M.G. Morell et M. Paveri Anziani
Merilio G. Morell et Manuel Paveri Anziani travaillent à la Division des politiques et de la planification forestières du Département des forêts de la FAO.
Note: Le présent article a pour base l'analyse de quatre études relatives à l'évolution institutionnelle, réalisées en 1993 par la Division des politiques et de la planification forestières du Département des forêts de la FAO. Les pays étudiés et les consultants qui ont collaboré à la réalisation de ces études ont été: l'Argentine, E. Corradini; le Brésil, J.C. Carvalho; le Honduras, 3. Blas Zapata; et le Mexique, V. Sosa Cedillo.
L'étude comparée de l'évolution des institutions forestières en Amérique latine explique de façon remarquable pourquoi ces institutions n'ont eu qu'une faible action jusqu'à présent, et suggère des idées importantes pour la conception de programmes visant à créer et renforcer la capacité de gestion nécessaire à la réalisation des taches dont est responsable ce secteur. Le présent article s'appuie sur une étude relative à l'évolution des organisations forestières gouvernementales dans quatre pays: Argentine, Brésil, Honduras et Mexique.
Pendant la première moitié de ce siècle, des institutions forestières publiques ont été créées en Amérique latine dans des buts très différents et pour résoudre des problèmes tout à fait autres que ceux qui existent actuellement. Leur «mission» principale, clairement définie et déterminée à la lumière de la conception de développement économique en vigueur à l'époque, consistait en «l'appropriation du capital représenté par le bois des forêts». L'objectif ultime de cette mission était d'appuyer le développement industriel des pays. Cette mission fut déterminée dans le contexte d'une philosophie économique qui était acceptée par les responsables politiques et par la technocratie étatique la plus influente à la tête de l'Etat - les économistes-planificateurs. Par ailleurs, les apports que les ressources forestières offraient pour la mise en œuvre du modèle économique prédominant étaient évidents et tangibles. Ces deux conditions permirent de disposer de l'appui politique et des ressources nécessaires pour mettre sur pied les structures institutionnelles indispensables à l'accomplissement de la mission prévue. Ces structures, dans une grande mesure, existent encore aujourd'hui.
La deuxième grande période dans l'évolution institutionnelle va du milieu des années 70 jusqu'à 1985 environ. A cette époque, la mission initialement fixée avait perdu son actualité et sa validité dans tous les pays étudiés. Cela était dû à l'adoption progressive d'une nouvelle philosophie du développement économique, aux progrès de la démocratie, à un meilleur niveau d'éducation, à un accès accru à l'information de l'ensemble de la société, et au développement des sciences écologiques et de l'environnement.
Contrairement à la situation du début du siècle, au cours de cette deuxième période, l'apport potentiel et les avantages qu'offrait la forêt pour le développement économique n'étaient pas explicites, ni pour les politiciens ni pour les économistes-planificateurs. Le fait que les profits apportés directement par le secteur forestier au nouveau modèle économique ne fussent pas évidents eut pour conséquence qu'aucune nouvelle mission ne fut officiellement définie pour les institutions forestières. En conséquence, on n'éprouva pas le besoin péremptoire de rénover les structures institutionnelles dont on disposait.
Toutefois, cela n'empêcha pas que des demandes nouvelles et accrues soient adressées à ces institutions. Cette situation (absence d'une mission claire et existence de structures institutionnelles désormais inappropriées) ne pouvait donner lieu à autre chose qu'à une action insuffisante qui caractérisa les institutions forestières pendant cette période, au regard de la protection des forêts, de la conservation de la biodiversité biologique, de la participation des communautés et de la valorisation appropriée de leurs dépendances par rapport aux forêts et aux arbres, de l'intégration des arbres dans les systèmes agricoles et de la préservation de la fonction des forêts dans les processus écologiques globaux.
La troisième phase de l'évolution commence à partir de 1985 et se poursuit jusqu'à présent. L'intensification des changements économiques et sociaux et une meilleure compréhension du rôle des forêts dans l'environnement global ont accru encore plus les demandes adressées aux institutions forestières. Deux faits principaux en sont responsables. Premièrement, l'adoption de l'économie de marché, comme système efficace de réalisation du bien-être social, avec ses instruments d'exécution, de privatisation, de «dérégulation» et de restitution de responsabilités aux communautés, avec la mondialisation de l'économie des capitaux et l'ouverture du commerce international. Deuxièmement, l'acceptation généralisée des principes du développement durable et de la fonction spéciale attribuée aux ressources forestières dans le domaine de l'écologie planétaire. Cette nouvelle modification du contexte où évolue le secteur forestier et des expectatives dont il fait l'objet, prend une fois de plus au dépourvu les institutions forestières.
