Roma, Italia 1-5 de marzo de 1999
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DESAFIOS Y OPORTUNIDADES PARA EL SECTOR FORESTAL EN VIRTUD DEL PROTOCOLO
DE KYOTO
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A. LOS BOSQUES Y LA CONVENCIÓN MARCO SOBRE
EL CAMBIO CLIMÁTICO (CMCC)
1. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMCC, aprobada en la CNUMAD en 1992) tiene como finalidad estabilizar
la concentración de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera,
en un intento por evitar perturbaciones de origen humano en el sistema
climático mundial. Las Partes en la Convención se comprometen
a llevar a cabo inventarios nacionales de las emisiones y los sumideros
de gases de efecto invernadero y a esforzarse por alcanzar sus objetivos
voluntarios en materia de reducción de las emisiones. En virtud
de la CMCC, se ha establecido una fase piloto para las "actividades ejecutadas
conjuntamente", con el fin de ensayar y evaluar la posibilidad de conseguir
los objetivos de la Convención mediante proyectos de cooperación
entre las Partes, concebidos para evitar, secuestrar o reducir las emisiones
de GEI. Al 30 de agosto de 1998, se estaban ejecutando conjuntamente 97
proyectos, 14 de ellos en el sector forestal.
2. Los bosques desempeñan una función importante en la
moderación del flujo neto de GEI entre la tierra y la atmósfera.
Los bosques actúan como depósitos, almacenando carbono en
la biomasa y los suelos. Actúan como sumideros de carbono cuando
se aumenta su superficie o su productividad, dando origen a un incremento
de la absorción de CO2 atmosférico. Por el contrario,
actúan como fuente de GEI cuando la quema y la descomposición
de la biomasa y las alteraciones del suelo dan origen a emisiones de CO2
y otros GEI. En la actualidad, el 20 por ciento aproximadamente de las
emisiones antropógenas mundiales de CO2 se deben a cambios
en el uso de la tierra (y sobre todo a la deforestación que tiene
lugar principalmente en las zonas tropicales). Unas decisiones acertadas
en materia de ordenación forestal pueden dar lugar a reducciones
netas de las emisiones de GEI eficaces en función de los costos,
ya sea disminuyendo la contribución de los bosques a las emisiones
netas mundiales o aumentando su importancia como sumideros de carbono.
Los bosques pueden realizar una contribución a largo plazo a la
mitigación del cambio climático proporcionando materiales
y combustibles renovables - y reduciendo con ello la dependencia respecto
de los combustibles fósiles - al tiempo que mantienen su función
como depósitos de carbono.
3. La magnitud de los beneficios derivados de las actividades del sector
forestal dependerá de la cantidad de tierras disponibles, de las
mejoras en la productividad de los bosques y de los avances técnicos
que permitan una explotación y utilización más eficientes
de los productos forestales.
4. Diversas prácticas forestales contribuyen a aminorar la velocidad
de la acumulación de CO2 en la atmósfera:
-
Ordenación con fines de conservación: mantenimiento
de las existencias actuales de carbono en los bosques mediante la protección,
conservación y explotación sostenible de éstos; y
actividades que reducen la tasa de deforestación y la degradación
de los bosques e impiden las emisiones conexas de CO2.
-
Ordenación con fines de almacenamiento: incremento de la
absorción neta de CO2 atmosférico mediante el
almacenamiento de carbono en los bosques y los productos forestales, ampliando
la superficie forestal, aumento del carbono almacenado por unidad de superficie
mediante la aplicación de medidas silvícolas (por ejemplo,
rotaciones más largas, mayor densidad de la masa arbórea,
reducción de los efectos de la extracción de madera) y ampliación
del tiempo durante el cual se sigue utilizando la madera extraída.
