Consejo

Introducción

1. En su período de sesiones de septiembre de 2000, la Reunión Conjunta de los Comités del Programa y de Finanzas señalaron, en el contexto del debate sobre el Plan a Plazo Medio, que las consideraciones relativas a la eficiencia eran fundamentales para cualquier examen de las necesidades de recursos, y pidió que se preparara un documento sobre los aumentos de la eficiencia para el próximo período de sesiones del Consejo. Los Comités señalaron también que, en esas circunstancias, probablemente no se cumplirían las normas habituales para la distribución de la documentación. En respuesta a esta petición, en este documento se presenta un resumen del proceso que ha tenido lugar en la FAO, desde que el Director General entró en funciones en enero de 1994, respecto del mejoramiento de la eficiencia de la Organización.

2. El Consejo de la FAO definió las economías por eficiencia como "la reducción en el costo de los insumos sin efectos materiales negativos sobre los productos". De conformidad con esta definición, durante este período, la Organización ha abordado el objetivo de las economías por eficiencia de tres maneras:

• adoptando medidas orientadas a los insumos, tales como revisando los acuerdos sobre viajes en avión y sustituyendo a funcionarios del Programa de contratación internacional por funcionarios profesionales nacionales;
  
  
• identificando economías por eficiencia orientadas a los procedimientos, en que la atención se centra en los cambios de políticas, procedimientos y sistemas de trabajo, con el fin de racionalizar las actividades y las funciones administrativas; e
  
  
• incrementando la recuperación de costos de diversos servicios proporcionados por la Organización, tales como servicios de apoyo técnico a proyectos.

Panorama general de los cambios de puestos durante
el período 1994-2000

3. Dado que los puestos de personal representan la parte más cuantiosa del presupuesto de la FAO (más del 70 por ciento), las reducciones y cambios en la dotación de personal ofrecen un panorama eficaz de los progresos realizados por la Organización en reducir su personal. En el cuadro que figura a continuación se muestra cómo el número de puestos de plantilla con cargo al Programa Ordinario (todas las fuentes de financiación) se ha reducido en 677 desde 1994, debido a la combinación de economías por eficiencia y la reorientación de programas.

4. Se señala a la atención de los interesados en particular la magnitud de la reducción en la Sede de la FAO, sobre todo respecto de los puestos de servicios generales, donde se ha aplicado una reducción de 631 puestos, equivalente al 36 por ciento. En consecuencia, si bien no todas estas reducciones de puestos pueden atribuirse a economías por eficiencia, destacan no obstante algunas de las principales tendencias de la Organización, tales como la descentralización de puestos tanto de profesionales como de servicios generales, y las reducciones de puestos de servicios generales en la Sede a raíz de la automatización de oficinas y la utilización de recursos externos (que se explica más adelante).

Economías por eficiencia: medidas orientadas a los insumos

5. Se presenta a continuación un resumen de las principales medidas de eficiencia orientadas a los insumos adoptadas y que tienen por objeto aprovechar la situación favorable respecto de las diferencias de costos.

Introducción de medios más económicos para adquirir capacidad profesional

6. Nuevos acuerdos asociativos: la adquisición de conocimientos profesionales abarca ahora una variedad de acuerdos asociativos innovadores, tales como acuerdos para el uso de expertos para la cooperación técnica entre países en desarrollo y entre países en transición, para expertos visitantes de instituciones académicas y de investigación, y para expertos jubilados y para profesionales jóvenes. Si bien el objetivo principal del programa asociativo de la FAO es fomentar el espíritu de cooperación y asociación basado en beneficios recíprocos, hay también una clara dimensión económica. El efecto financiero favorable deriva del hecho de que el costo medio por mes de trabajo en el ámbito de estos planes es de aproximadamente 6 000 dólares EE.UU., mientras que el costo medio de un consultor internacional asciende aproximadamente a 15 000 dólares EE.UU. Suponiendo que cada mes de trabajo de un experto empleado con arreglo a estas nuevas disposiciones (excluidos los profesionales jóvenes) sustituyó al mismo número de meses de trabajo de expertos internacionales, en 1999 se lograron ahorros de 11 millones de dólares EE.UU. No obstante, aunque estas hipótesis resultan apropiadas en muchos casos, no es posible determinar efectivamente el grado de sustitución.

7. Sustitución de funcionarios del Programa de contratación internacional adscritos a las oficinas en los países por funcionarios profesionales nacionales: los ahorros de costos relacionados con la eliminación de puestos de funcionarios del Programa de contratación internacional en las Oficinas de representantes de la FAO y su sustitución con 65 funcionarios profesionales nacionales ascendió a 5 millones de dólares EE.UU. por año.

