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Quatre-vingt-quinzième session |
Rome, 25-29 septembre 2000 |
Protection du Programme de
travail de l'Organisation
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1. L'Article 5.6 du Règlement financier stipule que les contributions annuelles au budget sont calculées en dollars des États-Unis. On notera que si cet article autorise le versement des contributions en monnaies locales convertibles, il stipule essentiellement que les contributions mises en recouvrement sont calculées en dollars E.-U. et que les obligations des États Membres sont déterminées en dollars E.-U., quelle que soit la monnaie dans laquelle est effectué le paiement.
2. Par conséquent, toutes les recettes de l'Organisation sont en dollars E.-U., tandis que les dépenses peuvent être engagées dans diverses monnaies et en particulier dans la monnaie du pays hôte.
3. Le problème pour l'Organisation est que les États Membres contribuent à son budget pour un montant calculé en dollars E.-U., tandis qu'elle doit engager des dépenses dans toutes sortes de monnaies, même si c'est surtout en lires/euros. Le problème peut se résumer comme suit:
4. Dans le cas, par exemple, d'un exercice biennal typique, une ouverture de crédits de 650 millions de dollars E.-U. aura été approuvée, avec un taux de change budgétaire de 1 875 lires pour un dollar E.-U. Ce budget sera censé couvrir des dépenses dans plusieurs monnaies, réparties à peu près comme suit:
| Monnaie | Pourcentage des dépenses du Programme ordinaire |
| Dollar E.-U. | 40% |
| Lire italienne | 46% |
| Autres monnaies européennes | 6% |
| Autres monnaies non européennes | 8% |
Pour simplifier, on n'étudiera que le risque associé aux dépenses en lires italiennes (46 pour cent). Deux scénarios possibles sont examinés:
5. La part de l'ouverture de crédits en lires était de 46 pour cent, soit l'équivalent de 299 millions de dollars E.-U. au taux budgétaire de 1 875 lires pour un dollar E.-U.; autrement dit, le budget supposait des dépenses en lires d'un montant de 560,6 milliards de lires.
6. Toutefois, si en cours d'exécution, les lires nécessaires sont achetées au taux moyen de 2 050 lires pour un dollar E.-U., le coût en dollars E.-U. sera de 273,5 millions de dollars E.-U. Une économie de 25,5 millions de dollars E.-U. aura été réalisée par rapport aux prévisions budgétaires.
7. Les postulats de départ sont les mêmes. La seule différence est que l'Organisation devra dépenser 311,5 millions de dollars E.-U. pour acheter les 560,6 milliards de lires nécessaires. Dans ce scénario, l'Organisation enregistre une perte de 12,5 millions de dollars E.-U. par rapport au budget prévu.
8. Dans les deux cas, les pertes ou les gains sont réels, dans la mesure où les contributions en dollars E.-U. sont établies au taux budgétaire.
9. Le problème tient au même mécanisme, mais se manifeste dans la différence entre le taux utilisé pour établir le budget d'un exercice biennal et celui de l'exercice suivant.
