Opening /docrep/meeting/X0330f.htm
FAO - COFO COMITÉ DES FORÊTS

 


 

COMITÉ DES FORÊTS

 

Point 7 de l'ordre du jour provisoire

 

QUATORZIÈME SESSION

 

Rome (Italie), 1-5 mars 1999

 

POLITIQUES NATIONALES POUR UNE GESTION DURABLE DES FORÊTS: PROBLÈMES NATIONAUX ET INTERNATIONAUX

 

Note du Secrétariat

INTRODUCTION

1. L'évolution récente des politiques forestières nationales a été déterminée par les efforts accomplis pour harmoniser les accords résultant de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (CNUED), ainsi que par les résultats obtenus dans la recherche d'une définition opérationnelle de l'aménagement durable des forêts (ADF). Concilier ces politiques avec de puissantes forces économiques et politiques extérieures au secteur forestier s'est révélé être une tâche compliquée. Le présent document a pour but d'informer les délégués, de faciliter la discussion d'aspects importants d'efforts actuels en matière de politiques forestières, et d'offrir à tous les membres du COFO la possibilité d'orienter les gouvernements des pays membres, la communauté internationale et la FAO quant à l'orientation à donner aux activités à venir. Il passe tout d'abord en revue les questions nationales d'actualité en matière de formulation et mise en œuvre des politiques, surveillance continue et évaluation. Il examine ensuite un certain nombre d'importants problèmes internationaux en matière de formulation des politiques et propose une liste d'aspects critiques justifiant une analyse plus poussée qui pourrait bénéficier de l'aide du COFO.

PROBLÈMES NATIONAUX

FORMULATION DES POLITIQUES

2. Les questions à résoudre en matière de programmes forestiers nationaux (pfn) - entérinées par le Groupe intergouvernemental sur les forêts comme le cadre politique privilégié pour la planification du secteur forestier - incluent l'expansion de la participation des principaux protagonistes et la participation avec des secteurs autres que celui des forêts. Quoique la planification décentralisée ait facilité la participation des protagonistes locaux, leur participation active à la prise des décisions n'a pas encore dépassé le stade de la simple consultation. Les groupes défavorisés, notamment les femmes rurales et les populations indigènes, sont souvent encore tenus à l'écart des processus de formulation des politiques. Le secteur privé, même si l'on reconnaît qu'il s'agit d'un partenaire essentiel dans le développement du secteur forestier, a souvent aussi été insuffisamment engagé. La coordination avec des entreprises publiques et privées extérieures au secteur forestier a été plus facile là où les administrations forestières relèvent de ministères polyvalents ou là où les questions forestières sont examinées dans des cadres stratégiques plus larges (tels que les Plans nationaux d'action sur l'environnement), mais l'intégration reste insuffisante.

3. Sur la base de l'expérience acquise, la FAO a activement participé aux travaux du Groupe intergouvernemental sur les forêts (et de son successeur, le Forum intergouvernemental sur les forêts) pour formuler l'actuel consensus international sur les questions à résoudre et mesures à adopter dans le domaine forestier. L'Organisation continue aussi à faciliter la fourniture d'un soutien technique et financier, décentralisé par l'intermédiaire des Groupes forestiers nationaux à Bangkok, Accra et Santiago. La contribution de la FAO aux pfn, outre le suivi plus général et l'évaluation des politiques, a été accrue par les études des politiques forestières par région intéressant l'Afrique (menées à bonne fin en 1996), l'Amérique centrale (deuxième phase lancée en 1997), les pays boréaux (menées à bonne fin en 1997), et l'Amérique latine et les Caraïbes (commencées en 1997).

MISE EN œuvre DES POLITIQUES

4. Selon un consensus général, exprimé au onzième Congrès forestier mondial et ailleurs, les progrès accomplis en matière de politiques forestières dans les pays en développement n'ont pas trouvé de traduction concrète. Bien que de nombreuses explications aient été proposées pour ce que l'on appelle l'échec des politiques - fréquemment qualifié de façon sommaire de "manque de volonté politique" ou imputé au défaut de ressources financières - aucune analyse approfondie ne confirme ces allégations.

