II. Cuestiones relativas a la promoción de las capacidades agrícolas internas

9. En vista del papel primordial de la agricultura en las economías en desarrollo, es crucial mejorar las capacidades internas del sector para su desarrollo socioeconómico. Aunque el AsA reconoce la necesidad de un trato especial y diferenciado (TED) a los países en desarrollo y tiene algunas disposiciones al respecto, según algunos países en desarrollo dichas disposiciones no ofrecen todas las TED y la flexibilidad política necesarias. Dentro de esta problemática, los países en desarrollo han hecho una distinción entre las medidas de protección y de ayuda utilizadas en los países desarrollados que distorsionan los mercados mundiales y las que utilizan los países en desarrollo para garantizar la seguridad alimentaria, promover un desarrollo económico más amplio, o diversificar las exportaciones agrícolas. En los países en desarrollo en los que las instituciones comerciales no se han desarrollado plenamente, o funcionan sólo imperfectamente, se considera necesario un cierto grado de ayuda y protección. Sin embargo, la necesidad que tienen los países en desarrollo de una flexibilidad normativa no debería utilizarse como argumento para continuar con las políticas de los países desarrollados que distorsionan el comercio. En esta sección se tratan algunas cuestiones sobre la flexibilidad de las políticas internas para promover el potencial agrícola de los países en desarrollo.

Ayuda interna

10. La flexibilidad normativa de los países en desarrollo en el marco del AsA se puede definir en relación con cuatro elementos: los compromisos de reducción en materia de ayuda interna, las exenciones por debajo del umbral de minimis, las disposiciones sobre trato especial y diferenciado, y las políticas de la "caja verde". La mayoría de los países en desarrollo no tiene compromisos de reducción de la ayuda interna en el marco del AsA porque, como se señaló anteriormente, no suelen prestar ayuda a la agricultura. En el ámbito de las disposiciones de minimis, los países en desarrollo pueden excluir de su cálculo y, por consiguiente, de sus compromisos de reducción, la ayuda que estaría sujeta a disciplinas si constituyera menos del 10 por ciento del valor de producción.⁸ Para los programas referidos a productos específicos, el límite de minimis se basa en la producción del producto especificado, mientras que para los programas no referidos a productos específicos, el límite se refiere al valor de la producción agrícola total.

11. En las disposiciones del AsA sobre el trato especial y diferenciado se toman en cuenta algunas de las necesidades particulares de los países en desarrollo en la esfera de la ayuda interna. El artículo 6 del AsA excluye del compromiso de reducción algunas medidas de ayuda que se consideran destinadas al desarrollo. Se trata de programas que tienen por objeto fomentar el desarrollo agrícola y rural y que forman parte integrante de los programas de desarrollo de esos países. En ellos se incluyen: las subvenciones a la inversión, que por lo general pueden utilizarse para la agricultura en los países en desarrollo; las subvenciones a los insumos agrícolas, accesibles en general a los productores con ingresos bajos o pobres en recursos de los países en desarrollo; y la ayuda interna a los productores de los países en desarrollo para estimular la diversificación con objeto de abandonar los cultivos de los que se obtienen estupefacientes ilícitos.

12. También están exentas de los compromisos de reducción, para todos los miembros de la OMC, las políticas de la "caja verde" que figuran en el Anexo 2 del AsA. Son políticas que se considera que no tienen efectos de distorsión del comercio ni efectos en la producción, o, a lo sumo, los tienen en grado mínimo. En la "caja verde" se incluyen, entre otras cosas, los servicios generales a la agricultura, tales como servicios de investigación y extensión, y lucha contra plagas y enfermedades; constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria; programas de ajuste estructural; programas ambientales⁹; planes de seguro de los ingresos y cosechas; y algunos pagos directos y ayudas a los ingresos no conectado con la producción agropecuaria. La ayuda de la "caja verde" debe prestarse a través de programas gubernamentales financiados con fondos públicos (incluidos los ingresos fiscales sacrificados), y no debe representar transferencias de los consumidores ni tener como efecto un sostenimiento de los precios de los productores.

13. Los compromisos de reducción de la ayuda interna de los países desarrollados fue un primer paso importante hacia la solución de los altos niveles de ayuda y protección proporcionados a la agricultura en muchos países industrializados. No obstante, el nivel mundial de esta ayuda de la "caja ámbar" sigue siendo muy alto y la distribución tiene un sesgo contrario a los países en desarrollo. Las políticas agrícolas de los países desarrollados que tienen efectos de distorsión del comercio imponen costos considerables a los países en desarrollo, como está bien documentado,¹⁰ y se necesitan nuevas reformas para que los países en desarrollo puedan beneficiarse significativamente.

14. En cambio, una mayoría abrumadora de los países en desarrollo, como puede verse en el cuadro 2, ha notificado una medida global de la ayuda (MGA) total de base cero o inferior al nivel de minimis. La mayoría de estos países, que representan alrededor de dos terceras partes de los miembros de la OMC, no tiene compromisos de reducción de la ayuda interna pero tampoco los "derechos" de la OMC para utilizar en el futuro la ayuda de la "caja ámbar" que exceda del nivel de minimis. Aunque muchos de estos países no se ven limitados actualmente por las disposiciones en materia de ayuda interna del AsA, en el futuro pueden ver limitadas sus opciones de política. Sólo 20 países en desarrollo (sobre más de 100) han notificado una MGA total de base positiva y, de éstos, sólo 12 una MGA total de base superior al 10 por ciento de minimis tolerado. Además, según cómo se interprete el artículo 13,b del AsA, sus derechos de ayuda de minimis referida a productos específicos podrían verse más limitados todavía si la ayuda dada en la campaña comercial de 1992 fuera inferior al nivel de minimis.