8. Reducción de puestos de profesionales: como la distribución de grados de la FAO ha sido superior al promedio de las Naciones Unidas para el personal profesional y de categorías superiores, se ha emprendido un esfuerzo concertado para mejorar el nivel medio de grados reduciendo el número de puestos de directores y de grados de P-5 y aumentando el número de puestos de grado inferior. En consecuencia, desde el 1º de enero de 1994, la Organización ha efectuado la eliminación de 36, o sea, el 18 por ciento, de puestos de directores y de 45, equivalente al 12 por ciento, de puestos de P-5, mientras que los puestos de P-3 y P-2 aumentaron en el número de 35, que representa el 14 por ciento, si bien hubo reducciones en general. Los ahorros estimados, a precios constantes y aplicando costos medios por puesto, ascienden a 4 millones de dólares EE.UU. aproximadamente por año.

Reducción de personal de apoyo

9. En el esfuerzo por tratar de aplicar las reducciones aprobadas en los niveles de presupuesto, la política de la Organización ha sido la de proteger, en la mayor medida posible, la capacidad profesional de la Organización y, por consiguiente, concentrar las reducciones de personal en la categoría de servicios generales, allí donde las reducciones de la carga de trabajo justificaban tales reducciones. Ello se ha logrado aplicando dos medidas principales:

10. Automatización de oficinas: la FAO ha tratado de aplicar en toda la Organización tecnología informática en los siguientes tres frentes:

• mediante la instalación generalizada de ordenadores personales modernos, reforzados con capacitación efectiva;
  
  
• mediante la aplicación de una red de comunicación en toda la Sede y las oficinas descentralizadas, incluido, siempre que ha sido posible, el acceso al sitio web de la FAO en Intranet; y
  
  
• mediante la preparación de importantes paquetes de aplicaciones para temas sustantivos, planificación, administración y finanzas.

11. Utilización de recursos externos: se han utilizado recursos externos cuando ello se ha considerado económicamente conveniente, teniendo debidamente en cuenta los aspectos humanos y sociales de tales decisiones. Un ejemplo de utilización eficaz de recursos externos consistió en encomendar los servicios de mantenimiento a empresas de construcción, lo que permitió reducir personal, que fue sustituido concertando contratos más económicos con empresas locales.

12. Se estima que la reducción de 250 puestos de servicios generales puede atribuirse a estas mejoras y que los ahorros netos derivados de reducciones de personal de apoyo oscilan en torno a los 12 millones de dólares EE.UU.

Ahorros derivados de la descentralización

13. Las oficinas regionales, que constituyen una de las principales fuentes de apoyo a las oficinas de campo, se han ampliado considerablemente en el último bienio estableciendo grupos de departamentos técnicos, subdirecciones de asistencia en materia de políticas, y subdirecciones de operaciones. La descentralización de más de 100 puestos de servicios generales ha originado ahorros por valor de 2 millones de dólares EE.UU. aproximadamente, debido a la diferencia de los niveles de sueldos de personal local de Roma respecto de otros lugares.

Mejoras de eficiencia en la adquisición de insumos distintos de los de personal

14. Cambios en los contratos para la compra de pasajes de avión: en 1996, la Organización introdujo cambios en su enfoque respecto de la adquisición de pasajes de avión, pasando de contratos que preveían el uso de pasajes endosables, a contratos basados en pasajes no endosables, siempre que fuera posible. En 1998-99, aproximadamente el 57 por ciento de pasajes emitidos fue de tipo no endosable, con un ahorro medio por pasaje del 32 por ciento. Ello representó un ahorro neto del 18 por ciento del costo total de los pasajes en 1998-99, logrando ahorros anuales de costos de 2 millones de dólares EE.UU. aproximadamente.

15. Es más, en mayo de 1999, la opción del "80 por ciento"¹, que inicialmente se ofreció sólo en el caso de viaje en uso de la licencia para visitar el país de origen, se amplió a todas las formas de viajes a que se tuviera derecho. Se está realizando un análisis de los ahorros logrados gracias a este cambio.

16. Costos de comunicación: respecto a los servicios de comunicaciones, la Organización cambió el sistema de selección de proveedores procediendo con arreglo a licitaciones competitivas internacionales. Como ha sucedido con otros organismos, se lograron ahorros considerables mediante la reducción de los costos unitarios, y se pudieron obtener mejoras en los procedimientos comerciales y en la calidad de los servicios prestados a los Estados Miembros, gracias al consiguiente aumento del volumen de todas las formas de comunicación. Si bien es difícil de cuantificar los ahorros exactos en términos absolutos, considerando sin embargo el incremento compensatorio en volumen de comunicaciones, se estima un ahorro del orden de 2 millones de dólares EE.UU. al año.