Institutions

5. Les services administratifs forestiers du monde entier tentent actuellement de faire face aux effets du caractère changeant des politiques forestières, ainsi qu'aux répercussions des forces macro-politiques et macro-économiques qui continuent à imprimer une forme nouvelle aux fonctions traditionnelles des gouvernements. La prise de conscience de la liste croissante de biens et de services fournis par les forêts et les arbres à l'échelle locale, nationale et mondiale a entraîné un élargissement considérable de l'éventail d'activités escomptées des institutions forestières. Avec l'apparition du concept d'aménagement durable des forêts, les fonctions et valeurs écologiques, culturelles et récréatives ont pris une importance presque égale à la production de bois d'œuvre. De ce fait, les institutions forestières doivent satisfaire à de nouvelles exigences en matière de recherche, de vulgarisation, de collecte et d'analyse d'informations, à quoi s'ajoute la nécessité d'un personnel technique plus varié.

6. Un deuxième effet de la plus large définition de l'aménagement des forêts, avec l'élargissement qui en résulte du mandat des institutions forestières, est l'augmentation du nombre et du type de protagonistes avec qui les institutions forestières doivent coordonner leurs activités. La reconnaissance de l'effet positif de la participation accrue des divers intéressés au processus décisionnel, ainsi que la désillusion croissante qu'inspire l'inaptitude à mettre terme au déboisement et à la dégradation des forêts, ont conduit les institutions forestières à réexaminer leurs fonctions et concevoir des stratégies adaptées. Si des progrès considérables ont été accomplis dans les pays industrialisés, le recyclage des services administratifs forestiers (subordonné à toutes sortes de facteurs socio-économiques, politiques et biophysiques) ne prend forme que progressivement dans les pays en développement. La FAO vient d'entreprendre une étude des administrations forestières dans les pays en développement qui devrait aider à mieux se rendre compte des réorientations nécessaires.

7. Un autre aspect critique de la contribution des administrations forestières à la mise en œuvre des politiques est l'effritement de leur rôle traditionnel de gardien des forêts. Le nombre croissant de protagonistes, ainsi que leur légitimation par la voie des législations nationales et obligations internationales, la réduction des ressources financières disponibles pour l'investissement dans le secteur forestier et la rationalisation générale des administrations publiques ont contraint les institutions financières à renoncer à leur monopole en matière de gestion des forêts. Le partage ou le transfert des responsabilités ont pris des formes différentes, allant de la décentralisation à la collaboration avec des organisations non gouvernementales ou des organisations du secteur privé. Les nouveaux services administratifs créés pour s'occuper des questions environnementales ont dans de nombreux cas repris les responsabilités et fonctions précédemment détenues par les administrations forestières. Cela a souvent eu pour effet de réduire encore leur rôle et ces changements n'ont pas toujours été profitables au développement forestier.

8. Dans certains pays, la forme la plus radicale et peut-être la plus controversée de transfert des responsabilités a été la privatisation. Malgré les préoccupations inspirées par la perte de contrôle de l'Etat sur des ressources nationales d'intérêt vital et le risque concomitant de dégradation des forêts, rien n'empêche les gouvernements de conserver suffisamment d'influence pour assurer un aménagement durable. La conception et la mise en place d'ensembles appropriés de règles et incitations sont toutefois une tâche difficile. Comme exemples remarquables de pays ayant une expérience de la privatisation, on peut citer la Nouvelle-Zélande, la Pologne, la Roumanie, le Ghana, l'Afrique du Sud et le Honduras; beaucoup d'autres pays font actuellement face à des tâches analogues.

