Pedro M. Picornell
Pedro M. Picornell es el Vicepresidente Ejecutivo de Planificación de la Empresa de Industrias Papeleras de Filipinas (PICOP). Este artículo también ha aparecido en el Estudio FAO: Montes N°45, titulado Establishing pulp and paper mills (véase una reseña del estudio en la pág. 54 del presente número).
TRONCOS LISTOS PARA SER EMBARCADOS : ¿quien se benéfica - y quien pierde - con el libre comercio?
¿Se justifica que los países en desarrollo adopten medidas proteccionistas para ayudar a las fábricas de pasta y papel de reciente instalación? Según el autor de este articulo, se trata de una cuestión compleja, pero la respuesta básica es afirmativa. Para conocer otra opinión, véase más adelante el articulo de Salah El Serafy.
· Durante muchos años los mercados de productos de papel y cartón de los países en desarrollo fueron de escaso interés para la industria de la pasta y el papel del mundo desarrollado. La demanda era reducida y solía ser atendida por comerciantes occidentales bien establecidos. Estos comerciantes, algunos de los cuales se convirtieron en personajes sumamente interesantes, representaban por lo común varias fábricas del mundo desarrollado, y el ámbito de sus actividades era muy vasto. Cuando había una oferta excesiva de papel y cartón, se podían obtener fácilmente estos productos pero eran bastante caros. Cuando la oferta era escasa, sencillamente no se podía disponer de ellos a menos que se pagara un precio extremadamente caro.
A medida que la economía de los países en desarrollo comenzó a expandirse desde fines del decenio de 1950 hasta el de 1970, empezaron a ampliarse los mercados del papel y el cartón, y esos países consideraron la posibilidad de establecer sus propias industrias de pasta y papel. Cuatro razones principales inducían a construir fábricas propias:
· Aprovechar las materias primas disponibles localmente y economizar con ello los recursos de divisas que iban disminuyendo. Sin embargo, como muchas de esas materias primas no eran las tradicionalmente utilizadas por los países desarrollados, con frecuencia había que desarrollar nueva tecnología para emplearlas.· Proteger a los consumidores internos contra los elevados precios y las grandes fluctuaciones del mercado internacional de la pasta y el papel.
· Desarrollar la industria local y crear empleo.
· Lograr lo que se consideraba, con o sin razón, parte del desarrollo industrial mediante la construcción de una fábrica de pasta y papel.
Algunos de los factores, como las materias primas más baratas pueden medirse fácilmente. Otros, como los efectos en la promoción del empleo y las economías de divisas, son más difíciles de evaluar.
Se ha sólido aducir como justificación para el establecimiento de una fábrica de pasta y papel en un país en desarrollo la disponibilidad de materias primas y mano de obra baratas. También se ha señalado una ventaja en cuanto a fletes, en función del precio que habría que pagar para transportar los productos desde el lugar de fabricación hasta el de consumo. Sin embargo, la instalación de una fábrica de pasta y papel en un país en desarrollo también implica las desventajas siguientes:
· Un mercado relativamente pequeño. La mayoría de las instalaciones de los países en desarrollo se han construido para abastecer el mercado interno, ya que tenía poca esperanza de poder competir en los mercados de exportación con las grandes empresas productoras de los países desarrollados. Como consecuencia, las instalaciones suelen ser pequeñas.· Una compañía que construye una fábrica en un país en desarrollo sólo tiene por lo común una instalación donde elabora un número limitado de productos. Esto la coloca en situación desventajosa al competir con los gigantes del mundo desarrollado que poseen muchas fábricas de distintos tamaños y en diferentes fases de depreciación, entre las cuales pueden dividir el costo de dicha depreciación y los gastos generales, o concentrar, si es necesario, todos esos gastos en fábricas y productos determinados.
· Las instalaciones han costado más que las de carácter análogo de un país desarrollado, ya que la mayoría de los elementos tienen que ser importados. Por otra parte como la mayoría de esas instalaciones son más pequeñas, están en desventaja por lo que respecta a las economías de escala.
· Por lo común no se disponía de personal capacitado para poner en marcha y explotar las fábricas. Por consiguiente, su puesta en funcionamiento ha dependido de los servicios de técnicos extranjeros, que son sumamente costosos, y a los cuales hubo que retener hasta que el personal local adquirió conocimientos técnicos.
· El costo de la energía y de los productos químicos y otros materiales y suministros importados han sólido ser más elevados en los países en desarrollo.
