C.L. Brown et J. Valentine
Christopher L. Brown est économiste principal au sein du Groupe des politiques du Ministère des forêts, Wellington (Nouvelle-Zélande).
John Valentine est directeur du Ministère des forêts
Les enseignements qui peuvent être tirés d'une initiative novatrice en matière de privatisation des biens forestiers nationaux.
Depuis une quinzaine d'années, privatiser est devenu l'une des politiques en vogue. La Nouvelle-Zélande - comme le Royaume-Uni, le Chili et quelques autres pays - a contribué à ouvrir la voie dans ce domaine, et elle est allée plus loin que d'autres. Son expérience dans le secteur forestier a pratiquement été la première au monde, et, à ce titre, a suscité un intérêt considérable, tant en ce qui concerne le processus même de privatisation que ses effets.
Grumes de Pinus radiata devant être transformées
Le secteur forestier de la Nouvelle-Zélande présente plusieurs caractéristiques uniques qui le distinguent de celui de la plupart des pays. La Nouvelle-Zélande compte environ 1,3 million d'hectares de plantations forestières, principalement de pin de Monterey (Pinus radiata), qui fournissent la grande majorité du bois commercial. Elle possède également six mil lions d'hectares de forêt naturelle, le plus souvent protégée. Avant 1987, le Gouvernement néo-zélandais était le principal propriétaire des forêts commerciales, avec sous son contrôle un peu plus de la moitié (52 pour cent en 1984) des peuplements forestiers.
De 1919 à avril 1987, un seul organisme, le New Zealand Forest Service, menait les opérations forestières du gouvernement. Son principal objectif était l'exploitation et la commercialisation lucrative des produits forestiers. Néanmoins, d'autres considérations entraient en ligne de compte, par exemple les politiques et les directives visant à reboiser les régions aux fins du développement économique, à créer des emplois, à exploiter des terres peu productives, ainsi qu'à planter et à aménager des forêts pour protéger l'environnement.
Chantier d'opérations forestières, Forêt de Kaingaroa
Au début des années 80, le Gouvernement néo-zélandais a pris conscience de la faible rentabilité économique de cette mission aux objectifs multiples: en effet, en cas de conflit entre ces différents objectifs, la nécessité de trouver un équilibre mettait en péril l'efficacité organisationnelle du Service forestier. Dans son rapport de 1987, le Directeur général des Forêts remarquait que la restructuration du New Zealand Forest Service avait été essentiellement motivée par l'incapacité à déterminer avec transparence les responsabilités pour les différentes fonctions exercées, et par les conflits d'intérêts apparents entre ces fonctions.
En 1987, le New Zealand Forest Service a été remanié afin d'assurer une plus grande transparence et de mieux définir les responsabilités des opérations forestières publiques. La restructuration visait essentiellement à regrouper les activités commerciales du Forest Service au sein d'une entreprise d'Etat nouvellement créée, la New Zealand Forestry Corporation. En effet, on considérait qu'il était indispensable d'assigner à la Corporation des fonctions commerciales nettes lui permettant de rivaliser efficacement avec le secteur privé. Les autres fonctions du Service furent transférées au sein de deux nouveaux ministères: le Ministère des forêts, chargé de la recherche, de la formation et des fonctions consultatives et réglementaires, et le Ministère de la conservation, auquel incombait la protection des forêts naturelles.
Dès sa création, la Forestry Corporation a été considérée comme un compromis entre un organisme public et une entreprise privée. Les Ministères, en tant qu'actionnaires de la corporation, étaient autorisés à intervenir dans sa gestion et pouvaient accéder à toutes les informations concernant ses affaires. Sa capacité à mobiliser des capitaux était limitée, et elle ne pouvait pas diversifier ses activités en dehors du secteur forestier. Toute diversification de ses opérations forestières devait être approuvée par le gouvernement. Par ailleurs, comme la corporation était propriété de l'Etat, ses concurrents pouvaient en principe accéder aux informations relatives à ses affaires, au titre de la loi de 1982 sur l'information. Compte tenu de ces gros handicaps sur le plan commercial et des effets de distorsion inhérents à ce type de structure, il semble évident que le système corporatif ne représentait qu'une étape sur la voie de la privatisation.
