D. Pettenella
Davide Pettenella est chercheur spécialisé en économie forestière au Département du territoire et des systèmes agroforestiers de l'Université de Padoue (Italie).
Plusieurs raisons expliquent l'intérêt que peut présenter l'expérience italienne en matière de changements des structures administratives forestières; la variété des formations forestières, les différences de productivité, les déséquilibres économiques et sociaux profonds des diverses régions du pays, ont entraîné une grande diversification des problèmes et, par conséquent, des politiques forestières, à l'échelle locale. La variété des problèmes et des politiques, sur un territoire relativement restreint, a entraîné l'adoption de modèles d'organisation des institutions forestières profondément différents. En outre, depuis cinq ans, l'administration forestière, comme les autres institutions politiques italiennes, fait l'objet d'une réforme en profondeur, qui s'accompagne de nouvelles formes de décentralisation administrative, qui sont souvent le fruit des conflits qui opposent les institutions.
En Italie, la gestion du secteur forestier ne s'effectue pas seulement à travers les institutions publiques et privées, mais aussi à travers des organisations intermédiaires à caractère semi-public, les offices à capital mixte, public et privé, ou dont le financement est entièrement public mais dont la gestion reste largement autonome. Ces trois types d'institutions s'entrecoupent, mais pas toujours de manière coordonnée, ce qui aboutit à l'établissement de politiques forestières diverses (FAO, 1988; FAO, 1989; Richards, 1987). Le présent article examine les problèmes d'organisation des différentes institutions publiques et semi-publiques.
L'administration forestière italienne se situe en gros sur trois niveaux: national, avec quelques instituts publics, régional, avec 20 régions dont cinq autonomes, et local. A ces trois niveaux, il faudrait en ajouter un quatrième représenté par l'Union européenne, dont l'impact sur le secteur forestier, autrefois marginal, augmente de façon significative et devrait acquérir une grande importance dans les années à venir, notamment par suite de la réforme de la Politique agricole commune et du souci croissant de la protection de l'environnement (Pettenella, 1993).
L'administration centrale de l'Etat opère dans le secteur forestier par l'intermédiaire du Ministère des ressources agricoles, alimentaires et forestières, réformé récemment à la suite d'un référendum populaire qui en a décrété l'abolition. De ce ministère dépendent un corps de police forestière (Corpo Forestale dello Stato: CFS) et la société de gestion des forêts publiques, dont l'ampleur reste limitée (Adornato, 1991). La protection de l'environnement, des parcs et des réserves sont du ressort du Ministère de l'environnement qui, pour certaines activités de contrôle, recourt au CFS.
Pour finir, certaines responsabilités mineures dans le domaine forestier sont confiées au Ministère de l'industrie, aux organismes publics pour le développement économique du «Mezzogiorno» (au sud du pays), à la Protection civile et au Ministère de l'université et de la recherche.
Comme le montre le tableau, une grande partie des organismes publics ont subi ces dernières années une restructuration en profondeur, qui n'est pas encore achevée et qui aboutira, par la suppression de certains organismes semi-publics, à une grande simplification des institutions et, par conséquent, des responsabilités et des instruments de politique forestière au niveau de l'Etat.
Les administrations régionales à statut spécial et à statut ordinaire mettent en œuvre les politiques forestières par l'intermédiaire des services forestiers qui dépendent des départements régionaux de l'agriculture et des forêts. Dans certaines régions, les responsabilités dans le domaine forestier sont confiées aux départemente de l'environnement (par exemple en Sardaigne), d'autres ont créé des structures régionales spécialisées dans le secteur forestier, qui dépendent directement des organes exécutifs régionaux (par exemple en Calabre). Pour la gestion des activités forestières, les administrations régionales ont eu recours, dans des mesures diverses, aux trois moyens suivants:
· création de services techniques décentrés de l'administration régionale;· constitution d'une structure semi-publique (la Société régionale des forêts) responsable de la gestion des forêts régionales et de certaines interventions dans ce secteur (pépinières forestières, assistance technique, formation professionnelle, etc.);
· décentralisation des responsabilités opératives vers les administrations locales.
