L'évolution du rôle des institutions forestières
Ce numéro d'Unasylva est la suite logique du n° 175 (Politiques et législations forestières) où l'on soulignait que, dans l'élaboration de politiques et de législations nouvelles et pour un développement durable des ressources forestières, le processus dynamique et participatif doit s'accompagner d'une réforme et d'un renforcement des institutions gouvernementales et non gouvernementales appelées à jouer un rôle majeur dans la mise en œuvre de ces politiques. On passe donc en revue ici les changements institutionnels au secteur forestier opérés dans un certain nombre de pays.
Un des changements les plus significatifs en matière de politique forestière concerne le souci de faire participer les populations rurales aux activités forestières et notamment aux décisions. L'article de I. Guèye, A. Kané et O.N. Koné expose le processus en cours au Sénégal pour mettre en place un véritable partenariat entre les institutions forestières et les populations locales pour un développement durable des forêts.
Dans le passé, les institutions forestières officielles avaient généralement pour premier objectif la production et la commercialisation rémunératrices des produits forestiers. D'autres facteurs, bien sûr, doivent être pris en compte pour réaliser cet objectif, par exemple le rôle des écosystèmes forestiers dans l'environnement. Ces facteurs, dont l'importance est de plus en plus mise en évidence, peuvent provoquer des conflits au sein même des institutions forestières. Dans ce contexte, C.L. Brown et J. Valentine examinent la décision, prise par le Gouvernement néo-zélandais, de remplacer l'ancien Service forestier national par un ministère des forêts responsable de la recherche, de la formation, et chargé de fonctions de conseil et de réglementation; un ministère de la conservation des forêts, responsable de la préservation des forêts naturelles et une société forestière d'Etat, responsable des activités commerciales fondées sur les plantations. Par la suite, une grande partie des ressources forestières relevant de cette société mais pas sur le terrain a été privatisée. Ce processus de privatisation est le sujet principal de cet article.
Les responsables des pays qui passent actuellement de l'économie planifiée à l'économie de marché s'intéressent particulièrement à la privatisation et à ses avantages potentiels. L. Ljungman passe en revue le déroulement des réformes des institutions forestières en cours dans les pays d'Europe centrale et d'Europe de l'Est. Cet article est pour ainsi dire une introduction au n° 179 d'Unasylva (à paraître en octobre 1994) qui sera consacré aux différents aspects de la foresterie dans les pays en transition vers une économie de marché.
On constate malheureusement que les administrations et leur cadre institutionnel se laissent souvent aller à une certaine inertie qui empêche ou rend difficile leur adaptation à de nouvelles politiques ou de nouvelles situations. Les institutions forestières n'échappent pas à ce phénomène. L'article de M.G. Morell et M. Paveri Anziani examine l'évolution des institutions dans le domaine forestier publique en Amérique latine et montre bien les dangers de l'immobilisme: manque d'efficacité, manque de soutien politique et même perte d'autorité ou de pouvoir sur les ressources forestières.
Dans le passé, la plupart des institutions forestières étaient hautement centralisées, et c'est au niveau national que se situent les fonctions essentielles de décision et de contrôle. Ces dernières années, cependant, la participation d'agents plus variés et la diversification des objectifs du secteur forestier ont amené de nombreux pays à tenter une décentralisation. L'expérience italienne, présentée par D. Pettenella, est particulièrement intéressante car elle comporte le passage rapide d'une centralisation très poussée à toute une série d'institutions nationales, régionales et locales, publiques ou semi-publiques, dont les responsabilités se chevauchent et même parfois créent des conflits.
Au Proche-Orient, ces dernières années, cependant, les gouvernements et les populations ont compris que les forêts et les arbres peuvent contribuer à subvenir aux besoins de base de millions de ruraux, et à protéger et stabiliser l'environnement. M.H. El-Lakany analyse les changements en cours dans le secteur forestier de la région et examine les modifications institutionnelles envisagées parallèlement.
S'il faut tirer une «leçon» de l'analyse présentée dans ce numéro, c'est que le changement institutionnel dans le domaine forestier doit être un processus interne, progressif mais continu. Les institutions forestières doivent servir de moteur plutôt que de frein à l'action; elles doivent contribuer à façonner le futur au lieu de chercher vainement à maintenir le passé. Trop souvent, dans les pays en développement aussi bien que dans les pays industrialisés, les administrations forestières deviennent victimes de leur immobilisme. Dans un monde en plein changement, où les ressources forestières doivent répondre à des demandes nouvelles, les conséquences sont multiples: perte d'efficacité et de soutien politique, manque de ressources financières et humaines pour les institutions forestières, et, dans les cas extrêmes, transfert des fonctions essentielles de ces institutions à d'autres organes ne possédant pas toutes les compétences techniques nécessaires dans le domaine forestier. Pour mettre un terme à cet enchaînement néfaste et renverser la tendance, il est essentiel que les institutions elles-mêmes prennent en charge la conceptualisation et la mise en œuvre des changements qui leur permettront de retrouver et de maintenir leur efficacité.
