Índice

INTRODUCCIÓN

RESTRICCIONES ARANCELARIAS AL COMERCIO DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS

PROTECCIÓN CONTINGENTE

Medidas antidumping
Derechos compensatorios
Medidas de salvaguardias y salvaguardias especiales

MEDIDAS SANITARIAS, FITOSANITARIAS Y DE CALIDAD

COBERTURA Y ALCANCE DE LOS ACUERDOS:
EL SISTEMA DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS DE LA OMC

CONCLUSIONES

REFERENCIAS

ANEXOS

INTRODUCCIÓN

1. El Artículo 20 del Acuerdo sobre Agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OMC) contempla la continuación del proceso de reforma un año antes del término del período de aplicación. Esta negociación debió iniciarse con la Conferencia Ministerial de la OMC efectuada en Seattle, Estados Unidos, entre los días 30 de noviembre y 3 de diciembre de 1999.

2. A partir de las reformas iniciadas en 1995 en el marco de los resultados de la Ronda Uruguay del GATT, y de las emprendidas de manera unilateral por la mayor parte de los países tanto desarrollados como en desarrollo, se pueden observar los siguientes elementos¹:

• Mayor transparencia en la protección en frontera que afecta a este sector y una mayor exposición a la competencia externa, aunque permanecen en algunos casos importantes niveles de protección que sustraen a determinados productos de las reglas de mercado.
  
  
• Una actividad agrícola más orientada por las señales de mercado, aunque en ciertas actividades los niveles de apoyo interno siguen siendo significativos.
  
  
• Modificación de los instrumentos de fomento agrícola, que pasan de las políticas de sostenimiento de precios de ciertos productos a los pagos directos a los agricultores.
  
  
• Menor uso de subsidios a los insumos y mayor apoyo a la inversión agrícola y diversificación productiva.
  
  
• Mayor preocupación por un desarrollo agrícola equilibrado que considere las demandas medioambientales.
  
  
• Mayor énfasis en la promoción del ajuste estructural y de las áreas deprimidas;
  
  
• Mayor preocupación por las reformas regulatorias, especialmente las que se refieren a la inocuidad de los alimentos.

3. Los países de América Latina y el Caribe (ALC) tienen especial interés en la aplicación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay y en la preparación, participación y seguimiento de la próxima ronda de negociaciones comerciales multilaterales en el ámbito agrícola, debido a la importancia de la producción y el comercio agrícola en la Región, al impacto socioeconómico de estas actividades, y a la complejidad y trascendencia de los temas que se pretende regular en esta materia.

4. Este documento se propone examinar los obstáculos que enfrentan las exportaciones de productos agrícolas de ALC en los principales mercados internacionales, a partir de los resultados de la Ronda Uruguay y del marco legal que afecta a ese comercio². El trabajo se organiza de la siguiente manera: la primera sección analiza los compromisos asumidos por los miembros de la OMC en materia de restricciones arancelarias y no-arancelarias de productos agrícolas; la segunda sección examina las restricciones que afectan al comercio agrícola derivadas de la aplicación práctica de algunos Acuerdos de la OMC; la tercera, estudia la repercusión de las medidas sanitarias y fitosanitarias y de los estándares que regulan el comercio agrícola; la cuarta, analiza el alcance de los Acuerdos de la OMC y su sistema de solución de controversias; finalmente, la quinta sección contiene las principales conclusiones del trabajo.

RESTRICCIONES ARANCELARIAS AL COMERCIO DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS

5. El comercio de productos agrícolas sigue siendo para los países de ALC una importante fuente de empleos y de estímulo a esa actividad sectorial. En efecto, entre los años 1996 y 1997 las exportaciones agrícolas de la Región alcanzaron los US$ 50 mil millones, lo cual representa el 23% de las exportaciones totales (cuadro 1). Sin embargo, la situación varía en forma significativa entre países. Es así como para Venezuela las exportaciones agrícolas representan sólo un 2% del total y para Paraguay y Uruguay éstas representan un 70% y 63% en promedio. Asimismo, la composición de las exportaciones es diversa. Los cereales, lácteos, carnes y azúcar, que enfrentan importantes barreras arancelarias, representan un porcentaje significativo de las exportaciones de los miembros del Mercosur, mientras que para el resto de los países de la Región su importancia es considerablemente menor (cuadro 2). En estos últimos países, las exportaciones de fruta fresca y vegetales representan comparativamente una proporción mayor de las exportaciones totales. Por lo anterior, las restricciones comerciales que afectan a las distintas categorías de productos en los principales mercados impactan en forma diferente en los distintos países de la Región, lo que condiciona la forma en que abordarán las próximas negociaciones agrícolas.