FIGURE 1: Institutions forestières italiennes au niveau de l'Etat
Au niveau local interviennent les communes qui sont propriétaires de 27,5 pour cent de la superficie forestière nationale. Dans les zones de montagnes et de collines (76,8 pour cent de la superficie totale), où se trouvent 95,5 pour cent des zones forestières nationales, il existe des formes d'associations obligatoires entre les communes (les communautés montagnardes) qui sont responsables de la programmation économique et aussi, dans certains cas, de la gestion du patrimoine forestier public local. Dans les autres zones où ces associations ne sont pas obligatoires, seules quelque 25 sociétés ont été créées pour la gestion associative du patrimoine forestier des organismes locaux. Toutefois, la nouvelle loi sur la montagne, approuvée au début de 1994, a relancé le rôle des associations forestières. Enfin, dans les zones de montagne on trouve fréquemment des formes de propriété collective des bois et pâturages, organismes semi-publics de vieille tradition qui représentent généralement des modèles valables de gestion forestière.
Dans l'ensemble, le secteur public contrôle directement 39,8 pour cent du patrimoine forestier; les formations forestières les plus productives qui assurent le meilleur revenu appartiennent généralement au secteur public, alors qu'une grande partie du secteur privé est formé de petits taillis. La capacité de contrôle passif du secteur forestier de la part des instituts publics est bien supérieure: selon l'Inventaire forestier national, 92,4 pour cent des bois sont soumis à une «obligation hydrogéologique», ils ne peuvent donc être utilisés pour d'autres usages et doivent être taillés selon des critères stricts de protection de l'environnement qui sont clairement définis, pour chaque type de bois, par des normes de caractère local. Cette situation explique les lourdes responsabilités de police forestière qui incombent aux CFS.
La structure administrative actuelle résulte de la décentralisation régionale de 1977 qui répondait, avec 29 années de retard, à une norme spécifique de la Constitution. Précédemment, seules les cinq régions autonomes avaient pu s'organiser au sein de l'administration forestière, avec un degré d'autonomie assez important par rapport à l'Etat.
FIGURE 2 Modèles d'organisation des institutions forestières publiques en Italie
a) Administration forestière centralisée
PO: fonctions de surveillance et de police forestières
GE: gestion directe des propriétés forestières publiques
PR: programmation des interventions (définition des objectifs et des instruments de la politique forestière)
TA: fonctions technico-administratives (fourniture des subventions, assistance technique, formation professionnelle)
PO: fonctions de surveillance et de police forestières
GE: gestion directe des propriétés forestières publiques
PR: programmation des interventions (définition des objectifs et des instruments de la politique forestière)
TA: fonctions technico-administratives (fourniture des subventions, assistance technique, formation professionnelle)
PO: fonctions de surveillance et de police forestières
GE: gestion directe des propriétés forestières publiques
PR: programmation des interventions (définition des objectifs et des instruments de la politique forestière)
TA: fonctions technico-administratives (fourniture des subventions, assistance technique, formation professionnelle)
Prévision du cadre institutionnel dans le secteur forestier à l'issue du processus de réorganisation en cours
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Niveau d'administration |
Institutions |
Fonctions |
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Etat |
Ministère des ressources agricoles, alimentaires et forestières et Ministère de l'environnement. |
· Programmation générale du secteur |
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Région |
a) Départements des forêts |
· Fonctions de programmation régionale |
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b) Sociétés régionales |
· Assistance technique |
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Niveau local |
a) Communautés montagnardes |
· Programmation locale |
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b) Coopératives forestières |
· Gestion des forêts des communes et dans certains cas des associations privées |
Note: Pour simplifier les choses, les activités de recherche et développement ne sont pas prises en compte.
