COMITE DE PESCA

22º período de sesiones

Roma, Italia, 17-20 de marzo de 1997

FORTALECIMIENTO DE LOS ORGANOS PESQUEROS REGIONALES DE LA FAO

RESUMEN Las últimas iniciativas internacionales en relación con la conservación y ordenación efectivas, de los recursos pesqueros con carácter sostenible, han subrayado la importante función de las organizaciones y otros acuerdos subregionales y regionales sobre la pesca para conseguir este objetivo. En su último período de sesiones, el Comité de Pesca examinó la necesidad de fortalecer los órganos pesqueros regionales de la FAO, cuestión sobre la que se insistió ulteriormente en 1995 en el Consenso de Roma sobre la Pesca Mundial. En el presente documento se describe la importancia de los órganos pesqueros regionales de la FAO y el modo en que podrían fortalecerse para mejorar sus funciones de conservación y ordenación.

I.    INTRODUCCION

1.    En 1971, el Comité de Pesca (COFI) consideró que la aplicación de medidas de ordenación era esencial para conseguir una ordenación eficaz, pero destacó que ni la FAO ni sus órganos pesqueros regionales tenían facultades para hacer cumplir las reglamentaciones. En 1984, la Conferencia Mundial de la FAO sobre Ordenación y Desarrollo Pesqueros reconoció la necesidad de facilitar suficientes recursos financieros y de otro tipo para ayudar a los organismos pesqueros regionales. Destacó que "tan pronto como sea posible, los propios países en desarrollo deben incrementar su participación en la ayuda técnica de estos órganos y sus compromisos al respecto, así como asumir la plena responsabilidadde su administración"¹. Estas dos declaraciones indican claramente que, para que sean eficaces, las organizaciones encargadas de la ordenación pesquera deben tener: (a) atribuciones suficientes; (b) un mayor empeño por parte de sus miembros; y (c) recursos financieros y humanos adecuados.

2.    En su último período de sesiones, el Comité examinó "la función de las organizaciones y acuerdos regionales de pesca en la ordenación pesquera" y reconoció la necesidad de impulsar la ordenación pesquera a nivel regional y subregional para conseguir una pesca sostenible². Al tiempo que reconoció los logros de los órganos pesqueros de la FAO, el Comité tomó nota de que las últimas novedades registradas en la conservación y ordenación de la pesca hacían necesario un examen de las estructuras y funciones de estos organismos con el fin de mejorar su eficacia.

3.    Desde el último período de sesiones del COFI se ha reiterado la necesidad de fortalecer las organizaciones o acuerdos subregionales y regionales sobre la pesca en diversas ocasiones, en particular en el Acuerdo de 1995 sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias, el Consenso de Roma de 1995 sobre la Pesca Mundial, el Código de Conducta para la Pesca Responsable, la Declaración y Plan de Acción de Kyoto de 1995 sobre la contribución sostenible de la pesca a la seguridad alimentaria, y la Resolución aprobada en abril de 1996 en Estambul por la 95ª Conferencia Interparlamentaria.

4.    El principio en que se basan todas estas iniciativas es que los estados tienen la obligación, clara, inequívoca y, en la mayoría de los casos, exclusiva de asegurar la explotación sostenible de sus recursos pesqueros. La eficacia de los organismos pesqueros regionales depende íntegramente de la disposición política de sus miembros para aplicar medidas de ordenación, así como de su participación activa, incluido el apoyo financiero, en la labor de estos organismos. Aunque se ha hecho necesario el fortalecimiento de los órganos pesqueros regionales de la FAO, no es realista esperar que la FAO pueda adoptar las medidas necesarias sin una orientación clara de los miembros de esos órganos y una expresión clara del compromiso político por su parte, así como de su apoyo técnico y financiero.

5.    Esta iniciativa, que tiene como finalidad fortalecer los organismos pesqueros regionales, está en consonancia con el examen más amplio de los órganos estatutarios y cuadros de expertos de la FAO que se está llevando a cabo como había solicitado el Consejo de la FAO en su 110º período de sesiones de noviembre de 1995, y favorece dicho examen. Aunque el examen en curso de los órganos pesqueros regionales tiene un carácter esencialmente técnico y está orientado a conseguir que estos organismos sean más eficaces por lo que respecta a la conservación y ordenación de la pesca, cabe señalar que los Comités del Programa y de Finanzas, en su reunión conjunta de mayo de 1996, convinieron en que los órganos y cuadros establecidos por la Conferencia de la FAO en virtud de los Artículos VI y XIV de la Constitución se examinarían en la Fase II de dicho examen. Todos los órganos pesqueros regionales de la FAO se han constituido en virtud de lo dispuesto en los Artículos VI o XIV, por lo que se someterán a examen en la Fase II.