6. La Ronda Uruguay implicó una mayor transparencia en el uso de restricciones de frontera que afectan al comercio de productos agrícolas. De hecho, como ha sido ampliamente documentado hasta antes de la entrada en vigor de los acuerdos de la OMC, el comercio agrícola estuvo sujeto a diversas restricciones, tanto arancelarias como no-arancelarias, orientadas a limitar las importaciones y a proteger la producción interna. Los resultados de las negociaciones de acceso a mercado implicaron, por una parte, una reducción de las restricciones arancelarias al producirse rebajas en los aranceles aplicados y al convertir las medidas no-arancelarias aplicadas a las importactiones, en sus equivalentes arancelarios ad-valorem o específicos ("arancelización"). Además, consideran una consolidación arancelaria para todos los productos agrícolas, consistente en el compromiso de no aumentar los aranceles por sobre los niveles negociados³. Por otra parte, como una forma de evitar un futuro menoscabo o anulación de las concesiones acordadas, el Acuerdo contempla la prohibición de adoptar nuevas medidas no-arancelarias.

7. El Acuerdo define de manera amplia las barreras no-arancelarias, incluyendo entre ellas las restricciones cuantitativas, los aranceles variables, los precios mínimos de importación, los regímenes de licencias de importación discrecionales, las medidas no-arancelarias aplicadas por empresas comerciales del Estado, las limitaciones voluntarias a la exportación, y medidas aplicadas en frontera que no sean derechos de aduana propiamente tales.⁴

8. Sin embargo, puede mantenerse otra categoría de medidas consideradas como no-arancelarias, o incluso adoptarse otras nuevas. Éstas deben ceñirse, no obstante, a las disposiciones de los diversos Acuerdos y ser consistentes con sus obligaciones. De esta manera se observa que, además de las medidas enunciadas anteriormente, el comercio de productos agrícolas, y de otro tipo de productos, puede estar - y de hecho lo está - sujeto a disposiciones en materia sanitaria o fitosanitaria, obstáculos técnicos, licencias de importaciones, funcionamiento de empresas comerciales del Estado, cuotas e incluso prohibiciones. Sin embargo, éstas deben ser establecidas y administradas en conformidad con los derechos y obligaciones que contemplan los Acuerdos sobre Medidas Sanitarias, sobre Obstáculos Técnicos y licencias de importación; y con los artículos pertinentes del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT de 1994), empresas comerciales del Estado, restricciones cuantitativas y prohibiciones. Los principios básicos que deben guiar este tipo de medidas son básicamente tres: transparencia, no discriminación y menor restricción al comercio. Todo incumplimiento puede ser resuelto por medio del sistema de solución de controversias que contempla el sistema multilateral de comercio.

9. En cuanto al alcance de las rebajas arancelarias acordadas en las negociaciones, los aranceles en los países desarrollados fueron rebajados en al menos un 15%, para todos los productos y en un 36% en promedio, para el conjunto de los productos (líneas arancelarias), en un período de 6 años a partir de enero de 1995. Los países en desarrollo podían hacer uso de un trato especial y diferenciado con porcentajes de reducción mínima de un 10%, por productos, y de un 24% en promedio en un período de 10 años, para el conjunto de productos.

10. Como el proceso de arancelización podía implicar una reducción de los niveles de acceso previos al término de las negociaciones, se garantizó el monto de importaciones anterior a la arancelización mediante un esquema de cuotas arancelarias, que consiste en que un volumen equivalente al nivel previo de importaciones vigente en el período 1986-1988, ingresa al nivel arancelario pre-Ronda. Los volúmenes que sobrepasan este nivel pagan los aranceles resultantes del proceso de arancelización. En los casos en que no existan exportaciones previas, se establecen compromisos de acceso mínimo que se definen más adelante.

11. En síntesis, en el ámbito arancelario el Acuerdo avanzó respecto de la situación anterior a la entrada en vigor de la OMC en al menos los siguientes elementos: a) compromiso de consolidación del 100% de las líneas arancelarias del sector agrícola; b) conversión de las medidas no-arancelarias a su equivalente arancelario; c) compromisos de acceso mínimo; y d) reducción de los aranceles en un promedio de 36% con un mínimo de 10%, por partida arancelaria.

12. Aun teniendo en cuenta los múltiples defectos del proceso de arancelización, se puede señalar que la protección en frontera que afecta al comercio agrícola se hace más transparente, ya que se conoce con mayor certeza el tipo de medida y el nivel máximo que puede alcanzar respecto de las importaciones de un determinado producto. Sin embargo, en muchos casos el uso selectivo de precios domésticos e internacionales en el proceso de arancelización ha derivado en sobrestimaciones del nivel de protección correspondiente (arancelización "sucia"), sobre todo en productos que tradicionalmente tenían un alto nivel de protección. Por lo tanto, la tarea de negociación que queda por delante consiste fundamentalmente en proponerse una significativa reducción en los niveles resultantes de las negociaciones de la Ronda Uruguay.

13. Las principales categorías de productos agrícolas de interés de los países de ALC (cereales, azúcar, lácteos y carnes) aún registran altos niveles de protección arancelaria (picos arancelarios) en los mercados de los principales países desarrollados (véase el cuadro 2) ⁵. Además, estos sectores están sujetos a los sistemas de cuotas arancelarias que en la práctica significan condiciones de acceso muy restringidas y, finalmente, afectos a salvaguardias especiales (definidas en el Acuerdo sobre Agricultura) que en concreto otorgan resguardos adicionales a la producción local. En el caso de productos vegetales y frutas, tanto en la Unión Europea (UE) como en Japón los aranceles promedio son inferiores a los prevalecientes en los Estados Unidos. Sin embargo, también, están sometidos a cuotas arancelarias y salvaguardias especiales⁶.