Au cours de la réforme des années 70, on a choisi, après beaucoup de débats, de maintenir le CFS chargé de la police forestière directement sous le contrôle du ministère. Dans les années qui ont suivi la décentralisation, les régions ont créé des services forestiers régionaux autonomes, dotés au départ d'un personnel limité opérant uniquement dans les bureaux centraux de l'administration régionale; pendant cette période, les régions, par des accords de collaboration avec le ministère, ont utilisé les bureaux décentrés du CFS non seulement pour faire face aux responsabilités institutionnelles de la police forestière, mais aussi pour gérer le domaine forestier régional, administrer les impôts et assurer l'assistance technique. Dans les années 80, avec l'intérêt croissant des régions administratives (et la sensibilité accrue des divers groupements d'intérêt) pour les problèmes forestiers et les questions d'environnement en général, deux tendances sont apparues:
· le développement de services régionaux forestiers autonomes, parfois décentrés à l'échelle locale, entraînant une réduction progressive des responsabilités du CFS;· le transfert aux organismes locaux (et en particulier aux communautés montagnardes) des responsabilités en matière d'administration et, parfois, de gestion directe des interventions forestières.
Il existe donc actuellement divers modèles d'organisation du rapport Etat-régions-organismes locaux, caractérisés par différentes modalités de décentralisation des responsabilités d'intervention dans le secteur forestier.
Selon le premier modèle, l'administration régionale délègue, sur la base d'une convention, les responsabilités technico-organisationnelles des interventions forestières aux services décentralisés du CFS, gardant uniquement les fonctions générales de programmation des interventions. Ce modèle, encore appliqué dans certaines régions du centre-sud de l'Italie, assure la plus grande simplification des institutions et une moindre responsabilité directe des organismes locaux dans les politiques forestières.
Avec le second modèle, assez répandu dans certaines régions du nord, même à statut autonome, l'administration régionale s'organise pour effectuer de façon autonome une grande partie des interventions dans le secteur forestier, associant parfois, pour les activités locales, à ses services forestiers une société régionale forestière. Le CFS reste chargé de la police forestière, tandis que les organismes locaux ne participent pas, ou de façon marginale, à la gestion des interventions.
Pour finir, le troisième modèle se base sur une forte décentralisation des responsabilités de gestion des politiques forestières en faveur des organismes locaux dotés d'effectifs et de moyens financiers appropriés. Ce modèle, particulièrement répandu dans certaines régions du centre de l'Italie, comporte la présence simultanée, avec des responsabilités séparées, de divers organismes publics: le CFS, ne reste que la responsabilité de la police forestière et les services forestiers régionaux chargés de l'intégration et du soutien technique des activités menées par les organismes locaux.
Ces trois modèles d'organisation (figures 2a, 2b et 2c) sont, bien évidemment, la simplification d'une réalité dans laquelle la répartition des responsabilités des politiques forestières est beaucoup plus complexe et ne cesse d'évoluer. Il est intéressant de constater, toutefois, qu'il n'y a aucune tendance commune dans les choix en matière de réforme des institutions forestières mise en œuvre par les administrations régionales. Par exemple, certaines ont supprimé récemment l'organisme forestier régional et ont décentralisé la gestion des interventions forestières, d'autres ont fait l'inverse, créant un organisme forestier et renforçant la capacité opérative régionale. Le type d'organisation du système institutionnel prévu pour l'avenir figure au tableau p. 41.
LEÇONS A TIRER DE L'EXPÉRIENCE ITALIENNE
L'expérience italienne récente met en lumière cinq problèmes qui devront être pris en compte dans la phase d'achèvement de la réforme des institutions forestières mis en place il y a quelques années.