10. Ainsi, si au cours de l'exercice biennal 1, le budget est celui décrit ci-dessus (autrement dit, ouverture de crédits de 650 millions de dollars E.-U. approuvée pour un taux de change de 1 875 lires pour un dollar E.-U.) et que pour l'exercice biennal 2, le taux retenu pour l'établissement du budget est différent, l'Organisation enregistrera une perte ou un gain de pouvoir d'achat découlant de la différence entre les deux taux de change. Il s'ensuit que, même en supposant un taux d'inflation nul entre deux exercices biennaux, la poursuite du même programme (et, par conséquent, le maintien du même pouvoir d'achat) exigera une ouverture de crédits en dollars E.-U. différente. En utilisant les mêmes taux de change que dans l'exemple précédent, nous pouvons établir les budgets ci-après:
| Exercice biennal 1 | Exercice biennal 2 | ||
| 1 875 lires = 1 $ E.-U. |
1 800 lires = 1 $ E.-U. |
2 050 lires = 1 $ E.-U. |
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| Besoins en lires (en millions) |
560 625 | 560 625 | 560 625 |
| Équivalent en dollars E.-U. des besoins en lires (en millions) | 299,0 | 311,5 | 273,5 |
| Besoins en dollars E.-U. pour couvrir les dépenses en monnaies autres que la lire (en millions)1 | 351,0 | 351,0 | 351,0 |
| Ouverture de crédits en dollars E.-U. nécessaire pour exécuter le même Programme de travail | 650,0 | 662,5 | 624,5 |
| Augmentation/(diminution) de l'ouverture de crédits découlant de la différence entre les taux de change budgétaires approuvés | zéro | 12,5 | (25,5) |
11. Le Secrétariat, lorsqu'il élabore et propose un budget, et les membres de l'Organisation, lorsqu'ils l'approuvent, s'attendent à ce que le Programme de travail qui y est associé soit exécuté. Étant donné que les fluctuations des taux de change, qui ne relèvent pas bien entendu de l'Organisation, peuvent affecter sa capacité à exécuter le Programme de travail, l'objectif politique est de chercher à supprimer, ou du moins à réduire le plus possible, l'effet de ces fluctuations.
12. Il est tenu compte du fait qu'une telle politique s'applique de la même façon aux gains et aux pertes de change, puisque c'est une solution au moindre coût qui est censée être recherchée.
13. Les deux risques ont été affrontés de différentes façons au cours de l'histoire de l'Organisation.
14. Jusqu'à l'exercice biennal 1990-91, la seule protection possible pour le budget découlait de la possibilité d'imputer sur le Compte de réserve spécial2 l'impact (positif ou négatif) sur les dépenses de personnel de tout écart entre le taux budgétaire approuvé et le taux effectif du marché (ou des Nations Unies).
15. Toutefois, en 1986-87, l'Organisation a été confrontée à des circonstances très défavorables. Le budget avait été approuvé à un taux de 1 760 lires pour un dollar E.-U., alors qu'au moment de l'exécution le taux moyen des Nations Unies était tombé à 1 406 lires pour un dollar E.-U. Il en est résulté une perte d'un montant total de 31,2 millions de dollars E.-U. qui a épuisé la totalité du solde du Compte de réserve spécial et a forcé le Fonds général à absorber le restant de la perte (soit 9,4 millions de dollars E.-U.). Il est apparu à l'évidence que le Compte de réserve spécial n'était pas suffisamment robuste pour protéger le budget et sa reconstitution a également posé problème.
16. Cette expérience désastreuse a conduit à adopter la technique de l'achat à terme pour protéger le Programme de travail de l'effet imprévisible des fluctuations du taux de change. Cette technique a été pleinement approuvée par les organes directeurs et par le Comité consultatif de la FAO sur les placements, qui a toujours conseillé d'éviter toute spéculation sur les taux de change.
17. L'achat à terme est une forme de "couverture" qui permet à l'acheteur de se procurer une monnaie donnée dont il aura besoin plus tard à un taux de change garanti fixe. Le contrat conclu par la FAO consistait à acheter à l'avance toutes les lires dont elle aurait besoin au taux auquel le budget avait été approuvé ou à un taux voisin. Pour tenir compte du fait que la FAO n'aurait jamais les liquidités nécessaires pour acheter toutes les lires dont elle aurait besoin pendant la totalité de l'exercice biennal au taux au comptant en vigueur immédiatement après l'approbation du budget, le contrat prévoit 24 opérations mensuelles distinctes permettant à l'Organisation d'acheter les lires dont elle a besoin chaque mois au moment où elle en a effectivement besoin, mais toujours au taux fixé dans le contrat et non pas au taux au comptant.