-
Ordenación con fines de sustitución: sustitución
de los combustibles fósiles por energía derivada de la biomasa
de bosques sometidos a una explotación sostenible, y de productos
de alto consumo energético (como por ejemplo el acero y el hormigón)
por productos madereros. La utilización de combustibles biológicos
explotados de manera sostenible produce un beneficio en lo que respecta
al CO2 cuando el crecimiento de la biomasa contrarresta las
emisiones derivadas de la combustión de ésta y se evitan
las emisiones derivadas de la quema de combustibles fósiles.
5. La cuantificación de las contribuciones de los bosques a la mitigación
de las emisiones de CO2 requerirá una contabilidad integral
de las fuentes y los sumideros de carbono en el curso del tiempo y un análisis
detallado de los restantes criterios ambientales y socioeconómicos
que influyen en las opciones relativas a la ordenación de los bosques.
6. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático
estima que entre los años 1995 y 2050, el secuestro mundial de carbono
como consecuencia de la reducción de la deforestación, la
regeneración de bosques y el aumento de las plantaciones y las actividades
agroforestales podría ascender al 12-15 por ciento de las emisiones
de carbono de los combustibles fósiles.
B. EL PROTOCOLO DE KYOTO
7. El Protocolo de Kyoto fue aprobado en la Tercera Conferencia de las
Partes en la CMCC (Kyoto, Japón, diciembre de 1997). En él
se estipulaban los compromisos jurídicamente vinculantes de los
países incluidos en el Anexo I (países desarrollos y países
con economías en transición) de reducir el total de sus emisiones
globales de seis GEI a un nivel inferior en 5 por ciento como mínimo
al de 1990 entre los años 2008 y 2012 (primer período del
compromiso) y a definir y cumplir los objetivos nacionales de reducción
de las emisiones tomando las disposiciones necesarias en relación
con los cambios en el uso de la tierra y las actividades forestales.
C. REFERENCIAS CONCRETAS A LOS BOSQUES Y LAS
ACTIVIDADES FORESTALES EN EL PROTOCOLO DE KYOTO
8. Los Artículos 2, 3, 6, 12 y 17 del Protocolo de Kyoto se refieren
expresamente a los cambios en el uso de la tierra y las actividades forestales.
En el Artículo 2, cada Parte conviene en proteger y mejorar los
sumideros y depósitos de GEI mediante el fomento de prácticas
sostenibles de ordenación forestal y el aumento de la utilización
de fuentes de energía nuevas y renovables (como la dendroenergía)
para contrarrestar el carbono fósil; en los Artículos 3.3
y 3.4 se define el alcance del cambio en el uso de la tierra y las actividades
forestales que pueden utilizarse para cumplir los compromisos nacionales
en materia de reducción de emisiones; y en los Artículos
6, 12 y 17 se definen diversos mecanismos destinados a reducir las emisiones
de GEI o a promover su absorción:
-
El primero es el intercambio de derechos de emisión a nivel nacional
entre países incluidos en el Anexo B (Artículo 17). Este
mecanismo se ocupará principalmente de los desequilibrios entre
países del Anexo B debidos a circunstancias particulares y temporales.
La Conferencia de las Partes definirán los principios, modalidades,
normas y directrices pertinentes para el intercambio de derechos de emisión.
-
Un segundo mecanismo es el intercambio de unidades de reducción
de emisiones resultantes de proyectos entre países incluidos en
el Anexo B (Artículo 6). Puede que la Conferencia de las Partes
siga elaborando directrices para la aplicación de este mecanismo.
-
El último instrumento es el mecanismo para un desarrollo limpio
(MDL). Se trata también de un intercambio de unidades de reducción
de emisiones resultantes de proyectos pero entre países incluidos
y países no incluidos en el Anexo B. El MDL es en nuestra opinión
el único mecanismo que, si se aplica prontamente y de manera acertada,
podría entrañar mejoras importantes en la cuestión
principal: la estabilización de las concentraciones de gases de
efecto invernadero en la atmósfera.
Ninguno de los mecanismos cuenta con principios, modalidades, procedimientos,
reglas o directrices claros y determinados.