En el último trimestre de 1982 la industria de la pasta y el papel de Filipinas hacía frente a un derrumbamiento repentino.
· El costo del dinero en el plano interno es también más alto en estos países.
Así pues, la mayoría de los expertos de los países en desarrollo sabían desde un principio que las nuevas instalaciones no entrañarían muchas ventajas - cuando las hubiese - frente a las fábricas de los países desarrollados, pero que, a los precios actuales y previstos, había buenas posibilidades de defenderse en el mercado nacional, sobre todo a causa de la ventaja que representaba el ahorro de los gastos de transporte una vez que las instalaciones comenzaran a funcionar normalmente a plena capacidad.
Si bien es cierto que algunas de las fábricas de los países en desarrollo nunca tuvieron motivos fundados para existir, y de que hubo abusos e irregularidades al establecerlas, la mayor parte de ellas fueron planificadas y construidas cuidadosamente con la asistencia de firmas de consultorio de renombre internacional, a menudo con el patrocinio de instituciones financieras internacionales.
Otra característica de las instalaciones construidas en los países en desarrollo es la participación de los poderes públicos. A causa de una escasez casi crónica de capital en el sector privado, muchas veces ha sido necesario lograr que el gobierno participe en esos proyectos mediante la garantía de préstamos, la concesión de crédito a las fábricas, y en algunos casos, la participación en el capital social. Por otra parte, para poder construir una fábrica de pasta y papel es necesario obtener la aprobación gubernamental, práctica también adoptada ahora en la mayoría de los países desarrollados.
Es la primera vez que se oye llamar «orillos» a bobinas de papel de periódico de 29 y 36 pulgadas.
Cuando se planificaron las instalaciones más importantes de elaboración de pasta y papel en los países en desarrollo, se previó claramente que habría que protegerlas durante su «infancia», de la misma manera que hay que proteger a los niños - incluso contra ellos mismos - durante los primeros años de vida. Se sabía que esas fábricas no serían eficientes durante el periodo inicial de actividad, que habla que resolver las dificultades operacionales, capacitar al personal, mejorar la calidad de los productos y expandir los mercados. La cuestión era cuánta protección debía darse. Por lo común la respuesta se reducía en definitiva al precio que un país estaba dispuesto a pagar para poner en marcha una nueva industria y crear empleo. El desempleo ha sido un problema crónico en los países en desarrollo durante largo tiempo, mientras que sólo ha adquirido importancia en las naciones desarrolladas en los dos o tres últimos años de recesión.
Necesidad del proteccionismo
Un método aceptado de recaudación fiscal es la imposición de derechos sobre las mercancías importadas. Lo utilizan, al igual que el impuesto sobre las ventas y otros gravámenes, todos los gobiernos. La imposición de derechos sobre la pasta y el papel de importación no se introdujo al establecer las instalaciones en los países en desarrollo, pues en general ya existían con anterioridad.
En la mayoría de los países en desarrollo se supuso siempre que la protección extraordinaria otorgada a las nuevas industrias tendría carácter temporal. Se preveía que seria eliminada gradualmente a medida que se desarrollara la industria y se «normalizaran» las operaciones. Ello parecía equitativo y viable en las condiciones económicas relativamente estables que imperaban en el decenio de 1960 y a comienzos del de 1970, cuando podían hacerse con relativa facilidad proyecciones de la demanda y los precios. También debe recordarse que los propios gobiernos no tenían ningún interés especial en otorgar una excesiva protección, ya que ello se traducía en productos locales a precios más altos, cosa que desalentaba mucho a los consumidores, quienes, en definitiva, representan muchos votos. Pero antes de que se pudiera dejar que estas industrias actuaran independientemente, sin protección gubernamental, surgió la crisis energética que perturbó por completo el clima económico en la mayoría de los países en desarrollo.