Pour organiser leurs institutions forestières, certaines régions ont adopté comme critère de base la séparation des organismes responsables de la définition des objectifs généraux de la politique forestière, de ceux qui sont chargés de la gestion des interventions. Bien souvent elles ont créé à cet effet un Département régional chargé de la programmation et une Société forestière régionale ayant des fonctions opératives, c'est-à-dire un office public capable d'opérer avec une grande marge d'autonomie sans contrôle administratif rigide. Il arrive souvent que le département ne se limite pas uniquement à exercer des fonctions de programmation, mais qu'il élargisse ses fonctions (et ses effectifs) ce qui crée des chevauchements et des conflits avec la Société forestière. De son côté, la Société forestière, profitant de son autonomie accrue, essaye souvent d'échapper au contrôle et aux directives du département.
Les institutions semi-publiques comportant un capital privé n'ont pas eu plus de succès. Par exemple, l'Office national pour la cellulose et le papier et les trois sociétés par actions qu'elle a créées pour les activités du secteur forestier, pour la production de papier et pour les enquêtes de marché, ont fonctionné pendant des années avec un financement public et une contribution privée imposée sur l'importation et la production de produits papetiers. Le financement privé n'a pas permis de mieux contrôler et diriger les activités de la société. De plus, l'augmentation des coûts de fonctionnement de la société, couverts par un accroissement du financement public, a écarté le secteur privé du processus de décision. Lorsque le financement public a dû être réduit, pour rééquilibrer le budget de l'Etat, le secteur privé n'a pas pu assurer la survie de la société.
Pour limiter les dépenses publiques, l'Italie a notamment réduit le pourcentage de financement stable assuré aux divers organismes et les a obligés à rechercher un financement extérieur pour couvrir leurs frais de fonctionnement. Ce processus a rendu les institutions plus dynamiques et efficaces mais il a aussi provoqué un déplacement des objectifs du long terme au court terme. Dans le domaine de la recherche et du développement, la recherche fondamentale a été supplantée par la recherche appliquée et certains programmes essentiels mais jugés moins intéressants à court terme ont été interrompus.
Les changements institutionnels nombreux et souvent radicaux de l'administration publique du secteur forestier n'ont pas tenu suffisamment compte des ressources humaines. Ainsi, par suite de la réduction des responsabilités du CFS à la seule police forestière, les techniciens forestiers de l'Etat qui avaient accumulé une longue expérience des interventions forestières, ont été limités à un rôle de contrôle, tandis que les administrations régionales ont dû embaucher du personnel souvent sans compétences pour lui confier d'importantes fonctions d'assistance technique et de gestion des financements.
En réaction à un système institutionnel caractérisé pendant des années par une forte centralisation de l'administration forestière, certaines administrations régionales ont délégué pratiquement tous les pouvoirs en matière d'interventions forestières publiques aux offices locaux. Un contrôle plus direct des populations locales sur les activités forestières financées par le secteur public est certainement positif, mais le processus de décentralisation peut créer de nouveaux et graves problèmes comme la perte des économies d'échelle dans l'organisation des activités, l'émergence d'intérêts particuliers qui contrastent avec l'intérêt de la collectivité pour une gestion durable, l'absence de comparaison avec les expériences réalisées dans d'autres contextes. L'Italie est donc loin d'avoir trouvé l'équilibre idéal entre centralisation et décentralisation, problème qui semble par ailleurs à l'ordre du jour des politiques forestières de nombreux autres pays (Buttoud, 1992).
Il est important de rappeler que, malgré les vastes changements institutionnels en cours dans l'administration forestière italienne, la question des institutions, des procédures, des différentes modalités de décentralisation n'a jamais fait l'objet d'études de la part des chercheurs, ni d'un dialogue sérieux et systématique entre les forces politiques, les techniciens forestiers et les divers groupements d'intérêt. On n'a pas cherché à comparer les avantages et les inconvénients des divers modes d'organisation et le Plan forestier national lui-même (Gouvernement italien, 1987) qui présente les objectifs stratégiques et les moyens d'intervention dans ce secteur, néglige d'examiner le fonctionnement et les besoins de réforme des institutions. Les changements institutionnels qui ont eu lieu jusqu'à présent semblent plus dictés par des considérations budgétaires et des initiatives législatives ad hoc que par un plan de réforme d'ensemble.
