Département des pêches de la FAO - COMITE DES PECHES
Novembre 1996 COFI/97/4

FAO

COMITE DES PECHES
Vingt-deuxième session
Rome (Italie), 17-20 mars 1997
RENFORCEMENT DES ORGANISMES REGIONAUX DES PECHES DE LA FAO


RESUME

Les initiatives prises récemment à l'échelon international pour la conservation et l'aménagement efficaces des ressources halieutiques sur une base durable ont mis en évidence le röle important que jouent les organisations sous-régionales et régionales des pêches et les autres dispositifs dans la réalisation de cet objectif. A sa dernière session, le Comité des pêches a examiné la nécessité de renforcer les organismes régionaux des pêches de la FAO, question qui a été approfondie ultérieurement par le Consensus de Rome sur les pêches mondiales en 1995. Le présent document décrit le röle des organismes régionaux des pêches de la FAO et la façon dont ils peuvent être renforcés pour améliorer leurs fonctions de conservation et d'aménagement.

I.    INTRODUCTION

1.    En 1971, le Comité des pêches (COFI) a estimé que l'application de mesures d'aménagement était essentielle si l'on voulait accroître l'efficacité de cette fonction mais a souligné que ni la FAO ni ses organismes régionaux des pêches n'étaient habilités à prendre des dispositions réglementaires. En 1984, la Conférence mondiale de la FAO sur l'aménagement et le développement des pêches a reconnu l'urgence de mobiliser les ressources financières et autres nécessaires pour appuyer les organismes régionaux des pêches. Elle a souligné que "dès que possible, les pays en développement eux-mêmes devraient participer davantage au soutien technique de ces organismes, accroître leur degréd'engagement et assumer pleinement la responsabilité de leur administration"1. Ces deux déclarations montrent clairement que, pour être performants, les organismes d'aménagement des pêches devront: a) détenir les pouvoirs nécessaires; b) accroître l'engagement de leurs membres, et c) disposer de ressources financières et humaines suffisantes.

2.    A sa dernière session, le Comité a examiné "le röle des organisations et dispositifs régionaux dans l'aménagement des pêches" et reconnu l'importance de renforcer cet aménagement à l'échelon régional et sous-régional pour garantir la durabilité des pêches2. Tout en prenant acte des résultats obtenus par les organismes des pêches de la FAO, le Comité a noté que les développements survenus récemment dans la conservation et l'aménagement des pêches ont conduit à revoir leurs structures et fonctions pour en accroître l'efficacité.

3.    La nécessité de renforcer les organisations ou dispositifs sous-régionaux et régionaux des pêches a été réitérée à diverses reprises depuis la dernière session du COFI, notamment dans l'Accord aux fins de l'application des dispositions de la Convention des Nations Unies sur la droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s'effectuent tant à l'intérieur qu'au-delà de zones économiques exclusives (stocks chevauchants) et des stocks de poissons grands migrateurs, le Consensus de Rome sur les pêches mondiales de 1995, le Code de conduite pour une pêche responsable, la Déclaration et le Plan d'action de Kyoto sur la contribution durable des pêches à la sécurité alimentaire de 1995 et la résolution adoptée par la quatre-vingt-quinzième Conférence interparlementaire d'Istanbul en avril 1996.

4.    Le principe de base de toutes les initiatives prises récemment est la responsabilité claire, sans équivoque et, dans la plupart des cas, exclusive assumée par les Etats vis-à-vis de l'exploitation durable de leurs ressources halieutiques. L'efficacité des organismes régionaux des pêches dépend entièrement non seulement de la volonté politique de leurs membres de mettre en oeuvre des mesures d'aménagement, mais aussi de leur participation active et de leur appui financier aux travaux de ces organismes. S'il est vrai que le renforcement des organismes régionaux des pêches de la FAO représente désormais un impératif, on ne peut s'attendre à ce qu'elle prenne les mesures nécessaires en l'absence de directives bien définies données par leurs membres et de la ferme assurance de leur engagement politique et de leur soutien technique et financier.

5.    Cette initiative visant à renforcer les organismes régionaux des pêches est compatible avec l'examen général des organismes statutaires et des groupes d'experts qu'entreprend la FAO, conformément aux recommandations formulées par la cent dixième session du Conseil de la FAO tenue en novembe 1995. Bien que l'exercice actuel concernant les organismes régionaux des pêches soit de nature essentiellement technique, et vise à accroître l'efficacité de ces organismes sous l'angle de la conservation et de l'aménagement des ressources halieutiques, il importe de noter que le Comité du Programme et le Comité financier sont convenus, lors de leur réunion conjointe en mai 1996, que les organismes et groupes de travail établis par la Conférence de la FAO en vertu des articles VI et XIV de l'Acte constitutif seront examinés au cours de la phase II de cet exercice. Tous les organismes régionaux des pêches de la FAO sont constitués conformément aux articles VI et XIV et seront, dès lors, soumis à un examen au cours de la phase II.

