Conseil

Introduction

1. À leur réunion conjointe de septembre 2000, le Comité du Programme et le Comité financier ont noté, dans le cadre du débat sur le Plan à moyen terme, que les considérations d'efficience faisaient partie intégrante de tout débat sur les ressources nécessaires et ont demandé qu'un document sur les gains d'efficience soit établi pour la session du Conseil de novembre. Les Comités ont noté également que, dans ces circonstances, les règles habituelles en matière de distribution des documents ne pourraient sans doute pas être respectées. Répondant à cette demande, le présent document résume le processus en cours au sein de la FAO depuis que le Directeur général a pris ses fonctions en janvier 1994, qui vise à améliorer l'efficacité de l'Organisation.

2. Les gains d'efficience ont été définis par le Conseil de la FAO comme des mesures visant à "réduire le coût des intrants sans que cela se répercute négativement sur les résultats obtenus". Conformément à cette définition, au cours de cette période, l'Organisation a cherché à obtenir des gains d'efficience:

• en prenant des mesures orientées sur les intrants, telles que la révision des dispositions relatives aux voyages par avion et en remplaçant les chargés de programme recrutés sur le plan international par des administrateurs recrutés sur le plan national;
• en identifiant des gains d'efficience orientés sur les processus, c'est-à-dire en modifiant les politiques, procédures et méthodes de travail dans le but de rationaliser les fonctions opérationnelles et administratives; et
• en améliorant le recouvrement des coûts afférents aux divers services fournis par l'Organisation, tels que les services d'appui technique aux projets.

Évolution des postes au cours de la période 1994-2000

3. Dans la mesure où les dépenses de personnel représentent l'essentiel du budget de la FAO (plus de 70 pour cent), les contractions et redéploiements opérés dans le tableau des effectifs donnent une idée assez précise des progrès réalisés par l'Organisation en matière de réduction de son personnel. Le tableau ci-après montre que, parmi les postes financés par le Programme ordinaire (toutes sources de fonds), il y a eu 677 suppressions depuis 1994, dues tant à des gains d'efficience qu'à un reciblage des programmes.

Évolution des postes (tous fonds) entre le Programme de travail et budget 1996-97 et le Programme de travail et budget 2000-01

4. L'attention est appelée sur l'ampleur des réductions au siège de la FAO, notamment parmi les agents des services généraux, où 631 postes, soit 36 pour cent du total, ont été supprimés. Ainsi, même si toutes ces réductions de poste ne sont pas imputables à des gains d'efficience, les grandes tendances de l'Organisation apparaissent clairement, à savoir décentralisation des postes tant du cadre organique que des services généraux et contraction des services généraux au siège, sous l'effet de la bureautique et de l'externalisation (voir ci-après).

Gains d'efficience: mesures orientées sur les intrants

5. On trouvera ci-après un résumé des principales mesures considérées comme orientées sur les intrants qui ont été prises pour tirer parti de différences de coûts favorables.

Introduction de moyens plus économiques d'acquérir une capacité professionnelle

6. Nouveaux accords de partenariat - l'acquisition d'une expertise professionnelle englobe désormais divers accords de partenariat novateurs, y compris des accords concernant l'utilisation d'experts pour la coopération technique entre pays en développement et entre pays en transition, d'experts invités venant d'instituts universitaires et de recherche et d'experts à la retraite et de jeunes cadres. Si le principal objectif du programme de partenariat de la FAO est de renforcer l'esprit de coopération et de partenariat sur la base du profit mutuel, ce programme a également une dimension économique évidente. L'impact financier favorable découle du fait que le coût moyen par mois de travail dans le cadre de ces accords est d'environ 6 000 dollars E.-U., alors que le coût moyen d'un consultant international est d'environ 15 000 dollars E.-U. En partant du principe que chaque mois de travail d'expert employé dans le cadre de ces nouveaux accords (à l'exclusion des jeunes cadres) a remplacé le même nombre de mois de travail d'un expert international, pour la seule année 1999, l'Organisation a économisé 11 millions de dollars E.-U. Si le principe de départ s'applique dans la plupart des cas, il n'est pas possible de déterminer le degré exact de substitution.

7. Remplacement des chargés de programme recrutés sur le plan international dans les bureaux de pays par des cadres recrutés sur le plan national - les économies obtenues en supprimant les postes de chargés de programme recrutés sur le plan international dans les représentations de la FAO et en les remplaçant par 65 cadres recrutés sur le plan national atteignent 5 millions de dollars E.-U. par an.