15. Una segunda cuestión de interés para los países en desarrollo se relaciona con el hecho de que en la mayoría de los países en desarrollo la ayuda referida a productos específicos se destina principalmente a la producción de productos alimenticios básicos. Por término medio, más del 70 por ciento de la MGA total corriente notificada por los países en desarrollo durante 1995 y 1996 se asignó a la producción de cereales. Para algunos países, esa ayuda se acerca al nivel de minimis permitido para productos específicos. Por consiguiente, aunque en esos países la exención de minimis no se utiliza para muchos productos, puede limitar su ayuda a la producción de productos básicos. Además, el alcance de la flexibilidad de la ayuda no referida a productos específicos puede ser insuficiente para los países en desarrollo.¹¹ La ayuda proporcionada en todos los sectores en esferas tales como el crédito agrícola, el transporte, el riego y el combustible es un aspecto importante de las estrategias de desarrollo de muchos países, y puede ser necesaria una flexibilidad adicional en su utilización.

16. Tercero, a causa de que la MGA del año de base se expresa en precios nominales fijos, algunos países en desarrollo tienen dificultades para mantenerse dentro de los niveles actuales permitidos de la MGA debido a la alta tasa de inflación y a la depreciación de los tipos de cambio, a pesar de que la ayuda real a la agricultura no ha aumentado.¹² Aunque el AsA reconoce el problema de la excesiva inflación y la necesidad de prestarle la debida consideración, no se indica de qué manera prestar esa "consideración" ni lo que se entiende por "tasas excesivas de inflación". Por lo tanto, algunos de esos países han planteado la cuestión de que se les permitiera mantener los niveles de la ayuda en valores reales.

17. La interpretación de algunos otros términos relacionados con la ayuda interna puede ser una cuestión importante para los países en desarrollo. En general, los países no han sido coherentes en su interpretación de la expresión `producción aceptable': algunos se refieren a la producción total, otros a las cantidades comercializadas, y otros a la cantidad comprada por entidades paraestatales. Como consecuencia, la MGA y sus respectivos niveles de minimis pueden cambiar significativamente según cómo se interprete el nivel de producción que debe incluirse en los cálculos. Han surgido otros problemas también con respecto a la falta de claridad sobre la definición de `productores con ingresos bajos y pobres en recursos'. La mayoría de los países se ha referido a la exención de las subvenciones a los insumos para los agricultores pobres y han excluido casi todas sus subvenciones a insumos, práctica fuertemente cuestionada en la OMC. Para muchos países en desarrollo, las subvenciones a los insumos constituyen un componente esencial de sus estrategias más amplias de desarrollo agrícola y se utilizan para facilitar la adopción de tecnología agrícola mejorada. Por lo tanto, resulta importante para ellos una aclaración sobre esta cuestión.

18. Una cuestión crítica de interés para los países en desarrollo es la necesidad de una definición más precisa de las políticas que pueden incluirse en la "caja verde". Aunque tales políticas se describen como las que no tienen efectos de distorsión del comercio ni efectos en la producción, o, a lo sumo, los tienen en grado mínimo, esto no se aplica probablemente, al menos a largo plazo, a muchas de las políticas justificadas actualmente en el marco de la caja verde. En vista de la limitada capacidad financiera de muchos de los países en desarrollo para prestar tal ayuda, sus gastos son insignificantes en comparación con los de los países desarrollados (véase el cuadro 3). Actualmente la OMC no establece ningún límite para la cantidad total de gastos relacionados con las medidas de la caja verde; por consiguiente, los países en desarrollo tienen interés en aclarar y, quizás, restringir la definición de dichas políticas.

Protección en frontera

19. A veces es necesario mantener un cierto grado de protección en frontera para aplicar una política de ayuda interna. Esto es verdad particularmente en el caso de un sistema de sostenimiento de los precios administrados. Donde no existen tales programas, los precios al productor pueden todavía sostenerse mediante los aranceles. En general, los aranceles consolidados de los países en desarrollo son suficientemente altos como para permitir un grado considerable de protección en frontera.¹³ Hay, sin embargo, algunas cuestiones en esta esfera que cabe señalar.

20. Primero, la mayoría de los países en desarrollo ofrece una única tasa uniforme de consolidación para todos los productos agropecuarios. Con los aranceles consolidados actualmente y que experimentarán ulteriores reducciones en la próxima ronda, algunos de esos países quizás tengan que abordar con cuidado las reducciones arancelarias. En particular, una reducción general podría dejar poco margen para un cierto grado de protección de los sectores sensibles- aspecto que tiene que tenerse en cuenta al elegir la fórmula de reducción. Segundo, algunos países han consolidado sus aranceles a niveles muy bajos de suerte que ahora tienen poco margen de maniobra en la utilización del arancel como medida contra las fluctuaciones de los precios en los mercados mundiales. Tercero, hay algunas anomalías en la lista de aranceles consolidados de algunos países en desarrollo. Por ejemplo, para algunos productos los aranceles son muy bajos (incluso nulos), mientras que para otros - por ejemplo, los productos sucedáneos - son muy altos, lo que implica que en la práctica los tipos consolidados altos no tienen ninguna importancia. Pareciera que haría falta alguna racionalización de las consolidaciones arancelarias.