II.    FONCTIONS DES ORGANISMES REGIONAUX DES PECHES DE LA FAO

6.    A l'exception de la Commission des thons de l'océan Indien (IOTC), les organismes des pêches de la FAO ont tous été établis avant l'adoption de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer en 1982. Les activités de ces organismes ont eu, pour la plupart, tendance à se concentrerinitialement sur la coopération régionale pour le développement, y compris la collecte de données et la recherche sur les pêches.

7.    S'il est vrai que les activités des ces organismes, à l'exception du CGPM3, ont porté pour l'essentiel sur les ressources halieutiques des zones économiques exclusives (ZEE) de leurs membres, et ont concerné pour le plus les stocks nationaux ou partagés, la plupart de ces organismes n'ont pas réalisé d'activités importantes en dehors des ZEE de leurs membres cötiers. Cependant, la zone intéressée par la nouvelle Commission des thons de l'océan Indien englobera la haute mer aussi bien que les eaux sous juridiction nationale.

8.    En vertu de l'article VI de son Acte constitutif, la FAO peut établir des commissions et comités chargés "d'émettre des avis sur l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques et de coordonner cette mise en oeuvre"4 ou "de procéder à des études et d'établir des rapports sur toute question en rapport avec les buts de l'Organisation"5. La FAO a établi sept organismes régionaux des pêches conformément à cet article. Les organismes régionaux des pêches créés en vertu de l'article VI comprennent la Commission consultative régionale des pêches pour l'Atlantique du Sud-Ouest (CARPAS), la Commission des pêches pour l'océan Indien (CPOI), le Comité des pêches pour l'Atlantique Centre-Est (COPACE), et la Commission des pêches pour l'Atlantique Centre-Ouest (COPACO). La Commission européenne consultative pour les pêches dans les eaux intérieures (CECPI), le Comité des pêches continentales pour l'Afrique (CPCA) et la Commission des pêches continentales pour l'Amérique latine (COPESCAL) promeuvent un objectif commun et coordonnent et facilitent le travail des particuliers et des institutions nationales concernant nombre d'aspects relatifs à l'aménagement des pêches continentales.

9.    Ces organismes ont exercé un grand nombre de fonctions consultatives et joué un röle de premier plan dans la coopération internationale et le développement des capacités nationales en matière de pêches, grâce à la mise au point de bases de données, à la formation, au transfert de méthodologies et à la coopération scientifique. En tant qu'organismes établis, financés et gérés par la FAO, ils agissent conformément aux objectifs généraux de l'Organisation. En ce qui concerne l'aménagement, ils n'ont exercé que des fonctions consultatives, recommandant parfois à leurs membres des mesures d'aménagement.

10.    Deux autres organismes de la FAO, à savoir la Commission Asie-Pacifique des pêches (CAPP)6 et le Conseil général des pêches pour la Méditerranée (CGPM) ont été créés par des accords conclus conformément à l'article XIV de l'Acte constitutif de la FAO. Leurs mandats en matière d'aménagement sont d'une plus ample portée encore qu'ils n'ont été exercés que rarement jusqu'ici et que la plupart de leurs activités ont été de caractère consultatif, y compris la formulation de conseils et de recommandations en matière d'aménagement à soumettre pour exécution à l'examen de leurs membres (à l'exception du CGPM qui a adopté un règlement prévoyant un maillage commun à la suite de procédures d'objection, et qui a récemment pris d'autres mesures d'aménagement pour les thons fondées sur celles suivies par la CICTA au titre des mêmes procédures)7. Aucun des organismesrégionaux des pêches de la FAO, qu'ils aient été ou non établis conformément aux articles VI et XIV, n'ont encore exercé les fonctions délicates et, pour le plus, pratiques de l'aménagement des pêches telles que la limitation d'accès, la répartition des contingents de capture, le suivi, le contröle et la surveillance, la mise en application de mesures et le règlement des différends. La Commission des thons de l'océan Indien (IOTC), établie récemment en vertu de l'article XIV de l'Acte constitutif de la FAO, détient d'amples pouvoirs d'aménagement et de conservation mais n'a pas encore commencé ses opérations.