18. Le taux fixé dans le contrat est décidé par une procédure d'appel d'offres par téléphone visant à obtenir le prix le plus intéressant (soit le taux de change lire/dollar E.-U. le plus élevé). Les facteurs déterminant le taux sont simples:
19. Le premier de ces facteurs est de loin le plus important. Ainsi, en novembre 1995, lorsque l'Organisation a acheté à terme des lires pour l'exercice 1996-97, année où les taux d'intérêt de la lire étaient élevés (pour le troisième trimestre 1995, le taux moyen était de 8,31 pour cent) par rapport aux taux d'intérêt du dollar E.-U. (pour le troisième semestre de 1995, taux moyen de 5,48 pour cent), le contrat d'achat à terme a automatiquement entraîné un gain de change de quelque 14 millions de dollars E.-U. Ce gain était dû au fait que le taux de change à terme moyen convenu avec la banque était de 1 669 lires pour un dollar E.-U.3, soit un taux plus favorable que le taux budgétaire de 1 600 lires pour un dollar E.-U.
20. Toutefois, pour l'exercice biennal 2000-01, la situation s'est inversée du fait que les taux d'intérêt lire/euro étaient inférieurs aux taux d'intérêt du dollar E.-U. au moment où l'Organisation a conclu le contrat d'achat à terme et que le taux de change moyen a donc été fixé à 1 826 lires pour un dollar E.-U.4 contre un taux budgétaire de 1 875 lires pour un dollar E.-U. Il s'ensuit que la protection monétaire pour l'exercice en cours devrait coûter à l'Organisation 8,3 millions de dollars E.-U. Ce coût sera imputé sur le Compte de réserve spécial en tant que perte de change, mais il faut bien reconnaître que la situation très favorable caractérisée par des taux d'intérêt très élevés pour la lire italienne qui a régné pendant l'essentiel des années 90 n'est guère susceptible de se répéter et qu'il conviendrait de ne plus compter sur le Compte de réserve spécial pour couvrir le coût de l'achat à terme, au moins tant qu'un autre moyen régulier de reconstitution n'aura pas été identifié.
21. Jusqu'à l'approbation du premier budget à croissance nominale zéro en 1994-95, la Conférence avait toujours eu pour politique de traiter séparément les "augmentations/diminutions de coût" et les "augmentations/diminutions de programme".
22. Avec cette méthode, les propositions de budget (à savoir le Schéma et le Résumé du Programme de travail et budget) étaient préparées au taux de change approuvé pour le précédent budget et sans tenir compte des augmentations de coût (autrement dit de l'inflation). Ceci permettait d'examiner les propositions de programme en les comparant directement avec les précédentes. Ainsi, les changements dans les montants proposés pour un programme donné étaient entièrement dus au programme lui-même et non pas à des différences entre les taux de change ou les prix.
23. Les augmentations de coût étaient établies séparément et examinées en détail par le Comité financier, qui validait les calculs comme reposant sur des hypothèses raisonnables. Ces calculs étaient fondés sur le taux de change lire/dollar E.-U. adopté lors de l'approbation du budget pour l'exercice biennal précédent.
24. Les organes directeurs recevaient séparément des informations sur l'impact de différents taux de change entre le dollar E.-U. et la lire, de sorte que les membres étaient en mesure d'anticiper l'effet probable du taux en vigueur sur leurs contributions mises en recouvrement.
25. Enfin, le jour du vote sur la résolution de la Conférence portant ouverture de crédits, le taux budgétaire était fixé au taux au comptant de ce matin-là. Les chiffres de la résolution étaient modifiés en fonction du nouveau taux de change, en vertu d'une méthodologie convenue depuis longtemps avec les organes directeurs.
26. Grâce à cette approche, les États Membres protégeaient explicitement le programme de l'Organisation de l'effet des pertes et gains de change et acceptaient la responsabilité de ces variations.
27. Les budgets à croissance nominale zéro ou à croissance négative ont été introduits à la FAO à partir de 1994-95. À l'époque, l'approche CNZ a été adoptée dans tout le système des Nations Unies (de même que pour les budgets de dépenses de certains gouvernements nationaux) comme moyen de réduire les budgets. Cette approche était fondée sur le principe très simple que les budgets établis pour la période à venir ne devaient pas dépasser le montant total en chiffres absolus du budget approuvé pour la période précédente. Ceci obligeait chaque programme à absorber l'effet des augmentations dues à l'inflation.
28. Si certains ont contesté le bien-fondé du raisonnement et relevé son apparente contradiction avec la nécessité de fixer des priorités entre programmes, la méthode a été généralement acceptée comme moyen de réduire les budgets et de mettre fin à la spirale inflationniste.
