Roma, Italia, 1-5 de marzo de 1999
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INFORME DE LA REUNIÓN SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS
QUE AFECTAN A LOS INCENDIOS FORESTALES
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Setenta y un participantes de 33 países y 13 organizaciones internacionales,
procedentes de diferentes sectores, entre ellos el sector privado y ONG,
y en representación de una amplia variedad de usos de la tierra
y diversas disciplinas, se reunieron en la Sede de la FAO del
28 al 30 de octubre de 1998 con los objetivos siguientes:
-
determinar, analizar y debatir las políticas públicas que
contribuyen a los incendios forestales;
-
recoger información de instituciones que se ocupan de los incendios
forestales;
-
formular recomendaciones sobre planificación y políticas
para prevenir, combatir y mitigar incendios y medidas de rehabilitación;
-
transmitir un firme mensaje a los países miembros por conducto de
la FAO (en su calidad de foro neutral) sobre cuestiones de políticas
relacionadas con los incendios;
-
proponer medidas que podrían adoptar los países mediante
una declaración a los ministros de asuntos forestales que se reunirán
en Roma en marzo de 1999.
Este informe se basa en los resultados de la reunión.
I. PREÁMBULO
1. Casi todos los países, en todas las fases de desarrollo económico
y en todas las ecorregiones, están sufriendo las consecuencias ambientales,
sociales y económicas de los incendios forestales. Estas consecuencias
tienen repercusiones que van más allá de los propios bosques
y de las fronteras nacionales, incluidos trágicos efectos sobre
la salud y la vida humana. Los recientes casos de sequía asociados
con el fenómeno de El Niño han hecho que se preste más
atención en todo el mundo a los efectos de los incendios forestales.
2. Sin embargo, no todos los efectos de los incendios son negativos.
El fuego es un proceso natural que influye en muchos ecosistemas y que
forma parte integrante de éstos, los cuales han evolucionado como
respuesta a los efectos del fuego. El conocimiento tradicional del fuego
como instrumento está profundamente arraigado en las culturas de
países tanto en desarrollo como desarrollados. El fuego se utiliza
con frecuencia para desbrozar tierras con el fin de satisfacer las necesidades
de alimentos en casi todos los países en desarrollo y como parte
de su proceso de desarrollo, mientras que en otros países se emplea
para alcanzar una gran variedad de objetivos relacionados con la ordenación
de los recursos.
3. La conciliación de la función positiva del fuego cuando
está al servicio de la humanidad, con sus efectos negativos cuando
se hace el dueño de la situación, es uno de los retos más
importantes con que se enfrentan los responsables de la formulación
de políticas sobre ordenación sostenible de los bosques y
de los usos de la tierra.
II. SITUACIÓN ACTUAL
4. En la situación actual, la elaboración de políticas
nacionales para afrontar los incendios forestales suele efectuarse como
reacción a condiciones específicas que ya se han creado,
y no como medida paliativa adoptada preventivamente antes de que surja
la emergencia. Con frecuencia, al elaborar políticas no se tienen
en cuenta las causas básicas de la incidencia y la propagación
de los incendios, que pueden ser ajenas al sector forestal, como la pobreza
rural y la privación, o los efectos de otras políticas públicas
relacionadas con la utilización de la tierra y los incentivos. En
ocasiones, la incidencia y la propagación de incendios forestales
pueden deberse a políticas de ordenación forestal mal concebidas,
en particular políticas de exclusión total de los incendios,
que han dado lugar a la acumulación de combustible y a focos de
incendios catastróficos.
5. Por lo general, la elaboración de políticas relativas
a la utilización de la tierra rara vez se basa en datos o información
fiables sobre las repercusiones de la magnitud o las causas de los incendios
forestales, o entraña procesos participativos o consultas con las
personas más directamente interesadas y afectadas. Incluso en aquellos
lugares donde existen políticas orientadas a reducir la incidencia
y los daños de los incendios forestales, puede haber deficiencias
institucionales derivadas de la escasez de fondos públicos como
resultado de la inestabilidad política o la precariedad económica,
que no permiten ponerlas en vigor.
III. MEDIDAS PRELIMINARES QUE SON NECESARIAS
PARA ELABORAR POLÍTICAS PÚBLICAS RELACIONADAS CON EL CONTROL
DE INCENDIOS Y PRÁCTICAS SOSTENIBLES DE USO DE LA TIERRA
6. Son necesarios sistemas fiables y actualizados para la presentación,
el análisis y el almacenamiento de datos sobre incendios nacionales,
regionales y mundiales. Estos datos, junto con información sobre
las causas de los incendios y sus efectos socioeconómicos y ambientales,
son indispensables para la formulación de políticas sobre
una base sólida. A ello se añade la necesidad de un acuerdo
internacional sobre los términos y definiciones relativas a los
incendios forestales, como fundamento para el adecuado intercambio de información
y la comunicación.
7. La información sobre las alternativas a la ordenación
de los recursos y sus consecuencias es esencial para la participación
de todos los interesados en la formulación y fomento de las políticas.
IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A LOS PAÍSES
MIEMBROS RESPECTO DE LOS PRINCIPIOS EN QUE HAN DE BASARSE LAS POLÍTICAS
DE UTILIZACIÓN SOSTENIBLE DE LAS TIERRAS Y LOS BOSQUES CON EL FIN
DE REDUCIR, MITIGAR Y CONTROLAR LOS INCENDIOS, ASÍ COMO LA UTILIZACIÓN
DE LA QUEMA CONTROLADA
8. No existe una única fórmula que permita abarcar la amplia
variedad de situaciones ecológicas, socioeconómicas y culturales
existentes entre las regiones y dentro de ellas, o los diferentes objetivos
que decidan establecer las diferentes sociedades, pero sí existen
algunos principios generales comunes a todas las situaciones y objetivos,
entre los que se incluyen los siguientes:
-
Formulación de políticas nacionales y regionales que aborden
específicamente los incendios forestales como parte integrante de
las políticas de uso de la tierra, cuando no existieran anteriormente.
-
Flexibilidad en la aplicación de las políticas y capacidad
para examinar y revisar las políticas relacionadas con los incendios.
-
Necesidad de objetivos de política y estrategias de aplicación
claros y mensurables para reducir al mínimo los numerosos efectos
negativos de los fuegos no controlados y obtener el máximo provecho
de la prevención de los incendios o del uso controlado del fuego.
Estos objetivos y estrategias de aplicación incluirían prácticas
sostenibles de uso de la tierra, políticas intersectoriales compatibles,
atribuciones conjuntas en materia de control de incendios a nivel comunitario
y participación del sector privado y de ONG.
-
Intervención de todos los interesados en la elaboración de
las políticas, especialmente mediante enfoques basados en la delegación
de responsabilidades o en actividades forestales comunitarias. Reconocimiento
por los órganos decisorios de que en muchos casos la ordenación
sostenible de la tierra sólo puede conseguirse mediante la delegación
del control de los recursos forestales y la participación de las
comunidades que residen en los bosques o en sus cercanías en todos
los aspectos de la ordenación y la protección contra los
incendios. Estos enfoques basados en la delegación de poderes exigirán
la revisión de las políticas y leyes vigentes y la introducción
de disposiciones apropiadas sobre tenencia de la tierra que ofrezcan incentivos
para una participación local/comunitaria equitativa en la ordenación
forestal y en la protección y la lucha contra los incendios.
-
Creación de un entorno normativo favorable para todos los aspectos
del control sistemático de los incendios (prevención, detección,
extinción, quema controlada, rehabilitación después
de los incendios, etc.) y para un equilibrio apropiado entre prevención,
extinción y utilización de la quema controlada, teniendo
en cuenta las condiciones locales. Este entorno deberá tratar de
cuantificar los valores monetarios y no relacionados con el mercado con
el fin de poner de relieve los costos y los beneficios para la sociedad
y para los encargados de tomar decisiones.
-
Necesidad de políticas relativas a otras formas de uso de la tierra;
en particular, las políticas de crédito deberán fomentar
opciones de uso de la tierra que no contribuyan ulteriormente a la deforestación.
-
Necesidad de que las políticas que tienden a aumentar los incendios
forestales tengan en cuenta los efectos sobre la salud pública.
Puede que sea necesario que las políticas relacionadas con el mantenimiento
del estado de salud de los ecosistemas adaptados a los incendios mantengan
un equilibrio entre las cuestiones relacionadas con salud pública
y la salud de los bosques.
-
Posibilidad de que las políticas de uso de la tierra tengan en cuenta
la necesidad de incentivos y subvenciones apropiados para promover la prevención
de incendios.
9. Podrían servir de apoyo para la formulación y aplicación
de políticas algunos aspectos técnicos, entre los que se
incluyen los siguientes:
-
Control sistemático o integrado de incendios
-
dedicación de un volumen de recursos humanos o financieros mayor
que en la actualidad a la prevención de incendios con el fin de
reducir la necesidad y los gastos subsiguientes de extinción de
incendios;
-
necesidad de que las políticas promuevan y regulen la quema controlada
para una variedad de fines de ordenación territorial, incluida la
reducción de combustibles peligrosos, y fomenten la comprensión
pública de las finalidades de la quema controlada1;
-
necesidad de que las políticas definan el proceso por el cual se
elaboran planes de control de incendios para lograr los objetivos de las
unidades de conservación en materia de ordenación de los
recursos;
-
elaboración de programas de educación, extensión y
sensibilización del público sobre los incendios en general
y sobre cuestiones relacionadas con las políticas en particular,
que sean apropiados a las necesidades de los diversos interesados;
-
programas apropiados de capacitación en todos los aspectos del control
de los incendios y a todos los niveles, incluidos equipos comunitarios
de voluntarios para luchar contra los incendios, y capacitación
de agricultores en el uso del fuego sin peligro;
-
integración de la planificación del control de incendios
con la planificación intersectorial de los recursos;
-
fomento de prácticas silvícolas que sustenten ecosistemas
sanos, los cuales reduzcan a su vez los efectos de los incendios;
-
elaboración de políticas relativas a la estructura de mando
contra los incendios en la que se determinen claramente las competencias
y atribuciones de los diversos organismos interesados;
-
teniendo en cuenta la amenaza que representa la quema de vegetación
contaminada con radioactividad, elaboración prioritaria de un programa
especial de control de incendios para las regiones contaminadas con radioactividad
en Rusia, Ucrania y Belarús. Este programa incluiría también
un registro cuidadoso de datos y experiencias para situaciones similares
de emergencia en el futuro.