11.    Grâce à l'établissement de l'IOTC, tous les stocks de thons, à l'exception de ceux du Pacifique Nord-Ouest et de la mer de Chine méridionale, seront aménagés par les organismes relevant ou non de la FAO, spécialisés dans l'aménagement des thons. Le röle des autres organismes des pêches de la FAO portera sur la promotion de la pêche responsable parmi leurs membres, moyennant la conservation et l'aménagement améliorés et en mettant l'accent sur les stocks partagés8.

12.    Le problème des organismes régionaux des pêches de la FAO qui n'ont pas été actifs ou dont l'utilité a disparu, ou encore qui nécessitent une profonde restructuration pour répondre aux besoins de leurs régions devra être affronté avec urgence. La CARPAS, par exemple, a cessé ses activités depuis 1974 et des décisions s'imposent quant à son avenir en tenant compte des autres organisations des pêches de la région. De même, l'établissement de l'IOTC chargée des thons a mis fin à l'une de fonctions fondamentales intéressant l'ensemble de l'océan qu'exerçait la CPOI. Ses organismes subsidiaires, toutefois, sont bien placés pour agir au niveau régional et sous-régional avec de nouvelles structures et fonctions conformes aux besoins particuliers de leurs sous-régions respectives.

13.    En 1991, la Conférence de la FAO a modifié la partie R des Textes fondamentaux de l'Organisation. Les amendements avaient, entre autres, pour objectif de doter de plus de souplesse et d'autonomie les Commissions établies en vertu de l'article XIV, notamment celles ayant des budgets indépendants financés directement par les parties à la convention en dehors du cadre du Programme ordinaire de l'Organisation9. Suivant ces amendements, l'accord pour l'établissement de la Commission des thons de l'océan Indien a été conclu conformément à l'article XIV de l'Acte constitutif de la FAO en 1993. L'accord conférait à l'IOTC le pouvoir d'adopter des mesures de conservation et d'aménagement potentiellement contraignantes et donnait des dispositions pour la mise en application de ces mesures. En outre, à la différence du CGPM et de la CAPP10, il comprend également des dispositions pour le règlement des différends et prévoit le financement de l'IOTC grâce à un budget autonome.

14.    Il convient de faire la distinction entre les activités et fonctions des organismes régionaux s'occupant de la conservation et de l'aménagement des pêches maritimes et les fonctions consultatives en matière d'aménagement exercées par les organismes des pêches continentales. La gestion des ressources aquatiques et des masses d'eau intérieures (à l'exception des grands lacs et de quelques cours d'eau importants régis souvent par des administrations indépendantes) relève généralement d'un seul Etat souverain et, de ce fait, le röle des organismes des pêches continentales de la FAO a été et demeure encore celui d'une instance internationale o% sont échangées des expériences et données, et o% sont formulés des avis de caractère général concernant l'aménagement à soumettre à la considération des membres et, le cas échéant, être mis en oeuvre par ces derniers. En outre, les ressources halieutiques continentales sont, dans une large mesure, conditionnées par des activités autres que lapêche qui influencent l'écosystème aquatique et les ressources en eau et échappent au contröle des gestionnaires des pêches. Cela souligne une fois de plus le röle purement consultatif des organismes des pêches continentales de la FAO.

III.    CONSIDERATIONS FINANCIERES ET RELATIVES A L'ADHESION

15.    Le coüt des activités des organismes régionaux des pêches de la FAO, ainsi que la disponibilité réduite des ressources de l'Organisation, ont empêché cette dernière de maintenir le niveau de son appui financier et technique à ces organismes, déterminant une forte diminution des activités de soutien11.

16.    Les fonds extrabudgétaires disponibles qui sont, dans de nombreux cas, indispensables pour les activités des organismes régionaux des pêches de la FAO, ont baissé ces dernières années de manière draconienne. L'appui fourni par les donateurs a diminué à tel point que les projets régionaux qui, dans le passé, ont apporté un soutien technique aux organismes régionaux des pêches, ont été pour la plupart supprimés ou interrompus, réduisant de ce fait leurs capacités.

17.    Les difficultés permanentes auxquelles se heurte la FAO dans l'appui qu'elle fournit aux activités de ces organismes pour maintenir le niveau nécessaire d'une part, et le manque de financement extérieurs provenant des donateurs de l'autre, font que la seule solution raisonnable et durable consisterait en la prise en charge de l'aménagement par leurs membres et une participation plus vive aux opérations grâce à un engagement accru.