Le gouvernement a annoncé son intention de privatiser effectivement les biens publics en décembre 1987, à l'occasion de la présentation de sa stratégie fiscale. La mise en vente des entreprises détenues par l'Etat visait essentiellement à réduire la dette publique. On invoqua par ailleurs d'autres raisons, plus philosophiques; il s'agissait notamment de répliquer à la thèse selon laquelle les ministres ne sont pas de bons propriétaires d'entreprises; d'éviter qu'à l'avenir ces entreprises demandent l'aide financière du gouvernement; d'exposer le moins possible le gouvernement à des risques dans le secteur des affaires; et de permettre aux ministres de se consacrer aux politiques économiques et sociales. Les critères appliqués à la vente des biens étaient les suivants: la privatisation de l'entreprise devait être plus profitable aux contribuables que son maintien dans le secteur public; et la vente de l'entreprise devait contribuer de manière positive aux politiques économiques et sociales du gouvernement.
La raison fondamentale de la vente des biens forestiers était probablement d'ordre idéologique: on se demandait si l'Etat pouvait posséder des forêts commerciales. En gros, il fallait choisir entre les distorsions provoquées par un participant actif (le gouvernement) à même de manipuler les conditions du marché de façon à atteindre des objectifs autres que l'optimisation pure et simple des profits, et l'abrogation d'un puissant instrument d'Etat permettant de réglementer le marché. Pour un gouvernement désireux de laisser agir les lois du marché, il était probablement impossible de maintenir des activités directes dans le secteur, même si la création de la Forestry Corporation aurait pu représenter une solution de compromis.
La deuxième grande question était de savoir si la rationalisation des biens forestiers publics conduirait à un secteur plus efficace, compétitif sur le plan international. Les forêts appartenant à l'Etat étaient éparpillées de par le pays; par ailleurs, elles avaient été créées pour atteindre des objectifs autres que celui, purement commercial, de l'optimisation des profits et l'Etat veillerait à maintenir cette orientation. Le Groupe de travail sur la foresterie notait en 1988 qu'il était généralement admis que les ressources forestières de la Nouvelle-Zélande gagneraient à être rationalisées; il remarquait en outre que la propriété des forêts n'était souvent pas adaptée à la réalité économique. La nécessité d'assurer des approvisionnements réguliers aux transformateurs afin d'attirer de nouveaux investissements dans les industries à valeur ajoutée de la foresterie donnait tout particulièrement matière à préoccupation. A cet égard, on pensait que vendre les forêts aux transformateurs pour leur permettre d'intégrer les opérations d'approvisionnement dans leurs activités était un mécanisme optimal à long terme.
Le gouvernement a annoncé dans son budget de juillet 1988 la vente de 11 groupes de biens, parmi lesquels les forêts commerciales détenues par l'Etat.
La première étape du processus de privatisation a été la mise en place par le Ministère des finances et le Ministère des entreprises publiques du Groupe de travail sur les forêts chargé de formuler des recommandations sur la manière la plus appropriée de vendre les biens forestiers de la couronne. Plus précisément, le Groupe de travail devait déterminer si les biens forestiers de l'Etat devaient être transférés à la Forestry Corporation en vue de la vente de celle-ci ou si les biens devaient être vendus directement en tant que forêts individuelles, blocs de forêts ou sous une autre forme; et si la vente s'appliquait à la terre même ou simplement aux droits d'exploitation des forêts, la terre restant propriété de l'Etat.
Structure corporative: New Zealand Forestry Corporation
Dans son rapport d'octobre 1988, le groupe de travail parvenait à la conclusion qu'il serait plus rentable de vendre plusieurs lots plutôt qu'un seul domaine forestier, et que, compte tenu de la volonté du gouvernement de conserver la propriété de la terre pour protéger les droits des Maoris (population indigène), il fallait vendre des droits d'exploitation transférables. Selon le groupe de travail, la vente de plusieurs lots multiplierait le nombre de soumissionnaires, ce qui développerait la concurrence et réduirait les risques de collusion. Par ailleurs, la souplesse accrue de ce système permettrait au gouvernement de mieux adapter les lots aux exigences de chacun et donc, de recueillir les avantages de la restructuration de l'industrie qui reviendraient autrement à l'acheteur dès la «deuxième vague» de rationalisation.
