JM 2000/INF/3 |
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联席会议
计划委员会第八十四届会议和
财政委员会第九十五届会议 |
2000年9月27日，罗马 |
向国家一级下放执行责任 |
I
． 序 言
计划委员会和财政委员会在2000年5月份的联席会议上尤其要求进一步提供“关于下放执行责任及此类责任将对粮农组织驻国家代表处的运作的影响”的情况（CL
119/8号文件，第13段）。
本文提出了关于将执行责任转交给粮农组织驻国家代表的一份状况报告。关于权力下放的其它方面的情况根据两委员会的要求提供在JM
2000/2号文件中。
II．理由和目标
总干事在《2000－2001年工作计划和预算》中指出，他打算“对罗马以外的区域办事处实行结构改革”和“使罗马以外的各区域办事处中的技术小组、执行处和管理支持组的执行和有关行政工作一体化而利用它们之间潜在的协同作用”（C 99/3，第76段）。人们将记得，1996年至1998年期间，各区域承担了原先由总部执行的一大部分业务项目的责任。其中包括执行国家和区域实地项目，但区域间和全球项目以及预算外规范活动仍然由总部的业务和技术单位负责。
1999年底和2000年初，根据向区域办事处下放执行责任方面取得的经验，决定采用新的实地计划安排，以便实现三项主要目标：
- 鉴于非紧急、预算外实地项目的交付量下降（1996－1999年期间每年10％左右）和如《2000－2015年战略框架》中所陈述的那样，必须增加本组织争取日益减少的技术援助资金的能力，进一步降低实地计划支持费用。
- 从新的通讯技术所提供的可能性中受益，使国家项目的执行工作更加接近行动所在地即国家一级。
- 通过减少中间步骤和把项目的权力集中于粮农组织驻国家代表处和项目工作人员，提高整个实地计划的效率和各项目的责任。
- 除了下放非紧急项目执行责任之外，新的安排包括超出本文件范围的其它各种改革。其中有：
- 总部技术官员将执行全球和区域间项目。
- 各区域办事处将保留对区域项目和无粮农组织驻国家代表处的国家中的项目的责任。
- 技术合作部的结构将需要重新调整，以反映新的安排，部分原因是其许多执行责任已经转交其它单位，部分原因是优化剩余的往往较小的单位。
- 因此，在这一过程结束时，总部与下放机构之间执行责任的分配将作如下优化：
- 总部各技术单位：全球和区域间项目。
- 区域办事处：区域项目和无粮农组织驻国家代表处国家中的项目。
- 国家一级的粮农组织驻国家代表处：国家项目。
- 紧急项目同目前一样，将仍然由实地执行司执行。
III
．执行方式
在粮农组织50年的实地计划历史中，目前重新分配执行任务有必要实行比以住更加激进的改革。实际上，50年代、60年代和70年代部分时间中的项目执行工作由技术司直接负责。执行工作在早期阶段由技术官员本身开展，当计划发展到超出技术人员能处理的程度时，由各技术司内部设立的执行处开展。
在随后的重组过程中（1973年），在三个部即农业部（就执行目的而言也包括经济及社会部）、林业和渔业部一级重新组织了执行工作。1995年成立技术合作部之后，无论是否技术项目，所有执行工作均由单一的一个部管理。这有助于上文第3段所提及的向各区域办事处下放权力。
在整个过程中，各机构之间的执行责任发生了变化，但主要由相同的专业官员处理。目前的改革改变了这一方式，它不同于原先的改革，把执行工作委托给粮农组织驻国家代表，驻国家代表虽然在项目谈判和监测中发挥关键作用，但对实地项目不承担直接的预算持有者责任。
虽然对粮农组织驻国家代表来说，项目执行并非一个全新的领域，驻国家代表已在执行一些同项目有关的行动（地方采购，雇用国家顾问等……），这项改革的新颖之处强调了必须对其执行采取逐渐而谨慎的方法。正如两委员会在其上届联席会议上指出的那样，粮农组织驻国家代表执行本组织的一些重要任务，因而必须注意为其代表处配备适当的人员和设备，以便能够履行这些新的职责。
IV
．进展状况
今年2月份，总干事设立了一个改革管理组，由实地执行司司长主持，其它各司和单位广泛参与，规划和落实新的实地计划安排，包括将执行责任转交粮农组织驻国家代表处。
改革管理组采用磋商和参与性做法，在各区域办事处中设立了区域改革管理组。直接参观和不断交流信息、磋商会和通讯使改革管理组的工作能够以真正参与性方式展开。
驻国家代表处也参与这一过程，并按照其执行项目的准备程度分成三类（A、B和C）。这些类别的定义如下：