Ahorros por eficiencia: medidas relacionadas con los procedimientos

17. Los ahorros relacionados con los procedimientos se centraron en la modificación de las políticas, procedimientos y modalidades de trabajo con objeto de agilizar las funciones operacionales y administrativas. Incluyeron modificaciones de la delegación de competencias conferida a los oficiales de la Organización, asegurando, al mismo tiempo, el mantenimiento de un nivel aceptable de control interno y gestión de los recursos. Así pues, los ahorros por eficiencia relacionados con los procedimientos se lograron mediante iniciativas de reestructuración y medidas a efectos de racionalización que requirieron un debate interno y una evaluación amplios, así como un período generalmente más prolongado para su puesta en práctica.

Arreglos de gestión más ágiles

18. El número de instancias de gestión puede representar un obstáculo para la eficacia del proceso decisorio. En la FAO se había creado, a través de los años, una instancia adicional constituida por asistentes de los Subdirectores Generales, o incluso de los Directores de las distintas direcciones. Estos funcionarios de nivel superior, que generalmente tenían el grado de directores, tendían a examinar todas las cuestiones que se presentaban a su funcionario superior y formular recomendaciones al respecto, con lo que se introducía una instancia adicional de gestión no oficial, pero muy concreta. Todos estos puestos se han suprimido de la estructura, habiéndose ahorrado con ello unos 3 millones de dólares EE.UU. anuales.

Nuevas disposiciones para la producción de documentos y publicaciones

19. Se reestructuraron las políticas financieras en que se basa la producción de publicaciones a efectos de incrementar el uso de proveedores externos para los trabajos de edición, traducción e impresión. Se suprimieron de hecho, las subvenciones internas previstas en los arreglos preexistentes, y se autorizó a las direcciones que utilizaban estos servicios a recurrir a fuentes externas para su obtención, excepto en el caso de determinados productos. Asimismo aumentó considerablemente el empleo del sistema de traducción a distancia para las Conferencias Regionales, con lo que se obtuvo un ahorro importante en gastos de viajes y dietas. Los ahorros totales obtenidos en esta categoría de gastos ascienden aproximadamente a 6 millones de dólares EE.UU. anuales.

Ahorros en el ejercicio del gobierno

20. Con el pleno apoyo de los Órganos Rectores, se logró reducir considerablemente los gastos de realización de reuniones abreviando la duración de las mismas (por ejemplo, la Conferencia, que habitualmente duraba tres semanas enteras, se redujo a nueve días hábiles en 1999) así como reduciendo el número de páginas de los documentos presentados en ellas. Se estima que estos ahorros ascienden aproximadamente a 2 millones de dólares EE.UU. anuales.

Agilización de los procedimientos administrativos y financieros

21. El Departamento de Administración y Finanzas (AF) llevó a cabo un amplio examen de todos los procedimientos administrativos y financieros con miras a reducir el número de trámites de cada uno y eliminar todos aquéllos que supusieran una duplicación o no añadieran valor alguno al procedimiento. Como resultado de ello se revisó un gran número de procedimientos, muchos de los cuales podían aplicarse en el marco del nuevo sistema financiero y administrativo que se basa en el sistema informático Oracle. Aunque resulta difícil determinar el ahorro obtenido con ciertas medidas específicas de racionalización (como las orientadas a reducir el número de cuentas bancarias que maneja la Organización), dichas medidas potenciaron la capacidad de la FAO para reducir su personal de apoyo, tal como se describe en las secciones tituladas Creación del Servicio Centralizado de Apoyo a la Gestión (véase más adelante) y Reducción de personal de apoyo (véase supra).

Creación del Servicio Centralizado de Apoyo a la Gestión (MSS)

22. Durante el bienio 2000-01, las Dependencias de Apoyo a la Gestión (MSU) se sustituyeron por una estructura centralizada de apoyo a la gestión que depende del Subdirector General de AF y que presta servicios de personal así como apoyo para la tramitación de las transacciones financieras a todos los departamentos y direcciones de la Sede. El nuevo sistema, junto con algunos cambios inmediatos introducidos en los procedimientos, ha promovido un proceso de delegación de competencias para la gestión de los recursos en el ámbito de los departamentos y direcciones. Ha permitido, además, que la tramitación de las medidas administrativas inicie directamente en la dependencia de origen con la aprobación del responsable de presupuesto y con la transferencia electrónica del documento al servicio correspondiente de la Dirección de Finanzas (AFF). De esta manera se reducen los costos de tramitación y se logra una menor duplicación de trabajo a lo largo de todo el proceso. Los ahorros netos totales imputables a la creación de la estructura del MSS, teniendo en cuenta ciertos gastos de compensación efectuados en el ámbito de AFF, ascienden aproximadamente a 3 millones de dólares EE.UU. por año.