Les avis du groupe de travail sur la foresterie ont déterminé les principes de la première vague de ventes. En octobre 1989, la loi sur les biens forestiers de la couronne donnait une existence juridique à ces principes et la Forestry Corporation fut chargée des ventes pour le compte du gouvernement.
Les premières forêts mises en vente devaient faire l'objet d'un appel d'offres scellé qui expirait en juillet 1990. Les offres s'appliquaient à l'achat pur et simple des arbres et des biens fixes, mais la terre forestière était louée au titre d'une licence d'exploitation négociable. Cette opération a été un échec relatif en termes de cession effective des forêts. Seules deux offres, pour 72600 ha de forêts, furent acceptées, car toutes les autres étaient trop basses. Toutefois, sur cette base, le gouvernement a amorcé des négociations qui ont conduit à la vente de 174000 ha supplémentaires de forêts. Parmi les acheteurs figuraient des entreprises forestières privées de Nouvelle-Zélande et plusieurs sociétés basées en Asie. Les forêts d'Etat non vendues furent réparties dans trois entreprises publiques distinctes sous la tutelle de la New Zealand Forestry Corporation. La propriété des grandes forêts de la région centrale de l'île du Nord (non mises en vente dans la phase initiale) revint à la Forestry Corporation de Nouvelle-Zélande. Cet organisme fonctionne encore aujourd'hui comme une entreprise publique. Un deuxième organisme, Timberlands West Coast, reçut le contrôle d'un groupe de forêts de la côte ouest de l'île du Sud. Les autres forêts, pour lesquelles aucune offre n'avait été faite et qui étaient réparties dans l'ensemble du pays, furent regroupées au sein de New Zealand Timberlands.
Les raisons de la répartition spécifique des forêts dans ces trois sociétés publiques étaient assez compliquées. Toutefois, le raisonnement de base était que les forêts regroupées au sein de la Forestry Corporation étaient situées dans la baie d'Abondance de l'île du Nord et représentaient le plus grand peuplement artificiel de Nouvelle-Zélande. L'envergure de l'industrie forestière dans cette région fait paraître insignifiantes les activités du reste du pays dans ce secteur, ce qui plaidait en faveur de la vente de ces forêts par lots individuels. Toutefois, ces forêts sont pour le moment liées par un contrat d'approvisionnement de longue durée à une entreprise forestière privée, et ce contrat fait l'objet d'un litige. En conséquence, faute d'une solution rapide, il faudrait consentir un rabais substantiel pour pouvoir vendre ces forêts. Les forêts détenues par Timberlands West Coast font l'objet d'un accord écologique et commercial, et comprennent des plantations forestières et des forêts naturelles. Elles ne seront probablement pas vendues dans un futur proche. Il était donc logique de les séparer des autres forêts. Les forêts n'appartenant à aucune de ces deux catégories furent regroupées au sein de New Zealand Timberlands.
La troisième étape de la privatisation des forêts de Nouvelle-Zélande a été la vente de New Zealand Timberlands. Le gouvernement a annoncé son intention en ce sens dans son budget de juillet 1991. Là encore, il s'agissait d'une offre scellée; cependant, une note d'information précisait que le gouvernement préférait vendre l'ensemble de Timberlands, mais que les offres concernant des forêts individuelles seraient acceptées et que le gouvernement pourrait éventuellement conserver un certain degré de participation au sein de Timberlands (en tant qu'associé en coentreprise).
Cette approche semble radicalement différente de celle des premières ventes et tranche avec les principes énoncés par le groupe de travail sur les forêts. Toutefois, la motivation profonde, à savoir l'optimisation des recettes de vente, restait inchangée. Le nouveau gouvernement, plus pragmatique, était prêt à ne pas tant réduire sa participation dans le secteur forestier (en offrant une association en coentreprise) pour réaliser une meilleure vente. Apparemment, il préférait vendre l'ensemble de Timberlands parce que les forêts que cet organisme regroupait étaient trop éparpillées pour attirer séparément des investissements dans la transformation; par ailleurs, sur le plan pratique, le gouvernement ne voulait pas supporter les coûts entraînés par la gestion d'un grand nombre de petites forêts commercialement peu intéressantes et par des négociations de vente interminables. Le document de vente spécifiait en particulier que les possibilités d'accroître les investissements en aval constitueraient un critère supplémentaire pour évaluer les offres.