De fait, la période actuelle a été caractérisée par une restructuration de l'administration publique, une perception insuffisante de l'importance stratégique de ce secteur de la part des sphères politiques et de décision économique, et par leur défiance vis-à-vis des institutions forestières, jugées tout à fait incapables de contribuer de façon appropriée au développement économique. Comme résultat, les institutions forestières traditionnelles ont perdu leur rôle de chef de file dans la formulation des politiques sectorielles, et elles sont de plus en plus reléguées à des fonctions subsidiaires ou essentiellement opérationnelles.
Les sections suivantes de cet article illustrent les changements intervenus récemment dans les pays qui ont fait l'objet des études de cas. Dans les conclusions sont suggérées des lignes d'action indiquant ce qui pourrait être fait pour que les institutions forestières d'Amérique latine développent des capacités de gestion efficaces et obtiennent l'appui politique nécessaire à la promotion d'une utilisation durable des ressources forestières.
Le présent article ne juge pas de la validité ni de la valeur des décisions prises jusqu'à présent. On s'est attaché à identifier les leçons découlant de l'évolution des institutions et pouvant servir à conduire un processus de changement et de réforme de leur organisation qui permette d'élever leurs prestations à des niveaux compatibles avec les responsabilités et les urgences auxquelles il faut faire face actuellement.
L'acceptation généralisée de deux grandes positions conceptuelles sur le développement économique et l'environnement domine tous les changements intervenus dans le contexte où opèrent aujourd'hui les institutions forestières. Dans le domaine économique, le facteur fondamental est constitué par l'influence qu'a sur l'administration publique une nouvelle philosophie économique connue, en termes généraux, comme «public choice»: (Shafritz et Hyde, 1992). Cette approche met en question l'efficacité de l'administration publique et les motifs qui pourraient l'inciter à adopter des modèles administratifs économiquement efficaces. La solution choisie propose moins d'intervention des gouvernements centraux, moins de réglementation, une décentralisation, une gestion de l'administration publique semblable à celle d'une entreprise privée et la restitution de responsabilités accrues aux gouvernements des Etats et aux gouvernements locaux. La production sociale réalisée selon de tels critères est censée conduire à l'efficacité économique et assurer une croissance économique durable en élevant le revenu national à des niveaux qui permettent, dans des délais acceptables, de faire face aux principaux problèmes du sous-développement.
En Amérique latine, les propositions de cette philosophie ont été traduites en action au moyen de ce que l'on a appelé les programmes économiques d'ajustement structurel et de la privatisation des entreprises et des services publics. Ces programmes préconisent l'adoption du système d'économie de marché comme mécanisme permettant de décider de l'utilisation des ressources, et de déterminer les niveaux de production et des prix. L'application de ces mesures se traduit par une activité dynamique de formulation de macro-politiques fiscales, monétaires, agricoles et industrielles.
Dans le domaine écologique, le facteur dominant est constitué par le passage d'une approche de conservation et d'utilisation rationnelles des ressources naturelles à celle de développement durable, ainsi qu'à une meilleure connaissance des problèmes écologiques globaux et de leurs impacts potentiels. La sensibilisation des populations, la création d'ONG locales et l'action coordonnée de la communauté internationale constituent les mécanismes au travers desquels est promue l'adoption de méthodes de production écologiquement acceptables. Les gouvernements ont réagi à ces exigences en créant des organisations chargées de l'environnement telles que les ministères de l'environnement, et en incorporant la dimension écologique dans les plans et programmes de développement.
L'application concomitante de la nouvelle approche économique et des principes de développement durable a affecté de façon importante d'abord le contexte où opèrent les institutions forestières et, ensuite, leurs structures. Par ailleurs, les structures institutionnelles publiques, du fait de l'adoption d'une nouvelle philosophie économique, ont perdu leur rôle de chef de file dans la formulation et l'analyse des politiques sectorielles; elles ont souffert d'une réduction du pouvoir de leur bureaucratie, et elles ont vu se réduire leur budget. Actuellement, avec la création de ministères de l'environnement, la responsabilité administrative, dans certains pays, est passée du secteur forestier au secteur écologique.