II.    FUNCIONES DE LOS ORGANOS PESQUEROS REGIONALES DE LA FAO

6.    Con la excepción de la Comisión del Atún para el Océano Indico (IOTC), todos los órganos pesqueros de la FAO se establecieron antes de la aprobación en 1982 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Casi todos estos órganos tendieron a centrarse inicialmente en la cooperación regional para el desarrollo, inclusive la recogida de datos y la investigación sobre la pesca.

7.    Aunque las actividades de estos órganos, con la excepción del Consejo General de Pesca del Mediterráneo (CGPM)³, se han centrado principalmente en los recursos pesqueros de las zonas económicas exclusivas (ZEE) de sus miembros, que consisten sobre todo en poblaciones nacionales y compartidas, la mayoría de estos órganos no han realizado actividades importantes fuera de las ZEE de sus estados miembros ribereños. Sin embargo, el ámbito de competencia de la nueva Comisión del Atún para el Océano Indico abarcará tanto las aguas de alta mar como las que están bajo la jurisdicción nacional.

8.    En virtud de los dispuesto en el Artículo VI de la Constitución de la FAO, la Organización podrá establecer comisiones y comités "para aconsejar sobre la formulación y la puesta en práctica de una política, y para coordinar su ejecución"⁴ o "examinar cuestiones relacionadas con los fines de la Organización e informar sobre las mismas"⁵. La FAO ha establecido cinco órganos pesqueros regionales en virtud de este artículo. Entre los órganos pesqueros regionales establecidos en virtud del Artículo IV se incluyen la Comisión Asesora Regional de Pesca para el Atlántico Sudoccidental (CARPAS), la Comisión de Pesca para el Océano Indico (CPOI), el Comité de Pesca para el Atlántico Centro-Oriental (CPACO) y la Comisión de Pesca para el Atlántico Centro-Occidental (COPACO). La Comisión Asesora Europea sobre Pesca Continental (CAEPC), el Comité de Pesca Continental para Africa (CPCA) y la Comisión de Pesca Continental para América Latina (COPESCAL) promueven un punto de vista común y coordinan y facilitan la labor de personas e instituciones nacionales que se ocupan de muchos aspectos relacionados con la ordenación de la pesca continental.

9.    Estos órganos tienen una amplia variedad de funciones consultivas y han desempeñado un papel importante en la cooperación internacional y el fortalecimiento de la capacidad nacional en el sector pesquero mediante el fomento de bases de datos, capacitación, transferencia de metodologías y cooperación científica. En su calidad de órganos establecidos, financiados y administrados por la FAO, actúan de conformidad con los objetivos generales de la Organización. Por lo que respecta a la ordenación, estos órganos han desempeñado sólo funciones consultivas, recomendando en ocasiones medidas de ordenación a sus miembros.

10.    Otros dos órganos de la FAO, a saber la Comisión de Pesca para Asia-Pacífico (CPAP)⁶ y el Consejo General de Pesca del Mediterráneo (CGPM), se establecieron mediante acuerdos concluidos en virtud del Artículo XIV de la Constitución de la FAO. Aunque tienen atribuciones más amplias en cuanto a la ordenación, rara vez las han ejercido hasta la fecha y casi todas sus actividades han sido de carácter consultivo, en particular asesoramiento y recomendaciones en materia de ordenación para su examen y ejecución por sus estados miembros (con excepción del CGPM que, como consecuencia de procedimientos de objeción, aprobó una reglamentación común sobre la luz de malla y ha adoptado recientemente otras medidas de ordenación para el atún, basadas en las que había aprobado la CICTA en virtud de los mismos procedimientos)⁷. Ninguno de los órganos pesqueros regionales de la FAO, ya se hayan establecidos en virtud del Artículo VI o del Artículo XIV, ha desempeñado todavía las funciones delicadas y esencialmente prácticas relacionadas con la ordenación de la pesca, como por ejemplo la limitación del acceso, la distribución del esfuerzo o de los contingentes de captura, la vigilancia, control y supervisión, la aplicación de disposiciones y la solución de diferencias. La Comisión del Atún para el Océano Indico (IOTC), establecida recientemente en virtud del Artículo XIVde la Constitución de la FAO, tiene facultades amplias en materia de ordenación y conservación, pero no ha empezado a funcionar.