Subvenciones a la exportación

21. Hay dos problemas principales con respecto a las disposiciones del AsA relativas a las subvenciones a la exportación. Uno es que legitiman el uso de las subvenciones a la exportación en la agricultura (prohibidas para otros productos), y el otro es que favorecen efectivamente a los exportadores que utilizaron subvenciones en el pasado (principalmente países desarrollados) mientras prohíben a otros que las utilicen. En su forma actual, sólo un pequeño número de países en desarrollo tiene acceso a esta disposición, si bien se permite a los países en desarrollo que utilicen subvenciones para los costos de comercialización y los gastos de flete y transporte interno. Para un país en desarrollo, uno de los fundamentos principales de la utilización de políticas comerciales es la necesidad de prestar apoyo a las industrias nacientes. Por consiguiente, en vista de los graves estrangulamientos de la oferta y de las limitaciones tecnológicas de los países en desarrollo en la esfera del comercio de productos agropecuarios, podrían ser importantes en algunos casos los planes de subvenciones a la exportación, ya que permitirían dar incentivos a determinadas agroindustrias. Pocos países en desarrollo tienen los recursos financieros necesarios para utilizar las subvenciones a la exportación como un instrumento de desarrollo del mercado; lo que más importa a los países en desarrollo es la necesidad de que la utilización de las subvenciones a la exportación por parte de los países desarrollados esté disciplinada.

Aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC)

22. La adquisición y adaptación de tecnología, particularmente para la producción, es una cuestión de interés fundamental para el sector agrícola de los países en desarrollo. En el marco del Acuerdo ADPIC, esto se relaciona principalmente con el requisito señalado por el acuerdo de que los países velen por la protección de los derechos de propiedad sobre las variedades de plantas y animales, ya sea por medio de patentes o por medio de una legislación eficaz sui generis. La cuestión de la patentabilidad de las variedades de plantas y animales, así como de las relacionadas con organismos genéticamente modificados (OGM) plantea cuestiones que van más allá de la mera protección de los derechos de propiedad intelectual, como son las que se refieren a los derechos de las comunidades locales y de las poblaciones autóctonas, y a los derechos soberanos sobre los recursos genéticos naturales, la bioseguridad y la seguridad alimentaria. Los países en desarrollo tropiezan con dos series de dificultades en esta esfera. Por un lado, la mayoría de ellos, particularmente los países menos adelantados (MA), carece de la capacidad científica para innovar y patentar materiales nuevos - la mayoría ni siquiera está en condiciones de hacer una lista completa de los recursos naturales de biomateriales que poseen actualmente. Ni cuenta con una legislación apropiada al respecto. Por otro lado, existe una concentración cada vez mayor de compañías transnacionales en industrias biotecnológicas, especialmente en el sector de las semillas. Esta concentración o falta de competencia en la industria (reforzada por la patentabilidad mundial) los coloca en situación de imponer a los agricultores de todo el mundo rentas de monopolio. Además, aparte de la cuestión de los costos, muchos países se sienten inseguros al depender de fuentes exteriores para un insumo estratégico tan importante como las semillas.

23. El Acuerdo reconoció estos problemas y los abordó a través de las disposiciones relativas al trato "especial y diferenciado" a los países en desarrollo. Sin embargo, según muchos países en desarrollo, estas disposiciones no se han traducido en ningún beneficio concreto en el proceso de ejecución, particularmente por lo que se refiere a la asistencia financiera y técnica y al acceso a las nuevas tecnologías en condiciones favorables.

Desequilibrios en los niveles de ayuda

24. Como se ha señalado anteriormente, para que los países en desarrollo desplieguen plenamente su potencial agrícola, tienen que rectificar el sesgo contrario a la agricultura de sus políticas anteriores, así como tratar de reformar las políticas de los países desarrollados que distorsionan los mercados mundiales de productos agropecuarios. Aunque ambas reformas son esenciales, en la práctica la determinación de su secuencia podría ser crucial para que la situación de los países en desarrollo vaya mejorando progresivamente o empeorando. Como ya se ha mencionado, en el marco de los compromisos del AsA hay un desequilibrio considerable entre los niveles de ayuda interna y de subvenciones a la exportación que se siguen permitiendo a los países desarrollados, por un lado, y a los países en desarrollo, por otro. Dado el principio del "status quo y desmantelamiento" implícito en el AsA, esto significa que los países desarrollados tienen "derechos" de la OMC para utilizar los altos niveles de ayuda y protección que les quedan, mientras que los "derechos" de los países en desarrollo a una ayuda y protección semejantes se ven limitados a niveles considerablemente más bajos. La cuestión de interés consiste en que, si no se puede hacer bajar rápidamente los niveles de ayuda y protección de los países desarrollados, el desequilibrio en los niveles de ayuda y las restricciones a las políticas de los países en desarrollo podrían ajustarse más lentamente y con mayor dificultad.

III. Cuestiones relativas al acceso a los mercados

25. Para que los países en desarrollo desarrollen plenamente el potencial de sus sectores agropecuarios, deben recibir también un acceso mejor para sus productos en los principales mercados de importación, que se encuentran principalmente en los países desarrollados de Europa, el Japón y América del Norte. Pero también es importante un acceso mejorado a los mercados de los países en desarrollo de ingresos más elevados.