14. Los miembros de la OMC establecieron 1 400 líneas arancelarias, enmarcadas en esquemas de cuotas arancelarias que fueron construidos sobre la base de los datos históricos de comercio y de los compromisos de acceso mínimo que representan un 3% del consumo aparente del producto agrícola en particular, hasta alcanzar un 5% en el año 2000. La mayor parte de este sistema se concentra en los llamados productos sensibles de los países desarrollados. En efecto, la Unión Europea mantiene 516 líneas afectas a cuotas arancelarias; los Estados Unidos, 189; y Canadá, 150. En muchos casos, no existe una utilización completa de las oportunidades de acceso consagradas por el esquema (véase el cuadro 3). Como explicación de ello se han señalado problemas de oferta, niveles de aranceles elevados dentro de las cuotas; y los mecanismos de administración de éstas. De manera que este esquema debe ser revisado con el fin de otorgar oportunidades de acceso efectivas.

15. Cabe agregar que el mecanismo de cuotas arancelarias se administra por medio de diversos sistemas de licencias que afectan su capacidad restrictiva y la distribución de las rentas implícitas entre los agentes/países exportadores e importadores. Resulta muy difícil determinar con precisión las magnitudes de las transferencias que las cuotas generan , pero éstas pueden ser sustanciales⁷. Se ha estimado que, en 1995, la renta generada por las cuotas para el trigo, granos, azúcar, lácteos y carnes aplicadas en la Unión Europea, los Estados Unidos y Japón alcanzó a unos US$ 24 mil millones de dólares, de los cuales América Latina capturó menos de US$ 1.000 millones⁸.

16. Siempre en el ámbito arancelario, desde el punto de vista de los países de ALC exportadores de este tipo de bienes, es necesario avanzar hacia una conversión desde los actuales aranceles específicos a aranceles ad-valorem. En efecto, un análisis de la importancia de los derechos específicos sobre el total de aranceles agrícolas indica que, en países como Canadá y Japón, éstos afectan a un 22% del total de líneas arancelarias, mientras que en los Estados Unidos y la UE, éstos pueden afectar hasta un 42% de los ítems agrícolas. El nivel de protección que otorgan los aranceles específicos es inversamente proporcional al precio unitario del bien. En este sentido, castigan relativamente más a- discriminan en contra de - las importaciones más "baratas" afectas a un mismo gravamen dentro de cada categoría de productos, normalmente provenientes de los países en desarrollo⁹.

17. Asimismo, el persistente escalonamiento arancelario para algunas categorías de productos de interés de los países de ALC se traduce en mayor protección a productos de más valor agregado y restringe la posibilidad exportadora agroindustrial de los países de la Región. Se observa que en ciertas categorías, como vegetales, frutas y café, la protección de que gozan los productos con mayor nivel de elaboración es sustancial (véase el cuadro 4)¹⁰.

18. Es importante establecer un orden de magnitud de todas estas medidas con relación a la protección global que proporcionan y su repercusión en las economías de la Región. Este efecto se estima en función de la composición del comercio agrícola de los países de ALC y de su posición relativa, exportador neto o importador neto de tales bienes. Además, se debe tener en cuenta el período base en que se realiza la estimación y los supuestos vinculados a las funciones de producción (rendimientos constantes a escala) y al comportamiento de las elasticidades de precios y de ingresos respecto de los diversos productos. Habiendo establecido estas calificaciones, se ha considerado que una liberalización sustantiva (no total) de los aranceles-cuotas de las principales categorías de productos contenidas en el cuadro 2, puede significar una ganancia, en términos de bienestar para ALC, cercana a los US$ 600 millones de dólares¹¹. Si se excluyen Argentina y Brasil, esta cifra alcanza a unos US$ 232 millones. Estas cifras sólo se refieren a una liberalización sustantiva de los productos sujetos a aranceles-cuotas. A ello hay que agregar las ganancias que genera una reducción de los aranceles en aquellos productos afectos a aranceles elevados, como también una reducción de los escalonamientos anotados anteriormente.

PROTECCIÓN CONTINGENTE

19. Los Acuerdos de la OMC contemplan aquellos casos en que sus miembros pueden aplicar medidas temporales de protección, básicamente de tres tipos: derechos antidumping; derechos compensatorios; y medidas de salvaguardia. Los dos primeros se refieren a medidas que los miembros de la OMC adoptan para protegerse de situaciones de competencia "desleal", mientras que la tercera se origina en situaciones imprevistas que los miembros enfrentan y que se traducen en un aumento del volumen de importaciones que causa o amenaza causar daño a la producción local.

Medidas antidumping

20. El artículo VI del GATT de 1994 define dumping como aquella práctica que permite "la introducción de los productos de un país en el mercado de otro país a un precio inferior a su valor normal¹². El margen de dumping se determina como el cuociente entre la diferencia del valor normal del producto menos su precio de exportación, dividido por este último precio.