18.    Depuis 1993, la politique de l'Organisation s'est orientée sur la décentralisation de ses activités, visant l'amélioration de son efficience et de sa performance. A partir de 1996, la plupart des organismes régionaux des pêches de la FAO ont opéré dans le cadre des Bureaux régionaux de la FAO, leurs secrétariats siégeant dans leurs régions respectives. Ce fait leur a permis de fournir directement à leurs membres toutes les informations nécessaires et de maintenir avec eux des liens plus étroits. Cependant, le Département des pêches a fourni dans la mesure du possible l'appui technique et scientifique nécessaire.

19.    Un problème général souvent rencontré est celui de la sporadicité de présence aux réunions des membres ne portant qu'un intérêt limité aux activités de l'organisme auquel ils appartiennent qui rend difficile d'atteindre le quorum et affaiblit le processus de prise de décisions. Il est donc nécessaire de procéder à une révision des critères d'adhésion aux organismes régionaux des pêches de la FAO. Il est désormais largement admis qu'un organisme régional des pêches ne devrait inclure que les pays appartenant à la région et ceux qui portent un intérêt légitime aux ressources halieutiques aménagées par cet organisme.

IV.STRATEGIE A MOYEN TERME DE RENFORCEMENT ET DE RATIONALISATION DU ROLE DES ORGANISMES DES PECHES DE LA FAO

20.    S'il est vrai que les améliorations nécessaires de la structure, des fonctions et du röle des organismes régionaux des pêches de la FAO devront être déterminées par leurs membres, il n'en demeure pas moins que la politique générale de cette dernière vis-à-vis des organismes en question impose de la part du Comité des pêches la fourniture de directives urgentes. C'est pourquoi les considérations suivantes sont portées à son attention.

21.    Pour permettre aux organismes des pêches de la FAO d'affronter plus efficacement leurs priorités régionales, il faudra mieux définir l'orientation de leurs activités vers l'aménagement des pêches, en tenant compte tant des exigences internationales que des pouvoirs et moyens existants.

22.    Les organismes régionaux des pêches de la FAO devront entreprendre, dans le cadre de leurs compétences, des activités et programmes à l'appui de l'aménagement. De telles activités pourraient inclure l'identification, la localisation et l'évaluation des ressources halieutiques partagées; des efforts concertés de recherche pour l'estimation de ces ressources, y compris la normalisation des données; et des mesures d'aménagement conjointes à proposer pour adoption aux pays membres.

23.    Dans de nombreuses zones, il n'est pas nécessaire de disposer d'un organisme couvrant l'océan ou la région dans son ensemble pour s'occuper de la conservation et de l'aménagement de stocks qui sont, pour l'essentiel, de caractère national ou partagés au niveau sous-régional entre un nombre limité de pays. L'expérience montre que, dans ce cas, les parties intéressées éprouvent souvent de la réticence à ouvrir le débat sur des questions telles que la répartition des ressources ou leur aménagement conjoint au sein d'un instance plus vaste que nécessaire. Ainsi, de nombreux stocks existant dans les zones aménagées par les organismes de la FAO, qui occupent une aire géographique plus étendue, pourraient être traités de manière plus efficace soit par des organismes subsidiaires plus limités, agissant au niveau sous-régional (tels que les comités de l'océan Indien du sud-ouest, du golfe de Bengale et des Petites Antilles), soit, le cas échéant, par le biais d'accords bilatéraux ou trilatéraux entre les pays directement intéressés, éventuellement sous l'égide de l'organisme de la FAO. Si de tels dispositifs sont mis au point et si les ressources le permettent, la FAO pourrait fournir un appui neutre à la fois technique et scientifique. L'une des conséquences de la sous-régionalisation des organismes de la FAO est que les organismes qui en relèvent devront examiner le bien-fondé de leur existence.

24.    Renforcer les organismes régionaux des pêches de la FAO au niveau permettant leur aménagement efficace signifie accroître sensiblement l'appui fourni par leurs membres aux fins de les rendre plus performants. Ces organismes devront pouvoir tenir leurs sessions régulièrement, de préférence une fois par an, pour approuver et mettre en oeuvre entre les sessions les activités nécessaires. En outre, ils devront disposer des moyens de réaliser des activités techniques intensives durant ces mêmes périodes. Les organisations des pêches ne relevant pas de la FAO, suivant leur taille, le nombre de leurs adhérents et leurs fonctions, opèrent en fonction de budgets annuels allant de 500 000 à plus de 1 000 000 million de dollars E.-U. provenant des contributions de leurs membres12. Les sessions annuelles de ces organisations leur consentent de recevoir des directives correctes de leurs membres.