9. Le transfert complet ou partiel des responsabilités en matière d'aménagement forestier à des services administratifs régionaux ou locaux a été utilisé dans certains cas comme remède au défaut de participation des intéressés, et au manque d'efficience, ainsi qu'à l'absence d'obligation de rendre compte et de transparence en matière de gestion des forêts. Pour le moment, les résultats de la décentralisation sont variables. Des effets positifs ont été notés là où la décentralisation impliquait le transfert complet des droits d'utilisation à long terme ou de propriété, ainsi que le contrôle des avantages retirés des forêts, comme dans certains pays d'Asie du Sud. Néanmoins, là où le processus décisionnel est transféré à un niveau administratif plus bas sans qu'il y ait de système convenable d'obligation redditionnelle, les bénéfices à court terme peuvent avoir des effets négatifs à longue échéance. Pour permettre de mieux comprendre ces problèmes et mettre mieux facilement en commun les leçons de la décentralisation, le Bureau régional de la FAO pour l'Asie et le Pacifique a organisé une conférence à ce sujet aux Philippines en 1998.

Instruments politiques

10. Lors du onzième Congrès forestier mondial (1997), il a été noté qu'un manque évident d'attention pour - ou l'ignorance de la nature, du mode d'association et des effets des instruments politiques - caractérisent régulièrement l'analyse des politiques forestières. De même, un examen antérieur des Programmes forestiers nationaux effectué par la FAO faisait ressortir que l'un de leur plus grand défaut était qu'ils s'en tenaient au concept de projet relevant de l'assistance, au lieu de chercher à déterminer les problèmes locaux, les incitations possibles, et les stratégies convenables les moins coûteuses. Les changements actuellement apportés aux institutions et politiques forestières influent de manière décisive sur le choix des instruments utilisés pour appuyer la maturation progressive du concept d'aménagement durable des forêts, et le désengagement des gouvernements qui renoncent à s'ingérer dans les activités commerciales et à intervenir sur le marché. La meilleure compréhension des instruments politiques est donc un préalable fondamental de la mise en œuvre et de la réforme satisfaisantes des moyens d'action, particulièrement pour assurer l'équilibre entre les dispositions réglementaires, les systèmes économiques/systèmes d'incitation, et les instruments utilisés dans un but persuasif.

11. Parmi les divers instruments utilisés pour mettre en œuvre les politiques forestières, les réglementations ayant force exécutoire formulées dans des actes constitutifs, des législations forestières et des systèmes-cadres définissant les droits de propriété ont traditionnellement été les plus largement employés. En conséquence de la diversité croissante des biens et services provenant des forêts, les systèmes de réglementation sont devenus dans bien des endroits des ensembles de lois excessivement complexes. L'obligation de se conformer à des accords internationaux a encore compliqué la situation. Récemment toutefois, la libéralisation des politiques et de l'organisation économique à l'échelle mondiale, associée souvent au fait que les gouvernements n'étaient pas en mesure de mettre les lois en application, a entraîné une désaffection croissante à l'égard des systèmes de réglementation. Cette tendance a été plus marquée là où la propriété des forêts est décentralisée, comme il en est dans une grande partie de l'Europe occidentale et aux Etats-Unis. Là où l'Etat conserve fondamentalement la propriété des forêts, des arrangements contractuels tels que des concessions jouent un rôle plus important, même s'ils sont conçus dans une mesure croissante comme des instruments commerciaux. Dans l'un et l'autre cas, il s'agit d'évaluer quels sont les systèmes de réglementation à retirer progressivement, et de déterminer comment le comportement souhaité de la part des utilisateurs des forêts peut autrement être obtenu.

12. Une deuxième catégorie d'instruments politiques sont de type économique-financier et commercial, et vise généralement à encourager des comportements spécifiques en échange d'avantages économiques. Il s'agit notamment d'indemnités, d'incitations et subventions, de systèmes d'imposition, de droits et redevances, de cautions de bonne fin, de conversion de dettes en investissements écologiques et de co-exécution. Mais leur portée est souvent mal comprise, d'où des résultats indésirés. En outre, les gouvernements étant contraints de réduire leurs dépenses, l'intérêt se tourne vers des instruments de type commercial, tels que la limitation des émissions de gaz carbonique et les droits d'exploitation.