21. Por su parte, la OMC define dumping como una simple discriminación de precios entre los distintos mercados y en consecuencia, para que tenga lugar no se requiere una venta por debajo de los costos de producción como se piensa comúnmente. Ésta es, por cierto, una práctica normal en los mercados, pues los productores deben satisfacer otros gustos, tienen distintas estrategias de comercialización y necesitan adecuarse a esos medios.

22. El Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del GATT de 1994 es, como todo instrumento legal, un marco que contiene diversas disposiciones cuyo uso puede prestarse a manipulaciones si no se establecen los resguardos necesarios. Dependiendo de la disponibilidad y calidad de información, el Acuerdo permite la adopción de distintos criterios y procedimientos para determinar la existencia del dumping, su magnitud, el daño a la producción nacional y la relación causal. Por ejemplo, la determinación del valor normal podrá afectarse segun se utilicé el precio interno del país exportador, el método del valor reconstruido de los costos para llegar al valor normal;o al comparar precios externos en distintos mercados.

23. Este Acuerdo contempla criterios de minimis respecto de participación de mercado (3% de las importaciones totales) y de margen de dumping (2%). Esto supone que si las importaciones representan menos del 3% o el margen de dumping es inferior a 2% no se deben aplicar los derechos antidumping a las importaciones de ese origen. Sin embargo, al haber amplios espacios de manipulación en el momento de calcular el margen de dumping, es fácil pasar de un margen menor de 2% a uno de más de 2%.

24. En los últimos años, junto con la apertura económica, los países han adoptado legislaciones antidumping. Entre los usuarios de medidas antidumping "tradicionales" se encuentran Australia, Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelandia, y la UE. En los últimos años han aparecido "nuevos" usuarios, entre los que se hallan Argentina, Brasil y México que concentran el 88% de las medidas antidumping adoptadas en la Región entre 1987 y 1997.

25. El número de investigaciones y de medidas antidumping adoptadas en contra de las exportaciones de productos agrícolas de ALC (que incluyen productos animales, vegetales y agroindustriales) constituyen un porcentaje pequeño (menos del 10%) del total de medidas antidumping establecidas por los países de la OMC (véase el cuadro 5). Por otra parte, las investigaciones antidumping iniciadas por los países de la Región en contra de productos agrícolas (de fuera o dentro de ella) son mucho más que las medidas definitivas adoptadas en contra de esta categoría de productos. De 60 casos investigados, sólo tres concluyeron en la aplicación de medidas definitivas.

Derechos compensatorios

26. Desde el punto de vista del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, se consideran subvenciones aquellas medidas aplicadas por los gobiernos u organismos públicos : (a) cuando constituyan desembolsos monetarios por parte del fisco: signifiquen condonación o no recaudación de ingresos fiscales, proporcionen bienes y servicios (distintos a los de infraestructura general), o realicen pagos a mecanismos de financiación; (b) cuando se destinen al sostenimiento de ingresos o de precios y ello signifique un beneficio; y (c) cuando sean específicas a una empresa o rama de actividad.

27. Se establecen tres categorías de subvenciones: a) subvenciones prohibidas¹³, son aquellas que están supeditadas de jure o de facto al desempeño exportador; y las que estimulen el uso de producción nacional en desmedro de la importada; b) subvenciones recurribles, son aquellas que producen daño a la rama de producción nacional de otro país miembro ; perjuicio grave a los intereses de otro país miembro, o anulación o menoscabo de una concesión; y c) subvenciones no recurribles, son aquellas de carácter general, y por lo tanto no específicas en los términos que define el Acuerdo, no afectas a medidas compensatorias.

28. La determinación de la existencia de daño se basa en "pruebas positivas y comprenderá un examen objetivo: a) del volumen de las importaciones subvencionadas y del efecto de éstas en los precios de productos similares en el mercado interno, y b) de la repercusión consiguiente de esas importaciones sobre los productores nacionales de tales productos". La investigación no sólo debe comprobar la existencia de la subvención y determinar la existencia de daño en la rama de la producción nacional, sino que además deberá establecer una relación causal entre la una y la otra.

29. El Acuerdo sobre Agricultura establece importantes modificaciones en relación con aspectos vinculados a las subvenciones, que se aplican al caso de esta categoría de productos. En primer lugar, las subvenciones a la exportación no están prohibidas y por lo tanto no existe un compromiso de eliminación. En cambio, en las exportaciones agrícolas que se benefician de subvenciones se deben asumir compromisos de reducción del monto de las subvenciones (36% en promedio) y del volumen de exportaciones afectas a subvenciones (21% en promedio) en un período de 6 años.

30. Respecto de las subvenciones a las exportaciones, se considerarán permitidas para efectos de los productos agrícolas. En este caso, estarán sujetas a derechos compensatorios únicamente tras una determinación de la existencia de daño o amenaza de daño basada en el volumen y el efecto en los precios.