9. El lenguaje utilizado en el Protocolo de Kyoto está siendo
objeto por consiguiente de un examen detenido y quedan todavía por
resolver muchas cuestiones fundamentales. En su octava reunión (junio
de 1998), el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico
y Tecnológico pidió que el Grupo Intergubernamental de Expertos
sobre el Cambio Climático preparara para junio del año 2000
un informe especial sobre "las emisiones de carbono por las fuentes y la
absorción por los sumideros como resultado del uso de la tierra,
los cambios en este uso y las actividades forestales". La finalidad del
informe, que estará ultimado para junio del año 2000, es
ayudar a aclarar las repercusiones del Protocolo de Kyoto para los cambios
en el aprovechamiento de la tierra. En una reunión organizada por
el Grupo Intergubernamental de Expertos en la Sede de la FAO en Roma, Italia
(septiembre de 1998) se concluyó un esbozo detallado del informe
y se señalaron los posibles autores y especialistas principales.
La FAO colaborará en este estudio. Además, el Órgano
Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico organizó
también un taller sobre el Artículo 3.3 en la Sede de la
FAO (septiembre de 1998) en el que especialistas de la FAO presentaron
la metodología utilizada y elementos relativos a las definiciones
con miras a su examen; el Órgano Subsidiario celebrará un
segundo taller en los Estados Unidos (marzo de 1999).
Resultados de la Cuarta Conferencia de las Partes
10. La Cuarta Conferencia de las Partes (noviembre de 1998) adoptó
una decisión detallada en la que se incluía un programa de
trabajo en relación con los mecanismos (FCCC/CP/1998/L.21). El programa
prevé, entre otras cosas, el establecimiento del orden de prioridades
del MDL, una decisión final que habrá de adoptarse en la
Sexta Conferencia de las Partes sobre el Artículo 6 del Protocolo
(unidades de reducción de emisiones), el Artículo 12 (mecanismo
para un desarrollo limpio) y el Artículo 17 (intercambio de derechos
de emisión), y un plan que preparará la Secretaría
para facilitar la participación en el MDL de países en desarrollo
(especialmente pequeños estados insulares y países menos
adelantados) que son Partes en la Convención.
11. En una decisión adoptada en la Cuarta Conferencia de las
Partes sobre el uso de la tierra, los cambios en dicho uso y las actividades
forestales (FCCC/CP/1998/L.5) se ofrecían, entre otras cosas, aclaraciones
sobre la interpretación del Artículo 3.3, relativo a la cuantía
de los cambios verificables en las existencias de carbono atribuida a cada
Parte, y se ratificaron las conclusiones de la octava reunión del
Órgano Subsidiario sobre este tema. El Comité recomendó
también que la Conferencia de las Partes, una vez concluido el informe
especial del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático,
adoptara proyectos de decisiones sobre los temas siguientes:
-
definiciones relacionadas con las actividades previstas en el Artículo
3.3 (que habrán de remitirse a la primera reunión de la Conferencia
de las Partes en el Protocolo de Kyoto);
-
normas y directrices sobre qué otras actividades antropógenas
relacionadas con los cambios en las emisiones de GEI podrían incluirse
en el Artículo 3.4, y de qué modo; e
-
inventarios de GEI en relación con estos dos Artículos.
D. CUESTIONES QUE REQUIEREN UNA ACLARACIÓN
12. Las "Directrices para los inventarios nacionales de gases de efecto
invernadero. Versión revisada en 1996" del Grupo Intergubernamental
de Expertos sobre el Cambio Climático no tenían por objeto
elaborar inventarios de los cambios en el uso de la tierra y el sector
forestal en relación con actividades como la forestación,
la reforestación y la deforestación. Por consiguiente, puede
que sea necesaria una labor adicional para establecer modalidades, normas
y directrices que permitan aplicar las disposiciones del Protocolo de Kyoto
sobre el cambio en el uso de la tierra y las actividades forestales.