8. Déclassement de postes du cadre organique - la répartition des postes par classe à la FAO étant plus élevée que la moyenne des Nations Unies pour les postes du cadre organique et de rang supérieur, un effort concerté a été fait pour améliorer le niveau moyen des classes, en réduisant le nombre de postes de directeur et de postes P-5 et en augmentant le nombre de postes de classe inférieure. Ainsi, depuis le 1er janvier 1994, l'Organisation a vu la suppression de 36 postes du niveau de directeur (18 pour cent) et de 45 postes P-5 (12 pour cent), tandis que 35 postes P-2 et P-3 ont été créés, soit 14 pour cent, alors même que le nombre total de postes a diminué. Les économies ainsi réalisées, en prix constants et sur la base du coût moyen par poste, atteignent quelque 4 millions de dollars E.-U. par an.

Réduction du personnel d'appui

9. Compte tenu des réductions de crédits approuvées, la politique de l'Organisation a été de protéger, dans toute la mesure possible, la capacité professionnelle de l'Organisation et donc de limiter les réductions de personnel à la catégorie des services généraux, où la diminution de la charge de travail justifiait de telles réductions. Ceci a été rendu possible grâce à:

10. La bureautique - la FAO s'est équipée en technologie de l'information sur trois fronts:

• grâce à la fourniture généralisée d'ordinateurs personnels modernes, renforcée par une formation efficace;
• grâce à la mise en place d'un réseau de communication couvrant le siège et les bureaux décentralisés, y compris, chaque fois que possible, l'accès au site web Intranet de la FAO; et
• grâce à la création de logiciels d'application pour chaque grand thème et pour la planification, l'administration et les opérations financières.

11. Externalisation - l'externalisation a été appliquée chaque fois qu'elle a semblé économiquement avantageuse, en tenant dûment compte des aspects humains et sociaux de ces décisions. C'est ainsi que l'externalisation des services d'entretien, désormais assurés par des entreprises privées, a permis de réduire les effectifs et de passer des contrats plus économiques avec des entreprises locales.

12. On estime que 250 postes des services généraux ont pu être supprimés grâce à ces améliorations et que les économies nettes réalisées grâce à la réduction du personnel d'appui se montent à quelque 12 millions de dollars E.-U. par an.

Économies découlant de la décentralisation

13. Les bureaux régionaux, qui assurent une grande partie du soutien aux bureaux de pays, ont été sensiblement étoffés au cours des derniers exercices biennaux, grâce à la création de groupes des départements techniques, d'unités d'assistance aux politiques et d'unités chargées des opérations. La décentralisation de plus de 100 postes des services généraux a permis d'économiser quelque 2 millions de dollars E.-U. par an, grâce à la différence entre les salaires versés au personnel local à Rome et ceux en vigueur dans d'autres lieux d'affectation.

Gains d'efficience dans l'acquisition d'intrants autres que le personnel

14. Modification des contrats d'achat des billets d'avion - en 1996, l'Organisation a changé de procédure pour l'achat des billets d'avion, renonçant aux contrats fondés sur l'utilisation de billets transférables en faveur de contrats fondés, chaque fois que possible, sur l'utilisation de billets non transférables. En 1998-99, l'Organisation a acheté 57 pour cent environ de billets d'avion non transférables, économisant ainsi 32 pour cent en moyenne par billet et 18 pour cent sur l'ensemble des billets achetés en 1998-99, soit un montant annuel d'environ 2 millions de dollars E.-U.

15. En outre, en mai 1999, l'option "80 pour cent"¹, qui avait été offerte à l'origine uniquement pour les congés dans les foyers, a été étendue à tous les voyages autorisés. Une analyse des économies résultant de ce changement est en cours.

16. Frais de communication - L'Organisation a changé de fournisseur de services de communications grâce à une procédure d'appel d'offres international. Comme cela a été le cas pour d'autres institutions, des économies importantes ont pu être réalisées grâce à la réduction des coûts unitaires et il a été possible d'améliorer les fonctions administratives et la qualité des services offerts aux États Membres, grâce à l'augmentation du volume de toutes les formes de communications. Bien que le montant exact des économies réalisées soit difficile à quantifier en raison de l'augmentation du volume des communications qui s'en est suivie, ces économies seraient de l'ordre de 2 millions de dollars E.-U. par an.