31. Las medidas de apoyo interno que, en relación con el Acuerdo sobre Subvenciones y Derechos Compensatorios, se consideran subvenciones a la producción nacional: (i) no estarán sujetas a medidas compensatorias siempre y cuando no causen daño o amenaza de daño en los términos que define el GATT; (ii) no estarán afectas a derechos compensatorios, salvo que se determine la existencia de daño o amenaza de daño basada en el volumen, el efecto en los precios, o la consiguiente repercusión, de conformidad con el Artículo VI del GATT de 1994; y (iii) estarán exentas de los criterios de anulación o menoscabo de las ventajas otorgadas en materia de concesiones arancelarias.

32. En materia de subvenciones y derechos compensatorios, entre 1995 y 1999 se iniciaron 67 investigaciones en los países de la OMC y se impusieron 14 medidas definitivas. No obstante que sólo un tercio de las investigaciones iniciadas correspondieron a casos de productos agrícolas, la mayor parte de los derechos compensatorios aplicados en forma definitiva correspondieron a este tipo de productos (78%). Cabe señalar que dos miembros de la OMC concentran el 71% de los derechos compensatorios adoptados. En efecto, Argentina adoptó cuatro medidas en contra de España y la UE; y Nueva Zelandia seis derechos compensatorios contra España, Sudáfrica y la UE.

Medidas de salvaguardias y salvaguardias especiales

33. El Acuerdo sobre Salvaguardias recoge varios requisitos importantes contenidos en el Artículo XIX del GATT de 1994, que hay que tener en cuenta en el momento de adoptar este tipo de medidas. En particular, ellas deben aplicarse como consecuencia de:

1. la evolución imprevista de las circunstancias y por efecto de las obligaciones contraídas en virtud del Acuerdo, incluidas las concesiones arancelarias negociadas.
   
   
2. un aumento de las importaciones de un producto en el territorio del país miembro, en tal cantidad y en condiciones tales que causen o amenacen con causar daño grave a los productores nacionales de productos similares o que directamente compitan con los productos locales¹⁴.

34. El Acuerdo sobre Agricultura también contempla excepciones en esta materia, a través de su Artículo V que introduce las salvaguardias especiales, destinadas a precaver aumentos desmesurados en las importaciones de productos agrícolas durante el período de transición antes de completar los compromisos de reforma. En tal sentido, estas salvaguardias sólo pueden ser aplicadas por los países y para los productos arancelizados en el contexto de las negociaciones de la Ronda Uruguay. Sólo 38 países miembros mantienen el derecho de aplicar salvaguardias especiales.

35. Estas salvaguardias de transición, de aplicación alternativa, se activan en función del volumen de importaciones o del nivel de precio c.i.f. de importación, y de su comparación con un volumen y un precio de activación preestablecidos. El nivel del volumen de activación se establece sobre la base de la participación porcentual de las importaciones en el consumo interno, durante los últimos tres años. El precio de activación se establece con referencia al precio c.i.f. medio para el período 1986-1988. En este caso, la investigación independiente para activar la salvaguardia es mucho más sencilla, y no requiere de la determinación de daño, amenaza de daño, ni de su vinculación causal con las importaciones. Es decir, el mecanismo es automático. En cambio, a diferencia del mecanismo general, el período de aplicación de la salvaguardia es de sólo un año y se establece un límite a nivel del arancel adicional, al arancel aplicado. Asimismo, este arancel se aplicará sólo respecto de las importaciones que excedan los compromiso de acceso mínimo y actual.

36. Aquellos productos que no fueron arancelizados, debido a que no estaban afectos a medidas no arancelarias, quedan sujetos a las cláusulas de salvaguardias permanentes contenidas en el GATT (Artículo XIX), modificadas por el Acuerdo sobre Salvaguardias de la Ronda Uruguay. La adopción de medidas compensatorias deberá justificarse mediante una investigación realizada por un organismo competente, la investigación deberá entregar antecedentes relativos a aumento de las importaciones, daño o amenaza de daño, y causalidad. Los aumentos de aranceles, por sobre los niveles consolidados, deben ser temporales – cuatro años, con un máximo de ocho – y habrá que definir un programa gradual de eliminación¹⁵.

37. Es interesante señalar que ha habido pocos casos de adopción de medidas de salvaguardia bajo el Artículo XIX y el Acuerdo sobre Salvaguardias aplicables a productos agrícolas. Asimismo, varios de estos casos han sido llevados al sistema de solución de controversias, lo que puede explicar la relativa moderación para aplicar este tipo de medidas (véase el cuadro 10).

38. La aplicación potencial de las salvaguardias especiales afecta a una amplia gama de productos agrícolas, como animales y sus productos (22%); frutas y verduras (13%), productos lácteos (12%); semillas de oleaginosas, grasas y aceites y sus productos (11,6%). Esta capacidad varía significativamente entre los países miembros; mientras que Uruguay y Nueva Zelandia conservaron el derecho de aplicar este tipo de medidas para 2 y 4 líneas arancelarias, respectivamente; la UE, Noruega y Suiza mantienen esta posibilidad de aplicación para 539, 581 y 961 líneas arancelarias, respectivamente. No obstante lo anterior, estas cláusulas han sido aplicadas por un número limitado de países miembros (sólo seis de ellos), afectando principalmente a los productos del azúcar, productos lácteos, y animales y sus productos (véase el cuadro 7).