11.    Con el establecimiento de la IOTC, la ordenación de todas las poblaciones de atún, con excepción de las del Pacífico nordoccidental y el mar de la China meridional, estará a cargo de los organismos especializados existentes, pertenecientes y no pertenecientes a la FAO, que se ocupan de la ordenación del atún. La función de otros órganos pesqueros de la FAO se centrará en el fomento de la pesca responsable mediante la mejora de la conservación y ordenación por sus miembros, prestando especial atención a las poblaciones compartidas⁸.

12.    Es necesario abordar urgentemente el problema de los órganos pesqueros regionales de la FAO que no han tenido ninguna actividad, hayan dejado de ser útiles o requieran una reestructuración profunda para atender las necesidades de sus regiones. Por ejemplo, la CARPAS no ha tenido ninguna actividad desde 1974, por lo que debería adoptarse una decisión sobre su futuro, teniendo presentes otras organizaciones pesqueras de la región. Análogamente, con el establecimiento de la IOTC para que se ocupe del atún, se ha suprimido una de las principales funciones de la CPOI para todos los océanos. Sin embargo, sus órganos auxiliares se encuentran en una excelente posición para actuar a nivel subregional, dado que sus nuevas estructuras y funciones son conformes a las necesidades particulares de sus respectivas subregiones.

13.    En 1991, la Conferencia de la FAO enmendó la Parte R de los Textos Fundamentales de la Organización. El objetivo de las enmiendas era, entre otras cosas, proporcionar mayor flexibilidad y autonomía a las comisiones establecidas de conformidad con el Artículo XIV, especialmente las que tenían presupuestos independientes financiados directamente por las partes en el acuerdo, fuera del Programa Ordinario de la Organización⁹. En 1993, después de la introducción de estas enmiendas, se concluyó, en virtud del Artículo XIV de la Constitución de la FAO, el Acuerdo para la creación de la Comisión del Atún para el Océano Indico (IOTC). El Acuerdo confiere a la IOTC la facultad para adoptar medidas potencialmente vinculantes sobre conservación y ordenación y contiene disposiciones para la ejecución de las mismas. También incluye disposiciones sobre solución de diferencias y prevé el financiamiento de la IOTC con cargo a un presupuesto autónomo, a diferencia del CGPM y de la CPAP¹⁰.

14.    Debe hacerse una distinción entre las actividades y funciones de los órganos pesqueros regionales que se ocupan de la conservación y ordenación de la pesca marina y las funciones consultivas sobre ordenación que desempeñan los organismos de pesca continental. Los recursos acuáticos y masas de agua continentales (con excepción de los grandes lagos y de algunos grandes ríos que a menudo tienen jurisdicciones independientes) están por lo general bajo la competencia, desde el punto de vista de la ordenación, de un solo país soberano, por lo que la función de los órganos de la FAO que se ocupan de la pesca continental ha sido, y seguirá siendo sobre todo, la de constituir un foro internacional en el que se intercambian experiencias e información y se ofrece asesoramiento general en materia de ordenación para someterlo a la consideración de los Estados Miembros, que en definitiva deberán adoptar las medidas oportunas. Además, los recursos pesqueros continentales están condicionados en gran medida por actividades no pesqueras, ajenas a la voluntad de los responsables de la ordenación de la pesca, que influyen en el sistema acuático y los recursos hídricos. Esta situación contribuye también a limitar las funciones de los órganos de la FAO que se ocupan de la pesca continental a un papel consultivo.

III.    CONSIDERACIONES RELATIVAS AL FINANCIAMIENTO Y LA COMPOSICION

15.    Los costos de las actividades de los órganos pesqueros regionales de la FAO, unidos a la menor disponibilidad de recursos de la Organización, han hecho que sea imposible mantener el nivel de apoyo financiero y técnico a estos órganos, lo que se ha traducido en una reducción considerable de las actividades en apoyo de los mismos¹¹.