29. Toutefois, dans un environnement international, l'approche CNZ avait un effet supplémentaire beaucoup plus grave, en ce qu'elle exigeait de chaque organisation qu'elle absorbe les pertes ou gains automatiquement liés à toute variation du taux de change d'une période budgétaire à l'autre. Par la même occasion, la gestion du risque lié à cette éventuelle variation d'un exercice biennal à l'autre était transférée des membres de l'Organisation à ses programmes, que ce soit à leur profit ou à leur détriment. Ceci ne réduisait pas pour autant le risque pour certains membres, qui devaient, de toute façon, faire face aux différences de change entre leur propre monnaie et leur contribution au budget de l'Organisation établie en dollars E.-U.
30. Cette approche revenait en outre à nier l'importance de fixer des priorités entre les institutions spécialisées: autrement dit, l'importance relative du travail par rapport à la santé par rapport à l'alimentation et l'agriculture devenait complètement tributaire des fluctuations des marchés des changes.
31. Les pratiques actuelles - achat à terme et budget CNZ - ne constituent pas une réponse satisfaisante à l'objectif général consistant à protéger le Programme de travail des fluctuations monétaires au moindre coût.
32. Les options face aux deux types de risques décrits ci-dessus sont limitées et correspondent à des circonstances bien précises. Elles sont brièvement décrites ci-après, le but étant de demander au Comité son avis sur la solution la plus acceptable. Les deux options devront être affinées avant que l'on puisse en évaluer toutes les incidences. Toutefois, il est nécessaire d'avoir l'avis des membres sur les hypothèses de départ qui sous-tendront l'élaboration de chacune de ces options avant de poursuivre le débat.
33. Deux options ont été identifiées comme possibles. Il s'agit des options suivantes:
34. Deux autres options, à savoir le relèvement du niveau du Compte de réserve spécial et l'achat d'options de change sur l'achat à terme, ont été identifiées, mais n'ont pas été considérées comme possibles du fait que la première ne serait pas acceptée par les États Membres et que la seconde entraînerait des frais élevés. Ces deux options ne sont donc pas étudiées plus avant dans le présent document.
35. Dans les deux options examinées, la comptabilité de l'Organisation continuerait à porter sur une seule monnaie, à savoir le dollar E.-U. Toute tentative de tenir la comptabilité financière dans deux monnaies ne reviendrait pas seulement à multiplier par deux l'effort à fournir pour le traitement des opérations financières et l'établissement des rapports financiers, mais serait extrêmement complexe à mettre en œuvre avec le logiciel Oracle Financials et obligerait à y apporter d'importantes modifications.
36. Chacune des deux options a des incidences dans d'autres domaines, qui devront être exposées et examinées au cours des prochains mois. Il s'agit, notamment:
37. Il s'agit du système dit de "mise en recouvrement des contributions fondé sur l'utilisation de deux monnaies" qui, dans le cas de la FAO, impliquerait une modification de la résolution relative aux contributions mises en recouvrement, qui stipulerait désormais que 50 pour cent environ de la contribution serait versée en euros et le solde en dollars E.-U. Le pourcentage exact serait annoncé au moment de la présentation du budget à la Conférence et serait fondé sur la meilleure estimation des dépenses prévues en euros. Cette méthode protège le pouvoir d'achat des contributions reçues pour les dépenses en euros sans entraîner de coût pour l'Organisation (autre qu'une faible augmentation des coûts administratifs liés à la réclamation et à la réception des contributions).
38. Il faudrait, en outre, modifier la résolution portant ouverture de crédits, de façon qu'elle indique les ouvertures de crédits par chapitre dans les deux monnaies et convenir d'une méthode d'adaptation automatique à l'ouverture de crédits aux fins de l'établissement du rapport ex post facto sur l'exécution du budget, tant dans l'état IV des comptes que dans le Rapport annuel sur l'exécution du budget.
39. Cette solution protège les programmes FAO des fluctuations des taux de change en cours d'exercice biennal et entre deux exercices biennaux.
