ALICOM 99/22  |
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Conferencia sobre Comercio Internacional de Alimentos a partir del año 2000: Decisiones basadas en criterios científicos, armonización, equivalencia y reconocimiento mutuo
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Armonización, reconocimiento mutuo y equivalencia:
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Dra. Christine J. Lewis, Centro para la Inocuidad de los Alimentos y la Nutrición Aplicada, Administración de Productos Alimenticios y Farmacéuticos, Estados Unidos de América |
1. En el presente documento se esbozan las razones que justifican el etiquetado de los alimentos y se examina el grado en que este etiquetado es necesario para proteger a los consumidores. La finalidad de ese examen es no sólo determinar estrategias que permitan ofrecer un etiquetado de los alimentos suficiente para que los consumidores estén debidamente protegidos, sino también tener en cuenta la necesidad de reducir al mínimo la posibilidad de que el etiquetado de los alimentos se traduzca en una restricción innecesaria o excesiva del comercio y el movimiento de productos alimenticios a través de las fronteras. Con ello no se persigue establecer un equilibrio entre estos dos intereses, dado sobre todo que no tienen por qué excluirse mutuamente, sino examinar el etiquetado de los alimentos a fin de establecer unos principios motivados que puedan utilizarse para trazar una línea de demarcación entre el etiquetado "necesario" e "innecesario".
2. Las etiquetas alimentarias que se exigen para proporcionar una cantidad excesiva de información son claramente un motivo de preocupación como obstáculos al comercio y constituyen un desincentivo para los fabricantes de alimentos, pero lo más importante es que esas etiquetas pueden también confundir y llevar a conclusiones erróneas a los consumidores. Para determinar cuál es la información suficiente para la etiqueta de los alimentos, en su forma más sencilla, es preciso llegar a un acuerdo sobre lo que necesitan saber los consumidores. Pero indudablemente en el proceso interviene también lo que los consumidores desean saber, lo que los fabricantes desean contarles y lo que ciertos grupos con intereses especiales - ya sean estos legítimos o tendenciosos - desean que sepan los consumidores.
3. La etiqueta alimentaria ha sido eficaz en gran medida porque se ha atenido al postulado básico de que, en última instancia, ha de sustentarse en unos principios científicos bien fundamentados, establecidos y aceptados. Sin embargo, la etiqueta alimentaria es también el resultado de una transacción entre las autoridades encargadas del control de los alimentos, los fabricantes y los consumidores. Esta transacción se realiza a través de un diálogo dinámico que puede modificarse según las exigencias de los grupos que participan en él. Las diferencias culturales llevan consigo una variedad de perspectivas en cuanto a qué se debe hacer en favor de los consumidores, qué se debe dejar que hagan los consumidores por sí mismos y en qué medida debe permitirse que las nuevas tecnologías de los alimentos tengan efectos sobre el suministro alimentario. El diálogo puede llegar a ser muy complejo y no siempre se desarrolla exclusivamente en el contexto de unas decisiones basadas en criterios científicos.
4. El primer punto que ha de tenerse en cuenta es el problema de definir la "protección de los consumidores". El significado de la protección de los consumidores no es igual para todos los grupos de todos los países. El concepto de protección de los consumidores incluye varios postulados básicos, pero está evolucionando a diferentes ritmos y en ocasiones de diferentes modos en diferentes partes del mundo. Desde el principio, hemos de convenir en que la protección de los consumidores, por lo que respecta el etiquetado de los alimentos, es en gran medida una cuestión de elección de los consumidores; esto quiere decir que ofrece la oportunidad de elegir con conocimiento de causa sobre la base de una información verídica y exacta. La premisa es que hay cierta información que es necesario que los consumidores posean para poder hacer la elección óptima, o al menos elegir mejor. Y al permitir elegir mejor, la etiqueta alimentaria ofrece protección a los consumidores. Por otra parte, la protección no es posible sin la participación de los consumidores. Los consumidores deben utilizar la información para protegerse. Este tipo de protección de los consumidores es distinto y mucho más complejo que las disposiciones "intrínsecas" que se ejecutan antes de que los consumidores tengan la posibilidad de comprar y consumir los alimentos.
5. Hemos de convenir también en que la etiqueta se aplica a alimentos producidos con arreglo a buenas prácticas de fabricación y que estos productos se consideran básicamente inocuos. La etiqueta alimentaria no debe utilizarse para encubrir productos fraudulentos o insalubres. Aunque partimos de la hipótesis de la inocuidad básica de los productos que llevan etiquetas alimentarias, reconocemos que, en ciertos sectores incipientes, la cuestión de la inocuidad de los alimentos está sujeta a una interpretación amplia y, por esta razón, entra en el ámbito del debate sobre el etiquetado de los alimentos y, en consecuencia, sobre la elección de los consumidores.
6. La protección que la etiqueta alimentaria ofrece a los consumidores requiere por lo general cierto grado de desarrollo del sistema de producción y distribución de alimentos de la sociedad. Asimismo, para que el etiquetado de los alimentos sea útil debe ir precedido de una labor de alfabetización e instrucción. Dado que, indudablemente, la etiqueta alimentaria es más eficaz cuando los consumidores tienen la posibilidad de elegir entre los alimentos, ¿qué decir de las situaciones en las que la elección de los consumidores con respecto a los alimentos que comen es limitada o nula?
