1 - درست اللجنة أثناء دورتها الرابعة والتسعين في مايو/أيار 2000، سلسلة من الأوراق التي غطت الاستعراض الذي أجرته اللجنة لتكاليف الدعم. واختتمت اللجنة دراستها بأن طلبت من الأمانة إعداد وثيقة قصيرة تعالج القضايا المعلقة التي أثارتها اللجنة.

أسباب الفجوة بين التكاليف والتسديد

السياق التاريخي

2 - ظلت الفجوة قائمة بين تكاليف الدعم والمبالغ التي تسدد لتغطية هذه التكاليف، منذ بداية الجهود الرامية إلى قياس تكاليف دعم البرامج الميدانية. ونشأت هذه الفجوة، أساسا، من نقص استرداد التكاليف؛ أى أن معدلات التسديد لم يقصد منها مطلقا استرداد التكاليف التي أنفقت.

3 - ومرد هذا النقص في الاسترداد، إلى حد كبير، إلى تأثير برنامج الأمم المتحدة الإنمائي، وهو أكبر مصدر فردي في إطار الأمم المتحدة، لتمويل هذه المساعدات. وقامت الفرضية الأساسية على اعتبار أنشطة المساعدة الفنية التي تنفذها الوكالات المتخصصة، شكلا من أشكال الشراكة ما بين الجهة المتبرعة (برنامج الأمم المتحدة الإنمائي) والوكالة المنفذة (مثلا المنظمة) لمنفعة البلد المتلقي الذي يكون، في ذات الوقت، عضوا في الوكالة المتخصصة المعنية.

4 - وطبقت هذه الفرضية، في وقت لاحق، على أنشطة حسابات الأمانة المقدمة من جهات متبرعة أخرى، بحكم واقع القبول العام ببرنامج الأمم المتحدة الإنمائي بوصفه الوكالة التي تضع المعايير عندما يتعلق الأمر بمعدلات تكاليف الدعم. وبالتالي، فإن نفس المعدل الثابت الذي حدده المجلس الرياسي للبرنامج (14% في السبعينات و13% منذ عام 1981)، قامت الأجهزة الرياسية⁽¹⁾ للمنظمة بتطبيقه على جميع مصادر الأموال التي تخضع للمعدل الموحد.

5 - وقام برنامج الأمم المتحدة الإنمائي، خلال 1990-1991، باستعراض ترتيبات تكاليف الدعم السارية في ضوء البيئة المتغيرة، وعلى الأخص تزايد استخدام التنفيذ القطري وتبني المنهج البرامجي. وأفضى ذلك إلى إدخال الترتيبات اللاحقة لتكاليف الدعم اعتبارا من أول يناير/كانون الثاني 1992، التي تألفت من العناصر الرئيسية التالية:
· المحافظة على مبدأ تقاسم التكاليف ما بين الوكالات وبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي؛
· الفصل بين ترتيبات كل من الدعم الإداري والتنفيذي وخدمات الدعم الفني؛
· وبالنسبة للدعم الإداري والتنفيذي:
· معدلات تفاضلية للدعم الإداري والتنفيذي استنادا إلى دراسات التكاليف لكل من العناصر الرئيسية (مثلا العاملون، العقود، المنح الدراسية وغيرها)؛
· بحد أعلى عام قدره 10 في المائة لاسترداد تكاليف الدعم الإداري والتنفيذي بالنسبة لجميع الوكالات (في مقابــل متوسط تكاليف فعلية قدره 19.3 في المائة حسبما رصدته الدراسة المستقلة للتكاليف خلال 1990-1991)؛
· وبالنسبة لخدمات الدعم الفني:
· ترتيبات منفصلة استنادا إلى معدل شهري ثابت (كان حينها 500 9 دولار، بافتراض تقاسم التكاليف)؛ ولكن بحد أعلي للحد الأقصى الذي يفرض على المشروعات، مما انطوى على قدر أكبر من تقاسم التكاليف من قبل الوكالات.

6 - واعتبرت نتيجة هذا الاستعراض بالغة التعقيد من جانب الكثير من الجهات المتبرعة لحسابات الأمانة والدول الأعضاء عامة، وبالتالي فإن الوكالات، وللمرة الأولى، لم تطبق النظام الجديد لبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي، على مشروعات حسابات الأمانة لديها.