A medida que aumentaba con rapidez el costo de la energía, sobre todo en los países en desarrollo que carecían de petróleo, desaparecían las pocas ventajas competitivas de que gozaban esas fábricas de pasta y papel. Las que trataron de utilizar combustibles más baratos, como el carbón o la madera, tuvieron que hacer frente a un costo en rápido aumento de la maquinaria de los proveedores del mundo desarrollado, así como a tipos de interés que crecían en forma vertiginosa. También se acrecentó enormemente el costo de las materias primas, a causa del gran incremento de los gastos de transporte hasta las fábricas, consecuencia del precio cada vez más alto del petróleo. Además, la demanda de algunas de esas materias, como el bagazo que se emplea como combustible, hizo aumentar el costo en varias ocasiones. Para empeorar aún más la situación, el precio del petróleo subió a un ritmo más rápido en los países en desarrollo que en la mayoría de las naciones desarrolladas, sobre todo las de América del Norte. El autor no está en condiciones de indicar las razones de ello, pero su efecto final fue una considerable subvención de las fábricas de esa región, factor que debilitó aún más la situación competitiva de la mayoría de las instalaciones de los países en desarrollo.
Los propios gobiernos no tenían ningún interés especial en otorgar una excesiva protección, ya que ello se traducía en productos locales a precios más altos.
¿Cuán ineficiente debe ser una industria supuestamente poco eficiente de un país en desarrollo para dejarla sin protección y permitir que desaparezca?
En un intento por sobrevivir, estas instalaciones desplegaron esfuerzos para aumentar la eficacia del uso de los combustibles y para lograr una mayor productividad. Sin embargo, esta medida produjo el efecto contrario de disminuir una importante ventaja competitiva de dichas instalaciones, es decir, la mano de obra barata. Pero se sabía que una mano de obra barata no significaba necesariamente bajos costos laborales en la producción de papel y cartón, que tienen que lograrse con un aumento de la productividad de la fuerza de trabajo.
Por otra parte, los crecientes costos sociales durante los últimos años han comenzado a hacer aumentar el costo de la mano de obra de las fábricas, y ahora se da una situación en que, para aumentar la productividad, hay que tener una fuerza de trabajo más calificada, lo cual requiere pagar salarios cada vez más altos. Puede afirmarse que los países en desarrollo ya no disfrutan de la considerable ventaja en cuanto al costo de la mano de obra que en cierto momento se afirmaba que tenían.
Aun cuando es cierto que las fábricas de los países desarrollados han tenido que gastar enormes sumas en sectores como la lucha contra la contaminación, también lo es que pudieron dedicar muchos fondos para llevar a cabo considerables expansiones al final del decenio de 1970 - sobre todo de las calidades de productos que se elaboran en grandes cantidades - en previsión de una mayor demanda, especialmente en América del Norte. Después tuvo lugar la recesión del decenio de 1980 y, cuando la capacidad comenzó a exceder de la demanda, esas instalaciones recurrieron al mercado de exportación para mantener el mismo ritmo de actividad.
Filipinas
Son bien conocidos los efectos de la actual recesión (o depresión) sobre la industria de la pasta y el papel de los países desarrollados, por lo cual el examen se limitará a lo que ha sucedido en Filipinas país al que el autor puede referirse a partir de su experiencia personal.
Puede afirmarse que los países en desarrollo ya no disfrutan de la considerable ventaja en cuanto al costo de la mano de obra que en cierto momento se afirmaba que tenían.
En el breve plazo de 18 meses, los precios de los productos papeleros del mundo desarrollado fabricados en grandes cantidades, como el cartón de revestimiento, bajaron de 500 dólares EE.UU. a 285 dólares por tonelada c.i.f. Como el flete desde América del Norte al Asia sudoriental es de alrededor de 90 dólares EE.UU. por tonelada, el precio f.o.b. es de 195 dólares. El autor no conoce el costo detallado del cartón de revestimiento producido por las fábricas de América del Norte pero sabe lo bastante para poder afirmar que el costo total de producción es superior a esa cifra, y que los precios medios también eran allí más altos que los indicados. En el último trimestre de 1982 se importaron en Filipinas un total de 13000 toneladas de cartón de revestimiento para el mercado interno a esos precios. Podría ser un volumen pequeño para una nación desarrollada, pero, por lo que toca a un país cuya demanda total es de alrededor de 45000 toneladas anuales, se deja a los lectores imaginar lo que ello significó para el mercado filipino. Otro tanto sucedió, aunque en menor medida, en el caso del papel de periódico, de imprenta y de escribir. De hecho, en el último trimestre de 1982 la industria de la pasta y el papel de Filipinas hacia frente a un derrumbamiento repentino.