En avril 1992, Timberlands fut vendu à ITT Rayonier, entreprise basée aux Etats-Unis. A ce jour, Rayonier se limite aux approvisionnements en grumes et ne semble pas prêt à réaliser de nouveaux investissements dans la transformation. Cela suggère que l'optimisation des recettes était bien l'objectif primordial du gouvernement.
Détails de l'évaluation des ventes forestières du gouvernement
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Date |
Acheteur |
Zone (ha) |
Prix |
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(Millions de $NZ) |
($EU) |
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Forêts vendues par appel d'offres |
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25/7/90 |
Earnslaw One |
23801 |
102 |
57 |
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27/7/90 |
Fletcher Challenge |
48852 |
262 |
147 |
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Forêts vendues par négotiation |
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30/8/90 |
Carter Holt Harvey |
100208 |
410 |
230 |
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9/90 |
Juken Nissho |
43531 |
126 |
71 |
|
19/9/90 |
Wenita Forestry |
20521 |
115 |
64 |
|
10/90 |
Autres |
9793 |
13 |
9 |
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Forêts transférées à de nouvelles entreprises avec participation de l'Etat |
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1/12/90 |
Forestry Corporation |
165300 |
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1/12/90 |
Timberlands West Coast |
21400 |
|
|
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1/12/90 |
New Zealand Timberlands |
116900 |
|
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|
Forêts vendues par NZ Timberlands |
||||
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1/4/92 |
ITT Rayonier |
97453 |
366 |
205 |
En ce qui concerne le rôle du gouvernement dans le secteur forestier néo-zélandais, la suppression du Forestry Service en 1987 a entraîné un remaniement profond des responsabilités incombant à l'Etat. Pour la première fois, les fonctions distinctes des plantations forestières et des forêts naturelles de Nouvelle-Zélande étaient officiellement reconnues et définitivement dissociées.
La création de deux organismes publics, le Ministère de la foresterie et le Ministère de la conservation, dont les responsabilités administratives concernaient principalement les plantations forestières et les forêts naturelles, respectivement, a officialisé la raison d'être généralement commerciale des plantations forestières et les valeurs essentiellement écologiques liées aux forêts naturelles. Les plantations forestières ont revêtu un aspect «de récolte», car elles sont destinées à l'exploitation, et elles sont devenues le centre des activités du Ministère des forêts chargé de promouvoir le développement durable et la croissance économique. La préoccupation du Ministère de la conservation se rattache davantage à la protection du patrimoine naturel de Nouvelle-Zélande. Cette distinction formelle a contribué à répandre l'idée que l'exploitation commerciale des plantations forestières, qui permet de préserver les forêts naturelles, est une méthode de conservation. Bien sûr, les forêts artificielles servent toujours des objectifs de conservation, en particulier en matière d'aménagement des bassins versants et de stabilisation des sols. Pour soutenir les activités de conservation, le gouvernement a fourni des fonds, gérés par le Ministère des forêts au secteur privé. De même, les forêts naturelles fournissent encore de faibles volumes de bois d'œuvre aux opérations commerciales de transformation. Toutefois, la plupart du temps, le rôle des deux types de forêts est fondamentalement différencié, et les objectifs institutionnels des deux organismes publics reflètent cette situation. Il convient de remarquer que le Ministère des forêts ne possède pas de forêt, pas plus qu'il n'en gère. Ses responsabilités sont conformes à l'objectif général du gouvernement, qui est de supprimer ses activités de formation et ses opérations pour créer des organismes centraux chargés des politiques générales. De la même façon, en raison de la vocation non lucrative des forêts protégées, le Ministère de la conservation est toujours responsable de l'aménagement forestier.
En ce qui concerne les structures institutionnelles effectives qui résultent de ce processus, le changement le plus évident concerne les effectifs en personnel. En 1985, date à laquelle le gouvernement a annoncé son intention de réorganiser l'administration forestière, le Forest Service employait environ 7000 personnes. Les postes laissés vacants n'ont plus été pourvus, afin de réduire le nombre de personnes devant être redéployées. Le rapport de 1987 du Directeur général des Forêts signalait que 3762 personnes avaient volontairement quitté leur poste et que 90 autres étaient parties en préretraite. Le gouvernement a versé 65,7 millions de dollars NZ (36,8 millions de dollars EU) en indemnités de départ aux anciens employés du Forest Service.