7 - وقرر مؤتمر المنظمة، في عام 1991، إجراء دراسة لترتيبات تسديد تكاليف الدعم في إطار برامج حسابات الأمانة لدى المنظمة. وأسفرت الدراسة، عقب مشاورات مستفيضة، عن تقرير رفع إلى المؤتمر في نوفمبر/تشرين الثاني 1993⁽²⁾، تضمن اقتراحا بتحميل تكاليف خدمات الدعم الفني على المشروعات مباشرة، ومعدلات محددة لمختلف أنماط خدمات الدعم الإداري والتنفيذي (مثلا رسوم التوظيف وغيرها). بيد أن المؤتمر لم يتوصل إلى اتفاق بشأن المقترحات، وبالتالي طلب من المدير العام مواصلة المشاورات مع جميع الأطراف المهتمة بغرض التوصل إلى ختام باتفاق عام واسع في الآراء. وأوضح المدير العام، في سياق مشاوراته غير الرسمية مع الدول الأعضاء المهتمة، موقفه المتمثل في ألا يتقدم بمقترحات جديدة لمعدلات جديدة، وإنما تأجيل مزيد من بحث هذه المسألة إلى حين تخفيض التكاليف الإدارية. وأيدت لجنتا البرنامج والمالية، في وقت لاحق، هذا الموقف، وأخذ المجلس به علما⁽³⁾.

أسباب أخرى وراء الاختلافات في الفجوة

8 - في حين أن مصروفات تكاليف الدعم قد انخفضت بقدر كبير، مما ساهم بالتالي في تقليص الفجوة بين التكاليف والتسديد، فإن هناك العديد من العوامل الخارجية (أى بخلاف الكفاءة الداخلية) التي يمكن أن تحدث تغييرات في التكاليف. ويمكن إيجاز هذه العوامل فيما يلي:

9 - أسعار الصرف: وهى تؤثر على تكاليف الدعم كنسبة مئوية من التسليم، نظرا لأن مصروفات مدخلات المشروعات قد تكون بعملة، في حين قد تكون تكاليف الدعم بعملة مغايرة. وكان لهذا العامل، عادة، تأثير كبير قبل بدء تطبيق اللامركزية في المنظمة عام 1994.

10 - التسليم العام: على حين أن تعريف تكاليف الدعم يقصر هذه التكاليف على التكاليف المتغيرة غير المباشرة، فإن القيود على القدرة على تخفيض هذه التكاليف تتصاعد عند الأحجام المنخفضة للتسليم، نظرا لتأثير عامل الحد الأدنى لمستويات التوظيف. ومن ثم، فإن الأحجام شديدة الانخفاض تنطوي على ارتفاع التكاليف عندما تحسب كنسبة مئوية من التسليم.

11 - التغييرات المفاجئة في التسليم: يمثل الموظفون الذين يقدمون خدمات الدعم تكاليف مرنة نسبيا خلال الأجل القصير. إذ أن عقود عملهم كثيرا ما تكون لآجال طويلة، مما يجعل من العسير التكيف مع الانخفاض قصير الأجل في التسليم. وبالطبع فإن ذلك له أيضا تأثيره المزدوج المقابل بالنسبة للزيادات قصيرة الأجل في التسليم، عندما تضطر المهلة الزمنية اللازمة للتعيين، الموظفين الموجودين على تحمل أعباء إضافية بصورة مؤقتة.

12 - حجم المشروعات: تستفيد المشروعات الكبيرة من وفورات الحجم، وبالتالي عادة ما تسفر عن تخفيض التكاليف المئوية. وعلى سبيل المثال، فإن عائدات برنامج الغذاء مقابل النفط في العراق لا تزيد عن 3 في المائة، إلاّ أن ذلك يعد عموما نسبة كافية من حيث تغطية التكاليف.

13 - توليفة مدخلات المشروعات: يشير هذا التعبير، بوجه محدد، إلى طبيعة المدخلات المطلوبة. ولعل أبسط المقارنات، هى تلك بين تكاليف تعيين خبير واحد لمدة ثلاث سنوات وتعيين ثلاثة خبراء لمدة عام واحد. ومن الواضح أن الحالة الثانية التي تسفر عن ثلاث عمليات تعيين منفصلة، ستكلف أكثر. وسيزيد هذا المعدل المئوي إذا كان الخبراء من الخبراء القطريين الذين ينالون مكافآت تقل كثيرا. وإضافة إلى تحمل تكاليف مرتفعة، فإن النسبة المئوية، في هذه الحالة، ستزيد أيضا نظرا لأنها ستحسب مقابل رقم أساس منخفض للتسليم.