Au Honduras, la mise en œuvre du programme d'ajustement structurel, bien que commencée en 1982, n'a eu lieu de façon plus résolue qu'à partir de 1986. Cette année-là, le Conseil directeur de l'Office de développement forestier du Honduras (COHDEFOR) approuva la privatisation des entreprises gouvernementales et de celles où le gouvernement était actionnaire majoritaire; le COHDEFOR possédait 90 pour cent du capital des neuf entreprises les plus importantes, dont le capital social s'élevait à 45 millions de dollars. La même année, démarra également le processus qui mettait fin au monopole de commercialisation du bois dont jouissait jusqu'alors l'Etat. En 1990, pour réduire la dépense publique et éliminer le coût élevé de l'intervention étatique, on lança un plan de réduction du personnel dans les administrations publiques. A titre complémentaire, pour éliminer les défaillances du marché, on réalisa une dévaluation de la monnaie et un gel des salaires. A tout ce qui précède s'ajouta une incertitude: le gouvernement serait-il capable de tenir, à court terme, les engagements contractés en vertu de la législation du travail, envers les employés qui devraient abandonner l'administration publique? Face à cette situation, les cadres forestiers dotés de la meilleure préparation académique furent les premiers à se retirer volontairement. A la fin de l'année 1992, le COHDEFOR avait perdu ses cadres techniques les plus compétents, le nombre total des employés passant de 1359 en 1990 (Rapport national du Honduras pour la 17e session de la CFAL. Venezuela. 1991) à 572 en 1993 (Estrategia Desarrollo Institucional, rapport du projet FAO/HON/92003). Au cours de la même période, le budget annuel passa de 12 millions de dollars EU à 4,8 millions de dollars EU. Pour réduire le coût de l'administration des zones forestières et des parcs nationaux, 88 unités de conservation de plus de 3 millions d'hectares furent transférées du Secrétariat des ressources naturelles au COHDEFOR.
En 1992, le Gouvernement hondurien publia la Loi de modernisation agricole. Ce document législatif, quoique s'adressant au secteur agricole, apporta de profonds changements au contexte socio-économique dans lequel évolue l'administration forestière du pays. Parmi les plus importants figurent i) la restitution de la propriété du couvert forestier aux propriétaires légaux du sol; ii) la fin du monopole étatique sur l'exportation des bois sciés; iii) la mise en place de procédures imposant l'obligation d'adjuger le bois des forêts publiques aux enchères; iv) l'élimination de l'exploitation forestière par des institutions publiques; v) la libéralisation du commerce intérieur et extérieur du bois et des autres produits forestiers; vi) la suppression de la limite à l'investissement de capitaux étrangers dans des propriétés forestières. La même loi a transféré du COHDEFOR au Secrétariat des ressources naturelles la direction et la coordination de l'Administration forestière de l'Etat. Elle fixe également différents objectifs généraux au COHDEFOR, en mettant l'accent sur les responsabilités en matière de conservation des terres forestières publiques et sur la promotion des activités industrielles à travers le secteur privé (décret-loi n° 31-92, Gaceta Oficial, avril 1992).
En août 1993, le Congrès national a approuvé la loi de décentralisation de l'Ecole nationale de sciences forestières, en en faisant une «institution décentralisée de l'Etat, dotée de personnalité juridique et d'un patrimoine propre et qui constituera de façon autonome ses organes de gouvernement». Le projet de loi stipulait que «la décentralisation a pour but d'optimiser la formation de cadres et de fournir un service meilleur à la communauté, en privatisant les activités qui, jusqu'alors, dépendaient du COHDEFOR».
En juin 1993, le gouvernement publia la Loi générale sur l'environnement, qui créait un Secrétariat à l'environnement. Cette loi visait à «favoriser un cadre approprié pour permettre d'orienter les activités agricoles, forestières et industrielles vers des formes d'exploitation compatibles avec la conservation et l'utilisation rationnelles et durables des ressources naturelles, et avec la protection de l'environnement en général». Plusieurs des compétences attribuées au nouvel organisme ont un rapport étroit avec les institutions forestières: par exemple, l'aménagement du territoire, le système d'information écologique, la planification de l'exploitation rationnelle des ressources naturelles, l'administration des zones protégées et l'élaboration des inventaires. La mise en œuvre de ces nouvelles dispositions aura sans aucun doute des répercussions importantes sur les institutions forestières du Honduras.