Gains d'efficience: mesures orientées sur les processus

17. Les politiques, procédures et méthodes de travail ont été modifiées dans le but de rationaliser les fonctions opérationnelles et administratives. Ces mesures ont inclus la modification de la délégation de pouvoirs aux fonctionnaires de l'Organisation, tout en maintenant un niveau acceptable de contrôle interne et en assurant une gestion avisée des ressources. Des gains d'efficience ont ainsi été obtenus grâce à la restructuration des initiatives et à des mesures de rationalisation connexes, qui ont exigé des débats et une évaluation internes prolongés et, en règle générale, des délais d'application relativement importants.

Réduction des niveaux de décision

18. Le nombre de niveaux de décision peut être un obstacle à une prise de décisions efficace. À la FAO, un niveau supplémentaire s'était constitué au fil des années, avec les assistants des Sous-Directeurs généraux, voire des directeurs de division. Ces fonctionnaires de rang supérieur, occupant habituellement un poste de directeur, avaient tendance à examiner toutes les questions dont leurs supérieurs hiérarchiques étaient saisis et à formuler des recommandations à leur sujet, ce qui avait pour effet d'introduire un niveau de décision supplémentaire officieux, mais très réel. Tous ces postes ont été supprimés, ce qui a permis de réaliser une économie de quelque 3 millions de dollars E.-U. par an.

Nouvelles dispositions concernant la production des documents et publications

19. Les politiques financières qui sous-tendaient la production de publications ont été restructurées, de façon que l'Organisation fasse davantage appel à des fournisseurs extérieurs pour l'édition, la traduction et l'impression. En fait, les subventions internes que prévoyaient les dispositions antérieures ont été supprimées et les divisions clientes ont été autorisées à s'adresser à l'extérieur pour obtenir ce type de services, sauf pour certains produits bien précis. En outre, la traduction à distance est de plus en plus utilisée pour les Conférences régionales, ce qui permet de réaliser des économies importantes sur les frais de voyage et l'allocation journalière de subsistance. Les économies réalisées à ce titre se montent à quelque 6 millions de dollars E.-U. par an.

Économies en matière de gouvernance

20. Avec le plein accord des organes directeurs, le coût de gestion des réunions a été sensiblement réduit en limitant la durée des sessions (la Conférence, qui durait traditionnellement trois semaines, a été limitée à neuf jours ouvrables en 1999), ainsi que la longueur de la documentation destinée aux réunions. Les économies réalisées à ce titre sont estimées à quelque 2 millions de dollars E.-U. par an.

Rationalisation des procédures administratives et financières

21. Le Département de l'administration et des finances a entrepris un examen approfondi de toutes les procédures administratives et financières en vue de réduire le nombre d'étapes de chaque procédure et de supprimer toutes celles qui faisaient double emploi ou n'apportaient aucune valeur ajoutée. Un grand nombre de procédures ont ainsi été révisées, ce qui a été rendu possible par le nouveau système administratif et financier qui repose sur le logiciel Oracle. S'il est difficile d'attribuer des économies spécifiques à certaines des mesures de rationalisation (comme celles visant à réduire le nombre de comptes bancaires gérés par l'Organisation), ces mesures ont permis à l'Organisation de réduire les effectifs du personnel d'appui, comme décrit dans les sections intitulées respectivement Création d'un service administratif de soutien centralisé (ci-après) et Réduction du personnel d'appui (ci-dessus).

Création d'un service administratif de soutien centralisé

22. En 2000-01, les unités administratives de soutien du siège ont été remplacées par une structure centralisée placée sous l'autorité du Sous-Directeur général chargé de l'administration et des finances, qui fournira à tous les départements et divisions du siège des services de personnel et un appui pour le traitement des opérations financières. Le nouveau système, accompagné de changements immédiats dans les procédures, a encouragé la délégation de responsabilités en matière de gestion des ressources au sein des départements et des divisions. Il permet également à l'unité d'origine, avec l'approbation du responsable du budget, de mettre en route les mesures administratives nécessaires, le document passant par voie électronique à l'unité appropriée de la Division des finances (AFF). Ce système est économique en ce qu'il réduit les frais liés au traitement des documents et évite les doubles emplois tout au long du processus. Les économies totales nettes attribuables à la mise en place du service administratif de soutien centralisé, compte tenu de certains coûts de contrepartie assumés par AFF, s'élèvent à quelque 3 millions de dollars E.-U. par an.