13. Les instruments complémentaires de type réglementaire, économique-financier ou commercial sont souvent persuasifs sur le plan politique (ou à des fins d'information). Ils comprennent la vulgarisation, la recherche, l'enseignement et les relations publiques, activités qui visent à favoriser la communication entre les divers protagonistes en matière d'aménagement forestier (par exemple responsables politiques, ONG, population rurale et secteur privé). Ces systèmes doivent être remis en forme pour modifier le flux unidirectionnel d'informations qui a traditionnellement caractérisé la vulgarisation et l'enseignement. Bien que des progrès notables aient déjà été accomplis - particulièrement en matière de foresterie communautaire - le problème à résoudre reste la conception de mécanismes appropriés pour échanger des informations dans les deux sens. La FAO continue d'apporter une contribution substantielle dans ce domaine, en prenant des initiatives telles que la mise au point de systèmes de participation et de résolution des conflits dans le cadre du Programme de foresterie communautaire, des Etudes régionales sur les perspectives du secteur forestier et autres.

SUIVI ET ÉVALUATION DES POLITIQUES

14. Pour mettre en œuvre avec succès les politiques forestières, il faut également mettre au point et faire fonctionner des systèmes valables de suivi et d'évaluation. En dépit des efforts et ressources considérables qui ont été consacrés à l'amélioration de ces moyens d'action, leur suivi et leur évaluation, de même que leur mise en application, restent sujets à critique. Il existe des possibilités notables d'amélioration, notamment pour ce qui concerne les capacités nationales en matière de collecte et d'analyse de données, et l'accroissement de la participation aux processus de surveillance continue et d'évaluation des principaux protagonistes.

15. Les efforts déployés par plus de 120 pays pour définir des critères et indicateurs (C&I) de gestion durable des forêts se poursuivent à un rythme impressionnant. Au titre de beaucoup de ces initiatives, des C&I applicables aux unités de gestion forestière ou à l'échelle opérationnelle ont été mis au point pour compléter les capacités nationales. La FAO continue à faciliter la mise au point et l'harmonisation de ces processus. Les défis à relever, ainsi que notés par le Groupe spécial sur les forêts, sont notamment la pleine participation de toutes les parties intéressées aux processus en cours, le renforcement de la capacité des pays à mettre en application des C&I, la fixation de priorités nationales et internationales en matière de recherche, et l'amélioration de la comparabilité entre les données produites et communiquées par les pays.

16. Pour que les C&I permettent effectivement de mesurer les progrès accomplis dans l'aménagement durable des forêts, il faut que les pays aient les ressources techniques, humaines et financières nécessaires pour faire appel à ce processus. Le Groupe intergouvernemental sur les forêts a noté qu'il importe essentiellement d'améliorer à l'échelle nationale l'évaluation des ressources forestières, les statistiques forestières et les capacités d'analyse des informations sur les ressources forestières et il a également fait ressortir la nécessité de formuler un ensemble internationalement acceptable de définitions de termes fondamentaux utilisés dans tous les types d'évaluations des ressources forestières. La FAO s'est efforcée de renforcer les capacités des pays en matière de collecte et d'analyse de données statistiques sur les forêts. Dans le cadre de l'Evaluation des ressources forestières mondiales de l'an 2000 faite par la FAO, par exemple, un plan stratégique global a été préparé, et de nombreux ateliers ont été organisés pour évaluer les besoins et renforcer les capacités à l'échelle nationale et sous-régionale. La FAO continue à travailler à l'harmonisation des définitions dans le domaine des forêts.

17. Un certain nombre d'autres instruments politiques pourraient aider au suivi et à l'évaluation des progrès accomplis en matière d'aménagement durable des forêts. Quoique leur emploi soit discuté, des codes volontaires de conduite, de certification et d'étiquetage ont été identifiés par le G8 et les participants au onzième Congrès forestier mondial comme instruments utiles permettant d'éviter l'intervention du gouvernement.