13. Los beneficios derivados del cambio en el uso de la tierra y las
actividades forestales para los GEI podrían llevar consigo un grado
mayor de incertidumbre y tener un carácter menos permanente que
los beneficios derivados de actividades en otros sectores, en particular
el sector energético. Por consiguiente, algunas partes han expresado
su preocupación por el hecho de que la reducción de las emisiones
dependa del cambio en el uso de la tierra y del sector forestal.
14. Es necesario seguir trabajando para aclarar qué cambios en
el uso de la tierra y qué actividades forestales podrían
incluirse en los programas internos de atenuación de GEI, el intercambio
de unidades de reducción de emisiones de GEI resultantes de proyectos
entre países del Anexo I y proyectos relacionados con el MDL en
el marco del Protocolo de Kyoto. La cuestión de si los proyectos
forestales en las zonas tropicales que tienen por objeto el secuestro de
carbono tendrán derecho a los créditos para las reducciones
certificadas de emisiones en el marco del MDL es fundamental para el incipiente
mercado mundial del carbono.
15. Es necesario definir con precisión términos fundamentales
del Protocolo de Kyoto como por ejemplo "reforestación" y "bosque";
otros, como "biomasa subterránea", utilizado para medir la cubierta
vegetal, son difíciles de cuantificar.
E. CONTRIBUCIÓN Y POSIBLE FUNCIÓN
DE LA FAO EN EL FUTURO
16. La FAO facilitó al Grupo Intergubernamental de Expertos sobre
el Cambio Climático y a la Secretaría de la CMCC (Órgano
Subsidiario) asesoramiento sobre la terminología y la coherencia
de las definiciones y metodologías, y participó en el taller
del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre "Explotación de productos
forestales" celebrado en Dakar (mayo de 1998).
17. Varios funcionarios del Departamento de Montes son miembros del
Grupo Interdepartamental de Trabajo de la FAO sobre el Clima, que coordina
las actividades y aportaciones de la FAO en relación con la CMCC.
En julio de 1998 se creó un equipo forestal sobre secuestro de carbono,
del que forman parte funcionarios del Departamento de Montes y miembros
de las dependencias interesadas de otros departamentos, para promover y
coordinar actividades en este ámbito concreto.
18. La FAO está difundiendo información a los países
miembros sobre las perspectivas del sector forestal en relación
con el Protocolo de Kyoto. Se están preparando tres publicaciones
a nivel regional. "Carbon dioxide offset investment in the Asia-Pacific
forestry sector: opportunities and constraints" se publicó en
mayo de 1998. En febrero de 1999 se publicará un estudio análogo
para América Latina y el Caribe y se está preparando un tercero
para África.
19. Se están formulando también proyectos para prestar
apoyo a países interesados en llevar a cabo sus actividades en el
marco del Protocolo de Kyoto, como por ejemplo un proyecto financiado con
fondos fiduciarios de los Países Bajos para la subregión
de América Central.
20. A largo plazo, la asistencia futura de la FAO a la CMCC y a los
países miembros para la ejecución del Protocolo podría
consistir en:
-
Suministro de datos básicos (que sirvan como referencia independiente)
en el plano nacional, regional y mundial y a nivel de ecosistemas;
-
Elaboración y difusión de metodologías/capacitación;
-
Estudios sobre políticas relacionadas con cuestiones concretas.
21. En caso de que el MDL incluya proyectos forestales relacionados con
el secuestro de carbono en países en desarrollo, la FAO podría
desempeñar una función muy importante en lo que respecta
al asesoramiento de los inversores y gobiernos sobre aspectos técnicos
de la identificación de los proyectos, la formulación y aplicación
de proyectos en materia de secuestro y sustitución del carbono,
y posiblemente la certificación de créditos de reducción
de emisiones.
22. Será necesario determinar las modalidades de la colaboración
en el futuro entre la FAO y la Secretaría de la CMCC en esos ámbitos.
También es preciso seguir analizando las modalidades con arreglo
a las cuales algunas de las organizaciones representadas en el Equipo Interinstitucional
sobre los Bosques habrán de dirigir las actividades entre organismos
(examinadas debatió en la reunión del Equipo Interinstitucional
de agosto de 1998).