16.    Los fondos extrapresupuestarios disponibles, en muchos casos decisivos para las actividades y logros de los órganos pesqueros regionales de la FAO, han disminuido espectacularmente en los diez últimos años. El apoyo de los donantes se ha reducido hasta el punto de que casi todos los proyectos regionales que anteriormente habían proporcionado apoyo técnico a los órganos pesqueros regionales se han suprimido gradualmente o se han concluido, lo que ha reducido la capacidad de dichos órganos.

17.    Teniendo en cuenta la constante dificultad de la FAO para apoyar las actividades de estos órganos en el grado necesario y la falta de fondos externos de donantes, la única alternativa realista y sostenible es que los miembros de dichos órganos afronten sus responsabilidades en materia de ordenación y participen de modo más activo en su labor asumiendo un mayor compromiso.

18.    Desde 1993, la política de la Organización se ha orientado a la descentralización de sus actividades, con la finalidad de mejorar su eficiencia y su eficacia. Desde 1996, casi todos los órganos pesqueros regionales de la FAO han actuado bajo la dependencia de las oficinas regionales de la Organización, estando situadas sus secretarías en sus regiones respectivas. Esto les ha permitido proporcionar directamente a sus miembros toda la información necesaria, así como mantener vínculos más estrechos con ellos. Sin embargo, el Departamento de Pesca ha complementado el apoyo técnico y científico, cuando ha sido necesario y posible.

19.    Un problema general que se ha planteado es que los miembros que tienen un interés marginal en la labor de un organismo del que forman parte, no asisten periódicamente a sus reuniones, lo cual crea problemas de quórum y debilita de hecho el proceso decisorio. Como consecuencia de ello, es necesario revisar los criterios aplicados a la composición de los órganos pesqueros regionales de la FAO. En general se reconoce que sólo deberían ser miembros de un órgano pesquero regional los países de la región y los que tienen un interés legítimo en los recursos pesqueros de los que se ocupa dicho órgano.

IV.

ESTRATEGIA A PLAZO MEDIO PARA FORTALECER Y RACIONALIZAR LA FUNCION DE LOS ORGANOS PESQUEROS DE LA FAO

20.    Aunque las mejoras necesarias en la estructura, funciones e importancia de los órganos pesqueros regionales de la FAO tendrán que ser determinadas por sus miembros, es necesario que el Comité de Pesca ofrezca urgentemente una orientación sobre la política global de la Organización en relación con dichos órganos por lo que se señalan a su atención las consideraciones siguientes.

21.    Para que los órganos pesqueros de la FAO puedan abordar de modo más efectivo sus prioridades regionales, será necesaria una orientación más clara de su labor hacia la ordenación de la pesca, teniendo en cuenta tanto las necesidades internacionales como las facultades y medios de que disponen.

22.    Donde tengan competencia al respecto, los órganos pesqueros regionales de la FAO deberán iniciar actividades y programas en apoyo de la ordenación. Estas actividades podrían incluir, entre otras cosas, la determinación, levantamiento de mapas y evaluación de los recursos pesqueros compartidos; esfuerzos de investigación en colaboración para evaluar estos recursos pesqueros, incluida lanormalización de los datos; y propuestas relativas a las medidas de ordenación conjunta que habrán de adoptar los Estados Miembros.

23.    En muchas zonas no es necesario un organismo para todo el océano o para toda la región que se ocupe de la conservación y ordenación de poblaciones esencialmente nacionales o compartidas entre un número limitado de países a nivel subregional. La experiencia ha demostrado que, en ese caso, las partes interesadas suelen ser reacias a entablar un debate sobre la distribución de los recursos y la ordenación conjunta en un foro más amplio de lo necesario. Por consiguiente, muchas poblaciones de las zonas de las que se ocupan organismos de la FAO, los cuales tienen un ámbito geográfico más amplio, podrían ser tratadas de modo más eficiente por órganos auxiliares de menores dimensiones que actúen a nivel subregional (como por ejemplo los Comités del Océano Indico Suboccidental, del Golfo de Bengala y de las Antillas Menores) o incluso por medio de acuerdos bilaterales o trilaterales entre los países directamente afectados, bajo los auspicios del órgano de la FAO, si así se acuerda. En caso de que se establezcan tales acuerdos, y siempre que los fondos lo permitan, la FAO podría proporcionar un apoyo técnico/científico neutral. Una consecuencia de la subregionalización de los órganos de la FAO es que los organismos de los que dependen deberán evaluar la necesidad de que sigan existiendo.

