente maduro (por ejemplo, la bioenergía y el VIH/SIDA, que en realidad debían comenzar durante el presente bienio) o no fue posible hallar o establecer una entidad "de referencia" potencial. Por consiguiente, las siguientes cinco EPAI seguirán operando como estaba previsto hasta la fecha, al menos durante el presente bienio 2006-07:

• AIDS (Efectos del VIH/SIDA en la alimentación y la agricultura);
• BIOD (Gestión integrada de la diversidad biológica para la alimentación y la agricultura);
• BIOS (Bioseguridad para la agricultura y la producción alimentaria);
• BTEC (Aplicaciones de la biotecnología en la agricultura, la pesca y la actividad forestal); y
• ENGY (Bioenergía).

113.     Se tratará de establecer la coordinación necesaria dentro de la Organización y, cuando proceda, una relación concertada con instrumentos externos (convenciones) o acontecimientos.

Grandes prioridades sustantivas

114.     Al tiempo que se las invitaba a ajustar sus actividades a unos niveles de recursos reducidos, la orientación sobre políticas proporcionada a las dependencias de la FAO destacaba la necesidad de "proteger" diversas esferas prioritarias señaladas por los órganos rectores. Los niveles globales preveían un tratamiento preferente de estas esferas, mientras que las dependencias podían aumentar el grado de protección prestado a las mismas reduciendo de forma más sustancial las labores en otras esferas. El nivel de la consignación para el PCT (Programa 4E) fue fijado por la propia Conferencia en 103,5 millones de dólares EE.UU., esto es, 500 000 dólares más que la consignación aprobada para 2004-05.

115.     Además del efecto producido por el considerable cambio de las estructuras de capítulos y programas, existen otras diferencias en las técnicas de presentación presupuestaria entre el último documento relativo al PLP (2004-05) y este PLP para 2006-07 revisado. Por ejemplo, en presupuestos anteriores, de conformidad con los principios de contabilidad de costos, los créditos relativos a la mayoría de los servicios de tecnología de la información (TI) se distribuían a todas las entidades programáticas en forma de un costo indirecto de los programas "usuarios". En aras de la transparencia, ahora se muestran en su totalidad en relación con el Programa 3I: Sistemas de tecnología de la información. Una asignación similar de los costos entre todas las entidades programáticas existía en relación con la prestación de servicios de apoyo administrativos (principalmente servicios de personal), que ahora aparecen exclusivamente en relación con el Programa 5H: Servicios compartidos. Las asignaciones de recursos a las entidades programáticas de las estructuras descentralizadas (véanse los detalles más explicativos sobre las aportaciones de estas estructuras, más adelante) están sujetas asimismo a variaciones debido a los cambios en la combinación de disciplinas de dichas oficinas.

116.     Cabe recordar que la cuantía del presupuesto aprobado prevé un aumento nominal de 6 millones de dólares EE.UU. tan solo con respecto al bienio 2004-05 (excluyendo los aumentos destinados a gastos de seguridad). En el Cuadro 11 infra se muestra que se ha aplicado un aumento nominal de 15 millones de dólares EE.UU. a las actividades con mayor prioridad destacadas por los Miembros en 2005 antes de la presentación de las propuestas de reforma.

Cuadro 11: Tratamiento de las esferas prioritarias

Aumento de las sinergias
117.     Aunque los cambios en las asignaciones de recursos entre el PLP para 2004-05 y este PLP para 2006-07 revisado proporcionan indicaciones útiles, no permiten apreciar adecuadamente las orientaciones sustantivas principales del PLP revisado. Las dependencias de la FAO pudieron aprovechar también los beneficios derivados de las nuevas estructuras de capítulos y de programas mismas, en concreto las oportunidades de aumentar las sinergias. A nivel agregado de formulación y presentación, la labor de la Organización está ahora centrada más claramente en tres ámbitos principales, representados por los nuevos Capítulos 2,3 y 4. En el Capítulo 2 se agrupan todas aquellas esferas de la labor de la FAO que sientan las bases para sistemas alimentarios y agrícolas sostenibles. En el Capítulo 3 se agrupan diversos programas económicos y sociales que respaldan las funciones básicas de la FAO de intercambio de conocimientos, políticas y promoción, facilitando así la difusión de las labores relacionadas con el Capítulo 2. En el Capítulo 4 se hace por primera vez gran hincapié en el establecimiento de una cooperación más estrecha con el sistema de las Naciones Unidas en general, no sólo en un plano global, sino también por medio de la estructura descentralizada, unido a la ejecución de los programas de la propia FAO de cooperación para el desarrollo y de asistencia de emergencia para reducir la inseguridad alimentaria.

118.     En el marco de estos capítulos, los programas constituyentes ofrecen en general una presentación más articulada de las prioridades y las consiguientes asignaciones de recursos. Algunos programas, aún incluyendo actividades que vienen realizándose desde hace tiempo, constituyen en su concepción una nueva esfera de especial atención para la Organización. Otros programas incluyen cambios de orientación y de las correspondientes necesidades de recursos en favor de los aspectos con la mayor prioridad. Por último, otros programas incluyen actividades que son apreciadas por los Miembros y por lo tanto se prevé que continúen, aunque sea con ajustes para aumentar la eficiencia y la eficacia, agrupando esas actividades para fomentar una mayor interacción. Por ejemplo, en este último grupo: las enfermedades y plagas tanto de los animales como de las plantas; el agrupamiento de la ordenación y conservación de aguas y tierras, incluida la tenencia de la tierra, con actividades conexas relativas a la ordenación sostenible de los recursos naturales; los bosques plantados y los árboles fuera de los bosques, incorporados a la ordenación forestal sostenible; el análisis de políticas relativas a una amplia variedad de temas; y los servicios técnicos prestados a los Miembros, reflejando asimismo las aportaciones de equipos multidisciplinarios en el plano subregional en aquellas zonas en las que se están estableciendo dichos equipos. El objetivo principal de las descripciones generales de los capítulos que se presentan a continuación es transmitir estas grandes orientaciones sustantivas.