A组：目前的人员配备和基础设施能够承担执行责任的代表处。可能需要临时秘书协助、额外的计算机或其它办公设备。
B组：需要通过增设专业人员（国家专业官员）职位和一般服务人员（行政秘书、计划助手）以及改善基础设施（地区网络、扩大通讯设施）等按照计划交付情况需要临时加强的代表处。
C组：除了增加办公面积和改善办公室技术和通讯之外，还需要持续大量增加工作人员和/或临时调配国际人员的代表处。
对这些代表处的能力和国家计划的性质都进行了详细调查，后者通过与各区域办事处联合开展的逐个项目（执行项目和后备项目）的分析进行。作为这一筛选过程的结果，以下国家列入A组。
非洲－
非洲区域办 |
亚洲－
亚太区域办 |
欧洲－
欧洲区域办 |
拉丁美洲及加勒比－拉加区域办 |
近东－
近东区域办 |
加 纳 |
中 国 |
土耳其 |
巴巴多斯 |
埃 及 |
南 非 |
印 度 |
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智 利 |
黎巴嫩 |
坦桑尼亚 |
菲律宾 |
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古 巴 |
突尼斯 |
津巴布韦 |
泰 国 |
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萨尔瓦多 |
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尼日利亚 |
越 南 |
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墨西哥 |
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厄立特里亚 |
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尼加拉瓜 |
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秘 鲁 |
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先决条件
改革管理组查明以下先决条件为有效转交执行责任的必要要求：
- 出于成本原因，粮农组织驻国家代表无法直接进入Oracle系统，因此需有一个经过效率检验的实地会计系统。（随后查明，为了满足报告要求，实地会计系统将需要得到数据库的补充）。
- 需要时改善信息技术基础设施（计算机和局域网）
- 在项目管理方法、财政和会计系统、预算要求、报告和其它执行事项方面培训粮农组织驻国家代表和国家专业官员。
- 为补偿新的执行职能所产生的额外工作作出安排。
- 提供得到更新的业务准则。
- 这些先决条件落实如下：
- 在50个国家包括改革管理组A组的22个粮农组织驻国家代表处中安装了实地会计系统修订版，目前运转良好，5月份向两委员会报告去年的消极经历之后，已对该系统作了修改。
- 测试进入数据库的情况；结果，预计A组22个驻国家代表处将能够成功地进入数据库。
- 向22个代表处中的每一个代表处提供了一台额外的个人计算机，尚未安装局域网的两个代表处已经升级拥有局域网。
- 9月份期间，正按照以下安排在各区域办事处中组织培训班：
2000年9月4－8日： |
拉加区域办，圣地亚哥 |
2000年9月10－14日： |
近东区域办，开罗 |
2000年9月18－22日： |
亚太区域办，曼谷 |
2000年9月25－29日： |
非洲区域办，阿克拉 |
- 正在为承担新的执行责任的单位，包括粮农组织驻国家代表处制定关于为增加的工作使用支持费用偿还款额的准则。在此期间，将与各代表处作临时安排。
- 已经颁发了一套新的“国家一级项目执行准则”，提供了英文和西班牙文版。正在翻译成法文和阿拉伯文。
第一批转交的实际日期
- 9月份培训班的一个重要特征是负责项目的国家项目官员与粮农组织驻国家代表/国家专业官员直接交流，以回顾各国的计划状况和各项目的状况，包括剩余预算、困难、制约因素和有待采取的行动。为了促进这一过程，区域执行处为逐个项目编写了项目移交说明。
- 为了不失去这项培训活动的利益，改革管理组认为有必要在培训班之后立即移交项目责任。已经确定
2000年10月1日为A组国家所有国家项目的实际日期。
转交后支持