Restructuration des opérations du programme de terrain

23. La décentralisation des opérations de terrain fait partie de la stratégie globale visant à améliorer l'exécution et l'efficacité des services opérationnels. Elle s'est faite en plusieurs phases, à savoir:

• le regroupement des unités opérationnelles en une division unique appelée Division des opérations de terrain relevant du Département de la coopération technique récemment constitué (1994-95);
• la décentralisation de la plupart des activités de la Division des opérations de terrain vers les unités chargées des opérations situées dans les bureaux régionaux (1996-98); et
• la poursuite de la décentralisation des responsabilités en matière d'opérations vers les bureaux de pays, le cas échéant (2000-01).

24. Dans la mesure où tous ces changements ont été apportés parallèlement à un déclin important du niveau d'exécution du programme de terrain, il est difficile d'attribuer une part spécifique des réductions de coûts aux gains d'efficience. Toutefois, l'analyse initiale de la décentralisation indiquait des économies atteignant près de 5 millions de dollars E.-U. par an, au-delà de celles déjà attribuées aux différences de coûts concernant le personnel des services généraux, comme indiqué au paragraphe 13 ci-dessus. Ce montant n'inclut pas les économies supplémentaires escomptées grâce à l'application de la troisième phase. L'analyse des niveaux probables d'économies nous amène à conclure qu'une réduction nette supplémentaire des coûts d'au moins 1 million de dollars E.-U. par an est possible.

25. Comme indiqué ci-dessus, ce montant total de 6 millions de dollars E.-U. par an ne peut pas être attribué uniquement aux gains d'efficience, dans la mesure où le niveau des opérations et les recettes découlant du remboursement des dépenses d'appui y relatives ont décliné pendant la même période. Ainsi, l'exécution des opérations non liées à des situations d'urgence et les recettes découlant des remboursements des dépenses d'appui y relatives ont chuté de près de 20 pour cent entre 1996 et 1999.

26. En revanche, la meilleure exécution des programmes de terrain est clairement mise en évidence par la baisse du niveau des dépenses de soutien administratif et opérationnel (SAO) formulé en pourcentage de l'exécution correspondante. Comme signalé dans le Rapport sur l'exécution du Programme (C 2001/8), ce pourcentage est passé de 14,1 pour cent à 10,7 pour cent entre 1996 et 1999.

Gains d'efficience: amélioration du remboursement
des dépenses d'appui

27. Les restrictions budgétaires des derniers exercices biennaux ont obligé l'Organisation à chercher tous les moyens possibles de réduire les charges imputées sur le budget du Programme ordinaire et incité le Conseil de la FAO à inclure le remboursement accru des services d'appui technique fournis par l'Organisation dans sa définition des "gains d'efficience".

28. Un effort concerté a été fait pour améliorer le niveau de remboursement des services d'appui technique aux projets de terrain. Cet effort visait toutes les activités de terrain, qu'elles soient financées par des fonds fiduciaires, par le système des Nations Unies (PNUD, par exemple) ou par le Programme ordinaire de la FAO. Le montant total des remboursements des services d'appui technique provenant de sources de financement extérieures est estimé à 4 millions de dollars E.-U. par an.

Conclusion

29. L'information fournie ci-dessus tente de classer les gains d'efficience obtenus depuis 1994 sous différentes rubriques. La recherche de gains d'efficience est un processus permanent et il n'est pas commode d'énumérer et de quantifier toutes les mesures prises, notamment leurs effets secondaires. Par exemple, la réduction des stocks de publications a permis d'économiser sur les coûts d'entreposage externe et la décentralisation des fonctionnaires du cadre organique aura permis d'économiser sur les frais de voyage des fonctionnaires se rendant dans les pays relevant de leur compétence.

30. Sur la base des informations fournies ci-dessus, on peut conclure que le processus de rationalisation et d'autres mesures mises en place au cours des trois derniers exercices biennaux ont permis d'économiser de 50 à 60 millions de dollars E.-U. par an.

31. Enfin, bien que ces gains d'efficience et ces mesures de rationalisation aient un impact financier continu, il ne faudrait pas imaginer que des économies supplémentaires de la même ampleur sont encore possibles, car il existe une limite à l'efficience, qui est atteinte lorsqu'elle entraîne un déclin de l'efficacité.

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1 La possibilité pour le personnel en voyage officiel d'opter pour le remboursement de 80 pour cent en espèces du prix d'achat du billet.