Reestructuración de las operaciones del Programa de Campo

23. La descentralización de las operaciones de campo ha sido parte de la estrategia general orientada a mejorar la ejecución y la eficiencia de los servicios operativos. Se ha realizado en varias fases:

• fusión de las dependencias operativas en una sola Dirección de Operaciones de Campo, en el ámbito del Departamento de Cooperación Técnica establecido recientemente (1994-95);
  
  
• descentralización de la mayor parte de la Dirección de Operaciones de Campo en dependencias regionales de operaciones situadas en las Oficinas Regionales (1996-98); y
  
  
• ulterior descentralización de la responsabilidad de las operaciones en las Oficinas de los representantes de la FAO en los países, cuando esto ha sido posible (2000-01).

24. Puesto que todos estos cambios se produjeron simultáneamente con una reducción significativa del nivel de ejecución del Programa de Campo, resulta difícil imputar a "ahorros por eficiencia" una parte específica de las reducciones de gastos. Sin embargo, el análisis inicial de la descentralización indicó unos ahorros de cerca de 5 millones de dólares EE.UU. anuales además de los ya atribuidos a las diferencias de costos relativos al personal de servicios generales según se expone en el párrafo 13 supra. No se incluyen en esto los ahorros adicionales resultantes de la última de las tres fases, ya que esta parte del proceso se halla aún en curso. Del análisis de los niveles de ahorro probables puede deducirse que es factible una ulterior reducción neta de los gastos de 1 millón de dólares EE.UU. anuales como mínimo.

25. Tal como se ha indicado anteriormente, este total de aproximadamente 6 millones de dólares EE.UU. anuales no puede imputarse por completo a la eficiencia puesto que durante el mismo período se redujo el nivel de las operaciones y el reembolso de gastos de apoyo conexos. Por ejemplo, entre 1996 y 1999 la ejecución de actividades distintas de las de emergencia y el reembolso de gastos de apoyo conexos se redujeron en más del 20 por ciento.

26. Por otra parte, el aumento de eficiencia en la ejecución de los programas de campo se evidencia claramente por la fuerte reducción de los gastos de apoyo administrativo y operacional expresados como porcentaje de la ejecución pertinente. Como se indica en el Informe sobre la Ejecución del Programa (C 2001/8), este porcentaje descendió de 14,1 por ciento a 10,7 por ciento entre 1996 y 1999.

Ahorros por eficiencia: medidas destinadas a aumentar
la recuperación de costos

27. Las limitaciones presupuestarias de los últimos bienios exigieron que se buscara por todos los medios reducir la carga del presupuesto del Programa Ordinario, impulsando al Consejo de la FAO a incluir en su definición de "ahorros por eficiencia" una mayor recuperación de los costos de los servicios de apoyo técnico proporcionados por la Organización.

28. Se ha realizado un esfuerzo concertado a fin de elevar el nivel de reembolso de los gastos en servicios de apoyo técnico para proyectos sobre el terreno. Este esfuerzo ha abarcado todas las actividades de campo financiadas ya sea con cargo a Fondos Fiduciarios, al sistema de las Naciones Unidas (por ej., el PNUD) o al Programa Ordinario. Se estima que el reembolso total relativo a servicios de apoyo técnico con cargo a fuentes de financiación externas asciende a 4 millones de dólares EE.UU.

Conclusión

29. La información presentada tiene por objeto clasificar en varias categorías principales los ahorros por eficiencia obtenidos desde 1994. La búsqueda de ahorros por eficiencia constituye un proceso de gestión en curso y no resultaría práctico enumerar y cuantificar todas las medidas adoptadas, en particular sus efectos secundarios. Por ejemplo, la reducción de las existencias de publicaciones se tradujo en menores costos de depósito externo, y la descentralización del personal profesional permitirá reducir los gastos de viaje de los funcionarios a los países de la región en la que trabajan.

30. Sin embargo, sobre la base de la información presentada es posible afirmar que las medidas de racionalización y otras medidas adoptadas en los tres últimos bienios con objeto de aumentar la eficiencia se han traducido en unos ahorros identificables de cuantía comprendida entre 50 y 60 millones de dólares EE.UU. anuales.

31. Por último, si bien los aumentos de eficiencia y las medidas mejoradas de racionalización que se han mencionado determinan un efecto financiero continuo no debe suponerse que se puedan obtener nuevos ahorros de tal magnitud, ya que se considera que la eficiencia tiene un límite, más allá del cual terminaría por reducirse la eficacia.

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1 Es decir, la posibilidad ofrecida a todo miembro del personal que emprendiera un viaje al que tuviera derecho: de optar por el 80 por ciento en efectivo del precio total de compra del pasaje.