Les enseignements tirés de l'expérience italienne sont liés aux conditions particulières de l'économie, de la culture et de l'organisation politique du pays. Dans un autre contexte, les modèles institutionnels qui n'ont guère eu de succès en Italie pourraient mieux répondre aux exigences de développement du secteur forestier. Le succès des changements institutionnels ne dépend pas tant du modèle théorique d'organisation adopté que de la façon dont ce modèle est interprété et adapté aux conditions locales.
L'utilisation accrue et diversifiée des ressources forestières a déterminé en Italie, comme dans d'autres pays, une multiplication des institutions publiques ayant des responsabilités directes dans la gestion du secteur forestier. Ce processus, associé à la décentralisation administrative, a rendu extrêmement complexe, mais d'autant plus nécessaire, une coordination de l'action de l'Etat.
Politique agraire, politique de l'environnement, politique des zones défavorisées et plus généralement des zones de montagne, politique de l'emploi, politique de l'industrie du bois, sont autant de domaines de programmation qui se recoupent pour constituer une politique forestière nationale. Les problèmes évoqués ont une incidence politique trop grande pour pouvoir être laissés aux mains d'une seule institution, ce qui justifie l'expansion récente des organismes du secteur public élargi chargé du secteur forestier, mais aussi la multiplication des programmes et des normes de financement.
L'expérience italienne montre clairement les risques d'un processus non coordonné d'élargissement des institutions: chevauchement des compétences, conflits entre les diverses administrations et par conséquent, croissance excessive des coûts administratifs et recours aux moyens de contrôle passif (obligations) plutôt qu'à des mesures d'incitation. Il arrive trop souvent que les objectifs de l'administration ne soient plus la protection et la promotion de l'utilisation des ressources naturelles, mais la défense des prérogatives des différentes administrations. Face aux conflits ouverts et latents entre les différentes institutions, il est particulièrement important d'informer correctement l'opinion publique et les personnes directement intéressées par la gestion des ressources. Seule une administration publique gérée avec transparence peut assurer le processus de participation démocratique qui garantit, en période de changement institutionnel, les meilleures formes d'organisation.
Dans un avenir immédiat, les politiques forestières devront permettre de régler des conflits croissants entre les divers groupements d'intérêt pour la gestion des ressources (Schmithüsen et de Montalembert, 1991). L'instabilité des institutions forestières semble à bien des égards inévitable compte tenu de la diversité des intérêts en jeu mais aussi d'une caractéristique structurelle du secteur: les changements des politiques sont généralement plus rapides que ceux des institutions et souvent les changements des institutions ne garantissent pas des politiques stables à long terme s'adaptant aux rythmes biologiques qui caractérisent le développement des ressources forestières.
Adornato, F. 1991. Il Ministero della Agricoltura e delle Foreste. Storia, organizzazione, funzioni. Rome, La Nuova Italia.
Buttoud, G. 1992. Forest policy. Challenges and strategies for Mediterranean woodlands. Nancy, France, INRA-ENGREF-Chania, MAICH-ICAMAS.
FAO. 1988. Forestry policies in Europe. FAO Forestry Paper No. 86. Rome.
FAO. 1989. Forestry polices in Europe: an analysis. FAO Forestry Paper No. 92. Rome.
Gouvernement italien. 1987. Schema di Piano Forestale Nazionale. Rome, Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste.
Pettenella, D. 1993. EU forest policy from a Mediterranean point of view. Paper presented at the Scandinavian Society of Forest Economics Conference, Gilleleje, Denmark, 22-25 novembre 1993.
Richards, E.G., éd. 1987. Forestry and forest industries: past and future. Dordrecht, PaysBas, Martinus Nijhoff.
Schmithüsen, F. & de Montalembert, M. R. 1991. Current trends in forest policies. In Actes du 10e Congrès forestier mondial, Paris, 1722 septembre 1991. Nancy, France, ENGREF.