En Argentine, l'Institut forestier national (IFONA) a été dissous en 1991 (décret n° 534/92). Ses fonctions et son personnel ont été divisés en deux grands domaines d'action: plantations à des fins industrielles et forêts naturelles. Les responsabilités correspondantes ont été transférées à deux institutions différentes. Le Secrétariat aux ressources naturelles et à l'environnement humain a reçu pour mandat de «mettre en œuvre les politiques de conservation, de remise en état et d'utilisation des peuplements forestiers (naturels ou indigènes) de façon à maintenir leur qualité, leur diversité et à assurer leur utilisation durable». Pour s'acquitter de ce mandat, le Secrétariat dispose de la Direction des ressources forestières autochtones, laquelle, avec un personnel de 15 cadres, doit s'acquitter des tâches relatives à la sylviculture, la lutte anti-incendie, l'agrosylviculture, l'aménagement forestier, les inventaires, les statistiques, l'inspection et la réglementation, et la formulation de programmes et projets.
Toutes les responsabilités concernant les plantations à des fins industrielles ont été confiées à la Direction de la production forestière du Secrétariat à l'agriculture, l'élevage et la pêche du Ministère de l'économie (décret n° 438/92). Cette direction, dotée de 42 employés, s'occupe de promotion et d'extension forestières (y compris le programme de subvention encore en vigueur), d'économie et de projets, ainsi que de technologie forestière. Les subventions destinées à la promotion des plantations forestières ont été éliminées en 1992, puis rétablies ultérieurement, bien qu'à des niveaux inférieurs à ceux qui existaient auparavant.
L'Institut national de technologie agricole (INTA), qui dépend également du Secrétariat à l'agriculture, l'élevage et la pêche, a été chargé de la recherche et de la vulgarisation forestières. Les 25 stations expérimentales, qui avaient appartenu à l'Institut forestier national (IFONA) et où sont réalisées la plupart des recherches forestières à caractère sylvicole et écologique, ont été remises à l'INTA.
L'Administration des parcs nationaux, qui relève du Secrétariat aux ressources naturelles et à l'environnement humain, n'a pas connu de changement dans son organisation structurelle. Néanmoins, du fait du gel des recrutements de personnel destiné à l'administration publique, elle ne dispose que de 180 gardes pour remplir ses fonctions de contrôle et de surveillance sur environ 2,5 millions d'hectares de parc.
Au Mexique, l'activité dynamique du gouvernement dans le domaine des affaires écologiques et l'importance des problèmes économiques ont fait que les transformations du contexte ont commencé à se faire sentir dès le début des années 80. En 1982, l'Administration de la flore, de la faune et des zones protégées a été transférée au Secrétariat au développement urbain et à l'écologie (SEDUE). En 1985, le Sous-Secrétariat forestier a réduit sa structure de six à quatre directions générales; la même année (août 1985) le Sous-Secrétariat forestier a été éliminé de l'administration publique mexicaine. Les activités forestières sont passées sous la responsabilité d'une seule Direction, qui dépendait du Sous-Secrétariat agricole et forestier. La même année, l'Institut national des recherches forestières qui dépendait du Sous-Secrétariat forestier est devenu partie intégrante de l'Institut national des recherches forestières et agricoles (INIFAF); ce dernier fonctionne comme un organisme décentralisé du Secrétariat à l'agriculture et aux ressources hydrauliques (SARH).
En 1986, les «Commissions forestières des Etats» ont été supprimées, mettant ainsi fin aux fonctions consultatives qu'avaient les gouvernements des Etats. Au cours de la même année, le SARH officialisa les mécanismes destinés à passer des conventions et des accords avec les gouvernements des Etats, avec les «Ejidos» (terrains communaux), les communautés et les groupes organisés, et qui permettent à ces organismes de mener à bien des activités concernant la protection, la promotion et la production des ressources forestières.
En 1989, le Sous-Secrétariat forestier a été rétabli. La raison principale de cette décision fut l'attention insuffisante portée jusque-là aux demandes des professionnels, des producteurs et des entrepreneurs forestiers.