-
Cooperación institucional
-
fomento de la distribución de los costos del control de incendios
entre todos los interesados a todos los niveles;
-
mejora de la cooperación intersectorial a nivel nacional y local;
-
establecimiento de acuerdos internacionales que faciliten el intercambio
de conocimientos técnicos;
-
aumento de la capacidad en materia de control de incendios.
-
Restauración/rehabilitación
-
recuperación de recursos utilizables después de un incendio;
-
fomento de la recuperación nacional mediante la protección,
cuando sea posible, con el fin de mantener la integridad genética;
-
reconstitución de la espesura, cuando sea necesario;
-
restablecimiento de la infraestructura y rehabilitación de las comunidades
locales.
-
Tecnología/Investigación/Información
10. Las nuevas tecnologías ofrecen medios para introducir nuevas
políticas de ordenación del uso de la tierra más aceptables
desde el punto de vista ambiental y social; se señalan en particular
las técnicas de desbroce de "quema-cero".
11. Es necesario fortalecer la investigación sobre incendios
a nivel nacional y regional para apoyar la elaboración de políticas
y la capacidad de control de incendios, especialmente en relación
con investigaciones sobre los aspectos socioeconómicos y culturales
de los incendios. La investigación sobre incendios deberá
abarcar diversos temas:
-
elaboración de nuevas tecnologías especializadas de telepercepción
espacial para mejorar el apoyo a la adopción de decisiones en materia
de control de incendios, incluidas tecnologías de sensores para
la detección y alerta de incendios;
-
técnicas de recuperación después de incendios y procesos
de recuperación de los efectos de los incendios y de ecosistemas;
-
repercusión del cambio climático en el régimen y la
gravedad de los incendios.
12. Es preciso que no se desdeñe la experiencia acumulada y que
se incorporen los conocimientos autóctonos locales sobre culturas
y costumbres tradicionales relacionadas con el fuego como guía para
prácticas y políticas de control de incendios.
13. Deberán elaborarse sistemas de evaluación de los daños
y beneficios de los incendios y hacer hincapié en sus costos y ventajas
reales.
14. Las políticas y técnicas que tienen por objeto aumentar
la productividad agrícola proporcionando y aplicando al mismo tiempo
desincentivos para programas imprudentes desacelerarán la transformación
de terrenos forestales en tierras de cultivo insostenibles y por consiguiente
reducirán los daños causados por los incendios forestales.
V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A LA FAO
Y A LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
15. Hay muchas organizaciones internacionales, entre ellas la FAO, otros
organismos de las Naciones Unidas y ONG, que participan en actividades
relacionadas con incendios forestales a nivel mundial y regional. Se insta
a continuar y mejorar la colaboración y la coordinación.
16. Es necesario establecer acuerdos transfronterizos o regionales de
colaboración en el control de incendios, con el apoyo técnico
y financiero de organizaciones internacionales.
17. Se exhorta además a las organizaciones internacionales a
que apoyen la formulación y realización de un sistema mundial
de inventario o notificación de incendios, en estrecha colaboración
con la comunidad científica que se ocupa de este tema y con los
usuarios finales. Hace falta una terminología sobre control de incendios
armonizada internacionalmente para apoyar esos sistemas mundiales o regionales
de notificación de incendios.
18. Es necesario un sistema mundial de información sobre incendios
que proporcione acceso inmediato a datos e información en tiempo
real sobre incendios en curso, información archivada y otras fuentes
que necesitan los países para elaborar programas de control de incendios,
aumentar la preparación y responder a los focos a nivel nacional,
regional y mundial.
19. La FAO y otras organizaciones internacionales deberán desempeñar
una función catalizadora en el establecimiento de redes para promover
el intercambio de información y conocimientos y la cooperación
técnica entre países en desarrollo. Deberán asignarse
recursos suficientes para esos fines.
20. También hacen falta directrices y códigos de prácticas
para la prevención y el control de incendios, no sólo en
el sector forestal sino también en cualquier sector que pudiera
tener efectos sobre los incendios forestales (por ejemplo trazado de caminos,
líneas eléctricas).
21. Sigue siendo necesaria la asistencia técnica de la FAO o
de otras organizaciones internacionales, especialmente en lo que respecta
al apoyo institucional y a la creación de capacidad.
1
Se señalaron los efectos contraproducentes de las disposiciones
del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco sobre el Cambio Climático
respecto de las emisiones de carbono derivadas de la quema controlada en
los países del Anexo 1. Las quemas controladas son de origen humano
y por consiguiente se consideran como emisiones a efectos del balance de
carbono de un país, a diferencia de un incendio desastroso debido
a causas naturales por no haber reducido la carga de combustible.