25.    Si les membres des organismes de la FAO s'engagent à financer et appuyer ces organismes, le renforcement de leurs fonctions pourrait se faire à l'avenir par leur établissement en vertu de l'article XIV de l'Acte constitutif de la FAO (à savoir le modèle IOTC) ou d'accords pris hors du cadre constitutionnel de l'Organisation.

26.    Les organismes de la FAO appuieraient et faciliteraient le démarrage des dispositifs d'aménagement appropriés exigés par les ressources partagées. Cependant, il faut reconnaître que certaines des tâches liées à ces dispositifs d'aménagement, telles que la répartition des stocks partagés ou les mesures de mise en application, sortent du domaine de compétence de ces organismes. Il en résulte, en ce qui concerne les ressources partagées, que les gouvernements devront être encouragés à participer aux dispositifs bilatéraux ou trilatéraux de partage et d'aménagement. Les organismes de la FAO pourraient jouer un röle consultatif technique et neutre vis-à-vis des pays concernés.

27.    La FAO devrait assurer que ses organismes continuent d'agir pendant que leurs membres mettent au point les dispositifs servant à leur renforcement et à leur restructuration, et que le processus de transition puisse être mis en oeuvre en 1998/99 et pendant l'exercice suivant. Des analyses détaillées ont été entreprises par la CAPP, le COPACE et la COPACO concernant la structure et le röle futurs de ces organismes.

VI.    INITIATIVES PROPOSEES PAR LE COMITE

28.    Compte tenu de la nécessité de renforcer les organismes des pêches de la FAO et des conséquences qui en découlent au plan financier et des ressources, le Comité est invité à prendre en considération et à adopter les recommandations suivantes faites à l'Organisation :


1 Rapport de la Conférence mondiale de la FAO sur l'aménagement et le développement des pêches, Rome, 27 juin - 6 juillet 1984, Section VIII "Coopération internationale pour l'aménagement et le développement des pêches", par. 26 vi), page 30.
2 Rapport de la vingt-deuxième session du Comité des pêches, Rome, 10-13 mars 1995, Rapport sur les pêches de la FAO FIPL/R.524, 1995, par. 26-34.
3 Du fait que la plupart des Etats côtiers de la Méditerranée n'ont pas étendu leur juridiction, la mer Méditerranée reste en grande partie une zone de haute mer.
4 Article VI-1 des Textes fondamentaux de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (Acte consitutif de la FAO), vol. I et II, édition 1994.
5 Ibid. article VI-2. En vertu de l'article I de son Acte constitutif, la FAO a pour mandat général d'encourager et, au besoin, de recommander toute action de caractère national et international intéressant, entre autres, la recherche sur les pêches et leur conservation et développement.
6 Ancienne Commission indo-pacifique des pêches (CIPP). La Commission a changé de nom en 1993.
7 La procédure d'objection, telle qu'elle est stipulée dans les Textes fondamentaux du CGPM est la suivante: "Tout membre du Conseil peut présenter une objection dans les cent vingt jours qui suivent la date de notification d'une recommandation, et dans ce cas il ne sera pas tenu d'appliquer cette recommandation".
8 Certains stocks de poissons grands migrateurs autres que les thons et les stocks chevauchants existent dans les zones d'exploitation de ces organismes mais ont une valeur commerciale inférieure.
9 Résolution 8/91 de la Conférence de la FAO, rapport de la Conférence de la FAO, vingt-sixième session, Rome, 9-27 novembre 1991, C91/REP, paragraphes 308-311.
10 Tout renforcement des organismes régionaux des pêches relevant actuellement de la FAO, qui vise à leur conférer des fonctions d'aménagement dépassant le niveau consultatif, devra être soit stipulé dans l'article XIV de l'Acte constitutif de la FAO (modèle IOTC) soit réalisé par des dispositifs extérieurs au cadre constitutionnel de l'Organisation.
11 Ces dernières années, de longs intervalles ont séparé les sessions ordinaires des organismes régionaux des pêches de la FAO. C'est ainsi que les sessions ordinaires tenues par certains de ces organismes ont eu lieu aux dates suivantes: CGPM (1986, 1989, 1993); CAPP (1987, 1990, 1993); CPOI (1985, 1989, 1994); COPACO (1987, 1990, 1995); et COPACE (1986, 1988, 1992, 1996).
12 12. En 1994, les budgets annuels de certaines organisations ne relevant pas de la FAO étaient les suivants (en dollars E.-U.): CICTA : 1 140 390; NASCO : 459 260; PSC : 1 600 000; CIEM : 2 486 850; PICES : 440 000; NAFO : 550 000; CPANE : 1 170 000; CCAMLR : 1 227 820; et IBSFC : 201 240.