A partir de 1988, pour des raisons de compétitivité, on cessa de faire fonctionner différentes installations industrielles importantes; à la fin de 1993, quatre des huit usines de production de cellulose existant dans le pays et un nombre indéterminé de scieries avaient interrompu leur production. D'une manière générale, pendant cette période, on privatisa les organismes gouvernementaux de production. Sur 36 organismes et entreprises forestières qui existaient en 1981, il ne restait plus, en 1992, que deux entreprises étatiques, une entreprise à capital majoritairement gouvernemental et trois organismes para-étatiques. Ainsi, disparaissait presque complètement l'intervention directe du gouvernement fédéral dans la production de bois.
La législation forestière a été modifiée deux fois au cours de cette période. En 1986, on a mis l'accent sur l'élaboration de normes relatives à l'aménagement des forêts et à l'élimination du système des concessions. Ainsi s'achevait le monopole que maintenait le gouvernement vis-à-vis des concessionnaires, permettant ainsi que l'activité de ce secteur se déroule dans un cadre plus concurrentiel. Les changements introduits dans la législation en 1993 avaient pour objectif d'adapter la réglementation du secteur forestier à un système économique orienté vers le marché libre. Auparavant, on avait modifié l'Article 27 de la Constitution qui réglementait le régime foncier. Avec la modification de cet article et de la législation forestière, la terre forestière entre dans le marché des biens immobiliers, régi par les règles de l'offre et de la demande. Pour promouvoir la productivité et la compétitivité, on a accru le niveau d'investissement des entreprises dans le secteur forestier et on a établi de nouvelles formes d'association entre les communautés propriétaires des forêts et les investisseurs. L'industrie mexicaine, du fait de sa faible compétitivité par rapport à celle du Canada et des Etats-Unis, a vu décroître, dans un premier temps, ses niveaux de production.
En ce qui concerne l'environnement, l'année 1982 vit la création du SEDUE. L'aménagement de la flore et de la faune, y compris celui des parcs nationaux et des zones protégées, ont été transférés à ce Secrétariat. En juin 1993 a été créé le Secrétariat au développement social (SEDESOL), et le SEDUE a été démantelé. Le nouveau Secrétariat constitue l'organisme chargé des aspects sociaux du programme d'ajustement structurel et il répond également, en partie, aux besoins relatifs à l'aménagement durable et à l'environnement. Le SEDESOL conserve les fonctions normatives pour l'utilisation des ressources naturelles renouvelables et l'évaluation de l'impact sur l'environnement.
Au Brésil, tant l'application des programmes de réforme économique que les besoins de caractère écologique, ont provoqué d'importants changements dans les institutions forestières. En 1987 commença la suspension des encouragements fiscaux au reboisement. Ce programme, par son importance économique, avait dominé la politique forestière brésilienne, permettant, entre 1967 et 1986, l'investissement d'environ 3 milliards de dollars et l'installation d'environ 6 millions d'hectares de plantations forestières. Ce régime incitatif a été éliminé du fait de l'inefficacité économique de son application et les exigences de rationalité dans l'utilisation des ressources publiques destinées au programme d'ajustement structurel.
La réforme constitutionnelle de 1988 décentralisa les responsabilités et les capacités d'exécution relatives aux ressources naturelles renouvelables et, spécialement, celles qui concernaient les ressources forestières. La capacité de légiférer sur les forêts, la chasse, la pêche et la faune, la conservation de la nature, la défense du sol et des ressources naturelles, la protection de l'environnement et la lutte contre la pollution cessa d'être le privilège de «l'Union», puisqu'on conférait aux Etats et au District fédéral, la capacité de légiférer concurremment avec l'Union (art. 24, Constitution fédérale). Les organes étatiques se sont vu octroyer une plus grande autonomie dans l'exécution de la politique forestière. Cela a provoqué des changements dans les structures de l'administration forestière au niveau des Etats. A
Rio de Janeiro fut créé l'Institut d'Etat des forêts en remplacement du Département des ressources naturelles renouvelables; l'Institut des terres, de la cartographie et des forêts de Paraná fut transformé en Institut de l'environnement. L'Institut de préservation et de contrôle de l'environnement du Mato Grosso méridional donna lieu à la création d'une Fondation d'Etat pour l'environnement. Des changements d'importance semblable se produisirent à Mina Gerais, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Goiás et Mato Grosso.