PROBLÈMES INTERNATIONAUX

18. La distinction entre problèmes nationaux et problèmes internationaux en ce qui concerne les politiques forestières devient de moins en moins nette à mesure que les organisations et systèmes dont le fonctionnement déborde les frontières de pays isolés commencent à s'intéresser à des questions relevant traditionnellement de la souveraineté nationale, et à mesure que les marchés financiers et marchés des capitaux continuent leur processus d'intégration à l'échelle mondiale. Quoique nombre d'instruments internationaux applicables du point de vue des politiques forestières nationales n'aient pas force exécutoire sur le plan légal, ils sont considérés de plus en plus comme des engagements politiques sujets à sanctions sous forme de publicité négative à l'échelle internationale, avec de graves répercussions possibles sur le plan économique et politique. La mise en application de politiques forestières résultant d'obligations internationales nécessite souvent des ressources financières et humaines dépassant les possibilités des pays en développement, et les ressources disponibles pour les investissements dans le secteur forestier diminuent depuis 1993.

19. Le fait que les programmes forestiers nationaux ont été endossés à l'échelle internationale comme le cadre politique à privilégier pour le développement du secteur forestier, ainsi que la formulation de principes directeurs tels qu'ils apparaissent dans les propositions concrètes du Groupe intergouvernemental sur les forêts, créent la possibilité ainsi que le devoir d'améliorer les échanges de pratiques optimales et d'expérience entre les gouvernements et autres intéressés. La FAO a organisé trois ateliers régionaux sur la coopération internationale et la mobilisation de ressources pour la mise en oeuvre des propositions concrètes du Groupe intergouvernemental des forêts en ce qui concerne les programmes forestiers nationaux; les participants ont noté qu'une action plus concertée de la part de la communauté des donateurs s'impose pour relancer les initiatives dans les pays qui ont mis en place des cadres stratégiques pour le secteur forestier. Le problème fondamental à résoudre n'est pas seulement d'accroître le flux d'informations et le flux de ressources techniques et financières, mais aussi d'accroître leur utilité - en particulier dans chaque contexte national - et, de ce fait, leur applicabilité.

20. L'aménagement durable des forêts exige des fonds considérables: les trouver est un deuxième enjeu politique national qui a des ramifications internationales. Le financement émanant de sources publiques nationales et internationales - qui est essentiel pour le développement des ressources humaines, le renforcement des institutions, et l'évaluation et le transfert des technologies - a diminué. Quoique le flux de capitaux privés en faveur d'activités forestières augmente, ils sont octroyés dans des buts divers et ne contribuent pas toujours à l'aménagement durable des forêts. Il semble aussi que le secteur privé ait des problèmes d'accès au capital de démarrage, particulièrement dans les pays en développement, et qu'il doive faire face aux risques et incertitudes qu'impliquent les opérations d'aménagement durable des forêts. Le Groupe intergouvernemental sur les forêts a invité à créer un contexte favorable à l'investissement, de préférence par le moyen d'instruments politiques de type économique-financier ou commercial. En outre, à sa deuxième session, le Forum intergouvernemental sur les forêts a considéré les programmes forestiers nationaux comme un cadre valable pour affronter les problèmes à résoudre dans le secteur forestier, notamment la mise en application des propositions concrètes du Groupe spécial sur les forêts d'une manière à la fois holistique, exhaustive et plurisectorielle.

21. Parmi les mécanismes financiers internationaux susceptibles d'attirer davantage de fonds, le régime international d'engagements quantitatifs en matière de limitation des émissions et le mécanisme pour le développement propre conformément au Protocole de Kyoto de la Convention-cadre sur les changements climatiques sont ceux qui ont le plus récemment attiré l'attention. Plusieurs initiatives ont déjà été prises à l'échelle internationale et nationale, quoique de nombreux aspects techniques et juridiques demandent encore à être étudiés et précisés. Un autre instrument international qui a été envisagé est la création d'un fonds international pour les forêts. Il exige aussi un examen plus approfondi, ainsi qu'un plus large soutien politique et économique. Enfin, le recours à des conversions de dettes en investissements écologiques, qui est l'un des plus anciens parmi les mécanismes novateurs de financement, a diminué ces dernières années. Parmi les activités récemment entreprises par la FAO en vue de la mobilisation des ressources internationales, on peut mentionner une étude régionale sur les facteurs limitants et les perspectives d'amélioration de l'assistance fournie à la région Asie-Pacifique en 1997, une publication sur les investissements dans la limitation des émissions de gaz carbonique dans le secteur forestier en Asie-Pacifique, et un document analogue en cours de préparation pour l'Amérique latine et les Caraïbes.