Los aranceles agrícolas siguen siendo altos

26. En principio, la arancelización debía dar lugar a aranceles consolidados que no fueran más proteccionistas que los obstáculos no comerciales que existían en el período de base. Y dado que todos los aranceles han disminuido, las condiciones del acceso a los mercados deberían haber mejorado. Sin embargo, un estudio realizado recientemente por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sobre la protección en frontera demostró que ésta fue mayor para la agricultura en 1996 que en 1993 en ocho de los 10 países de la OCDE (la CE se considera como un país).¹⁴ Se constató también que la protección arancelaria era considerablemente mayor en el grupo de los alimentos y las bebidas que en la agricultura en su totalidad. En el estudio se utilizaron los promedios ponderados de los aranceles de nación más favorecida (NMF) aplicados, y como los tipos consolidados no pueden ser inferiores a las tasas aplicadas, la protección en frontera basada en los tipos consolidados serían aún más elevados.

27. El perfil arancelario posterior a la RU de muchos países desarrollados se suele caracterizar por las tasas relativamente elevadas aplicadas a los productos alimenticios de zonas templadas y las tasas más bajas aplicadas a los productos tropicales. Las reducciones arancelarias fueron por lo general menores para los productos de zonas templadas (las reducciones para los productos tropicales promediaron en un 43 por ciento; para otros grupos de productos fueron menores, siendo la más baja (26 por ciento) la aplicada a los productos lácteos.¹⁵ Los países en desarrollo en conjunto tienen mucho interés en la exportación de productos de zonas tropicales ya que éstos son también los productos que el mercado sigue expandiendo. Las crestas arancelarias en la agricultura son más comunes en tres grupos de productos: los alimentos básicos principales; las frutas y hortalizas; y la industria de alimentos (productos alimenticios elaborados). Para todos los productos agropecuarios y pesqueros tomados en conjunto [Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI) números 1-24], la proporción de las líneas arancelarias cuyos derechos superan el 20 por ciento es una cuarta parte aproximadamente de todas las líneas arancelarias tanto de la CE como del Japón y alrededor de una décima parte de las de los Estados Unidos (Cuadro 4).¹⁶

28. La progresividad arancelaria se refiere a una situación en la que los aranceles aumentan a medida que avanza la cadena de elaboración. Esta práctica puede traducirse en una importante y eficaz protección a los productos elaborados, según la parte del valor añadido presente en la producción final. La progresividad arancelaria como obstáculo al comercio interesará más en los próximos años, ya que el comercio se está desplazando rápidamente hacia los productos elaborados. Los países en desarrollo tienen un gran interés en este asunto ya que están tratando de salir del círculo de producción y exportación de productos primarios. Como se dijo anteriormente, después de la RU los aranceles consolidados aplicados a los alimentos elaborados son relativamente muy altos. Algunos estudios han demostrado que aunque la progresividad arancelaria disminuyó después de la RU, todavía predomina en algunas cadenas importantes de productos, especialmente el café, el cacao, las semillas oleaginosas, las hortalizas, las frutas, las nueces, y las pieles y cueros.¹⁷

Aranceles complejos

29. También es compleja, después de la RU, la estructura del arancel agrícola de algunos de los principales países desarrollados, contrariamente al régimen sencillo "exclusivamente arancelario" que se había prometido. Aparte de los derechos aplicables dentro del contingente y por encima del contingente, se suelen utilizar bastante frecuentemente los aranceles no ad valorem. En muchos casos, estos aranceles también varían en función de una o más razones técnicas, tales como el contenido de azúcar o de alcohol, lo que los hace incluso menos transparentes. Los aranceles no ad valorem son, evidentemente, más complejos que los aranceles ad valorem y complican la comparación del carácter restrictivo del comercio entre los productos y los países, que es esencial para las negociaciones comerciales. Los aranceles específicos también pesan más frente a importaciones más baratas - su grado de restricción es inversamente proporcional al precio unitario del producto importado, mientras que en el caso de un arancel ad valorem se mantiene constante.

30. Sigue habiendo algunos casos de acuerdos de importación más complejos. Un ejemplo notable es el sistema del "precio de acceso" aplicado por la CE a las frutas y hortalizas. Este régimen utiliza también aranceles de temporada, lo que lo complica más todavía.¹⁸ Los países en desarrollo se están volviendo cada vez más competitivos en esos productos, de ahí que muchos consideran el régimen como una fuente de protección encubierta.¹⁹ Un segundo ejemplo es el régimen de importación de cereales de la CE, que funciona de manera semejante al del sistema anterior de gravamen variable. Algunos países en desarrollo son importantes exportadores de cereales y arroz.

Contingentes arancelarios

31. Los contingentes arancelarios (CA) debían facilitar el proceso de arancelización. Treinta y seis miembros de la OMC tienen en sus listas compromisos en materia de contingentes arancelarios, con un total de 1 370 contingentes relativos a la agricultura. El volumen total de los CA en 1995, como porcentaje del comercio mundial de esos productos, osciló entre el 3 y el 7 por ciento. Para algunos grupos de productos, por ejemplo los productos lácteos, la carne y el azúcar, supera el 10 por ciento; de ahí que interese sobremanera el modo cómo se utilizan los CA.

32. Aunque los CA han creado algunas nuevas oportunidades de comercio, han surgido algunas cuestiones de orden teórico y práctico, tales como: la falta de transparencia en su administración (por ejemplo, las muchas maneras de administrarlos, que no siempre facilitan un acceso efectivo a los mercados); la asignación a proveedores tradicionales (anteriores) y no sobre una base NMF, y el cómputo de los planes de acceso preferencial existentes como parte de los compromisos de acceso mínimo;²⁰ el cómputo de las asignaciones a países que no son miembros de la OMC; la asignación a empresas comerciales estatales y a organizaciones de productores, etc. Todo esto ha creado dificultades a los nuevos exportadores. Además, la clasificación unificada de los productos para los CA permitidos en el marco de la RU ha impedido el acceso mínimo a algunos subproductos de esa categoría amplia.²¹ Por último, la fijación de los aranceles dentro del contingente en el marco de la RU ha sido muy desigual y, aunque muchos de los CA han comenzado con aranceles bajos o nulos, en algunos casos los aranceles aplicados dentro del contingente son tan elevados que podrían no efectuarse importaciones. A todos estos problemas se debe la infrautilización de los CA (alrededor del 60-65 por ciento en total), aunque en algunos casos también se ha identificado la situación del mercado como la causa principal de la no utilización completa.

33. Los países en desarrollo tienen interés en reformar el sistema de los CA, pero quizás lo más importante para ellos es asegurar una igualdad de acceso. Los datos relativos a la utilización del contingente en 1995-98 todavía tienen que analizarse para ver en qué medida los países en desarrollo pudieron tener acceso a los nuevos contingentes. Este análisis reviste un carácter prioritario.

Disposiciones de salvaguardia especial (SGE)

34. Las disposiciones de salvaguardia especial (SGE) permiten a un importador aumentar los aranceles por encima de los niveles consolidados en el caso de un aumento de las importaciones o la disminución de los precios de importación. A causa de que las medidas SGE para los productos agropecuarios se reservaron a los países que realizaban la arancelización, la mayoría de los países en desarrollo no tiene acceso a ellas (Cuadro 5).²² Cerca del 80 por ciento de los artículos arancelizados de los países de la OCDE está sujeto a las SGEs.²³ El derecho a recurrir a las SGE es más común en la carne, los cereales, las frutas y hortalizas, las semillas y productos oleaginosos y en los productos lácteos (Cuadro 6).

35. Si se mantienen las SGE en las condiciones actuales (elegibilidad actual de países y productos), se perpetuará la discriminación contra aquellos miembros que no tienen acceso a las SGE, principalmente los países en desarrollo. Por consiguiente, se han hecho algunas sugerencias para eliminarlas totalmente, incluso porque los miembros pueden recurrir a otras salvaguardias contempladas por la OMC. Ahora bien, las salvaguardias generales de la OMC no son automáticas. Requieren la "prueba de daño", son costosas y suponen retrasos. Por lo tanto, no constituyen una opción viable para muchos países en desarrollo, para los que sería muy conveniente la opción de las SGE. Por consiguiente, desde el punto de vista de muchos países en desarrollo sería conveniente tratar de que las SGE se transformaran en un instrumento permanente de la maquinaria del sistema comercial multilateral, pero sería preferible que estuvieran limitadas a un número determinado de productos alimenticios básicos, es decir a los que se consideran sensibles desde el punto de vista de la seguridad alimentaria interna, como se dijo anteriormente. Al mismo tiempo, puede ser conveniente una aplicación algo más rígida de los elementos de "activación" de suerte que las SGE no se utilicen con demasiada frecuencia.

MSF y OTC

36. Los acuerdos sobre las MSF y los OTC establecen reglas para determinar las normas y reglamentaciones nacionales relativas a las medidas sanitarias y fitosanitarias, así como las especificaciones técnicas sobre la seguridad y calidad de los alimentos, para que dichas reglamentaciones no restrinjan indebidamente el comercio.

37. Un desafío importante que enfrentan los países en desarrollo es el de aumentar las normas MSF/OTC de sus exportaciones por lo menos a los niveles reconocidos internacionalmente. Por ejemplo, la lista de retención de importaciones para los Estados Unidos durante el período 1996-97 muestra que la mayor parte de las retenciones y rechazos de productos provenientes de los países en desarrollo no se relacionaban con requisitos demasiado técnicos o sofisticados (Cuadro 7). Aunque el déficit de su capacidad para cumplir dichas normas es grande, la inobservancia de las normas de los países desarrollados no ha sido la única razón de la retención y rechazo de las importaciones de alimentos de los países en desarrollo. Los países en desarrollo enfrentan otro desafío en los casos en los que los países desarrollados, por motivos de evaluación de riesgos, adoptan niveles más altos que los actualmente reconocidos por los organismos internacionales que los establecen. Además, las crecientes preocupaciones de los consumidores de los países ricos por la seguridad y calidad de los alimentos agravan la dificultad de satisfacer niveles más altos.

38. Probablemente sería contraproducente que los países en desarrollo presionaran para eximirse de las reglas de la OMC relativas a las MSF/OTC, debilitarlas o reducir las normas internacionales al respecto. Lo único que se lograría es un efecto negativo en la confianza que los consumidores de los países importadores tienen respecto a sus productos. Por lo tanto, parece fundamental que se adopte un enfoque positivo. Lo que está en juego, sin embargo, es que muchos países en desarrollo necesitan asistencia para cumplir con los niveles establecidos. Por consiguiente, se podría prever la prestación de asistencia a dichos países para el fortalecimiento de los acuerdos MSF/OTC aplicando mecanismos eficaces destinados a ayudarles a mejorar sus normas MSF. Como los acuerdos sobre las MSF/OTC contienen promesas de asistencia financiera y técnica para los países en desarrollo, sería un objetivo importante lograr que se concreticen. Además, puede hacer falta algún mecanismo (por ejemplo, un mediador o árbitro internacional) para reducir al mínimo el "hostigamiento comercial". Por último, otra cuestión importante es la participación limitada, en número y eficacia, de estos países en los organismos internacionales que establecen las normas.²⁴

IV. Otros asuntos

Estabilidad del mercado interno

39. Aunque la inestabilidad de los precios en los mercados mundiales afecta a todos los países, las consecuencias pueden ser mucho mayores para los países en desarrollo, por dos razones: i) una gran parte de la población rural sigue dependiendo de la producción de alimentos como medio de vida; y ii) los alimentos representan una gran parte de los gastos de las familias de los países en desarrollo (véase el cuadro 8). Aunque el AsA puede contribuir a la estabilidad de los precios mundiales a causa de las disciplinas relativas a las políticas que distorsionan el comercio y de la mayor integración de los mercados, también podría determinar un aumento de la variabilidad de los precios mundiales a causa de la disminución de las existencias mundiales y el desplazamiento de la producción desde los países que cuentan con altos niveles de ayuda a los países que disponen de pocos mecanismos de ayuda o de ninguno. Sin embargo, el impacto neto del AsA en los precios mundiales sigue siendo una incógnita.

40. En todo caso, la inestabilidad del mercado mundial de productos agropecuarios es un problema importante para los PBIDA a causa de su mayor dependencia de los mercados mundiales de alimentos y de la debilidad de sus sectores agrícolas. Por consiguiente, el acceso de dichos países a medidas de seguridad compatibles con la OMC es una cuestión de gran interés para ellos. Hay tres posibilidades que se pueden considerar al respecto. Primero, para los alimentos básicos, muchos países en desarrollo favorecen el acceso a las SGE, que son más simples que la salvaguardia general del GATT que no es fácil de aplicar en la práctica. Segundo, las escalas de precios constituyen un instrumento apropiado y controlado para esos países.²⁵ Pero es importante asegurar que el plan no aísle totalmente los mercados internos de los movimientos de los precios mundiales. Además, la legitimidad de la política de escala de precios no está totalmente clara, pues mientras se permite aplicar un derecho dentro del tipo consolidado, el AsA prohíbe los "derechos de importación variables". Esta es una cuestión sobre la que los países en desarrollo podrían pedir aclaración en la próxima ronda. Tercero, los instrumentos de gestión de los riesgos son otra opción más para protegerse contra la inflación. Los instrumentos basados en el mercado, tales como los contratos y opciones a plazo y de futuros, son totalmente compatibles con la OMC.

Seguridad de los mercados mundiales de alimentos

41. Otra cuestión relacionada con la estabilidad del mercado mundial se refiere a las distorsiones que puede haber en los suministros mundiales por diversas razones: los exportadores de alimentos pueden restringir las exportaciones; pueden imponerse embargos comerciales; grandes modificaciones de los tipos de cambio pueden encarecer extremadamente las importaciones; y las guerras o los desastres naturales pueden trastornar las existencias. De ahí que sería muy conveniente fortalecer las disposiciones del AsA sobre la prohibición de las exportaciones (artículo 12).

La decisión de Marrakech

42. La aplicación de la Decisión de Marrakech en favor de los países MA y de los países en desarrollo importadores netos de alimentos (PEDINA) es un asunto de interés, particularmente para esos países. La Decisión todavía no ha entrado en vigor, a pesar de que la ayuda alimentaria ha descendido a niveles muy bajos y han aumentado las importaciones totales de los países MA y los PEDINA (véase el documento No. 1). La aplicación de la Decisión se ha visto impedida hasta ahora por varios factores, a saber: la necesidad de presentar una prueba indiscutible de las necesidades de asistencia, y de que éstas derivan del proceso de reforma realizado en el marco de la RU; y, segundo, la variedad de los instrumentos exigidos en el marco de la Decisión para responder a tales necesidades, sin que se especifiquen demasiado las responsabilidades respectivas de todos los interesados. El problema principal relacionado con la Decisión es, sin embargo, que aborda un problema transitorio, mientras que de hecho el problema de la seguridad alimentaria en los países interesados es a largo plazo y complejo, e incluye, además del comercio, las cuestiones más amplias del desarrollo.

Países en proceso de adhesión

43. El interés dominante de los países en desarrollo que no son miembros de la OMC han sido las condiciones para la adhesión a la OMC. Tratar a los países en base a los últimos tres años de los cuales se disponía de datos y se realizaban negociaciones sobre las consolidaciones arancelarias del tipo máximo y el trato especial y diferenciado, parecen ser condiciones más difíciles que las negociaciones anteriores, y podría imponer una restricción indebida a su flexibilidad para formular políticas alimentarias y agrícolas internas.