En 1988 fut lancé le programme «Notre nature» (décret n° 96.944, 12 octobre 1988). Ce programme fut une réponse gouvernementale aux pressions des citoyens et des ONG nationales et internationales en réaction au déboisement de l'Amazonie et pour défendre les droits des populations indigènes. Le programme avait les objectifs suivants i) faire cesser les effets négatifs de l'action humaine sur l'environnement et sur les ressources naturelles renouvelables; ii) structurer le système de protection écologique; iii) développer le processus d'éducation écologique et de sensibilisation du public pour la conservation de la nature; iv) planifier l'occupation et l'exploitation de l'Amazonie en se fondant sur l'aménagement territorial; v) régénérer les écosystèmes affectés par l'action humaine; vi) protéger les communautés indigènes et les populations dont les revenus proviennent de la récolte de produits forestiers non ligneux tels que le latex ou la noix du Brésil.
En 1989 fut créé l'Institut brésilien de l'environnement (IBAMA). La création de cet institut fait suite à l'élimination de plusieurs organismes publics chargés de l'administration des ressources naturelles: l'Institut brésilien de développement forestier, le Bureau spécial de l'environnement, la Surintendance du développement de la pêche et la Surintendance du développement du caoutchouc. La création de l'IBAMA répondait tant aux exigences de rationalisation économique qu'aux besoins d'efficacité accrue dans la promotion de l'utilisation des ressources renouvelables de manière cohérente avec les principes de développement durable. L'IBAMA était proposé comme moyen d'intégrer les fonctions, de maintenir la cohérence dans le domaine du développement durable pour les actions de niveaux étatique et fédéral, et pour promouvoir une plus grande participation des Etats.
En 1992 fut créé le Ministère de l'environnement (loi n° 8.490, 19 novembre 1992), dans le but de planifier, de coordonner, de superviser et de contrôler les activités relatives à la politique nationale de l'environnement et à la préservation, la conservation et l'utilisation durables des ressources naturelles renouvelables. La création de ce nouvel organisme renforça le statut politique de l'aménagement de l'environnement et consolida l'approche institutionnelle qui incorporait le secteur forestier dans l'administration de l'environnement. Toutes les attributions politiques et normatives de l'IBAMA concernant les forêts furent transférées au Ministère de l'environnement. Le Ministère se vit également attribuer la responsabilité de planifier et de préparer des programmes visant l'utilisation durable des ressources forestières tandis que l'IBAMA était transformée en agence technico-opérationnelle.
Sur le plan économique, les unités industrielles dont le gouvernement était l'actionnaire majoritaire furent privatisées. ARACRUZ Celulosa, d'une capacité de production de 1400 tonnes/jour de cellulose à fibre courte, et ACESTA, la plus grande industrie de production d'acier inoxydable qui utilise du charbon végétal, en sont des exemples.
Les institutions forestières ont perdu leur rôle de chef de file pour la formulation de politiques et leur influence dans la prise de décisions; elles se heurtent à la concurrence des organisations gouvernementales chargées de l'environnement et des ONG, et, dans de nombreux cas, leurs structures organiques ont été réduites ou éliminées. Cela signifie-t-il qu'elles sont condamnées à la disparition? La réponse est non, catégoriquement. Les tâches et les résultats qu'exige le développement durable requièrent la permanence d'institutions forestières en tant qu'unités administratives spécifiques. Toutefois, les stratégies, l'organisation et les approches de travail à l'intérieur des institutions forestières publiques devront être soigneusement révisées et adaptées au nouveau contexte et aux exigences du moment présent.
L'analyse des études de cas a confirmé le principe de la théorie de l'organisation qui établit que, pour assurer le succès des institutions, leurs structures doivent répondre à la définition d'une mission et à la formulation de stratégies (Chandler, 1962, cité dans Dessler, 1976). L'action des institutions forestières au cours de la première période décrite dans cet article, mesurée en termes d'objectifs fixés, a été supérieure à l'action actuelle. Cette appréciation ne constitue pas un jugement de valeur sur la qualité économique, sociale ou écologique des objectifs et de la mission qui leur avait été confiée. Une leçon importante ressort de cette analyse: il est possible d'acquérir la capacité nécessaire pour produire des résultats et des niveaux de prestation élevés, lorsque les structures institutionnelles sont conçues pour répondre à une mission clairement définie et en tenant dûment compte du contexte social, politique et économique.