7. Cuando examinamos la armonización de las etiquetas alimentarias, no hemos de perder de vista el hecho de que, en un país en desarrollo, lo primero que hay que hacer es conseguir una disponibilidad de alimentos suficiente para que la población no quede expuesta a la inanición o sufra las consecuencias perjudiciales para la salud de una nutrición deficiente. Esto no quiere decir que el etiquetado de los alimentos no sea importante en los países en desarrollo, sino que el concepto de protección de los consumidores es diferente del que existe en los países desarrollados.
8. En la medida en que una región o un país carece del nivel de producción de alimentos aparentemente necesario o no ha alcanzado el suficiente grado de alfabetización, puede parecer que el etiquetado de los alimentos solo tiene efectos sobre las preocupaciones comerciales si el país participa en el comercio alimentario. Sin embargo, desde el punto de vista de la salud pública, no deben despreciarse los esfuerzos en favor del etiquetado de los alimentos sólo porque la elección de éstos o la alfabetización son limitadas. Las necesidades nutricionales son esencialmente muy similares para todas las personas y culturas. El etiquetado de los alimentos puede ser útil en todas partes, aunque en los países en desarrollo la atención se centre en los datos relativos a los nutrientes básicos y los países más desarrollados se preocupen por el exceso de nutrientes y la interacción entre diversos productos alimenticios. La etiqueta alimentaria proporciona una información muy importante cuando el país está experimentando un desarrollo económico o se encuentra en una situación económica comprometida, aunque es posible que la información que ha de aparecer en la etiqueta alimentaria en un país en desarrollo sea muy distinta de la que ha de figurar en un país desarrollado. La información sobre los nutrientes básicos suele ser inestimable en esas condiciones y, abarca, por ejemplo, no sólo los ingredientes y la formulación, sino también las calorías, gramos de proteína y calidad de la proteína.
9. Se ha determinado que la distribución de alimentos con un etiquetado nutricional en el idioma del país destinatario constituye una técnica que puede promover la nutrición entre los pobres. Es evidente que habrá mayor necesidad de que el etiquetado proporcione información básica sobre la identidad y la composición, incluida la composición de los nutrientes básicos. Por consiguiente, los organismos multinacionales y nacionales de asistencia al desarrollo que suministran alimentos a personas necesitadas pueden promover una alimentación equilibrada desde el punto de vista nutricional mediante la utilización del etiquetado y varias otras técnicas, así como programas de educación y de demostración. Además, los organismos de asistencia al desarrollo podrían colaborar con los países en desarrollo para determinar cuáles son las necesidades de información alimentaria, incluida la información contenida en las etiquetas, en opinión de los gobiernos y de la población, y contribuir a la elaboración de programas y leyes adaptados a las necesidades. Aunque se ha estudiado en esferas distintas del etiquetado de los alimentos, la utilización de pictogramas, imágenes o símbolos como alternativa a un texto para presentar información en la etiqueta de los alimentos merece ser investigada. En último término, estas actividades ponen de relieve que el etiquetado de los alimentos es un instrumento fundamental para la salud pública y un punto de apoyo para la protección de los consumidores que puede ser utilizado con gran versatilidad.
10. Las repercusiones de los recientes acuerdos comerciales para las cuestiones relativas al etiquetado de los alimentos pueden dividirse en dos categorías, según que estén específicamente relacionadas con el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) o con el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF). Cada uno de los acuerdos tiene efectos diferentes sobre las disposiciones relativas al etiquetado de los alimentos.
11. El OTC es en esencia un código sobre transparencia destinado a aumentar la apertura de los procesos de reglamentación de los interlocutores comerciales con respecto a los reglamentos técnicos de carácter preceptivo y las normas alimentarias de carácter voluntario. Recientemente se ha ampliado para incluir procedimientos de evaluación de la conformidad y procesos y métodos de producción relacionados con productos. La primera impresión sería que toda decisión de una autoridad nacional de aplicar disposiciones en las que se especifiquen el carácter y el contenido de una etiqueta alimentaria sería incompatible con el acuerdo OTC. Sin embargo, el texto de este acuerdo se ha redactado de tal manera que sus disposiciones no impidan a una autoridad nacional tomar las medidas necesarias para proteger la salud de las personas en los niveles que considere apropiados.
12. La cuestión que plantea el acuerdo OTC guarda tal vez más relación con el etiquetado de los alimentos si se examina la situación que se produjo cuando los Estados Unidos promulgaron disposiciones muy amplias por las que se exigía que prácticamente todos los alimentos envasados vendidos en ese país contuvieran información nutricional. Aunque el problema no se ha resuelto por completo, un argumento convincente es que medidas relacionadas con el etiquetado nutricional como las promulgadas en los Estados Unidos durante los diez últimos años expresan el nivel de protección que este país considera apropiado y por consiguiente son compatibles con el acuerdo OTC. Otros países seguirán probablemente una trayectoria similar en el futuro para velar por los intereses y la protección de sus consumidores en lo que concierne al etiquetado nutricional. La pregunta que se plantea hoy es cómo fomentar la armonización, teniendo en cuenta esos intereses potencialmente diversos.
13. Algunas medidas relativas al etiquetado de los alimentos están subordinadas al acuerdo MSF. Estas medidas conciernen directamente a la inocuidad de los alimentos o están relacionadas de algún otro modo con la protección de la salud o la vida de las personas contra los riesgos derivados de aditivos, contaminantes, toxinas u organismos patógenos presentes en alimentos, bebidas o piensos. Las medidas MSF tienen un carácter relativamente objetivo, dado que se basan primordialmente en principios científicos y en la demostración de la equivalencia por medios científicos. La principal consideración es que una medida MSF sólo se aplica en el grado necesario para proteger la salud de las personas y no se mantiene si no existen datos científicos suficientes. Aunque las disposiciones MSF pueden influir en las decisiones relativas al etiquetado, por ejemplo suministrando información sobre métodos de elaboración y tratamiento, por lo general están asociadas con la fabricación de alimentos y las prácticas agrícolas.