40. Elle présente aussi l'avantage de ne pas être discriminatoire, puisque tous les États Membres sont soumis exactement aux mêmes conditions en ce qui concerne leur contribution au budget.
41. Deux institutions des Nations Unies utilisent déjà le système fractionné en deux monnaies pour les contributions mises en recouvrement, à savoir l'AIEA (shilling autrichien et dollar E.-U.) et l'UNESCO (franc français et dollar E.-U.). L'ONUDI utilise encore cette méthode (shilling autrichien et dollar E.-U.), mais vient de décider d'adopter l'euro, qui représente 82 pour cent de ses dépenses, comme monnaie de compte, à partir de l'exercice 2002-2003, et cessera donc à ce moment-là d'utiliser le système des contributions en deux monnaies.
42. Au lieu de rendre obligatoire le versement des contributions en deux monnaies pour tous les pays membres, on pourrait autoriser les États Membres à verser leurs contributions mises en recouvrement soit en dollars E.-U. soit en lires/euros, au taux de change budgétaire. L'Article 5.6 du Règlement financier autorise déjà le versement des contributions en monnaie locale convertible. Toutefois, il s'agirait malgré tout d'un changement, en ce sens que l'obligation des membres choisissant l'euro pour leurs contributions ordinaires serait évaluée en euros et non pas en dollars E.-U. Tous les autres membres verraient leurs obligations exprimées en dollars E.-U. comme maintenant et quelle que soit la monnaie effective de paiement.
43. Quelque 29,7 pour cent du montant total des contributions provient des onze membres ayant adopté l'euro. En comptant le Royaume-Uni, ce pourcentage grimpe à 34,8 pour cent et en englobant toute la région Europe (définition FAO), ces pays contribuent à un peu plus de 40 pour cent du montant total des contributions mises en recouvrement. Inversement, on estime que 46 pour cent des dépenses totales du Programme ordinaire de la FAO sont actuellement réglées en lires italiennes et 52 pour cent en monnaies européennes.
44. Pour l'instant, ces pays et d'autres doivent utiliser leurs réserves en dollars E.-U. ou acheter des dollars E.-U. pour régler leurs contributions courantes évaluées en dollars E.-U., s'exposant ainsi aux fluctuations des taux de change. En outre, la FAO doit ensuite convertir une part substantielle de ces dollars E.-U. en lires/euros pour régler ses dépenses locales et s'expose à son tour aux fluctuations des taux de change.
45. Maintenant que l'euro est en place, on s'attend à ce que les pays ayant adopté cette monnaie choisissent, s'ils en ont la possibilité, de verser leurs contributions courantes en euros, de façon à ne plus être exposés aux fluctuations des taux de change. En même temps, grâce aux pays ayant opté pour le paiement de leur contribution en euros, la FAO constituerait des réserves en euros avec lesquelles régler ses dépenses en monnaie locale (euros). Ainsi, les États-Unis ne seraient plus seuls à régler leur contribution à la FAO dans leur propre monnaie, puisque d'autres pays ayant adopté l'euro pourraient bénéficier de cet avantage, évitant ainsi la double exposition aux fluctuations des taux de change. D'autres pays extérieurs à la zone euro pourraient aussi choisir l'euro comme monnaie de paiement.
46. Le jour de l'approbation du budget, les membres seraient invités à choisir la monnaie dans laquelle ils décideraient de verser leur contribution au taux budgétaire fixé par la Conférence et la FAO pourrait déjà calculer le montant des contributions qu'elle recevrait en dollars E.-U. et en euros. Au cas où un pays n'aurait pas choisi de monnaie, les règles suivantes pourraient s'appliquer:
47. Les membres ne seraient pas autorisés à modifier leur choix avant l'exercice biennal suivant.
48. Avec cette méthode, l'Organisation connaîtrait déjà le niveau des contributions mises en recouvrement en euros au moment de l'approbation du budget. Elle pourrait planifier ses dépenses en euros en conséquence. L'alignement maximal des obligations sur les entrées en devises réduirait le niveau de couverture actuellement pratiqué par l'Organisation. Une fois effectuée cette analyse, l'Organisation procéderait si nécessaire à l'achat à terme d'euros pour un montant équivalent à l'écart entre ses recettes et ses dépenses prévues en euros, alors qu'actuellement elle doit acheter à terme 100 pour cent de ses dépenses locales en lires. Ceci entraînerait une réduction sensible des pertes ou gains résultant des mouvements de change, même si l'on estime que l'Organisation devrait encore acheter à terme de 23 à 43 pour cent de ses dépenses en euros, ce qui pourrait impliquer un montant substantiel - pouvant atteindre 2,5 millions de dollars E.-U., comme cela a été le cas en 2000-2001.