MEDIDAS SANITARIAS, FITOSANITARIAS Y DE CALIDAD¹⁶

39. Este tipo de medidas están sustituyendo a las barreras arancelarias y no-arancelarias como mecanismos de regulación del comercio. En tal sentido, dos Acuerdos de la OMC son relevantes para el análisis: el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio.

40. La negociación del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC constituye un reconocimiento al creciente papel que estas variables juegan en el comercio internacional. Sus disposiciones garantizan el derecho de los países de establecer los niveles de protección que consideren apropiados para resguardar la salud humana, animal y vegetal, velando porque estas medidas no constituyan una barrera encubierta al comercio¹⁷. Se recomienda a los países la adopción de estándares internacionales elaborados por organismos como la Comisión del Codex Alimentarius, la Oficina Internacional de Epizootias y otros. Con el propósito de asegurar que estas medidas no estén orientadas a proteger la producción interna de la competencia externa, los estándares fijados por un país- cuando difieran de los estándares internacionales, y cuando ello afecte significativamente el comercio- deberán ser notificados al Comité respectivo en la OMC.

41. El Acuerdo se basa en los principios de armonización y equivalencia. A medida que se avanza en la armonización a nivel de instituciones internacionales representativas, se presume que las políticas que los países adopten sobre la base de este principio son consistentes con los compromisos de la OMC. Por otra parte, en tanto que la armonización no es posible o apropiada, los países pueden optar por la equivalencia: el país exportador demuestra objetivamente al país importador que sus medidas alcanzan el nivel apropiado de protección sanitaria y fitosanitaria vigentes en este último. Este concepto sirve de fundamento a los Acuerdos de reconocimiento mutuo de carácter bilateral o multilateral entre socios comerciales.

42. En la medida en que un país no considere armonizaciones o equivalencias de los estándares deberá velar porque estas disposiciones no se apliquen en forma discriminatoria, respecto tanto de los productores nacionales como de otros países. Además, deberá basarse en evidencia científica, es decir, sustentada -en la medida de lo posible- en antecedentes comprobables.

43. A objeto de evaluar la gravitación de estas medidas en el comercio de productos agrícolas de los países de ALC, es posible analizar los antecedentes proporcionados por la Administración de Drogas y Alimentos de los Estados Unidos, donde se consignan los principales motivos de rechazo de los embarques de productos agrícolas provenientes de la Región. Como se observa, cerca de un 30% de los rechazos obedecen a problemas generales de higiene, lo que indica que con un esfuerzo relativamente simple se podrían disminuir estas causales de rechazo y aumentar las exportaciones¹⁸ (véase el cuadro 8).

44. Asimismo, un 20% objeta la presencia de residuos de pesticidas utilizados en la producción del bien. En consecuencia, sería posible concluir que en diversos casos las medidas sanitarias respecto de los productos cuyo destino son los Estados Unidos, podrían ser fácilmente superadas. Sin embargo, como se consigna en el cuadro 9, el procedimiento administrativo que contemplan los países puede resultar especialmente gravoso. Por ejemplo, en el caso de los Estados Unidos los exportadores deben financiar íntegramente los costos de las investigaciones de las agencias concernidas en orden a determinar el nivel de cumplimiento de los estándares sanitarios y fitosanitarios. Además de los costos se puede mencionar la duración. En efecto, en numerosos casos se puede comprobar que los procedimientos toman varios años antes de otorgar la autorización correspondiente. Además, ésta se logra una vez asumidos diversos compromisos en materia de tratamiento, que encarecen significativamente la exportación.

45. Una categoría distinta de estándares aplicados por los Estados Unidos se refiere a los llamados marketing orders. En efecto, un número considerable de las exportaciones de fruta fresca, además de los requisitos sanitarios expuestos, deben cumplir con los requerimientos que determinan las agencias estadounidenses en cuanto al tamaño, calidad o maduración que deben cumplir esas exportaciones.

46. Por otra parte, cabe destacar que en los años recientes ha variado el criterio con respecto a los mejores mecanismos para alcanzar determinados objetivos en materia sanitaria. Así, hoy es posible optar por un enfoque de resultado, en que se establecen las características del producto, o por un enfoque de proceso, en que se enfatizan las características del proceso para alcanzar el producto¹⁹.

47. Durante los últimos años, en varios países desarrollados se ha aplicado el método de Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control (HACCP). Bajo este método se definen puntos críticos en el proceso productivo con el fin de reducir los riesgos de contaminación de los alimentos en las distintas etapas de su manipulación. Su ventaja principal estriba en una mejora sensible en la seguridad higiénica. Sin embargo, se considera que este tipo de control es inflexible. En efecto, un método que privilegie el resultado introduce más flexibilidad y permite a los productores escoger las funciones de producción que posibiliten alcanzar determinados resultados.