14. A riesgo de una simplificación excesiva respecto de la variedad de los componentes de la etiqueta alimentaria, para los fines de nuestro examen, la información contenida en dicha etiqueta puede clasificarse en tres categorías generales: identificación del producto, valor nutricional del producto y proceso/tratamiento del producto. Dentro de cada categoría se ofrecen ejemplos de los diversos factores que influyen en la decisión de prescribir el etiquetado. Además, como se pone de relieve a continuación, cada categoría puede asociarse con actividades que, si se llevan a cabo, fomentarán probablemente la armonización internacional.
Actividades de armonización:
Intensificación de la búsqueda de un acuerdo técnico
15. El punto de partida del etiquetado de los alimentos con fines de protección de los consumidores es su cometido de proporcionar la información esencial sobre identidad y composición que puede ser considerada como el elemento central de la etiqueta básica. Es evidente que los fabricantes son en cierta medida responsables de proporcionar a los consumidores información básica sobre sus productos, y la etiqueta alimentaria cumple esta finalidad. Pero esta información es también un instrumento reglamentario ya que, al exigir que incluya datos tales como la identificación del producto, la lista de ingredientes, el contenido cuantitativo y la dirección del fabricante, las autoridades encargadas del control de los alimentos pueden garantizar que los consumidores no son inducidos a error y, por consiguiente, no compran o consumen productos que sean fraudulentos o que no estén debidamente especificados.
16. Los consumidores pueden utilizar también la información para hacer elecciones respecto de sus compras o tomar decisiones respecto del consumo de un alimento, en particular utilizando la lista de ingredientes. Por el contrario, el fabricante puede informar al consumidor sobre el sabor o la ventaja de un producto, e incluso ofrecer consejos como por ejemplo métodos de preparación y recetas. Además, la etiqueta básica puede indicar métodos de preparación que se ajustan a ciertas prácticas culturales o religiosas, de lo cual es buen ejemplo el etiquetado "kosher".
17. Otro aspecto de la etiqueta básica es su intención de incluir información selectiva sobre la inocuidad del producto. Por ejemplo, en el caso de sustancias alergénicas, su identificación en la lista de ingredientes puede ser suficiente para que la mayoría de todos los consumidores puedan hacer una elección con conocimiento de causa. En lo que respecta a otros alérgenos, son necesarias declaraciones expresas en el envasado. Prosiguen los debates acerca de las directrices apropiadas sobre cómo han de identificarse y declararse en la etiqueta los ingredientes mixtos.
18. En general, la etiqueta básica se caracteriza por una información considerada esencial para la elección de los consumidores y es por lo general imparcial en la medida en que proporciona información sobre los atributos más ordinarios del alimento. Los fabricantes reconocen su considerable responsabilidad en relación con este aspecto del etiquetado y proporcionan esa información en diversos idiomas, con arreglo a los intereses comerciales. Hasta la fecha, se han hecho notables esfuerzos para armonizar la etiqueta básica, y ésta es la razón de que se utilice en todo el mundo un formato ampliamente aceptado. Sin embargo, su aceptación general depende de la labor específica y en ocasiones ardua realizada por una variedad de autoridades normativas y reglamentarias, y especialmente el Codex Alimentarius.
19. Los componentes de la etiqueta básica pueden parecer obvios ahora, pero empezaron siendo principios controvertidos que fueron gradualmente aceptados y respaldados por investigaciones científicas. No obstante, al señalar el carácter básico de este componente de la etiqueta alimentaria no se pretende insinuar que se han resuelto todos los problemas y se ha conseguido una etiqueta armoniosa. Por el contrario, aunque actualmente se ha llegado a un acuerdo sobre los principios polémicos, existen muchas diferencias técnicas que todavía no se han subsanado plenamente, y que comprenden desde el modo de indicar el peso del envasado hasta las normas para presentar la lista de ingredientes.
Actividades de armonización:
Dilucidación y acuerdo sobre unos principios científicos para promover la salud que constituyan una base uniforme para influir en la decisión de un país de proteger la salud de las personas a niveles apropiados; vigilancia de la nutrición; educación de los consumidores.
20. La ciencia de la nutrición se ha desarrollado rápidamente en la última parte de este siglo, en ocasiones a una velocidad asombrosa. Era inevitable que en algún momento estos hallazgos científicos influyeran en la etiqueta alimentaria, dado que influyen en la elección de los consumidores. Con el tiempo, ha aumentado el interés por el modo en que la nutrición puede contribuir a un buen estado de salud. Este interés empezó con la preocupación por las enfermedades ocasionadas por carencias de nutrientes y se ha extendido a esferas relacionadas con la promoción de la salud y la reducción del riesgo de enfermedades crónicas causadas por el consumo excesivo.
21. En algunas partes del mundo, pero por supuesto no en todas, los progresos en la ciencia de la nutrición han ampliado el concepto de protección de los consumidores. Partiendo de la hipótesis de que los consumidores están mejor protegidos cuando pueden hacer elecciones fundamentadas, es lógico pensar que los consumidores necesitan conocer los atributos nutricionales de los alimentos. Esta función puede hacer que la etiqueta alimentaria sea un instrumento útil para la educación nutricional, pero no hace que la etiqueta en sí sea un vehículo educativo. Por el contrario, se espera que los consumidores hayan sido informados sobre la influencia que ciertas elecciones nutricionales pueden tener en su salud y estén motivados para introducir cambios en su régimen alimenticio. La etiqueta proporciona la información necesaria para hacer elecciones saludables, pero no indica los motivos para hacer tales elecciones.
22. Además, la medida en que los consumidores están interesados en esa información determina el grado en que los fabricantes están interesados en proporcionarla o tal vez en formular unos productos compatibles con una alimentación saludable. No es probable que los fabricantes efectúen el gasto necesario para proporcionar información nutricional sobre sus productos si esta información no es utilizada por los consumidores para seleccionar dichos productos o no es exigida por los consumidores para poder comparar productos. El etiquetado nutricional aumenta la productividad de la etiqueta cuando se traduce en elecciones más atinadas de alimentos y ayuda a los gobiernos a promover estrategias de salud pública.
23. El interés por este tipo de protección de los consumidores a través del etiquetado nutricional está aumentando, pero no es universal. Dada su proximidad durante la compra, preparación y consumo, la etiqueta alimentaria puede transmitir fácilmente información sobre la calidad nutricional de los alimentos y su importancia para una alimentación saludable. Sin embargo, el tamaño reducido de la mayor parte de las etiquetas alimentarias, así como el interés de los fabricantes en promover sus productos hace que el etiquetado pueda resultar confuso, en el mejor de los casos, e inducir a error, en el peor de los casos. Esto ha suscitado una polémica acerca del modo en que los hallazgos científicos relativos a la nutrición y la salud deben plasmarse en información para uso de los consumidores. Y, a su vez, qué información nutricional necesitan realmente los consumidores, dada la falta de espacio, y cómo puede proporcionarse este tipo de información de una forma que no induzca a error.
24. El etiquetado nutricional se está uniformando actualmente de manera bastante ordenada a medida que empiezan a resolverse las controversias científicas en torno a la función de la nutrición en la salud y que parece posible un consenso al menos en diversas esferas. Además, aunque parece probable que el etiquetado nutricional tenderá a la armonización, es también evidente que la armonización se beneficiará si las autoridades nacionales, conjuntamente con los fabricantes de alimentos, científicos y consumidores, hacen un esfuerzo concertado para realizar ciertas actividades y establecer bases de datos. Los datos relativos a la composición de los alimentos son tal vez la información más obvia necesaria para apoyar el etiquetado nutricional, pero es igualmente cierto que este etiquetado no puede ser apoyado sin una orientación alimentaria en forma de políticas y recomendaciones nacionales sobre nutrición. Por otra parte, es importante recoger datos sobre ingesta de alimentos por diversas razones, incluida la caracterización en los regímenes alimenticios tanto en relación con las ingestas excesivas como con las carencias, y la posible determinación del tamaño medio de las porciones. Aunque los datos sobre la ingesta de alimentos constituyen una base para vigilar la idoneidad de la nutrición, la evaluación del estado nutricional es el mejor criterio para determinar la situación efectiva. Estas mediciones clínicas resultan con frecuencia difíciles y costosas, pero son esenciales para establecer directrices alimentarias.
25. Para tener una visión global tanto de la actual situación como de los esfuerzos en favor de la armonización, es conveniente comparar las directrices internacionales elaboradas por el Codex Alimentarius con los requisitos sobre etiquetado nutricional en los Estados Unidos, donde se han elaborado disposiciones detalladas en esta materia. A primera vista, la comparación parece indicar muchas diferencias, pero no siempre estas diferencias deben considerarse inconciliables. Por el contrario la mayoría de ellas son el resultado de las diversas necesidades de especificidad de las etiquetas que, a su vez, derivan de las diferencias en los objetivos y finalidades de unas directrices internacionales sobre etiquetado nutricional frente a un reglamento nacional. A parte de las diferencias indicadas en cuanto a la especificidad, hay diferencias reales que tienen su origen en evidentes polémicas científicas y variaciones de interpretación de las investigaciones disponibles.
Cuestiones relacionadas con la especificidad: Mientras que la actual lista de nutrientes del Codex se centra en las declaraciones de cuatro nutrientes (energía, proteínas, carbohidratos disponibles y grasas) y sólo las exige cuando en la etiqueta se declaran propiedades, el sistema de los Estados Unidos prevé la declaración obligatoria de 14 nutrientes, con o sin declaración de propiedades. Sin embargo, existe una similitud entre ambos sistemas de etiquetado que indica un grado notable de consenso con respecto al etiquetado nutricional. Por ejemplo, prácticamente todos los sistemas especifican listas cuantitativas para los nutrientes. Por lo general, las declaraciones se limitan a los nutrientes para los cuales se han establecido niveles recomendados de ingesta. Las definiciones de los nutrientes y los métodos de análisis indicados son similares en muchos casos, al igual que los procedimientos de cálculo cuando los valores no se miden directamente. En resumen, las disparidades parecen estar disminuyendo y no aumentando, aunque al mismo tiempo el grado de especificidad exigido para esas declaraciones es a la vez mayor y menor. Esto se debe sin duda al diferente ritmo en que las autoridades nacionales han llegado a un acuerdo sobre el volumen de información nutricional que necesitan los consumidores, así como a las diferencias en el interés de los consumidores o en el conocimiento de esta información en sus países.
Cuestiones relacionadas con polémicas y diferencias de interpretación: Hay tres cuestiones principales que derivan de polémicas más sustanciales. La primera es la base para hacer declaraciones de nutrientes. En muchas partes del mundo se propugnan declaraciones basadas en porciones de 100 gramos, o de algún otro peso, mientras que el sistema de los Estados Unidos exige la utilización de tamaños de porciones establecidos. Esta cuestión evidencia una falta de acuerdo en cuanto a la utilidad relativa de la información sobre nutrientes basada en el peso en comparación con los valores expresados en función del consumo habitual (es decir, el tamaño de la porción). La solución de este problema es importante para la armonización y entraña no solo determinar la capacidad y las preferencias de los consumidores en todo el mundo, sino también, en caso de que se eligiera como criterio el tamaño de la porción, determinar un tamaño de porción aplicable y aceptable a nivel internacional. Por consiguiente, una consideración importante es que, siempre que sea posible, la armonización ha de ir precedida por una investigación entre los consumidores.
26. Una segunda cuestión es la utilización de un valor de referencia, de manera que los consumidores dispongan de un patrón para comparar la cantidad de nutriente en el alimento con la ingesta diaria recomendada del mismo. El valor de referencia puede ser uno de los aspectos de la armonización del etiquetado nutricional más difíciles de resolver. Los problemas que plantea el valor de referencia de los nutrientes a nivel internacional son desalentadores. Dada su importancia como guía de casi todas las políticas nacionales de nutrición, varios países han establecido valores de este tipo. No es sorprendente que diferentes países hagan hincapié en diferentes nutrientes y especifiquen diferentes niveles de ingesta. En muchos aspectos, esta diferencia es debida a la utilización de elementos de juicio y factores precautorios aplicados a los valores, que a su vez se han basado en una variedad de criterios para establecer los valores recomendados. Además, los valores se establecen aplicando diversos criterios, como por ejemplo la necesidad de evitar una carencia, la consecución de parámetros bioquímicos y normas basadas en ingestas observadas. Aunque se han hecho diversos intentos para resolver tales diferencias, esos intentos suelen consistir en reuniones de grupos de representantes para revisar valores ya establecidos, mientras que invariablemente las autoridades nacionales recurren a las políticas nacionales para tomar las decisiones definitivas. Puede que la clave para armonizar los valores internacionales de referencia estribe en los intentos para conciliar factores más básicos que los propios valores, como por ejemplo conceptos científicos, terminología y enfoques para elaborar normas alimentarias. Esos esfuerzos exigen unos criterios selectivos y organizados.
27. La tercera cuestión se refiere a las declaraciones relativas al colesterol, las grasas saturadas y el sodio. Se trata de componentes alimentarios cuya declaración es preceptiva en el sistema de las Naciones Unidas. Los encargados de elaborar directrices internaciones los han examinado y, en algunos casos, los han incluido entre las declaraciones voluntarias, pero no entre las declaraciones preceptivas. Su ausencia general de las directrices internacionales se debe a diferencias en su utilidad e idoneidad manifiestas como lista de nutrientes, así como a la falta de consenso en cuanto a los niveles de ingesta recomendados. La solución de este problema habrá de esperar a un examen ulterior por parte de los científicos, así como a las modificaciones oportunas de las recomendaciones nacionales en materia de política sanitaria que sean compatibles con los principios científicos.
28. Las directrices relativas a la utilización de declaraciones de propiedades, incluidas las declaraciones de propiedades nutricionales, aparecieron en la comunidad internacional ya en 1979 en forma de directrices del Codex Alimentarius. El principio en que se basaban era que ningún alimento debía describirse o presentarse de manera falsa, equívoca o engañosa o en una forma que pudiera crear una impresión errónea con respecto a su carácter. Las declaraciones de propiedades nutricionales exigen otras consideraciones, como por ejemplo definiciones dirigidas a garantizar la coherencia y la utilidad para los consumidores. Las declaraciones de propiedades que han sido examinadas hasta la fecha por la mayoría de las autoridades nacionales se han orientado a señalar que un determinado alimento tiene un contenido especialmente alto de un nutriente importante (por ejemplo, que es una buena fuente de calcio) o, en ciertos casos, un contenido especialmente bajo de un nutriente que en algunos de los países desarrollados se consumen en exceso (por ejemplo, grasas). Es necesario un acuerdo sobre los criterios relativos a lo que constituye, por ejemplo, un alimento rico en un determinado nutriente, qué nutrientes pueden destacarse en las etiquetas en las que se utilizan declaraciones de propiedades, cuál debe ser el nivel de referencia, etc. Aunque este conjunto de criterios científicos es necesario para las declaraciones de propiedades nutricionales, la base de éstas suele estar vinculada al contenido de nutrientes del alimento, por lo que depende en gran medida de la etiqueta nutricional. Por ese motivo, muchas de las cuestiones que se plantean en relación con la información sobre el contenido de nutrientes reaparecen cuando se consideran las declaraciones de propiedades nutricionales.
29. Hasta la fecha, un comité del Codex se ha dedicado activamente a determinar las condiciones en que pueden utilizarse declaraciones relativas a la "fuente" y al "alto contenido" de nutrientes para los cuales existe un nivel de referencia. Esta labor ha progresado con notable rapidez teniendo en cuenta las dificultades intrínsecas de la armonización. Sin embargo, también ha revelado la necesidad imperiosa de impulsar actividades relacionadas con el valor de referencia de los nutrientes. Los valores de referencia suelen utilizarse para determinar si un alimento contiene una cantidad significativa de un nutriente. Esto quiere decir que si, para una unidad determinada, el valor de referencia del contenido de un nutriente es de un x por ciento, puede considerarse que el alimento en cuestión reúne las condiciones para hacer una declaración con respecto al contenido de ese nutriente.
30. Las declaraciones relativas al contenido de nutrientes de los alimentos representan una esfera incipiente que es importante para la protección de los consumidores. Si se supone que esas declaraciones son útiles para señalar a los consumidores atributos importantes de los alimentos -y la experiencia de los Estados Unidos indica que lo son realmente, es posible valerse del interés existente para coordinar la información de la etiqueta con las recomendaciones sanitarias y la educación pertinente de los consumidores. Hay también otros tipos de declaraciones de propiedades nutricionales que están a la espera de un examen para ser utilizadas a escala internacional. En concreto, se está manifestando un nuevo interés por la posibilidad de hacer declaraciones centradas en la reducción del riesgo de enfermedades o en la mejora de ciertas funciones. Estas declaraciones se encuentran todavía en las fases iniciales de su definición a nivel internacional, pero es importante recordar la conveniencia de armonizar prontamente esa labor.
Actividades de armonización:
Criterios científicos, educación de los consumidores, debate, paciencia
31. El principio básico para proporcionar información en el etiquetado sobre la elaboración o el tratamiento de productos consiste en determinar sucesivamente dos cuestiones: en primer lugar, si el proceso/tratamiento es fácilmente identificable para los consumidores sin necesidad de la información en la etiqueta; y, en caso negativo, si el proceso/tratamiento da lugar a un cambio o diferencia importante en el alimento. Este último elemento está relacionado con el principio de la "equivalencia sustancial" o, como se prefiere decir ahora, la "equivalencia". Sin embargo, en cualquier caso, es necesario que el proceso /tratamiento se considere ante todo inocuo.
32. Todos los aspectos del etiquetado de los alimentos han suscitado polémicas. En algún momento, han obligado a los órganos reglamentarios y las autoridades gubernamentales a estudiar la función de la etiqueta alimentaria y el carácter de la elección de los consumidores, así como los criterios científicos acerca de la inocuidad y la contribución de la nutrición a un buen estado de salud. Estas cuestiones han ido siempre unidas a problemas relativos al libre comercio y a la carga que soportan los fabricantes de alimentos. En la actualidad, el etiquetado orientado a informar sobre la elaboración y el tratamiento de los productos ocupa el primer plano en las polémicas. Muchos problemas actuales derivan de la preocupación por la aparición de principios científicos y la elaboración de tecnologías que modifican el concepto de protección de los consumidores. Hay debates en torno a la posible utilización de la etiqueta alimentaria para informar a los consumidores sobre modos de producción o métodos de elaboración que suscitan polémica por diversas razones o que tal vez no son universalmente aceptados desde un punto de vista científico. Se siguen planteando las cuestiones del derecho y el deseo de saber.
33. Puede que sea una postura optimista, pero probablemente muchos debates se resolverían con la utilización de datos científicos, unida a la educación de los consumidores y cambios con el tiempo en lo que éstos aceptan. Esto ha sucedido, al menos en parte, con la identificación de la etiqueta básica y el etiquetado nutricional. Pero parece también que actualmente los consumidores tienden a pedir que sean ellos, y no el gobierno u otras autoridades reglamentarias, los árbitros para decidir el tipo de elecciones que están autorizados a hacer. Además, algunos consumidores prefieren hacer elecciones alimentarias coherentes con ciertas convicciones filosóficas, estilos de vida o valores personales. Este interés en hacer su propia elección se produce incluso cuando la cuestión es objeto de un debate científico sumamente complejo.
34. La razón de este cambio en la actitud de los consumidores -el motivo por el que tiene importantes consecuencias a largo plazo para la armonización de las etiquetas alimentarias- es en parte que, para algunos consumidores, el mundo actual se caracteriza por una situación en la que los científicos están "jugando con la naturaleza". Puede que haya cierta dificultad para aceptar la idoneidad de los principios científicos. En otros casos, los consumidores expresan preocupaciones generales acerca de lo desconocido o de innovaciones que por su naturaleza son objeto de una aplicación reciente. Además, puede que haya desconfianza o recelo hacia los organismos competentes, así como hacia los fabricantes de alimentos.
35. Para una etiqueta alimentaria basada en principios científicos sólidos, las sugerencias de que la respuesta no está en la ciencia son un enigma. No es fácil encontrar una solución cuando el etiquetado de los alimentos se enfrenta con esas polémicas. El procedimiento aceptado parece consistir en seguir trabajando para establecer justificaciones basadas en principios científicos y recurrir a la ciencia como arbitro final. Pero la evolución es necesariamente lenta y los puntos de vista son numerosos. Para ilustrar nuestros debates, pueden citarse como ejemplos del etiquetado relativo a la elaboración y tratamiento de alimentos la utilización de la irradiación, el empleo del término "orgánico" y la presencia o utilización de organismos modificados genéticamente (OMG). Estos ejemplos indican las diversas vías que puede seguir la evolución del etiquetado y subrayan la importancia de unos principios y criterios reconocidos para la adopción de decisiones sobre el etiquetado de los alimentos.
36. Aun con todas sus controversias, la irradiación ha seguido una vía clásica hacia el punto final del etiquetado. Como sucede con todos los componentes de la etiqueta alimentaria, la inocuidad de la elaboración/tratamiento comienza por un examen de los principios científicos en que se basa; esta actividad se desarrolla antes de que se planteen cuestiones relacionadas con el etiquetado. Aunque la inocuidad de la irradiación sigue siendo discutible para algunos, muchas personas han aceptado que ese proceso da como resultado unos productos alimenticios inocuos. Sin embargo, es importante corregir un equívoco frecuente. Algunas personas consideran erróneamente que la irradiación es un aditivo alimentario. La irradiación es de hecho un proceso y no un aditivo alimentario1. Por consiguiente, puede incluirse en el etiquetado si el proceso ha dado lugar a un cambio importante en el producto, es decir si el producto irradiado no es ya equivalente al producto no irradiado.
37. Una vez que se demuestra la inocuidad, la cuestión es si los consumidores pueden identificar fácilmente un producto que ha sido tratado -como en el caso de la diferencia entre las hortalizas envasadas y las hortalizas congeladas- y, a su vez, si el proceso ha dado lugar a un cambio en el alimento. En caso de que se produzcan cambios, la información puede ser un "dato importante" que los consumidores deben conocer y que por consiguiente ha de ofrecerse en la etiqueta alimentaria. Cuando se utiliza la irradiación, no es probable que los consumidores puedan determinar, por medio de la etiqueta habitual, si el alimento ha sido irradiado. Sin embargo, esta conclusión es una condición necesaria pero no suficiente para adoptar una decisión con respecto a la etiqueta. Es necesario que la evaluación realizada durante el control alimentario llegue a determinar si el proceso/tratamiento ha dado lugar a un cambio importante en el alimento. Si la equivalencia ha dejado de existir, los consumidores deben saberlo.
38. En el caso de la irradiación, los datos disponibles indican que los productos irradiados sufren cambios en sus propiedades organolépticas. Por consiguiente, el etiquetado relativo a la irradiación es coherente como los principios vigentes para el etiquetado que figuran en el apartado correspondiente al proceso/tratamiento de productos. Pero, como era de prever, cuando una serie de cuestiones parecen estar llegando a una solución, surgen otras nuevas. El debate actual sobre el etiquetado relativo a la irradiación se centra en las diferencias entre el producto acabado y los ingredientes.
39. Un segundo ejemplo, el carácter orgánico de los alimentos, fue una cuestión relacionada con el proceso/tratamiento que se resolvió desde el punto de vista de la inocuidad. Al haberse demostrado la equivalencia, se decidió que no era necesario incluir el término orgánico en el etiquetado preceptivo. Pero la cuestión reapareció bajo otra forma en los debates sobre el etiquetado.
40. En concreto, dada la acumulación de datos científicos en el curso del tiempo, muchas autoridades encargadas del control de los alimentos llegaron al parecer al acuerdo de que, desde el punto de vista de la inocuidad, la diferencia entre alimentos orgánicos y de otro tipo no era significativa. No era posible determinar que los alimentos convencionales fueran menos inocuos que los orgánicos y la equivalencia parecía ser evidente. Por consiguiente, la utilización de procesos orgánicos no justificaba al parecer una información especial en la etiqueta, dado que no era necesaria para la protección de los consumidores y la utilización de métodos orgánicos para producir alimentos no cambiaba los productos. Sin embargo, a pesar de los datos científicos existentes, el interés de los consumidores por los productos orgánicos se mantuvo. Puede que este interés se deba a elecciones personales en cuanto al estilo de vida, el recelo hacia métodos más recientes de elaboración de alimentos o el interés por estrategias de vuelta a la naturaleza para nuestra sociedad.
41. Por consiguiente, dada la ausencia de directrices claras para la utilización del término orgánico, unida a la constante atención de los consumidores y la continua referencia a ese término por algunos fabricantes de alimentos, la cuestión se desplazó de la preocupación por la inocuidad de los alimentos a la preocupación por el fraude económico. Se hicieron necesarias directrices para que la utilización de declaraciones sobre características orgánicas en la etiqueta pudiera regirse por normas apropiadas y mensurables. Es cierto que las directrices relativas a los alimentos orgánicos siguen estando relacionadas con el proceso/tratamiento, pero no en lo que concierne a la equivalencia, sino a la preocupación por el fraude. En este sentido, se han emprendido iniciativas a nivel internacional para armonizar el significado del término orgánico. Esta experiencia podría sugerir que, en ocasiones, una solución científica no basta para poner fin a una cuestión, y que tal vez siga siendo necesario algún tipo de protección de los consumidores.
42. En tercer lugar, los OMG constituyen un ejemplo de cuestión relacionada con el proceso/tratamiento que, a primera vista, podría resolverse de manera similar a la irradiación, es decir que los debates en torno a la cuestión podrían desplazarse de la inocuidad a la equivalencia. Sin embargo, en el mundo actual los debates sobre los OMG presentan la característica adicional de que se producen en una época en que las preocupaciones de los consumidores y el recelo acerca de la suficiencia de los conocimientos científicos parecen estar en auge. En un mundo ideal, el debate pasaría sucesivamente de la esfera de la inocuidad básica de los OMG ha pasado a formar parte de cuestiones relacionadas con la equivalencia. Sin embargo, el problema de los OMG ha pasado a formar parte de la evaluación del etiquetado en relación con la equivalencia, dado que para algunos grupos la ciencia no ofrecía suficientes garantías.
43. Esto no es de extrañar, teniendo en cuenta que un acuerdo de cualquier tipo es por lo general un proceso gradual y que no todas las partes interesadas llegan al mismo tiempo a la misma conclusión, aun cuando se enfrenten con las mismas pruebas. Sin embargo, los debates sobre los OMG, en los que ha participado una gran variedad de partes interesadas, han colocado a la etiqueta alimentaria en una posición controvertida. El recelo o el descontento hacia la ciencia y el fundamento de los OMG han inducido a algunas partes interesadas a sugerir que, independientemente de que haya o no equivalencia, el etiquetado sigue siendo necesario. Mientras que algunas partes interesadas presentan el debate como el derecho a saber de los consumidores, otras sugieren que la petición de etiquetado excede del ámbito de los principios actualmente establecidos en relación con el proceso/tratamiento. La cuestión decisiva es cómo abordar "otros factores legítimos" -que normalmente incluyen factores distintos de los resultados científicos y que en ocasiones se identifican con los principios precautorios- en relación con el etiquetado de los alimentos. Cabe suponer que estos factores han sido extrapolados de los debates sobre el medio ambiente y el desarrollo sostenible y que actualmente se están introduciendo en las deliberaciones sobre las prácticas agrícolas. Hay que reconocer que es el momento oportuno para un debate sobre "otros factores legítimos" relacionados con la función de los sistemas de control alimentario y con el etiquetado de los alimentos. Será un debate difícil, porque hay quienes sugieren que los sistemas de control de los alimentos no son temas adecuados para un debate sobre principios filosóficos/medio ambiente/estilo de vida, y otros que lo consideran fundamental. En cualquier caso, este debate deberá ser debidamente aireado para poder aplicar "otros factores legítimos" al etiquetado de los OMG o a cualquier otro etiquetado de los alimentos.
44. Es posible que los debates en curso en torno al etiquetado de los OMG parezcan sumamente polémicas sólo porque son muy frecuentes. Tal vez con tiempo suficiente, los debates se desarrollen de manera que sea posible llegar a una solución de compromiso y aplicar o establecer principios aceptables. También es posible que hayamos iniciado una nueva era en la que el número de consideraciones que habremos de tener en cuenta al tomar una decisión con respecto al etiquetado aumentará enormemente. Hemos de vigilar atentamente estos acontecimientos. En general, debemos tener presente que la etiqueta alimentaria es pequeña y, si la obligamos a soportar una carga excesiva, puede caer por su propio peso.
45. La experiencia sugiere que el mejor modo de cumplir los fines del etiquetado de los alimentos es basar las decisiones en principios científicos y aplicar estos principios sistemáticamente. La búsqueda incansable de criterios científicos y la adhesión a ellos nos permitirán alcanzar el máximo grado de armonización. Además, serán probablemente las decisiones basadas en la ciencia las que mejor resistan la prueba del tiempo y, por consiguiente las más útiles para la armonización. Otros factores legítimos no se han manifestado claramente.
46. Los debates sobre el estado actual del etiquetado de los alimentos dan también pie a algunas observaciones pragmáticas. Una de ellas es que probablemente aumentará la participación de los consumidores en el etiquetado de los alimentos, y esta participación debe ir acompañada de una educación de los consumidores. Otra observación es que, aunque la etiqueta puede satisfacer diversas necesidades, su tamaño es minúsculo y sólo puede contener un volumen limitado de información. El hecho tal vez más evidente pero menos comprendido es que la armonización debe abordarse en una etapa inicial del proceso. Es indudable que, al final, las decisiones sobre el etiquetado de los alimentos deberán respetar unas disposiciones que tienen por objeto conceder a los distintos países el derecho a proteger la salud pública en los niveles que sus autoridades consideren oportunos. Pero esta aparente incoherencia con el objetivo de la armonización puede resolverse a menudo estableciendo el principio de que el aumento de los conocimientos y los datos científicos serán probablemente la clave para armonizar esas decisiones nacionales. Es posible que no todos los países, frente a unas mismas conclusiones científicas sólidas, tomen las mismas medidas en materia de salud pública, pero las posibilidades de que lo hagan serán mucho mayores con la disponibilidad de datos científicos que sin ella. Por último, cuando surgen polémicas, una consideración importante es que no debe interferirse en el posible conflicto entre la necesidad de saber de los consumidores y su interés por saber, ni tampoco en la interrelación entre los intereses del sector industrial y del comercio. La armonización no debe imponerse desde arriba, sino que debe evolucionar y llevar consigo ajustes de leyes, reglamentos, políticas, normas y prácticas entre diferentes jurisdicciones con el fin de reducir al mínimo las fricciones y facilitar la actividad comercial.
47. A continuación se ofrecen a la FAO/OMS/OMC y los gobiernos de los Estados Miembros recomendaciones generales que tienen por objeto crear una base científica adecuada y aceptable para el etiquetado de los alimentos y proporcionar orientación cuando los principios científicos estén en entredicho o no existan:
Los documentos que se indican a continuación contienen valiosa información básica:
Comisión del Codex Alimentarius, Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimentarias (1999). Informe de la 21ª reunión del Comité del Codex sobre Etiquetado de los Alimentos (proyecto), ALINORM 99/22A, FAO/OMS, Roma.
Comisión del Codex Alimentarius, Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimentarias (1999). Informe de la 21ª reunión del Comité del Codex sobre Nutrición y Alimentos para Regímenes Especiales, ALINORM 99/26, FAO/OMS, Roma.
Gourlie, Katharine. (1995) Food Labelling. A Canadian and International Perspective. Nutrition Reviews, 53:103-105.
Horton, Linda R. (1995) International Harmonization and Compliance, in Nutrition Labelling Handbook, Marcel Dekker, New York.
Lewis, Christine J., Randell, Alan, and Scarborough, F. Edward. (1996) Nutrition Labelling of Foods: Comparison between U.S. Regulations and Codex Guidelines. Food Control, 7:285-293.
1. La confusión puede deberse en parte al hecho de que en los Estados Unidos el equipo utilizado para irradiar alimentos está regulado como un aditivo alimentario. Esta disposición se adoptó originalmente como instrumento jurídico para garantizar que el proceso se aplicara en condiciones de seguridad, pero no tiene ninguna otra utilidad práctica. El proceso en sí -la irradiación- no es un aditivo alimentario en el sistema de los Estados Unidos.