22. Un troisième problème international que devront affronter les politiques forestières nationales en matière de développement durable concerne les aspects prioritaires reconnus que sont l'évaluation des ressources forestières (télédétection, techniques informatisées d'information, etc.), la production intensive de bois (biotechnologies et sélection), l'exploitation des forêts et le transport des produits, la transformation et l'utilisation du bois (technologies applicables dans les scieries, fabrication de la pâte et du papier, production d'énergie) et la valeur des produits forestiers non ligneux. Etant donné la participation accrue du secteur privé qui est escomptée dans ces domaines, l'un des principaux problèmes à résoudre est la formulation de politiques de nature à promouvoir l'intégration des activités de formation et le renforcement des capacités dans le transfert des technologies, grâce à des systèmes novateurs de financement et d'incitations. La FAO continue de servir de tribune intergouvernementale pour l'examen des questions de développement des forêts, ainsi que de point de convergence pour la collecte et la diffusion d'informations techniques, et de facilitateur en aidant les pays grâce au renforcement de leurs capacités techniques et au transfert de technologies.

23. Le commerce international des produits forestiers est un moyen de contribuer à l'aménagement durable des forêts. Le Groupe intergouvernemental sur les forêts a noté que tous les pays devraient réduire encore les obstacles tarifaires et non tarifaires, et que l'Organisation mondiale pour le commerce devrait s'intéresser de près à la prolifération de "nouveaux" obstacles au commerce, tels que les restrictions à l'exportation dans les pays en développement pour encourager la transformation sur place des bois d'oeuvre tropicaux destinés á l'exportation, les restrictions de type écologique et commercial imposées à la production et aux exportations dans les pays développés, et les restrictions quantitatives aux importations de produits de bois d'oeuvre obtenus dans le cadre de systèmes de gestion non durables. L'une des questions commerciales les plus controversées de ces dernières années a été l'élaboration de systèmes de certification et d'étiquetage, qui a divisé les pays consommateurs, les groupes de producteurs, les organisations intergouvernementales et les organismes civils. Dans ce contexte, le principal enjeu est d'atteindre un certain niveau de comparabilité internationale des systèmes et, simultanément, d'éviter leur utilisation comme une forme de protectionnisme "caché". La FAO est restée neutre dans le débat et continue d'encourager le dialogue par l'intermédiaire de ses diverses tribunes internationales s'occupant de questions forestières.

24. Un problème final à résoudre en ce qui concerne les aspects internationaux des politiques forestières nationales de développement durable est celui du nombre croissant et importance des accords et traités à l'échelle régionale et sous-régionale. De même que dans le domaine du commerce, la question est de savoir si la régionalisation des politiques forestières est un moyen de parvenir, ou un obstacle à la mise en place d'un instrument ayant force obligatoire à l'échelle internationale.

RÉSUMÉ ET CONCLUSION

25. On aura trouvé ci-dessus une vue d'ensemble de l'évolution récente des questions auxquelles se heurtent, à l'échelle nationale et internationale, les politiques forestières nationales de développement durable, ainsi qu'une brève description de la nature et de l'ampleur de la participation de la FAO à la recherche de solutions. La section finale ci-après récapitule, sous la forme de questions, les problèmes fondamentaux en vue de faciliter les échanges de vues entre les participants au COFO, et de promouvoir une analyse plus approfondie et permettre de donner plus facilement des orientations aux Etats Membres, à la communauté internationale et à la FAO: