Comité du Programme

Résumé

1. Le Service de l'évaluation a procédé en 1998 à un examen interne du Programme des cadres associés (APO) de la FAO, afin d'évaluer les résultats de ce Programme pendant la période 1988-97. Cet examen, le premier de la longue histoire de ce Programme, créé en 1954, avait pour objectif principal de savoir dans quelle mesure le Programme apportait les avantages attendus par les principales parties prenantes et d'identifier les domaines clés où des ajustements et des améliorations pourraient intervenir. Il s'est fondé en grande partie sur une enquête auprès des principales parties prenantes qui a permis d'obtenir 337 réponses de cadres associés en poste ou cadres associés anciens, de personnalités officielles des pays accueillant des cadres associés, de représentants de la FAO et de superviseurs des cadres associés à la FAO.
   
   
2. Le Programme de la FAO était un des plus importants des programmes de ce genre des organisations des Nations Unies:
• pendant la période étudiée, 867 cadres associés au total y ont été admis et 983 ont terminé leur mission, les deux tiers d'entre eux travaillant à des projets de terrain;
• dix-huit donateurs ont participé aux activités et leurs dépenses ont atteint 16 millions de dollars E.-U. par an en 1997;
• trois donateurs (Italie, Japon et Pays-Bas) ont également parrainé des cadres associés originaires de pays en développement;
• toutefois, le nombre de nouveaux arrivants a diminué régulièrement pendant la période considérée, tombant de 170 en 1988 à 90 en 1994 et 21 en 1997.
3. L'examen a abouti aux principales constatations suivantes:

1. en ce qui concerne les avantages globaux, le Programme est fort apprécié par une bonne majorité des principales parties prenantes: il a été classé bon à excellent par 70 pour cent des APO en poste et des anciens APO, 71 pour cent des officiels des pays d'accueil, 83 pour cent des représentants de la FAO et 96 pour cent des superviseurs des cadres associés à la FAO;
   
   
2. une minorité non négligeable (36 pour cent) de cadres associés a réussi à obtenir un emploi à la FAO avec des contrats divers, la majorité d'entre eux restant dans l'unité ou le lieu d'affectation où ils avaient déjà travaillé. Le pourcentage de cadres associés provenant de pays en développement qui a trouvé un emploi à la FAO était faible (18 pour cent). Les cadres associés dont le contrat avait été prolongé avaient de meilleures chances de trouver un emploi dans l'Organisation;
   
   
3. La majorité des cadres associés qui ont trouvé un emploi à la FAO était parrainée par les quatre principaux donateurs (Pays-Bas: 20 pour cent; Belgique: 17 pour cent; Italie et Allemagne: 15 pour cent chacun), mais il n'existe pas de lien évident entre le nombre de cadres associés parrainés par les donateurs et le pourcentage des cadres ainsi parrainés qui trouvent un emploi à la FAO;
   
   
4. d'après leurs superviseurs à la FAO, les cadres associés ont apporté des contributions professionnelles utiles aussi bien à la coopération technique qu'aux activités normatives;
   
   
5. parallèlement, les cadres associés et leurs superviseurs à la FAO ont mis en lumière diverses faiblesses de l'administration du Programme, notamment le processus de sélection, la mise au courant et l'encadrement techniques, le suivi des résultats des cadres associés, les crédits budgétaires affectés à leurs voyages, les comptes rendus de fin de mission et le suivi des cadres associés après leur départ.
   

4. L'examen a permis de dégager plusieurs questions importantes:

1. la tendance récente à la baisse du nombre de nouveaux cadres d'associés entrant dans le Programme, qui semblerait en grande partie due aux difficultés de financement des donateurs;
   
   
2. le faible niveau de participation au Programme de ressortissants de pays en développement (problèmes communs à tous les programmes de cadres associés/jeunes cadres du système des Nations Unies), y compris leurs faibles chances de trouver un emploi à la FAO;
   
   
3. le déséquilibre important qui persiste entre la demande de cadres associés de la FAO et le nombre effectivement mis à disposition par les donateurs (70 pour cent des postes de cadres associés ne sont pas pourvus);
   
   
4. les problèmes persistants de gestion et d'administration du programme qui suscitent un mécontentement réel chez les cadres associés et leurs superviseurs.

5. Les recommandations issues de l'examen sont axées sur deux séries de mesures que devrait prendre la FAO en vue a) d'améliorer immédiatement la cohérence et l'efficacité de la gestion et de l'administration du Programme; b) d'utiliser davantage le Programmes comme moyen de recruter de jeunes cadres bien qualifiés dans le contexte de la stratégie des ressources humaines de la FAO. Les principales recommandations sont les suivantes:

1. améliorer la gestion du Programme APO par les moyens suivants: i) établissement de méthodes de gestion modernes pour l'encadrement et le contrôle de la qualité du programme; ii) désignation d'un gestionnaire à plein temps du Programme qui serait notamment responsable du système de suivi des résultats des cadres associés (voir e) ci-après); iii) publication d'une circulaire pour faire connaître au personnel les objectifs et les procédures du Programme dans toute l'Organisation;
   
   
2. renforcer la communication avec les partenaires extérieurs pour mieux faire comprendre le programme, notamment grâce à la préparation d'une brochure;
   
   
3. assurer le maintien de contacts permanents avec les donateurs et la transparence des comptes rendus relatifs au Programme;
   
   
4. adopter des mesures de recrutement qui ouvrent aux cadres associés qualifiés des possibilités plus larges d'occuper des postes du cadre organique de niveau élevé (P-2/P-3);
   
   
5. enfin, mettre en place un système indépendant de suivi des résultats des APO afin d'évaluer le niveau de compétence atteint.

6. Ces conclusions et recommandations ont été examinées avec les fonctionnaires du Département de la coopération technique chargés de la gestion du Programme. Ces derniers les approuvent dans l'ensemble et se proposent de prendre des dispositions pour les mettre en oeuvre (voir à l'Annexe les observations du Sous-Directeur général, Département de la coopération technique). De même, l'essentiel de ces conclusions et recommandations a été présenté et accueilli favorablement de façon générale à la réunion des donateurs des programmes APO/JPO/AE organisée conjointement par la FAO, le PAM et le FIDA en septembre 1999).

I. Introduction

1.1 CONTEXTE

1. On trouvera ci-après un résumé des principales conclusions et recommandations de l'examen interne du Programme des cadres associés de la FAO (APO) qui a été entrepris pour aborder diverses questions pressantes apparues au cours des dernières années:

1. des divergences d'opinions entre les principaux partenaires (donateurs, pays d'accueil et FAO) sur les avantages attendus du Programme: les premiers donnent une grande importance aux possibilités de carrière aux Nations Unies pour leurs cadres associés, tandis que les deux derniers se préoccupent plutôt de leur contribution éventuelle des APO au développement;
   
   
2. le changement des possibilités de travail à la FAO offertes aux cadres associés en raison de la modification du volume et du profil du Programme de terrain de la FAO, notamment, de la tendance à l'exécution des projets par les institutions nationales, ainsi que de la restructuration et la décentralisation de l'Organisation;
   
   
3. la concurrence croissante d'autres organismes faisant ou non partie du système des Nations Unies pour l'utilisation des cadres associés;
   
   
4. l'impression persistante chez les donateurs, qui ressort de certaines de leurs évaluations récentes, que la gestion du programme des cadres associés n'a pas reçu toute l'attention qu'elle mériterait de la part des institutions des Nations Unies concernées; dans le cas de la FAO, on reconnaît qu'il existe une unité de gestion du Programme bien identifiée (TCDM).

2. L'examen a comporté: a) un examen approfondi des objectifs et des réalisations du Programme pendant la période 1988-1997; b) une évaluation de son fonctionnement du point du vue de l'efficience, de l'efficacité, des points forts et des points faibles; c) enfin des recommandations visant à renforcer la pertinence du Programme, son rendement financier et sa contribution aux travaux de la FAO et des partenaires. L'examen a été effectué en 1998 (mai-novembre) par une équipe composée d'un fonctionnaire principal de la FAO spécialiste de l'évaluation et d'un consultant (ancien cadre associé) qui a participé à la conception, la gestion et l'analyse des enquêtes auprès des principales parties prenantes du programme¹. Ces enquêtes ont constitué un élément original de cet examen qui a permis de rassembler et d'analyser les vues des principaux intéressés.

3. Une série de questionnaires a permis de couvrir quatre groupes distincts: a) les cadres associés en poste; b) les cadres associés ayant terminé leur mission au cours des dix années précédentes; c) les superviseurs de cadres associés, soit au siège, soit dans les bureaux décentralisés de la FAO; d) les pays accueillant des cadres associés. Le questionnaire destiné à ces derniers a été distribué par les représentants de la FAO dans 31 pays en développement où un nombre relativement élevé d'APO était en poste. Plus de 1 000 personnes ont été contactées - souvent par courrier électronique - et 337 questionnaires remplis ont été renvoyés. Les enquêtes ont été complétées par des recherches dans la base de données concernant le personnel de la FAO, qui ont notamment porté sur l'emploi d'anciens cadres associés par la FAO pendant la période 1988-1997.

4. Les entretiens avec les informateurs clés ont constitué le deuxième volet important de l'étude. Ils ont eu lieu avec des cadres associés anciens ou en poste, des superviseurs de cadres associés travaillant au siège de la FAO et des donateurs du Programme. L'équipe chargée de l'examen a également observé certaines étapes de la mission des cadres associés telles que les réunions de mise au courant et de compte rendu de fin de mission au siège. Des entretiens ont eu lieu avec tous les fonctionnaires de la FAO participant au Programme en qualité soit de responsables, soit de superviseurs de cadres associés (plus de 60 superviseurs ont été interrogés).

5. En outre, des contacts ont été pris avec un échantillon représentatif de donateurs - ainsi le spécialiste de l'évaluation s'est rendu dans certains des principaux pays donateurs (Pays-Bas, Belgique, Italie) ainsi que dans les services du PAM, du FIDA et de l'UNESCO à Paris. Des contacts ont également été pris avec d'autres organisations faisant ou non partie du système des Nations Unies, qui emploient un grand nombre de cadres associés, en particulier l'OCDE et la Commission européenne.

1.2 OBJECTIFS DU PROGRAMME APO

6. La FAO a toujours pris la Résolution 849 (XXXII) de l'ECOSOC en date de 1961 comme base de son Programme des cadres associés², lequel a un objectif double: i) formation en cours de service à la FAO de cadres associés sous la direction technique de hauts fonctionnaires de l'Organisation; ii) fourniture d'une assistance supplémentaire aux pays en développement par l'intermédiaire de la FAO. Dans ce contexte, les principaux intéressés, en particulier les donateurs, les pays en développement d'accueil et la FAO ne donnent pas tous la même importance aux avantages qu'ils attendent du Programme, bien qu'ils soient tous d'accord sur l'importance de la formation spécialisée pour les APO. De nombreux donateurs ont tendance à privilégier les possibilités de carrière aux Nations Unies pour leurs cadres associés, tandis que les pays en développement qui accueillent des cadres associés se préoccupent davantage de la contribution que ceux-ci peuvent apporter à leurs actions de développement et que la FAO compte que les cadres associés lui fournissent un apport supplémentaire de personnel et de compétences spécialisées. Ainsi qu'il a déjà été signalé, ces différences d'optique, en particulier les divergences de vues entre certains donateurs et la FAO, ont posé des problèmes qui influent sur leur participation au Programme.

7. Vu les différents avantages ainsi attendus du Programme, l'évaluation des réalisations et des résultats a été axée sur les aspects suivants:

• amélioration des compétences techniques des APO pour les activités de développement;
• amélioration des perspectives de carrière des APO après leur participation au Programme;
• contribution efficace supplémentaire à l'aide au développement;
• appui supplémentaire aux activités normatives de la FAO.

II. Principales conclusions

2.1 RÉALISATIONS ET RÉSULTATS DU PROGRAMME APO

2.1.1 Réalisations quantitatives

8. Le Programme des cadres associés de la FAO, qui date de 1954, est l'un des plus anciens des institutions des Nations Unies et reste l'un des plus importants: en 1998, le PNUD accueillait le plus grand nombre de cadres associés (350 environ), suivi par la FAO (219) et le HCR (98). Pendant la période de 10 ans étudiée, 867 cadres associés au total ont été admis par le Programme de la FAO. La proportion de femmes s'est établie à 35 pour cent environ pour l'ensemble de la période, mais elle est passée de 25-30 pour cent en 1988-90 à 40 pour cent en 1996-97. Dans le même temps, 983 cadres associés ont terminé leur mission et quitté le Programme. En ce qui concerne les lieux d'affectation, il ressort des données qu'en 1996-98, la grande majorité (65 pour cent) des cadres associés ont travaillé à des projets et programmes sur le terrain contre 25 pour cent au siège, 6 pour cent dans les représentations de la FAO dans les pays et 3 pour cent dans les bureaux régionaux et sous-régionaux. Toutefois, le nombre de nouveaux arrivants a diminué régulièrement, tombant de 170 en 1988 à 90 en 1994 et 21 en 1997. Le pourcentage de cadres associés est tombé d'environ 18 pour cent du personnel total du cadre organique en 1996 à 13 pour cent en 1998.

9. Le Programme comptait 18 donateurs³ et ses dépenses annuelles ont atteint 18,5 millions de dollars E.-U. en 1996 et 15,9 millions de dollars E.-U. en 1997. Pendant la période 1988-98, les principaux donateurs ont été les Pays-Bas (32 pour cent du total), la Belgique (16 pour cent), le Danemark (10 pour cent), l'Allemagne (8 pour cent) et l'Italie (7 pour cent). Trois d'entre eux (Italie, Japon et Pays-Bas), ont pris en charge des cadres associés venant de pays en développement en plus de leurs propres ressortissants, mais le nombre d'APO ainsi financés n'a jusqu'ici atteint que 28 (2 pour cent).

10. Du point de vue administratif, le Programme est géré par l'Unité de la coopération avec les institutions multilatérales et bilatérales (TCDM) du Département de la coopération technique dans le cadre du Programme de coopération avec les gouvernements (GCP). Le fonctionnement quotidien du Programme est confié à une section composée d'un fonctionnaire du cadre organique (P-3), et de quatre agents des services généraux (postes), qui a les principales fonctions suivantes: i) la coordination entre les bureaux de la FAO et les donateurs en ce qui concerne les vacances de poste de cadres associés, notamment la gestion des descriptions de fonctions et le suivi des recrutements; ii) l'organisation de la mise au courant et des comptes rendus de fin de mission des cadres associés, notamment les formalités de cessation de service; iii) le suivi et les rapports concernant les budgets et les dépenses des cadres associés; iv) l'administration des transferts et des prolongations de contrat des cadres associés; v) la soumission des rapports aux donateurs sur l'arrivée et l'activité des cadres associés. Cependant, les agents de l'unité chargée des cadres associés ont dû se charger d'autres travaux sans lien direct avec le Programme APO au cours des dernières années, de sorte qu'il leur a été difficile d'apporter de nouvelles améliorations à l'administration du Programme, notamment de mettre en place un suivi plus systématique des résultats des cadres associés.

2.2 Avantages globaux, selon les parties prenantes au Programme

11. Quatre catégories de parties prenantes ont été invitées à faire connaître leurs vues sur les avantages globaux qu'ils tirent du Programme APO:

• pays en développement accueillant des cadres associés
• représentants de la FAO
• superviseurs de cadres associés à la FAO
• cadres associés actuellement en poste et anciens cadres associés.

12. Si l'on examine les réponses récapitulées au Tableau 1, on est frappé par les opinions tout à fait positives exprimées par les superviseurs de cadres associés et les représentants de la FAO: 96 pour cent et 83 pour cent, respectivement d'entre eux classent le Programme comme "très utile ou utile" et "inestimable ou très bénéfique". Les pays en développement d'accueil et les cadres associés eux-mêmes donnent généralement des réponses tout à fait positives. Il est cependant significatif que 10 pour cent du groupe le plus directement intéressés (APO en poste ou anciens APO) considèrent le Programme comme "médiocre", compte tenu également de ceux qui considèrent le Programme comme simplement "moyen", pas moins de 30 pour cent de ce groupe d'intéressés doivent être considérés comme "pas entièrement satisfaits". Il est aussi préoccupant que pas moins de 29 pour cent des pays d'accueil qualifient le Programme de "moyen"; bon nombre de ces pays ont été d'avis que le niveau de compétence des cadres associés, qui est souvent égal à celui des experts nationaux, ne justifie le statut de fonctionnaire international dont ils jouissent.

Tableau 1: Résultats de l'enquête sur les avantages globaux tirés du Programme APO

13. Le Tableau 2 rapproche les évaluations des diverses parties prenantes concernant les principaux aspects de la gestion du Programme. Il apparaît que les cadres associés se déclarent mécontents, à des degrés divers, d'aspects très variés: i) mise au courant et comptes rendus de fin de mission peu adaptés; ii) encadrement technique insuffisant ou peu satisfaisant; iii) désaccords avec les superviseurs au sujet des plans de travail ou absence de plan de travail convenu; iv) sentiment d'être exploités pour exécuter des tâches de niveau subalterne; v) difficultés à passer à un poste apparemment meilleur dans un autre projet ou un autre pays. Il convient de noter que de nombreux cadres associés se sont déclarés peu satisfaits de l'encadrement technique: 44 pour cent des cadres associés en poste et 27 pour cent des anciens cadres associés n'étaient pas satisfaits de la qualité de l'encadrement fourni; en outre, 48 pour cent des cadres associés en poste n'étaient pas satisfaits du suivi technique assuré par leurs superviseurs. À cet égard, alors que le pourcentage de mécontents était beaucoup plus élevé parmi les cadres associés en poste que parmi les anciens cadres associés, il faut signaler que le Programme est considéré de façon de plus en plus positive à mesure que la durée de participation augmente.

Tableau 2: Résultats de l'enquête concernant les principales étapes de la gestion du Programme des cadres associés

14. En résumé, les points suivants doivent retenir l'attention en ce qui concerne la gestion du programme:

• processus de sélection des cadres associés
• mise au courant des cadres associés, en particulier mise au courant technique
• méthodes de travail et supervision des cadres associés
• suivi des résultats des cadres associés
• budgets des voyages
• comptes rendus de fin de mission et action consécutive.

2.1.3 Avantages du Programme

15. Les avantages apportés par le Programme selon chaque groupe de parties prenantes (cadres associés, pays en développement d'accueil, pays donateurs et FAO) sont présentés ci-après.

a) Avantages pour les cadres associés

16. Les cadres associés ont été invités à donner leur opinion sur les divers avantages qu'ils ont tirés du Programme en matière de formation.

17. En ce qui concerne les aspects professionnels/techniques, les cadres associés ont tendance à se montrer d'autant plus satisfaits qu'ils restent plus longtemps en poste (Tableau 3 ci-après). Une proportion remarquablement élevée (84 pour cent) de cadres associés (anciens et en poste) ont considéré leur deuxième année de mission comme une expérience globalement "excellente" ou "bonne", alors que 62 pour cent (anciens cadres associés) et 48 pour cent (cadres associés en poste) ont jugé de la même manière leur première année. Les superviseurs ont eux aussi estimé que les performances des cadres associés étaient généralement meilleures vers la fin de leur mission. Il n'est pas étonnant que les APO bénéficiant d'une deuxième affectation aient de bien meilleures chances de trouver un emploi à la FAO (41 pour cent contre 28 pour cent en moyenne pour l'ensemble des APO).

Tableau 3: Valeur supplémentaire apportée par une deuxième affectation ou une affectation plus longue en qualité de cadres associés

18. Les cadres associés ont attaché une importance particulière aux améliorations réalisées dans des domaines allant de la gestion et l'organisation du travail (compétences opérationnelles) à la capacité d'exposer (compétences de promotion) et aux compétences administratives et linguistiques (voir Tableau 4 ci-après).

Tableau 4: Avantages tirés du Programme par les cadres associés
hors du domaine de compétence technique

19. L'examen a également porté sur les perspectives de carrière des cadres associés ayant terminé leur mission et a abouti aux constatations suivantes:

• sur 983 cadres associés au total qui ont quitté la FAO pendant cette période, 357, soit 36 pour cent, ont trouvé un emploi à l'Organisation (emplois de toutes sortes, y compris consultations);
• parmi ces derniers, 222 anciens cadres associés, soit 23 pour cent du total, ont obtenu un contrat au niveau du cadre organique au cours de la période considérée; 200, soit 20 pour cent, ont obtenu leur premier contrat de ce genre à la FAO même, habituellement au grade P-3;
• la majorité des 357 cadres associés qui ont trouvé un emploi à la FAO (235 personnes, soit 66 pour cent) l'ont fait sans changer de lieu d'affectation (au siège par exemple pour ceux qui y travaillaient déjà, etc.) et généralement en restant dans le même département ou la même division.

20. Le contrat de cadre associé peut parfois être prolongé au-delà de la date prévue à l'origine avec partage des coûts, le superviseur doit alors justifier la prolongation en invoquant par exemple des "travaux importants inachevés". Ces arrangements de partage des coûts présentent une importance variable, allant de 66 pour cent de tous les contrats dans le cas d'un donateur (Belgique) à 8 pour cent seulement dans celui d'un autre (Italie).

21. Le partage des coûts constitue-t-il un bon moyen d'accroître les chances d'un cadre associé en fin de mission de trouver un emploi à la FAO? Ce système aide effectivement les cadres associés à obtenir un emploi d'un type ou d'un autre à la FAO, habituellement pour les raisons suivantes:

• le cadre associé bénéficie déjà de l'appui de ses superviseurs;
• il exécute un travail qui présente des éléments durables importants (par exemple, il n'est pas affecté à un projet de terrain qui va prendre fin ou à une tâche "normative" qui ne sera pas répétée);
• enfin, il participe à un projet/programme important financé par son propre donateur qui se poursuit;

22. Indépendamment du recrutement à la FAO, les cadres associés sont-ils mieux à même de trouver un emploi à la fin de leur mission? Il est difficile de répondre à cette question, en l'absence d'un groupe de jeunes cadres comparables aux APO pouvant servir de référence. Les deux constatations suivantes font cependant penser que le Programme a des résultats positifs à cet égard:

• durée de la première période de chômage involontaire après la mission APO: 62 pour cent des anciens cadres associés ont trouvé un autre emploi dans un délai de deux mois; 91 pour cent dans un délai d'un an, tandis que 6 pour cent seulement cherchaient encore un emploi au bout de 18 mois. Fait encore plus remarquable, parmi les personnes ayant quitté le plus récemment la FAO qui ont répondu (48 cadres associés en 1997-98), pas moins de 85 pour cent ont trouvé un emploi dans un délai de deux mois, et 100 pour cent dans un délai d'un an;
• travail sans lien avec le développement: les emplois obtenus par les anciens cadres associés ne se situaient pas tous à la FAO ni aux Nations Unies et une proportion non négligeable de ces cadres associés ont fini par occuper des fonctions sans aucun lien avec le développement, tendance qui se renforce avec le temps après le premier emploi suivant la fin de la mission APO; cette tendance paraît particulièrement forte dans le cas des femmes (53 pour cent occupent des emplois sans lien avec le développement).

b) Avantages tirés du programme pour les pays en développement

23. Les pays en développement qui ont accueilli des cadres associés ont fait état des avantages particuliers ci-après:

• échanges positifs entre des cultures différentes;
• occasion pour les homologues nationaux d'acquérir une formation supplémentaire;
• bonne source d'informations à jour et/ou fourniture des compétences les plus modernes et transfert de technologies et de techniques nouvelles;
• planification et gestion;
• bonne liaison avec les autorités locales et la communauté internationale des donateurs.

24. Ceci dit, le fait que les résultats de certains cadres associés soient classés comme "moyens" par 29 pour cent des autorités des pays d'accueil et 10 pour cent des représentants de la FAO devrait être considéré comme un avertissement: le qualificatif "moyen" pourrait être un euphémisme diplomatique utilisé à la place de "médiocre". Pour les représentants de la FAO, les principales causes de préoccupations semblent être les relations des cadres associés avec le reste du personnel qu'ils considèrent comme "médiocres" et leur manque d'expérience.

c) Avantages pour les pays donateurs

25. Il ressort de l'examen parallèle des tableaux 5 et 6 ci-après que le taux de recrutement des cadres associés à la FAO varie beaucoup d'un donateur à l'autre et d'une année à l'autre. Dans l'ensemble, plus un donateur parraine d'APO, plus ceux-ci ont des chances de trouver un emploi à la FAO. Toutefois, le pourcentage d'APO recrutés est généralement d'autant plus faible que le nombre total de cadres associés est élevé.

Tableau 5: Nombre de cadres associés financés par certains donateurs qui ont obtenu des contrats à la FAO après la fin de leur mission⁵ (1988-1997)

Tableau 6: Recrutement des cadres associés par la FAO avec contrat du cadre organique - chiffres annuels (1988-97)

26. Le recrutement paraît influencé par les facteurs suivants:

• facteurs liés à la situation particulière du cadre associé: a) rapport avec le superviseur direct; b) affectation à un projet ou programme se poursuivant; c) politique explicite du donateur consistant à lier son programme APO à des activités de fonds fiduciaires, afin de renforcer les chances d'emploi à la FAO des anciens cadres associés;
• le système de quota basé sur la représentation géographique, qui réduit les possibilités des donateurs surreprésentés;
• l'évolution générale de recrutement pendant la période étudiée: les agents du cadre organique ont été en moyenne recrutés à la FAO au grade P-4, niveau qui n'est pas accessible aux cadres associés.

27. À propos de ce dernier facteur, il faut noter que les cadres associés venant de pays en développement rencontrent aussi des difficultés pour obtenir un emploi à la FAO et ne sont guère favorisés par rapport aux représentants des pays donateurs surreprésentés: 18 pour cent seulement d'entre eux ont obtenu un emploi.

28. On a tenté de comparer ces taux de recrutement à ceux d'autres institutions qui utilisent des cadres associés (PAM, FIDA, UNESCO et OCDE à Paris, et Commission européenne). Il apparaît dans l'ensemble que la FAO se comporte à peu près aussi bien, voire un peu mieux, que les autres organisations des Nations Unies, mais au moment de la rédaction du présent rapport, on ne dispose pas de données complètes confirmant cette impression.

d) Avantages pour la FAO

29. Tout le monde sait que les cadres associés procurent (sans frais) à la FAO des compétences supplémentaires pour les activités d'assistance technique et qu'ils lui apportent des connaissances nouvelles et actuelles ainsi que l'idéalisme et l'enthousiasme de la jeunesse. Ainsi, les avantages réels revenant à la FAO - par opposition aux cadres associés eux-mêmes - paraissent se situer principalement dans le domaine de l'assistance technique aux pays en développement.

30. Invités à donner des exemples de contributions techniques importantes de cadres associés, les superviseurs de la FAO ont présenté une liste impressionnante en signalant des travaux de fond dans le cadre d'activités opérationnelles ou normatives. Les APO sont considérés comme apportant une contribution utile dans des domaines qui présentent un intérêt large ou général comme le programme "Nourriture pour les villes", la mise au point de méthodes et de pratiques de conservation des sols, la méthodologie agro-écologique de la FAO, les manuels de formation à l'élevage, l'impact sur l'environnement des études d'aquaculture, etc. On peut donc conclure que, contrairement aux idées reçues, les cadres associés fournissent des contributions utiles à la FAO, non seulement sur le terrain, dans les projets traditionnels, mais aussi pour les activités normatives au siège et dans les bureaux décentralisés.

31. Les cadres associés eux-mêmes s'en rendent bien compte. Les contributions "importantes" qu'ils indiquent eux-mêmes peuvent être regroupées en trois catégories: activités opérationnelles, activités normatives, administration des programmes et liaison. En ce qui concerne la contribution aux activités "normatives", les déclarations des superviseurs sont confirmées par l'évaluation des APO eux-mêmes. Quant à l'administration des programmes auxquels quelques-uns seulement ont participé, les contributions des APO sont fort appréciées aussi bien par leurs superviseurs techniques et administratifs que par les représentants de la FAO. En bref, l'Organisation tire toute une gamme d'avantages des APO dans tous ses grands domaines d'activité, pas seulement dans celui de l'assistance technique aux pays en développement.

2.2 PRINCIPAUX PROBLÈMES DÉGAGÉS

32. Malgré cette réussite générale, le Programme APO doit faire face à un certain nombre de problèmes dont les plus importants sont:

• une contraction constante pendant les dix ans étudiés: le nombre de nouveaux arrivants est passé d'un maximum de 170 en 1988 à un minimum de 21 en 1997. Le nombre annuel moyen des nouveaux arrivants a été bien plus faible pendant la deuxième partie de cette période que pendant la première (76 contre 115); cette évolution paraît principalement imputable aux difficultés budgétaires des donateurs, mais certains de ces derniers (Belgique, par exemple) ont récemment affirmé qu'ils cherchent une formule de formation "meilleur marché" pour leurs jeunes experts;
• participation très limitée au Programme des ressortissants des pays en développement, bien que trois donateurs (Pays-Bas, Italie et Japon) aient accepté de les prendre en charge financièrement: sur 867 jeunes experts admis au Programme APO entre 1988 et 1997, 28 seulement venaient de pays en développement. Il semble s'agir là d'une caractéristique commune des programmes de jeunes cadres/cadres associés du système des Nations Unies. En outre, ces ressortissants n'ont pas de meilleures perspectives d'obtenir des contrats au niveau du cadre organique à la FAO lorsqu'ils terminent leur mission que ceux des pays surreprésentés.
• problèmes persistants de gestion qui provoquent un certain mécontentement visible chez les cadres associés et un sentiment de frustration chez leurs superviseurs. Les principaux problèmes sont les suivants: 1) identification des postes APO et formulation médiocres; 2) absence de méthodes de travail et de procédures adaptées à la nouvelle structure décentralisée de la FAO; 3) difficultés rencontrées pour coordonner les diverses unités s'occupant de la gestion du Programme; 4) manque d'instruments d'encadrement modernes pour suivre aussi bien la formation que les résultats des APO; 5) manque de suivi des APO après leur départ et absence de toute mémoire institutionnelle ou de liste des APO; 6) enfin, absence d'un "ombudsman" susceptible de servir d'arbitre dans les litiges entre les APO et leurs superviseurs;
• déséquilibre permanent et considérable entre la demande d'APO de la FAO et le nombre effectivement mis à disposition par les donateurs: environ 70 pour cent des postes vacants restent habituellement non pourvus. Cette situation peut s'expliquer dans une certaine mesure par la faible priorité attribuée au secteur agricole par les donateurs internationaux et par le fait que le caractère technique des postes "normatifs" de la FAO n'est toujours pas bien compris, de sorte que certains donateurs refusent les postes de ce genre pour leurs cadres associés.

Il est nécessaire que la FAO et/ou les donateurs prennent des mesures pour résoudre ces problèmes.

III. Recommandations

33. Les recommandations présentées ci-après concernent deux problèmes importants du Programme: en premier lieu, les insuffisances persistantes de la gestion et en deuxième lieu, l'irrégularité des arrivées de nouveaux cadres associés qui varient fortement d'une année à l'autre. Il est donc urgent que la FAO fasse en sorte que le Programme soit intéressant et efficace pour les donateurs et les cadres associés potentiels. En outre, si elle veut rester un "centre d'excellence", l'Organisation ne saurait se permettre d'ignorer les contributions actuelles et à la pointe du progrès que peuvent apporter les jeunes cadres qui viennent de terminer leurs études. Toutefois, la FAO ne peut "exploiter" la réserve que constituent les cadres associés pour renforcer le processus de renouvellement de son propre personnel sans mettre d'abord en place une approche systématique, comportant un triage efficace pour identifier les éléments les plus valables.

3.1 AMÉLIORTION DE LA GESTION DU PROGRAMME APO

34. Diverses mesures sont suggérées pour assurer une gestion plus efficace fondée sur les résultats:

1. Améliorer la gestion du Programme APO grâce à:
1. l'adoption de méthodes de gestion modernes pour l'encadrement et le contrôle de la qualité du Programme;
2. Publication d'une circulaire pour faire mieux connaître au personnel les objectifs et les procédures du Programme APO, au siège comme dans les bureaux décentralisés;
2. Renforcer la communication avec les partenaires extérieurs grâce à la préparation d'une brochure exposant les objectifs et les modalités de fonctionnement du Programme qui serait largement diffusé. Ce document devrait être accessible sur Internet au moyen d'un site Web spécifique;
3. Donner la priorité au maintien de contacts ininterrompus avec les donateurs et à la transparence des rapports. L'expérience montre que les contacts permanents avec les donateurs constituent un facteur important pour assurer l'arrivée d'un nombre satisfaisant de nouveaux cadres associés. De même, la transparence des comptes rendus, notamment celle que TCDM a réalisée en ce qui concerne la gestion du budget APO, s'est révélée un facteur clé pour entretenir de bonnes relations avec les donateurs. Elle doit être sauvegardée dans le cadre des nouveaux dispositifs financiers introduits en liaison avec le système Oracle.

35. En particulier, la gestion fondée sur les résultats comporterait la création d'un centre de gestion bien défini grâce à la désignation officielle d'un gestionnaire à plein temps:

1. qui serait responsable de toutes les tâches nécessaires pour assurer la coordination entre toutes les unités du siège et les bureaux décentralisés participant au fonctionnement des programmes qui couvrent les jeunes experts, en particulier:
1. la création et l'exploitation d'un système indépendant de suivi des résultats des cadres associés, fondé avant tout sur les évaluations effectuées régulièrement par les superviseurs desdits cadres;
2. la présentation et la tenue à jour d'un dossier d'information normalisé destiné aux cadres associés qui prennent leurs fonctions et l'organisation d'ateliers de fin de mission pour les cadres associés au moment de leur départ, notamment la fourniture de conseils en matière d'emploi par les services techniques intéressés; le gestionnaire pourrait aussi être responsable de la brochure mentionnée plus haut;
3. l'établissement d'une liste "intelligente" (donnant des informations tirées du suivi des résultats) d'anciens cadres associés susceptibles d'être employés comme consultants;
4. le lancement d'un processus systématique d'information de tous les fonctionnaires de la FAO participant à la supervision des cadres associés et, selon les besoins, l'organisation de l'initiation des superviseurs aux techniques de formation;
2. qui servirait de référent ou d'"ombudsman" pour les cadres associés, de façon à aider à régler les questions de transfert ou les différends portant sur d'autres problèmes; TCDM joue déjà ce rôle dans une certaine mesure, mais la fonction devrait être renforcée et institutionnalisée en étant officiellement dotée d'un statut et de pouvoirs bien définis.