49. L'un des inconvénients de cette méthode est qu'elle fragmente l'offre et la demande de liquidités en deux monnaies. Cette fragmentation risque d'entraîner une multiplication des opérations de change à court terme et d'être soumise aux conditions des marchés à court terme.
50. Dans l'ensemble, cette option protège moins efficacement le Programme de travail de l'impact des mouvements des taux de change et continuerait à impliquer des prélèvements importants sur le Compte de réserve spécial.
51. Une deuxième solution consisterait à obtenir l'approbation des membres pour fixer un taux budgétaire équivalant au taux à terme en vigueur sur le marché le jour de l'approbation par la Conférence de la résolution portant ouverture de crédits pour un achat à terme sur 24 mois, au lieu du taux de change au comptant pratiqué sur le marché ce jour-là5. Une fois le budget approuvé par la Conférence, l'Organisation achèterait immédiatement à terme tous les euros dont elle aurait besoin pour l'exercice biennal.
52. De cette façon, l'Organisation s'assure la disponibilité en monnaie locale (euros) des sommes dont elle a besoin pour exécuter son programme de travail. Ceci protégerait pleinement le Programme de travail et budget pendant la durée de l'exercice biennal, étant donné que tous les besoins en monnaie locale seraient couverts par l'achat à terme et que toute marge applicable serait financée par les membres.
53. Toutefois, cette approche ne protégera le Programme de travail d'un exercice biennal à l'autre que si les membres acceptent de modifier le montant du budget en fonction du taux à terme, quel qu'il soit. Ceci obligerait les membres à renoncer à fixer à l'avance le niveau du budget à un montant fixe en dollars E.-U. avant que le taux à terme ne soit connu, puisque cela mettrait en danger le Programme de travail approuvé. Il s'ensuit que l'option budgétaire CNZ serait exclue, puisqu'elle serait incompatible avec l'objectif politique poursuivi.
54. Le Comité financier pourra souhaiter indiquer au Conseil:
ANNEXE
L'Article 5.6 du Règlement financier stipule que:
"Les contributions annuelles au budget sont calculées en dollars des États-Unis. Dans la mesure où, après avoir déterminé en quelles monnaies les États Membres et les membres associés entendent payer leurs contributions au titre de l'exercice suivant, la Conférence constate que les prévisions de recettes en dollars des États-Unis sont inférieures au montant probable des dépenses de l'Organisation en cette monnaie tel qu'il est déterminé par la Conférence, celle-ci fixe la part proportionnelle de contribution que devront payer en dollars des États-Unis tous les États Membres et les membres associés qui ne versent pas en cette monnaie la totalité de leur contribution. Chacun des États Membres et des membres associés règle le solde de sa contribution soit en lires, soit dans sa propre monnaie qui, pour les besoins de l'Organisation, doit être librement convertible en lires, cette convertibilité étant assurée par les soins du gouvernement qui effectue le versement. Le taux de conversion applicable est soit le taux officiel de la lire par rapport au dollar au premier jour ouvrable du mois de janvier de l'année pendant laquelle la contribution est due, soit le taux en vigueur le jour où le versement est effectué, en choisissant le plus élevé de ces deux taux."
______________________
1 Pour simplifier, le solde est supposé être libellé en dollars E.-U. (autrement dit, on ignore les autres monnaies).
2 Résolution 13/81 de la Conférence.
3 Le taux au comptant était de 1 589,50 lires au moment où le contrat a été conclu.
4 Le taux au comptant était de 1 874 lires au moment où le contrat a été conclu.