44. Por último, hay cuestiones nuevas, tales como el comercio del Estado, la política de competencia, las consideraciones ambientales y las normas de trabajo, que presentan una multitud de desafíos a los países en desarrollo. Lo que importa es separar los intereses legítimos de su utilización cada vez mayor por parte de algunos países para fines proteccionistas.

45. En conclusión, hay muchas cuestiones en juego para los países en desarrollo en las próximas negociaciones de la OMC. En el documento No. 6 se indican algunas sugerencias sobre posibles soluciones a algunos de los problemas. En muchos casos, las mejoras podrían ser sencillas. En otros, puede entrañar negociaciones y acuerdos difíciles y, quizás, concesiones recíprocas.

Cuadro 1: Importancia de la agricultura en las economías de desarrollo

Fuente: La columna 1 está tomada del Banco Mundial (1999), Informe sobre el desarrollo mundial 1998/89; las columnas 2 y 3 están calculadas utilizando los datos de FAOSTAT (1999).
a/ Por población agrícola se entienden todas las personas cuya subsistencia depende de la agricultura, la caza, la pesca o las actividades forestales. En esta definición entran todas las personas que trabajan en la agricultura y los familiares a cargo que no trabajan.
b/ promedio aritmético de los respectivos países de la lista.
c/ promedio de los países de mayores ingresos en 1980 (Banco Mundial, 1999).

Cuadro 2: MGA total de base notificada por determinados países en desarrollo^\1 (por región)

Fuente: Informaciones derivadas de la CA de la OMC (1999), Domestic Support - Revision (Ayuda interna - Revisión, mayo de 1999, Documento de referencia de la Secretaría (AIE/S2/Rev.1)

Cuadro 3.Gastos totales relativos a las medidas de la Caja verde (millones de dólares EE.UU.), por miembros, 1995-99

Fuente: Los cálculos se basan en los datos obtenidos del Comité de Agricultura de la OMC (1999), Ayuda interna - Revisión, mayo de 1999, Documento de referencia de la Secretaría (AIE/S2/Rev.1)

Cuadro 4: Picos arancelarios por grupos de productos agropecuarios (CE, Japón y los Estados Unidos) ^1/

Cuadro 5: Salvaguardia especial (SGE) para productos agropecuarios:posibles aplicaciones y acciones de los miembros

Fuente: CA de la OMC (1998), Special Agricultural Safeguard (Salvaguardia especial), Documento de referencia preparado por la Secretaría (AIE/S12)
a/ HS 8-digit items. b/ HS- 9-digit items. c/ HS 6-digit items.

Cuadro 6:Salvaguardia especial (SGE): posible aplicación y acción por categoría de productos

Fuente: CA de la OMC (1998), Special Agricultural Safeguard, Documento de referencia de la Secretaría (AIE/S12)

Cuadro 7: Número de contravenciones citadas por la Administración de Productos Alimenticios y Farmacéuticos de los Estados Unidos
Detención de importaciones y su importancia relativa en el período de julio de 1996-junio de 1997

Fuente: FAO (1999), The importance of food quality and safety for developing countries (La importancia de la calidad e inocuidad de los alimentos par los países en desarrollo), Comité de Seguridad Alimentaria Mundial,
CFS: 99/3.

Cuadro 8: Gastos en alimentos en porcentaje de los gastos de consumo familiar

Fuente: Los datos sobre los PBIDA y otros países en desarrollo se han sacado del compendio de estadísticas sobre consumo de alimentos obtenidas de encuestas familiares realizadas en los países en desarrollo, volúmenes 1 y 2, FAO Economic and Social Development Paper 116; mientras que los datos de los PECO se han obtenido de la OCDE (1998), Agricultural policies in non-OECD countries: monitoring and evaluation 1998, statistical annex, annex table 10, page 15.
Nota: Los datos de la FAO se basan en encuestas familiares nacionales que difieren mucho en lo que se refiere al alcance de la encuesta, los conceptos, las definiciones y el año y la modalidad del acopio de datos. De ahí que este cuadro debe tomarse como reflejo de una amplia gama de situaciones de los países seleccionados..

1 Véase el sitio web sobre el programa especial de la FAO para la seguridad alimentaria (www.fao.org/spfs/lifdc) para la definición y la lista de los países de bajos ingresos con déficit de alimentos (PBIDA).

2 Véase, por ejemplo, Kruger, A., M. Schiff and A. Valdes (1988), Agricultural incentives in developing countries: measuring the effects of sectoral and economy-wide policies (Incentivos agrícolas en los países en desarrollo: efectos de las políticas sectoriales y económicas) . World Bank Economic Review 2(3): 255-71.

3 Estas reformas se emprendieron principalmente en el marco de los programas de ajuste estructural. Algunas se realizaron como parte de los ajustes de política para cumplir acuerdos comerciales regionales. Y otras fueron impuestas también por las negociaciones y los compromisos de la Ronda Uruguay.

4 Véase FAO (1997), "National agricultural development strategies towards 2010," (Estrategias nacionales para el desarrollo agrícola hacia el 2010) para algunos de los PBIDA.

5 Véase Tangermann, S. and T. Josling (1999), "The Interests of Developing Countries in the Next Round of WTO Agricultural Negotiations" (Los intereses de los países en desarrollo en la próxima Ronda de negociaciones agrícolas de la OMC), UNCTAD.

6 Véase Yamazaki, F. (1996) "Potential erosion of trade preferences in agricultural products," (Posible reducción de las preferencias comerciales en los productos agropecuarios) Food Policy, 21 (4/5).