Le contexte sociopolitique a une importance particulière dans la détermination de la mission des institutions. C'est ce contexte qui a contribué, autour des années 40, à l'adoption du modèle de substitution des importations et, au cours des années 70, à celle du modèle exportateur actuel, avec les impacts qui en ont découlé dans les deux cas pour le secteur forestier. Néanmoins, la prise en considération du contexte socio-économique et de ses changements, quoique nécessaire, n'est pas le seul facteur à considérer. Pour assurer une action adéquate des institutions forestières publiques, il est indispensable que le gouvernement définisse une mission concrète et décide, de façon complémentaire, d'intégrer cette mission dans les actions de développement national. La meilleure preuve de cette intégration est l'appui des responsables politiques et des planificateurs exprimé sous forme d'attribution de ressources financières et d'autorité, compatibles avec les résultats espérés. Néanmoins, si ce qui précède est réalisé dans le cadre d'une stratégie mal conçue (comme ce fut le cas avec le modèle de substitution des importations) une situation paradoxale s'installe, où cohabite un haut niveau d'action institutionnelle en même temps qu'une diminution de la valeur de la production de biens et services écologiques et un aménagement non durable.
La perte de validité du modèle de substitution des importations, jointe à la modification du contexte socio-économique, a privé les institutions forestières publiques de mandat stratégique. Néanmoins, après la création des structures des institutions forestières publiques au cours des années 30 et 40, aucune véritable innovation n'est intervenue dans leur structure. Tout au plus, pour répondre aux pressions et aux besoins urgents découlant des modifications du contexte socio-économique, a-t-on introduit des modifications mineures et de forme. Les exercices de réorganisation ont eu pour résultat, dans la majorité des cas, une simple automatisation des vieux modèles opérationnels. Cette approche ne change pas les processus fondamentaux qui sont à la base de la faible action institutionnelle dans le secteur forestier.
Les nouveaux défis du secteur forestier doivent être affrontés au moyen d'une profonde refonte de l'organisation interne des institutions forestières publiques. L'adaptation et la modernisation de ces institutions devront surtout être guidées par l'obtention de résultats. Quand on remaniera leur organisation, il faudra mettre en cause et à l'épreuve les processus et les hypothèses que le modèle économique en vigueur prévoit pour le secteur forestier et la contribution potentielle de ce dernier au développement qu'il envisage. Les expériences et les moyens existants peuvent et doivent être mis à profit. Toutefois, il faut avoir présent à l'esprit que des changements considérables se sont produits dans le domaine de l'information, la coordination, la prise de décision, la décentralisation et l'organisation du travail. Grâce aux nouvelles technologies, il faudra découvrir des manières innovatrices de répondre à la mission multifonctionnelle qu'exige la mise en pratique des principes de développement durable. C'est seulement par une approche de cette nature qu'il sera possible de doter les institutions forestières publiques de capacités de fonctionnement qui leur permettent de faire des progrès quantitatifs dans leur action institutionnelle et d'atteindre des objectifs sectoriels.
L'assistance technique internationale aura des répercussions positives plus importantes si elle adopte une approche de programme, qui appuie les gouvernements durant tout le processus de modernisation et de mise à jour des structures institutionnelles, et pendant leur mise en œuvre, tout en se concentrant sur l'aide à apporter aux gouvernements pour qu'ils réexaminent et définissent la mission sectorielle, qu'ils identifient et articulent les arguments permettant de convaincre objectivement le pouvoir politicoplanificateur de la contribution et de l'appui que le secteur forestier peut apporter au développement national.
En résumé, les principaux résultats de l'analyse réalisée font ressortir quatre éléments principaux pour déterminer les points d'intervention et les lignes programmatiques destinés à créer un «changement» institutionnel capable de provoquer des progrès quantitatifs dans l'utilisation durable des ressources forestières: i) l'importance de la définition de la «mission» institutionnelle; ii) la nécessité, devenue condition indispensable, que le niveau politico-planificateur ayant compris le rôle joué par le secteur forestier dans le modèle de développement soit convaincu de la pertinence de cette mission; iii) la capacité de produire des résultats qu'acquièrent les structures institutionnelles lorsqu'elles sont conçues pour répondre à une stratégie et à une mission spécifique; et iv) l'urgence de commencer à moderniser les institutions forestières publiques par une approche de programme et par des actions à moyen terme.
Chandler, A. 1962. Strategy and structure. Cambridge, Mass., The MIT Press.
Dessler, G. 1976. Organization and management: a contingency approach. Englewood, New Jersey, Etats-Unis, Prentice Hall.
Shafritz, J.M. & Hyde, A.C. 1992. Classics of public administration, 3rd ed. Belmont, Californie, Wadsworth.