14 - موقع التسليم: من المحتم أن يكون الدعم المقدم للمشروعات التي توجد في مواقع ميدانية صعبة، أكثر تكلفة من نظيره المقدم لمشروعات توجد في العواصم أو في المقر الرئيسي.

الانعكاسات على السياسات والاستنتاجات

15 - لئن كانت بعض الدول الأعضاء قد أعربت عن القلق إزاء حجم الفجوة في استرداد تكاليف الدعم خلال السنوات، فإن الأجهزة الرياسية للمنظمة كانت تحاط علما أولا بأول بتكاليف دعم البرامج الميدانية، حيث قبلت هذه التكاليف بوصفها جزءا مشروعا من تكاليف تسليم المساعدة الفنية للبلدان الأعضاء، حسبما نصت عليه المادة 3-1(أ) بأن "من وظائف المنظمة أيضا تقديم المساعدة الفنية التي قد تطلبها الحكومات".

16 - تختلف السياسات المقترحة في هذه الورقة فيما بين خدمات الدعم الفني والدعم الإداري والتنفيذي.

خدمات الدعم الفني

17 - تدرج اعتمادات خدمات الدعم الفني، على نحو محدد، في ميزانية البرنامج العادي، وهى خدمات ينتظر أن تقدمها المنظمة للدول الأعضاء بدون مقابل، نظرا لأن جزءا من المهام المنوطة بالمنظمة، هو تقديم المساعدة الفنية. ولقد بذلت المنظمة جهودا إبان أزمة الميزانية في 1996-1997، من أجل زيادة نسبة التكاليف التي يتم استردادها، باعتبارها وسيلة تيسر لها مواصلة العمل ضمن نطاق المستوى المنخفض للموارد المتاحة. بيد أن سياسة المنظمة طويلة الأجل لا تهدف إلى استرداد تكاليف خدمات الدعم الفني كاملة، وإنما تنصب في إدراج خدمات الدعم الفني كاملة وبصورة صريحة في الميزانية، سواء باعتبارها إيرادات أو مصروفات مشروعة في إطار البرنامج العادي.

خدمات الدعم الإداري والتنفيذي

18 - يتم تسديد تكاليف خدمات الدعم الإداري والتنفيذي، إلى حد كبير، وتتمثل سياسة المنظمة في مواصلة تخفيض هذه التكاليف بحيث تتساوى تماما، في نهاية الأمر، مع الإيرادات. بيد أن حدوث انخفاضات في التسليم ستزيد من صعوبات تحقيق هذا الهدف. وفي حين أن النظر في إمكانية زيادة معدلات الاسترداد، إذا ما انخفض التسليم، قد يكون فكرة جذابة، فإنها ستأتي بنتائج عكسية. وفي الأرجح، ستؤدي هذه الزيادة إلى تخفيض المشروعات التي تتم الموافقة عليها، لاسيما وأن بعض الجهات المتبرعة تواجه صعوبات، بالفعل، مع المعدلات الحالية. ومن الواضح أن تخفيض عمليات الموافقة على المشروعات ليس بالأمر المرغوب، لأنه يعني تخفيض مستوى المساعدة الفنية المقدمة للدول الأعضاء.

شفافية تكاليف الدعم عند مرحلة التخطيط

19 - استفسرت اللجنة عن السبيل الذي تقترحه الأمانة لأجل زيادة شفافية إعداد الميزانية لتكاليف الدعم عند مرحلة التخطيط - وعلى نحو التحديد في برنامج العمل والميزانية الذي يعرض على الأجهزة الرياسية. وتصف الفقرات التالية المنهج المقترح الذي ستتبعه المنظمة في برمجة هذه التكاليف في برنامج العمل والميزانية.