7 Otros de los acuerdos relacionados específicamente con la agricultura son: el Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF), el Acuerdo sobre los obstáculos técnicos al comercio (OTC); el Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC), y la Decisión sobre las medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y los países en desarrollo importadores netos de alimentos.

8 Para los países desarrollados, el límite de minimis correspondiente es 5 por ciento.

9 Es importante señalar que en el marco del AsA, las políticas de la "caja verde" se refieren a un conjunto amplio de medidas que se considera que tienen poco efecto en la producción y el comercio y, por lo tanto, se permite que continúen. Las políticas de la "caja verde" no son necesariamente "verdes" en el sentido ambiental. Puede producirse una gran confusión porque en la "caja verde" hay políticas ambientalmente verdes pero también muchos otros tipos de medidas de política.

10 Véase, por ejemplo, Tyers, R. and K. Anderson (1992), Disarray in World Food Markets: A Quantitative Assessment, Cambridge University Press; y Valdes, A. and J. Zietz (1980), "Agricultural protection in OECD countries: its costs to less developed countries," IFPRI Research Report Number 21, IFPRI, Washington, D.C.

11 Los casos de estudio realizados por la FAO tanto en los países miembros de la OMC (por ejemplo, la India, Turquía y Bangladesh) como en los que no son miembros (por ejemplo, Siria, el Yemen y el Sudán) han demostrado que las posibilidades de aumentar la ayuda no referida a productos específicos en el marco de las normas del AsA son mucho más limitadas que las posibilidades de aumentar la ayuda referida a productos específicos.

12 Para superar este problema, algunos países notificaron su MGA corriente en dólares EE.UU., y revisaron también los niveles de la MGA de base en dólares EE.UU., mientras que otros ajustaron sus precios exteriores de referencia para dar cabida a modificaciones en los tipos de cambio. Estas correciones han sido puestas en tela de juicio en la OMC.

13 Aunque para algunos productos de zonas templadas, los aranceles de los países desarrollados son mucho más altos que los de los países en desarrollo.

14 OECD (1999), Preliminary Report on Market Access Aspects of UR Implementation, Documento COM/AGR/APM/TD/WP (99) 50, junio de 1999, OCDE, París.

15 Véase OMC (1999), Guide to the UR Agreements, Kluwer Law International y Secretaría de la OMC, Cuadro III.2. Aunque los aranceles de los productos tropicales fueron los que más se redujeron, ello se realizó sobre una base muy baja, por ejemplo del 5 - 10 por ciento, que en el comercio puede ser mucho menos eficaz que una reducción del 26 por ciento aplicada sobre una base muy alta.

16 UNCTAD (1997), The Post-UR Tariff Environment for Developing Country Exports, TD/B/COM. 1/14.

17 Véase por ejemplo, Lindland (1997), The Impact of the UR on Tariff Escalation in Agricultural Products, FAO, ESCP No.3; y OECD (1997) The UR AoA and Processed Agricultural Products, OECD, Paris.

18 Para un análisis pormenorizado del sistema del precio de acceso de la CE para las frutas y hortalizas, véase por ejemplo, Swinbank, A. (1996), "The Impact of the GATT Agreement on EU Fruit and Vegetable Policy," Food Policy, 20(4).

19 En algunos casos, por ejemplo, los pepinos y los tomates, se dice que las condiciones de acceso a los mercados han empeorado después de la adopción del sistema del precio de acceso.

20 Véase Tangermann, S., Implementation of the Uruguay Round Agreement by Major Developed Countries (Aplicación del Acuerdo de la Ronda Uruguay por parte de los principales países desarrollados), UNCTAD/ITD/16, Ginebra, 1995.

21 Por ejemplo, la CE ha unificado en sus compromisos de acceso mínimo todas las hortalizas en una sola categoría y todas las frutas en otra. Como consecuencia de dicha unificación, las cantidades de las importaciones de la CE correspondientes a cada una de las dos categorías durante 1986-88 fue más del 5 por ciento del consumo interno del año de base y, en cuanto tal, el compromiso de acceso mínimo no era aplicable. La situación podría haber sido distinta si se hubiera utilizado el sistema de producto por producto.

22 En virtud de su arancelización, sólo 22 de los países en desarrollo han reservado el derecho de invocar la cláusula de salvaguardia especial para algunos de sus productos agropecuarios. A fines de mayo de 1997, ninguno de esos países, excepción hecha de la República de Corea, había invocado dicho derecho.

23 UNCTAD (1995), Identification of New Trading Opportunities Arising from the Implementation of the UR Agreements in Selected Sectors and Markets (Identificación de las nuevas oportunidades comerciales que surgen en determinados sectores y mercados a raíz de la aplicación de los acuerdos de la RU), UNCTAD, Ginebra.

24 Como una prioridad para obtener una aceptación más universal de sus normas, la Comisión del Codex alienta una participación mayor de los países en desarrollo en sus comités, pero la financiación para tal participación es muy limitada.

25 O sea, los países pueden variar las tasas que han aplicado con tal que mantengan el derecho máximo en un nivel no superior a su derecho consolidado. De esta manera, los países que tienen aranceles consolidados bastante altos pueden compensar las variaciones de los precios de las importaciones reduciendo los aranceles cuando los precios suben y aumentándolos cuando bajan.