24.    El fortalecimiento de los órganos pesqueros regionales de la FAO en el grado necesario para una ordenación eficaz entrañaría un aumento considerable del apoyo de los miembros a fin de conseguir que sean más eficaces. Estos órganos deberán estar en condiciones de celebrar sus reuniones periódicamente y, de preferencia, una vez al año para aprobar y ejecutar las actividades necesarias entre reuniones. Además, deberán tener los medios para llevar a cabo actividades técnicas intensivas entre reuniones. Las organizaciones pesqueras que no pertenecen a la FAO tienen unos presupuestos anuales que varían, dependiendo de su tamaño, composición y funciones, entre 500 000 y más de 1 000 000 millón de dólares EE.UU., financiados con las cuotas de los miembros¹². La celebración de reuniones anuales permite a estas organizaciones recibir una orientación adecuada de sus miembros.

25.    Si los miembros de los órganos de la FAO se comprometen a financiarlos y apoyarlos, se podría lograr el fortalecimiento de sus funciones en el futuro estableciéndolos en virtud del Artículo XIV de la Constitución de la FAO (es decir, siguiendo el modelo de la IOTC) o mediante acuerdos fuera del marco constitucional de la Organización.

26.    Los órganos de la FAO apoyarían y facilitarían la concertación de los acuerdos apropiados sobre ordenación que requieren los recursos compartidos. Sin embargo, hay que reconocer que algunas tareas asociadas con los acuerdos sobre ordenación, como la distribución de poblaciones compartidas o el cumplimiento de las disposiciones, no entran en el ámbito de competencia de estos órganos. En consecuencia, en el caso de los recursos compartidos, deberá alentarse a los gobiernos a que establezcan acuerdos bilaterales o trilaterales sobre participación y ordenación. Los órganos de la FAO podrían desempeñar una función de asesoramiento técnico y neutral a los países interesados.

27.    La FAO deberá velar porque sus órganos sigan actuando mientras sus miembros deciden los acuerdos necesarios para su fortalecimiento y reestructuración y se pone en marcha el proceso de transición en 1998/99 y bienios posteriores. La CPAP, la CPACO y la COPACO están llevando a cabo actualmente análisis detallados sobre la función y estructura futuras de estos órganos.

VI.    MEDIDAS QUE SE PROPONEN AL COMITE

28.    Se invita al Comité a que, teniendo en cuenta la necesidad de fortalecer los órganos pesqueros de la FAO y las repercusiones financieras y de recursos que ello tiene, examine y apruebe las recomendaciones siguientes a la Organización:

• Los órganos pesqueros regionales de la FAO deberán adoptar medidas para conseguir que sean más eficaces. Puede que para ello sea necesario reducir el ámbito de competencia de algunos de estos órganos y otorgar un carácter subregional a los órganos auxiliares pertinentes, así como promover acuerdos bilaterales y trilaterales sobre conservación y ordenación de los recursos pesqueros, proporcionando apoyo técnico y científico para el establecimiento de tales acuerdos dentro de los límites de los medios disponibles.
  
  
• La FAO deberá establecer un mecanismo/proceso para que estos órganos cubran una parte mayor de sus gastos de funcionamiento, con miras a que, en su día, reduzcan su dependencia financiera respecto del presupuesto ordinario de la FAO, reestructurando los órganos establecidos en virtud del Artículo VI con arreglo a nuevos acuerdos aprobados de conformidad con el Artículo XIV de la Constitución de la FAO, según proceda, con el fin de que tengan mayores facultades y capacidad para tomar decisiones, así como una mayor autonomía administrativa y financiera.
  
  
• De acuerdo con los medios disponibles, la FAO deberá también estar dispuesta a proporcionar a los órganos pesqueros existentes que no pertenecen a la FAO apoyo Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación técnico y científico en ámbitos como la investigación, el análisis y el asesoramiento sobre ordenación de la pesca. Cuando en una región haya organismos pesqueros pertenecientes y no pertenecientes a la FAO, la Organización deberá hacer todo lo posible para examinar la situación con miras a seguir fomentando la cooperación y reducir la duplicación de esfuerzos.