خدمات الدعم الفني

20 - ظلت خدمات الدعم الفني تحدد، دائما في برنامج العمل والميزانية. ففي إطار الهيكل البرامجي القديم (ما قبل 1996-1997)، كانت البرامج الفرعية التي تحمل رموزا رقمية رباعية تنتهي برقم "8"، تخصص لدعم البرامج الميدانية (مثلا البرنامج الفرعي 2128 يقدم الدعم البرامجي الميداني لبرنامج "المحاصيل"). وكما ورد في برنامج العمل والميزانية للفترة 1996-1997⁽⁴⁾، فإن الموارد التي خصصت لبرامج فنية فردية لدعم البرامج الميدانية، أدمجت بصورة كاملة في كل عنصر برامجي. بيد أن نطاق هذا الدعم كان محددا وضمن في برنامج العمل والميزانية.

21 - واتسم هذا الموضوع ببعض التعقيد، في برنامج العمل والميزانية للفترة 2000-2001، من جراء تطبيق النموذج البرامجي الجديد. ففي حين أن النموذج الجديد يتيح، عموما، تحديد الدعم الفني للمشروعات تحت "اتفاقات الخدمات الفنية"، فإنه توخى أيضا أن تكون خدمات الدعم الفني هذه اللازمة لتحقيق أهداف المشروعات الفنية، مبرمجة في إطار المشروعات. وهو ما يستلزم منهجية متقدمة بأكثر مما هو متاح الآن.

22 - ويتفق المدير العام مع الرأى بأن هذا المجال يستحق قدرا أكبر من الشفافية في الميزانية، وسيتخذ الترتيبات لأجل تجويد عرض هذه التكاليف في مشروع برنامج العمل والميزانية للفترة 2002-2003.

خدمات الدعم الإداري والتنفيذي

23 - بالنسبة لخدمات الدعم الإداري والتنفيذي، فإن الحصر المحدد لهذه التكاليف ليس عمليا. إذ أن هذه التكاليف تتوزع على الكثير من الوظائف الإدارية والتنفيذية والتي تموّل جميعها كاملا في برنامج العمل والميزانية، والكثير منها لا يقدم دعما مستديما للبرامج الميدانية. كما أن إدراج اعتمادات منفصلة في الميزانية بمبلغ يعادل الفجوة بين التكاليف والتسديد، لا يعد اقتراحا عمليا.

24 - ويقترح المدير العام، عوضا عن ذلك، تقديم بيانات تاريخية عن التكاليف والتسديد، وأن يوضح أفضل التقديرات للفجوة خلال الفترة المالية القادمة استنادا إلى فرضيات معينة وواضحة.

الاستنتاجات

25 - رأت اللجنة، في دورتها الأخيرة، إن مداولاتها بشأن هذا الموضوع ستُفيد من مزيد من المناقشات داخل المجموعات الإقليمية، وأنها ستهدف إلى التوصل إلى نتيجة بشأن هذه القضية في دورتها خلال سبتمبر/أيلول 2000. كما أنها وافقت على الأهداف الأصلية للخطة الجديدة لتسديد تكاليف الدعم والتي تعالج مسائل المنهج المتسق وقوى الحجة، وتبسيط المنهج وضمان أن تكون الرسوم تعبيرا مقبولا للتكاليف الفعلية. وأضافت اللجنة هدفا رابعا هو ضمان شفافية هذا المنهج⁽⁵⁾.

26 - كذلك وافقت اللجنة على استمرارية نظام قياس التكاليف والإجراء المقترح لمراجعة المعدل، إضافة إلى النمط المقترح لإعداد التقارير.

27 - وبالتالي، يتبقى على اللجنة أن تتخذ قرارها بشأن السياسة المقترحة لمعدلات التسديد حسبما أوجزت في الجدول أدناه، وورد تفصيلها في الفقرات 19 إلى 33 من الوثيقة FC 94/4(d).

28 - ويجدر التأكيد على أن الجدول لم يعدل سوى لغرض توضيح المقترحات وليس بغرض تغييرها عما ورد اقتراحه بالتفصيل في النص المشار إليه أعلاه. ولقد أجريت هذه المراجعة، نظرا لأن الموجز السابق، فيما يبدو، أعطى صورة خاطئة وزاد من تعقيد المقترح بالنسبة للقارئ.

الجدول 1: مصفوفة الأنشطة حسب مصدر التمويل والنوع

29 - يرجى من اللجنة أن تتخذ قرارا بشأن الترتيبات الجديدة لتسديد تكاليف الدعم.