48. ¿Cuáles son las implicancias de estos desarrollos para los países de ALC? En primer lugar, la proliferación de métodos de verificación de calidad por proceso reduce las posibilidades de Acuerdos de equivalencia, pues no es el proceso lo que interesa evaluar sino si el resultado obtenido es equivalente. En segundo lugar, estos métodos devienen más costosos de aplicar para las pequeñas y medianas empresas que para los grandes productores ,lo que puede inhibir el proceso exportador de aquel tipo de empresas y favorecer una mayor concentración e integración vertical a objeto de mejorar el control del proceso productivo²⁰. En tercer lugar, cabe consignar que los países en desarrollo miembros de la OMC han sido renuentes a aceptar que los Acuerdos de esta organización tengan injerencia en las características que deben cumplir las funciones de producción. La evolución referida, al enfatizar las características que deben cumplir los procesos productivos antes que los productos, está interviniendo precisamente en un aspecto de especial sensibilidad para los países de ALC.

49. En este ámbito, la FAO ha jugado y juega un papel de importancia en virtud de las propias disposiciones del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. En efecto, éstas le asignan a la Comisión del Codex Alimentarius, a la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria y a la Oficina Internacional de Epizootias importantes funciones, desde el momento en que las normas, directrices y recomendaciones de estos organismos se señalan como la base para llevar a cabo la armonización de este tipo de medidas. Asimismo, las normas, directrices y recomendaciones de las organizaciones internacionales encargadas del establecimiento de estándares están en concordancia con los requisitos de este Acuerdo.

50. Finalmente, conviene destacar dentro de esta sección aspectos que entrañan desafíos de especial relevancia para los países en desarrollo y especialmente para ALC. La relación entre comercio de productos agrícolas y medio ambiente es una dimensión que presenta oportunidades y amenazas. Las oportunidades se vinculan con la evidencia empírica que ha demostrado una relación positiva entre liberalización del comercio agrícola y preservación del medio ambiente²¹; por otra parte, las amenazas se originan en las demandas crecientes por una producción agrícola que considere una mayor preservación del medio ambiente. Estos aspectos deberán ser abordados y conciliados. Aun tratándose de un aspecto distinto a lo anterior, será necesario conciliar el comercio de productos agrícolas con las sensibilidades vinculadas a las formas de producción, especialmente en lo relativo a estándares laborales.

COBERTURA Y ALCANCE DE LOS ACUERDOS:
EL SISTEMA DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS DE LA OMC

51. Las disposiciones del "Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias de la OMC", codifican la práctica desarrollada a partir de 1947 en el marco del GATT. Resulta pertinente señalar que el Entendimiento contempla tres tipos de reclamos por parte de un miembro²².

52. En primer término, existen las disputas originadas en el incumplimiento de una obligación o concesión por parte de un miembro, que afecta los derechos de otro miembro. En este tipo de diferencias se analizan los hechos a la luz de las obligaciones contenidas en los Acuerdos o de las concesiones intercambiadas por los miembros. El cuadro 10 resume los casos que involucran a productos del sector agrícola y que han sido llevados al sistema de solución de controversias para su definición. Si bien la clasificación que se hace de los casos en cuanto al tipo de reclamo que se formula puede ser arbitraria, ya que normalmente una diferencia atañe a diversas disposiciones de los distintos Acuerdos, se ha querido reflejar la variedad de aspectos que han sido sometidos a las consideraciones de los grupos especiales. Estas materias han involucrado tanto cuestiones tradicionales de acceso a mercados – como son todas aquellas medidas relacionadas con restricciones arancelarias y/o cuantitativas – como aspectos relacionados con medidas sanitarias y fitosanitarias de especial sensibilidad (por ejemplo, el caso de las hormonas en la carne de vacuno).

53. En una segunda categoría se clasifican las diferencias en que se considere que una ventaja resultante directa o indirectamente se halle anulada o menoscabada, o que el cumplimiento de uno de los objetivos de un Acuerdo se halle comprometido como consecuencia de que otro país miembro aplique una medida, contraria o no a las disposiciones de un Acuerdo; o que exista otra situación²³ .

54. Se puede iniciar un procedimiento de solución de diferencias no sólo en virtud del incumplimiento de una disposición de un Acuerdo. Aun cuando se cumpla a plena conformidad, puede que se esté causando un perjuicio o impidiendo la realización de un beneficio como resultado de la aplicación de una medida. Esto puede darse de múltiples maneras; por ejemplo, podría darse el caso que un miembro establezca una medida sanitaria para proteger la salud animal o vegetal con pleno apego a las obligaciones del Acuerdo sanitario y fitosanitario, pero que en la práctica el cumplimiento de ese estándar sea tan costoso que no resulte "económicamente" factible realizar una exportación. En este caso, la parte afectada podría argumentar que si bien la medida está en conformidad con las obligaciones del Acuerdo, y por lo tanto no existe una violación del compromiso, sí existe una anulación o menoscabo debido a la imposibilidad material de cumplir con el estándar. Cuando se argumenta este tipo de casos, se deben aplicar los mismos procedimientos contemplados en el Entendimiento para la ocurrencia de una violación, pero con ciertas modificaciones. De todas maneras, en esa situación aún subsiste la responsabilidad de alcanzar un "ajuste mutuamente satisfactorio". Es decir, existe obligación de negociar una compensación. Sin embargo, en estas circunstancias, a diferencia de las situaciones de no cumplimiento, "la compensación podrá ser parte de un ajuste mutuamente satisfactorio como arreglo definitivo de la diferencia".