36. En liaison avec la désignation d'un gestionnaire spécialisé, il est suggéré de créer un poste APO pour seconder le gestionnaire pendant la première phase de mise en place du système de gestion fondé sur les résultats qui est proposé ici. Des fonds supplémentaires seraient également nécessaires pendant cette phase initiale pour financer des activités particulières comme l'informatisation de la base de données concernant le suivi des cadres associés, la préparation de la brochure ou la création du site Web, mais il s'agirait de dépenses relativement modestes et non renouvelables.

3.2 EXPLOITATION DU PROGRAMME APO COMME SOURCE DE COMPÉTENCES TECHNIQUES POUR LA FAO

37. À cette fin, les mesures suivantes sont recommandées en vue d'adopter une stratégie de recrutement plus efficace permettant d'utiliser le Programme des cadres associés comme source potentielle de jeunes agents de la FAO, notamment aux grades les moins élevés: pour aider à identifier les candidats les plus prometteurs, il serait indispensable d'établir un système indépendant et fonctionnel de suivi des performances des cadres associés fondé sur l'évaluation du niveau de compétence atteint; cette mesure ouvrirait plus largement aux cadres associés convenablement qualifiés le recrutement à des postes du cadre organique de grade peu élevé (P-2/P-3); ces cadres associés seraient systématiquement inscrits sur la liste des candidats aux postes correspondant à leurs qualifications.

38. L'adoption d'une telle stratégie de recrutement présente les avantages suivants:

• elle préparerait une solution efficace pour traiter immédiatement le problème plus large du renouvellement du personnel de la FAO, d'autant plus qu'une rotation de 70 pour cent des agents du cadre organique est projetée pour les 15 années à venir.
• elle démontrerait aussi aux donateurs du Programme APO que celui-ci ouvre dans la transparence des possibilités de faire entrer les cadres associés qualifiés dans le personnel du cadre organique de la FAO.

Annexe

Observations du Département de la coopération technique

En réponse aux conclusions et recommandations de la réunion des donateurs, et du rapport d'évaluation interne du Programme APO sur les dix dernières années, un certain nombre de mesures ont été décidées par le Département. Celles-ci se situent à deux niveaux situés dans un espace de temps différent:

• dans l'immédiat, elles visent à améliorer la gestion opérationnelle du Programme pour le rendre plus intéressant et efficace pour les donateurs, en particulier dans le domaine de la formation/apprentissage. Ces mesures sont les suivantes:
  
  
• l'établissement de méthodes de gestion moderne pour l'encadrement et le contrôle de la qualité du Programme (mise en place d'une base de données permettant le suivi de la formation et la compétence professionnelle des APO;
• le renforcement de la communication avec l'extérieur et la promotion de l'image de l'organisation (brochure, site sur le Web, visites auprès des bénéficiaires et des utilisateurs des APO);
• le maintien de contacts permanents avec les donateurs et les APO, et la transparence sur les modalités financières.

La mise en application de ces mesures sera assurée par une équipe à plein temps composée d'un chargé de Programme P-3 et de 3 agents des services généraux.

• à moyen ou à long terme, sur la base de l'étude d'un consultant, elles viseront à utiliser le Programme pour renforcer les compétences techniques de la FAO, en particulier la mise en place d'un système intégré de gestion des ressources humaines de la FAO par la Division du personnel. En étroite collaboration avec cette Division, un consultant devra être recruté pour mettre en place un système intégré de gestion des ressources humaines reposant sur le concept des compétences. Les éléments suivants seront pris en considération: planification de recrutement, placement, formation, performances, formation supplémentaire, conseils en matière de carrière et préparation au départ.

___________________________

1  Les services du consultant ont été financés par les Pays-Bas pendant quatre mois.

2  Résolution 849 (XXXII) de l'ECOSOC, 1961. Cette Résolution, qui concerne l'emploi de jeunes cadres dans tout le système des Nations Unies, définit les "bénévoles" comme une source d'"assistance complémentaire" au développement. Elle indique également que les bénévoles peuvent "contribuer à développer les relations pacifiques entre nations". Les principales caractéristiques du Programme APO (statut de fonctionnaire des Nations Unies, coûts) sont fondées sur cette Résolution et ne peuvent être modifiées unilatéralement.

3  Allemagne, Autriche, Belgique, Canada, Corée, Danemark, Espagne, États-Unis d'Amérique, Finlande, France, Irlande, Italie, Japon, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède, Suisse.

4  Ceux qui ont répondu à la question relative à la deuxième affectation sont moins nombreux, car un seul donateur autorise habituellement une deuxième affectation de deux ans.

5  Sont exclus de ce Tableau les donateurs qui ont enregistré un pourcentage de recrutement de leurs ressortissants inférieur à 18 pour cent.