Aportaciones de las oficinas descentralizadas
119.     Dado que la Organización está introduciendo un nuevo modelo de funcionamiento en una región y en una subregión adicional, es útil recordar de qué modo se incorporan en el programa de labores las contribuciones de las oficinas descentralizadas, tanto en términos sustantivos como presupuestarios.

120.     El programa de labores se presenta de manera "unificada" en la FAO, combinando las asignaciones de recursos correspondientes a diversas dependencias orgánicas según procede. La ejecución de los programas, y de las entidades y los productos principales dentro de cada programa, puede depender en muchos casos de aportaciones complementarias hechas por personal de las oficinas descentralizadas. Las oficinas descentralizadas son también los principales proveedores de servicios técnicos a los Miembros y de apoyo al Programa de campo.

121.     Varias entidades hacen precisa asimismo la difusión estrechamente relacionada en los países o las regiones de los resultados de las tareas globales, por ejemplo en la aplicación de instrumentos de reglamentación internacionales (la CIPF, el Codex, etc.) o la reunión o el análisis de información estadística. Asimismo se prestan de manera conjunta los servicios de asesoramiento sobre políticas, aprovechando recursos a todos los niveles, con la finalidad de ayudar a los Miembros a alcanzar los ODM, establecer las prioridades respecto de la asistencia de la FAO en el contexto de los marcos existentes, como los DELP, la CCA y el UNDAF, y aprovechar la preparación progresiva de los marcos nacionales de prioridades a medio plazo de la FAO.

Consecuencias de la reducción de los recursos en la labor sustantiva
122.     Aunque la potenciación de las sinergias mediante el agrupamiento y la identificación de ahorros por eficiencia y aumentos de la productividad han ayudado en cierta medida a afrontar una reducción media en cifras reales del 5,2 por ciento con respecto a los recursos disponibles durante el bienio 2004-05, los recortes netos realizados en numerosas esferas tendrán consecuencias negativas en el programa de labores.

123.     La capacidad de la FAO en muchas esferas técnicas o de otro tipo quedará insuficientemente financiada en distintos grados. Incluso algunas esferas prioritarias (por ejemplo, el apoyo a la CIPF, los recursos fitogenéticos y zoogenéticos, la inocuidad de los alimentos, la ordenación del agua para uso agrícola, la infraestructura rural, el SMIA, el apoyo a la aplicación del Código de Conducta para la Pesca Responsable) pueden no ser financiadas al nivel deseado. A continuación se presenta una lista indicativa de esferas de trabajo técnico y económico insuficientemente financiadas en relación con los Capítulos 2 y 3:

• los trabajos analíticos generales sobre sistemas de producción integrada de cultivos así como sistemas de pastizales, cultivos hortícolas e industriales, y biotecnología, y el ensayo de los mismos;
• la fertilidad de los suelos y el avenamiento;
• los aspectos ambientales y sociales de la producción y sanidad animales, y el análisis del sector ganadero;
• el apoyo al Programa Internacional para la Investigación Tecnológica sobre el Riego y Avenamiento (IPTRID);
• la infraestructura de información geográfica;
• la mecanización agrícola;
• las políticas y prácticas de fomento de la agroindustria;
• la interfaz entre investigación y extensión;
• las recomendaciones sobre necesidades de nutrientes y la educación sobre nutrición;
• la seguridad alimentaria familiar y la nutrición;
• las evaluaciones de los mercados mundiales de productos básicos;
• los trabajos comparativos sobre políticas agrícolas y alimentarias;
• la prestación de asistencia en materia de políticas correspondiente a la demanda efectiva;
• el apoyo al Fondo Común para los Productos Básicos;
• el apoyo a la investigación, la educación y la extensión en el sector forestal;
• el trabajo relativo al desarrollo rural y el seguimiento de la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural.

124.     En relación con los Capítulos 3, 4 y 5 hay otras esferas importantes de riesgo debido a la reducción de los recursos, entre las que figuran:

• el apoyo operacional a proyectos, la inspección y auditoría de actividades descentralizadas sobre el terreno y las investigaciones;
• la capacidad para satisfacer las demandas de instituciones financieras internacionales (IFI) asociadas al nivel previsto;
• el apoyo a la aplicación de la política de descentralización por parte de la OCD en el contexto de los cambios en las oficinas y la naturaleza del trabajo de la red de oficinas sobre el terreno;
• la gestión financiera, el apoyo a los sistemas de información y el mantenimiento de los locales.

Descripciones generales de los capítulos

125.     A continuación se resumen las orientaciones sustantivas principales de los nuevos capítulos, incluidos cuadros globales de proyección de los recursos para ejecutar el programa de labores. En el Anexo IV se ofrecen descripciones más detalladas y las asignaciones de recursos (hasta el nivel de las entidades), de conformidad con el mandato impartido por la Conferencia.