55. Las situaciones no contempladas, es decir, la existencia de anulación o menoscabo, aun cuando no hayan incumplimiento ni violación, también podrán ser analizadas por el Entendimiento. En el GATT, desde 1947 a 1994 hubo 20 paneles, dentro de un total de 250 casos, en que se argumentó este tipo de situaciones. En el nuevo sistema de solución de diferencias no ha habido invocaciones de este tipo. La razón de ello es que, por una parte, resulta difícil argumentar un caso semejante y, por otra, a partir de la creación de la OMC se han integrado y clarificado las obligaciones de los acuerdos del GATT de 1947, incorporando un número significativo de nuevas obligaciones que hacen menos necesario invocar este tipo de argumentaciones.

56. Por último, la OMC considera una tercera categoría de reclamos originados en situaciones que no son ni incumplimiento de los Acuerdos ni de anulación o menoscabo de una concesión. Aun cuando estas situaciones fueron argumentadas en cuatro casos en el GATT de 1947, no ha habido conclusiones de paneles que se basen en este aspecto de por sí bastante genérico y que podría dar pie a todo tipo de argumentaciones²⁴.

57. La mayor eficacia del sistema de solución de controversias y la multidimensionalidad de las obligaciones surgidas como resultado de la creación de la OMC, han sido planteadas como obstáculos para que los propios países en desarrollo puedan ejercer sus derechos en esta organización. En efecto, se argumenta que estos países, especialmente los menos desarrollados, no tienen los recursos para acceder en forma efectiva al sistema de solución de diferencias. Normalmente, una diferencia que sea resuelta en el marco de la OMC tendrá una duración mínima de un año (desde el inicio de la consulta). Un país pequeño generalmente no cuenta en su gobierno con expertos que puedan llevar directamente el caso, y por lo común, ni siquiera en su propio territorio.

58. Dependiendo del tipo de diferencia, el número de acuerdos involucrados y su importancia económica para el demandante, una controversia en el seno de la OMC representa por lo general un alto costo (superior a los US$ 200.000). Esto implica una restricción de acceso que limita el uso del sistema de solución de controversias por parte de los países en desarrollo, o bien les hace muy costosa la defensa, presionándolos a buscar una rápida solución al problema. Ello no debe ser interpretado, sin embargo, en el sentido de que este sistema no es apropiado para los intereses de esta categoría de países, sino que se debe buscar mecanismos de apoyo que permitan su acceso al sistema en forma adecuada.

CONCLUSIONES

59. Los Acuerdos de la OMC constituyen un conjunto complejo de derechos y obligaciones que rigen las relaciones comerciales, en sus diversas dimensiones, entre sus más de 130 miembros. Estos Acuerdos reflejan los equilibrios alcanzados al concluir las negociaciones de la Ronda Uruguay, en diciembre de 1993, y representan un avance sustantivo respecto de la inestable situación existente hasta entonces en el sistema multilateral de comercio.

60. Desde el punto de vista del comercio de productos agrícolas, sus principales avances corresponden a la simplificación de los mecanismos de protección en frontera que afectaban el comercio, a una mayor disciplina en la aplicación de subvenciones que distorsionan el comercio y, finalmente, a un mecanismo de solución de diferencias que ha permitido resguardar el adecuado cumplimento de los derechos y obligaciones que deben orientar las políticas agrícolas de los miembros de la OMC.

61. Desde el punto de vista de los países de ALC, la protección que mantienen los principales miembros de la OMC - los Estados Unidos, Japón y la UE, así como otros mercados de interés- sigue siendo excesiva respecto de una categoría importante de productos. En diversos casos esta protección se ve reforzada por la existencia, dentro de los propios acuerdos de la OMC, de mecanismos de protección contingente que constituyen trabas adicionales al comercio. En las negociaciones que se iniciarán en el año 2000, se deberá abordar en forma prioritaria una mayor apertura comercial y mayores resguardos respecto de este tipo de mecanismos.

62. Un desafío que deberán enfrentar varios países de la Región, será absorber e incorporar en forma acelerada en sus procesos de reformas las condicionantes de política que implican los actuales Acuerdos de la OMC, junto con la introducción de reglas más estrictas en las áreas existentes y en nuevas dimensiones que serán tratadas en futuros Acuerdos de la OMC.

63. Los desafíos técnicos e institucionales que supone un proceso ambicioso de negociaciones de este tipo, crea para los países de la Región la necesidad de poder acceder a cooperación técnica de distintas fuentes. Entre ellas, las que pueden proporcionar los organismos internacionales, como el Banco Mundial y la FAO. Durante la Ronda Uruguay, esta última institución proporcionó asistencia de diversas formas a los países. Actualmente, numerosos Acuerdos de la OMC tienen directa relación con las actividades permanentes de la FAO, organismo que se encuentra en condiciones, junto con otros, de proporcionar antecedentes y orientaciones que pueden ser de especial provecho para los países de la Región, de manera de poder alcanzar una participación adecuada en las negociaciones y maximizar sus resultados de acuerdo con los requerimientos que ellos mismos determinen.

REFERENCIAS

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