Para evitar la presentación de reclamaciones por causa de dumping, los exportadores de este papel a un precio tan bajo lo facturaban como orillos, lotes sueltos tonelaje de puesta en marcha, etc. Se incluía el papel procedente tanto de los fabricantes muy conocidos como de los de menos renombre. Cierto es que esas prácticas son uno de los problemas más serios de la región, pero, si no hubiera personas allende el océano dispuestas a cooperar para colocar algunas toneladas de papel, la solución del problema seria mucho más fácil. Es verdad que, con arreglo al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, una industria local puede hacer reclamaciones por dumping, pero según el principio del derecho occidental de que una persona es inocente a menos que se demuestre su culpabilidad, ello requiere tiempo, y la industria filipina ya no lo tiene.
Se aduce que la baja de los precios en los países desarrollados benefició a los consumidores de los países en desarrollo. Que se sepa, durante este periodo no disminuyeron los precios de la leche, del jabón ni de los libros. Todos los beneficios los obtuvieron un pequeño número de comerciantes. Al menos las fábricas daban empleo a la población, no así los comerciantes.
Intervención
Frente al hundimiento de la industria de la pasta y el papel, el Gobierno de Filipinas tuvo que intervenir. El colapso hubiera sido desastroso para la economía nacional. No sólo habría agravado una situación sumamente seria de desempleo, sino que también habría supuesto una carga más para las reservas públicas de divisas y para los recursos de las instituciones financieras oficiales, que habían concedido un considerable volumen de crédito a la industria. ¿Qué otra cosa cabria haber esperado del Gobierno? ¿Tenía alguna otra posibilidad? ¿Puede el gobierno de un país en desarrollo permitir que se hunda toda una industria simplemente porque las fábricas de los países desarrollados deciden vender con pérdida una pequeña parte de su producción a fin de mantener sus instalaciones en funcionamiento?
El Gobierno de Filipinas intervino de dos maneras para evitar el total hundimiento de la industria nacional de la pasta y el papel: 1) haciendo recaer en los proveedores la carga de la prueba de que las calidades declaradas en los documentos de importación eran las internacionalmente aceptadas, y 2) impugnando la afirmación de que los precios cobrados se ajustaban al valor del papel en el mercado interno del país de origen. A fin de economizar divisas, el Gobierno también exige actualmente a los importadores que obtengan un certificado de la Junta de Inversiones de que el papel que quieren importar no se puede obtener localmente a un precio razonable.
Por supuesto, esto ha aumentado los trámites burocráticos que deben cumplir los importadores.
Las dos caras del proteccionismo
Naturalmente, hay muchos interrogantes que quedan por contestar:
· ¿Qué es realmente un precio razonable del producto local?· ¿Cuál es el verdadero valor en el mercado interno del país de origen?
· ¿Cuánto se supone que tiene que pagar un consumidor de un país en desarrollo para que éste mantenga una industria nacional de pasta y papel?
· ¿Cuán ineficiente debe ser una industria supuestamente poco eficiente de un país en desarrollo para dejarla sin protección y permitir que desaparezca?
· ¿Cuánto debe durar la protección?
A juicio del autor, no hay respuestas absolutas para estos y otros muchos interrogantes, pues dependen de las condiciones relativas del país de que se trate.
Por último, los países en desarrollo consideran que, si bien se habla mucho del libre comercio, sobre todo en el mundo desarrollado que los critica a causa de su política proteccionista, las naciones desarrolladas distan mucho de practicar lo que aconsejan. En el Japón hay restricciones indirectas aplicables a muchos artículos importados, Francia pone trabas a la entrada de aparatos electrónicos japoneses, limitando su despacho aduanero a un solo puerto, que además está situado en el interior del país; Estados Unidos aplica contingentes al azúcar y habla de restringir la importación de textiles y prendas de vestir, y, por otra parte, ya ha aumentado mucho los derechos sobre las motocicletas; la CEE está imponiendo restricciones a la importación de productos agrícolas de los países no miembros de la Comunidad; los países escandinavos han mejorado su situación competitiva mediante una devaluación de la moneda, y así sucesivamente. Todo ello recuerda la admonición bíblica que dice: «Quien esté libre de pecado, que lance la primera piedra»
El autor desearía tener una fórmula mágica para resolver este dilema mundial, pero, no teniéndola, se ha limitado a enumerar los problemas sin poder sugerir soluciones inmediatas. Sólo fomentando asiduos debates entre los interesados se podrán llegar a comprender los problemas mutuos y a colaborar para alcanzar soluciones recíprocamente beneficiosas.
DESCARGANDO TROZAS PARA FABRICAR PASTA : ¿se apoderaran de los mercados internos los exportadores?