La New Zealand Forestry Corporation comptait 550 salariés, 467 travailleurs rémunérés à l'heure et 1337 autres embauchés dans le cadre de contrats d'exploitation forestière et de sylviculture. Le Ministère des forêts, à sa création, employait 728 salariés et 101 travailleurs rémunérés à l'heure; en mars 1988, le Ministère de la conservation employait 1103 salariés et 991 travailleurs rémunérés à l'heure.
Les nouveaux organismes ont rencontré divers problèmes à leur création. Par exemple, le Ministère des forêts a identifié des points faibles importants à l'intérieur dus au bouleversement des rôles, des règles et à la modification des mentalités: répartition inégale ou absence de certaines compétences essentielles; nouvelle direction et manque de cohésion initiale entre les principaux services techniques; manque de souplesse associée au service public; apparition de conflits entre l'intérêt national et les fonctions consultatives du ministère en matière commerciale et ses objectifs de rentabilité; difficultés à entretenir et à améliorer les compétences en matière de foresterie en l'absence de forêts et d'installations de transformation appartenant au ministère. Les deux autres organismes ont également rencontré des problèmes dans leurs domaines d'activité respectifs.
Contrôle de la qualité des plantons dans une pépinière de Pinus radiata
Chargement de grumes de Pinus radiata
Ces nouveaux organismes ont pu résoudre nombre de leurs problèmes, à moyen terme, grâce à la formation et au recyclage du personnel par le biais de stages spécialisés et dans le cadre des activités courantes, à mesure qu'ils se familiarisaient avec les nouvelles conditions de travail. La direction a insisté sur le recyclage du personnel, point essentiel qui a rapidement permis aux organismes de fonctionner avec efficacité. Plusieurs problèmes, notamment le manque de souplesse du service public, ont pu être traités à la suite de la publication de deux lois, l'une sur les finances publiques et l'autre sur le secteur public, qui modifiaient et déterminaient plus clairement les responsabilités des ministères et de leurs directeurs.
La restructuration avait pour objectif essentiel d'accroître la transparence des opérations forestières publiques. Il s'agissait avant tout de dissocier les activités commerciales des autres fonctions, mais de grands changements administratifs et financiers étaient également inhérents aux nouvelles structures. Auparavant, les dépenses et les recettes publiques relatives au secteur forestier étaient gérées par le Forest Service, tandis que désormais la quasi-totalité des recettes revenaient à la Forestry Corporation. En conséquence, le Ministère des forêts et le Ministère de la conservation devinrent largement dépendants du financement des contribuables. Le Ministère de la conservation, chargé de l'aménagement de grandes étendues de forêts naturelles protégées, vit en particulier ses activités très limitées sur le plan financier, faute de pouvoir profiter des recettes tirées des plantations forestières commerciales.
La privatisation a eu un impact important sur l'industrie forestière de Nouvelle-Zélande et sur sa structure institutionnelle. L'efficacité du secteur s'est grandement améliorée, mais le prix de cette amélioration a été élevé. Par ailleurs, en tant qu'initiative novatrice en matière de privatisation des forêts et, avec le recul, certaines décisions sont critiquables. Des enseignements utiles peuvent être tirés de l'expérience de la Nouvelle-Zélande.
Tout d'abord, il faut reconnaître que les modèles de propriété, dans n'importe quel secteur, revêtent une importance fondamentale. Par exemple, dans une situation donnée, les réactions seront probablement différentes si le marché fait l'objet d'un monopole ou si la libre concurrence s'exerce entre plusieurs entreprises. Un secteur dominé par trois grandes sociétés se comportera assez différemment si une quatrième société entre sur le marché. Il est avantageux pour le gouvernement de conserver un bras commercial dans un secteur, car cela lui permet de contrôler dans une certaine mesure le marché et met à sa disposition un instrument supplémentaire pour appliquer ses politiques. L'inconvénient est que les autres sociétés modifient leur comportement en fonction de ce qu'elles attendent du gouvernement. Par exemple, en Nouvelle-Zélande, le Forest Service approvisionnait les transformateurs en grumes à de bonnes conditions, ce qui a encouragé des pratiques inefficaces et a notamment découragé les investissements dans de nouvelles techniques. En conséquence, le secteur de la transformation a eu du mal à rester compétitif sur les marchés internationaux et s'est fait financer par le contribuable néo-zélandais, par le biais du protectionnisme et des subventions. Les fermetures d'usines et les litiges concernant les approvisionnements qui ont eu lieu ces six dernières années témoignent des difficultés d'un secteur exposé aux forces du marché.