改革管理组拟定的培训预算包括现任国家项目官员对收到其项目的粮农组织驻国家代表处进行后续访问的拨款。还设想项目转交后各区域办事处将保留人数减少的执行组，除了开展所需的区域和国家项目之外，将发挥连续支持粮农组织驻国家代表的职能。
V．节 余
- 下放过程努力为实地项目建立更加合理而精简的执行结构。因此，如第4段所指出的那样，首要目的是进一步降低实地计划的支持费用。在2000－01年工作计划和预算中，临时提出在名义零增长方案中节余470万美元。然而，按照向财政委员会上届会议所报告的情况，本两年度的节余指标下降到200万美元，因为认识到在实施这项重大改革时需要谨慎行事。
- 将国家项目转交A组国家的22个粮农组织驻国家代表处，约占区域执行处目前所管理的交付额的12.5％。根据这些估计和考虑到必须按照交付水平的全面下降调整工作人员配备，在工作计划和预算中有关区域执行处的38名专业人员和41名一般服务人员的编制中，已经初步减少7名专业人员和10名一般服务人员职位。取消这些职位估计在2000－01年产生150万美元的节余。
- 初步预测表明，在这一过程结束时，目前由区域执行处负责的60－70％的执行项目将由粮农组织驻国家代表和技术官员执行。
- 然而，在编写本文时，确定在本两年度或较长时期内将可能产生的节余总额尚为时太早。这些节余将取决于预计的实地项目总额、最终将转交各粮农组织驻国家代表的项目的数量和分配以及为B组和C组粮农组织驻国家代表实施新安排的确切时间。
- 抵消区域执行处人事节余的是，将有正当理由为从区域执行处获得额外工作的一些粮农组织驻国家代表处增加资金。然而，2000－01年工作计划预算中并没有为培训、设备和加强粮农组织驻国家代表处通讯基础设施等一次性费用提供任何预算拨款。因此，还有待确定B组和C组粮农组织驻国家代表所需的确切投资。
- 最后，尚待确定执行组可能保留的人员力量，必须包括旨在改进各区域实地计划工作质量方面的某些行动和必须在转交项目期间和长期内向粮农组织驻国家代表提供支持的必要性（“服务台”作用）。
人员重新安置
起初取消的职位原为空缺职位，或在一些情形下已经通过协商将人员调任其它职位而空缺。在今后的阶段中，将有必要减少在职人员职位。
- 目前正在进行一项初步的规划活动，以查明因转移项目责任而可能多余的职位。定为取消的专业人员职位的在职者将提交重新安置工作组，以便在考虑到其背景、资历和专业经历的情况下努力找到适当的替代办法。
- 要求各区域办事处制定重新安置计划，考虑到执行责任的合并，最好在管理支持组范围内将一般服务人员安置到通过商定退职而空闲和可能空闲的职位上。在这一过程中，将就专业人员和一般服务人员的重新安置继续与职工协会协商。
VI
．前进的道路
- 认识到下放执行责任的复杂性，改革管理组在总干事的指导下，采取了逐渐而谨慎的执行方式，确保为每一步骤创造成功转交责任的条件和先决要求。然而，人们认识到绝对不能低估任何下放过程所固有的风险（责任可能分散、计划缺乏一致性及协调问题等等）。重新组织负责实地计划的中央部门即技术合作部及尤其是实地执行司，将通过为整个实地计划提供必要的指南、指导和监测来尽量减少这些风险。还将加强执行管理机制。
- 这一过程的一个关键阶段是9月份期间将在各区域办事处进行的培训，最终是向A组国家转交执行责任。将根据这项经验及2000年秋季正在对技术先决条件进行的详细研究，重新审议向B组和C组国家转交责任的时间。
- 目前计划集中在2001年头四个月转交最大数量的项目。只有处于紧急或准紧急状况的驻国家代表处或其信息技术和通讯基础设施无法升级到令人满意的程度的那些代表处将留到这一时期之后转交。向这些代表处转交责任将仅仅在达到必要的条件时进行，并在这些情形下为粮农组织驻国家代表和国家专业官员的培训作出特别安排。
- 这样一种做法有几个优点：增加本两年度的节余、减少培训费用和缩短其职位可能多余的工作人员的不稳定时期。
VII
．结 论
- 得益于通讯领域的技术进展和获得适当的资源和支持，粮农组织驻国家代表应能履行其新的职能，改进实地执行活动的质量和执行情况。
- 下放过程符合主要捐助者参与决策或甚至将国家项目供资活动的责任下放到其国家代表处的趋势。在这种背景下，下放工作将促进伙伴（捐助者、受援国和粮农组织）之间开展构成牢固技术合作基础的三方对话。
- 本文目的在于使计划委员会和财政委员会获悉向现有驻国家代表处下放实地执行活动方面的进展。虽然未要求两委员会作出任何具体决定，但将欢迎和赞赏其有关这一过程的意见。