La loi sur le commerce de 1986, principale réglementation antitrust, a régi, peut-être de façon inappropriée, le modèle de propriété après la vente des biens forestiers. A cause de cette loi, trois des grandes entreprises du pays n'ont pas pu se porter acquéreur des forêts mises en vente initialement. En foresterie, la sécurité des approvisionnements est une préoccupation majeure, et les économies d'échelle sont d'une importance capitale pour la compétitivité internationale, et l'on peut se demander si cette réglementation, qui visait à créer un secteur intérieur compétitif, a été bien appliquée. En outre, elle a probablement eu un impact négatif sur les ventes.
La question de la sécurité des approvisionnements est particulièrement intéressante et peut être examinée de plusieurs points de vue. De toute évidence, l'idéal pour une entreprise est d'avoir une structure verticale intégrant des services d'approvisionnement et des installations de transformation, afin de garantir les approvisionnements. Cela n'implique pas forcément de posséder des forêts. Un contrat d'approvisionnement de longue durée avec l'Etat est parfois beaucoup plus intéressant pour l'entreprise, car celle-ci peut ainsi investir ailleurs ses capitaux et bénéficier souvent de prix inférieurs à ceux du marché. La vente des biens du gouvernement est alors tout particulièrement inintéressante car un concurrent risque de s'approprier la source d'approvisionnement de l'entreprise.
A cause de la privatisation, les entreprises forestières dépendantes du gouvernement ont dû chercher activement à acheter leurs anciennes sources d'approvisionnement. Pour des entreprises lourdement endettées, cela peut être un grave facteur de déstabilisation, si les stratégies à long terme sont modifiées pour permettre la mobilisation rapide de capitaux. C'est pourquoi les délais d'exécution entre l'annonce de la privatisation et sa mise en œuvre doivent être relativement longs. Pour les petits transformateurs qui ne peuvent pas se permettre une structure verticale, la privatisation est une nouvelle source d'incertitude et nuira à l'efficacité. En Nouvelle-Zélande, des contrats d'approvisionnement en bois d'une durée de cinq ans, pour les utilisateurs existants et à des prix indexés, ont été inclus dans les conditions de vente de Timberlands.
L'ouverture de la vente aux investisseurs étrangers constitue une question importante. En Nouvelle-Zélande, la décision était relativement nette. Comme l'on visait à optimiser les recettes, il fallait mettre aussi peu d'obstacles que possible au processus pour que les soumissionnaires soient nombreux. Le gouvernement savait que les investisseurs étrangers disposaient potentiellement de plus de capitaux, et étaient en conséquence plus susceptibles d'investir dans de nouvelles installations de transformation en aval, et cela s'est généralement vérifié. Indirectement, la privatisation des forêts a incontestablement eu pour effet de promouvoir efficacement les possibilités d'investissement offertes par le secteur forestier néo-zélandais. L'apparition d'investisseurs étrangers dans le secteur a par ailleurs été bénéfique en ce qui concerne l'introduction de nouvelles technologies, une meilleure connaissance du marché, le développement des possibilités commerciales, et la promotion de l'efficacité par le biais d'une concurrence accrue. D'un autre côté, l'ouverture à des soumissionnaires extérieurs a été très mal perçue par le grand public, inquiet de voir des étrangers prendre le contrôle des ressources nationales.
Deuxième point négatif, les Néo-Zélandais ont eu le sentiment que leur patrimoine était mis en vente; l'expression «vendre l'argenterie de la famille» était répétée ad nauseam. Il s'agit là d'un argument peu rationnel sur le plan économique. On accorde souvent à des biens tangibles comme les forêts une valeur économique disproportionnée, alors que l'importance de la dette publique, qui fait également partie du patrimoine national, est sous-évaluée. En Nouvelle-Zélande, cette perception négative a été aggravée par le fait que la vente des biens n'a pas permis de réduire de façon significative la dette publique. Par exemple, Bilek et Horgan (1992) font remarquer que si l'on visait à réduire la dette, la vente des biens forestiers de l'Etat a fait partie d'un vaste échec. Un tel avis est trop simpliste, car il ne tient pas compte de l'époque où l'on mesure la dette. La vente des biens de l'Etat a permis de réduire le déficit et donc d'atténuer la dette potentielle, en supposant que le gouvernement n'ait pas revu ses dépenses en fonction de l'accroissement des liquidités disponibles. Vu les restrictions budgétaires imposées dans le même temps dans des domaines tels que la protection sociale, la santé et l'éducation, on peut affirmer que la majeure partie des recettes a servi à réduire le déficit courant.
Le processus d'ajustement au nouveau régime touche à sa fin. La plupart des responsables du secteur forestier s'intéressent maintenant aux défis et aux possibilités à venir et ne s'attardent pas avec nostalgie sur le passé. La privatisation a renforcé le secteur, et la plupart des industries peuvent aujourd'hui rivaliser à égalité sur les marchés internationaux. L'un des grands défis pour la Nouvelle-Zélande aujourd'hui est d'éliminer les obstacles sur ses marchés internationaux clés, de manière à établir des pratiques équitables.
Pour le gouvernement, le passage à la privatisation présente une nouvelle série de difficultés: il doit mettre en œuvre ses objectifs forestiers avec une branche commerciale réduite, peut-être même vouée à disparaître. En 1993, l'escalade des prix des grumes qui a perturbé approvisionnements des transformateurs nationaux et a conduit ceux-ci à demander au gouvernement d'imposer des restrictions sur les exportations de grumes, a constitué une première mise à l'épreuve. Pour un gouvernement désireux de mettre en place une industrie de la transformation solide, la difficulté de garantir les approvisionnements en raison de la privatisation a entraîné un conflit avec la philosophie du marché libre.
On pourra plus tard juger de l'efficacité de la stratégie de privatisation en fonction des résultats en matière d'aménagement durable des plantations forestières. Comme le gouvernement ne dispose plus des moyens concrets nécessaires, il incombe désormais au secteur privé de renouveler et de développer les plantations forestières de Nouvelle-Zélande. Si le gouvernement reste sur ses positions de non-intervention, on pourra savoir si les pessimistes avaient raison, qui affirment que l'horizon prévisionnel des investissements forestiers est trop lointain pour permettre aux entreprises privées de conserver les forêts nationales. Lors de la vente de Timberlands, le gouvernement a légèrement infléchi sa politique pour inclure dans l'acte de vente une clause de replantation obligatoire. Toutefois, les craintes du gouvernement à l'origine de cette clause ont été en grande partie apaisées depuis, face à l'augmentation spectaculaire des plantations ces deux dernières années. Si cette augmentation est en partie due à la modification des taxes applicables à la foresterie, elle s'explique aussi par les politiques de marché libre et de non-intervention menées par le gouvernement.
La vente de la Forestry Corporation, dernier grand élément du programme de privatisation, n'a pas encore été décidée. A la suite de sa réélection en novembre 1993, le gouvernement national a déclaré ne pas envisager cette vente pour le moment. De toute façon, la Forestry Corporation est toujours impliquée dans le litige concernant l'approvisionnement de grumes, ce qui limite l'éventualité d'une vente dans un futur proche. L'économie néo-zélandaise est aujourd'hui solide, le programme de grandes réformes économiques suit son cours, et il est moins urgent de poursuivre la privatisation. Il est nécessaire de laisser s'écouler du temps pour évaluer les résultats de l'opération et, par ailleurs, le gouvernement souhaite maintenir une participation active dans le secteur; quelle qu'elle soit, sa décision fermera un chapitre important du développement de la foresterie en Nouvelle-Zélande.
Bilek, E.M. & Horgan, G.P. 1990 Organisational and administrative challenges involving large-scale transfer of public assets to the private sector: New Zealand's experience. In Compte rendu du 19e Congrès mondial de l'Union internationale des instituts de recherches forestières. Montréal, août 1990. Vienne, IUFRO.
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