C.L. Brown y J. Valentine
Christopher L. Brown es Economista Superior del Grupo de Políticas del Ministerio de Montes, Wellington, Nueva Zelandia.
John Valentine es el Jefe Ejecutivo del Ministerio de Montes.
Experiencias y lecciones de un primer ensayo por privatizar los recursos forestales nacionales.
Durante los últimos 15 años, la Privatización se ha convertido en una de las directrices más generalizadas de la política gubernamental. Nueva Zelandia, junto con Gran Bretaña, Chile y otros países, colaboró en los esfuerzos iniciales de la privatización y ha llegado más allá de muchos de sus contemporáneos. En el sector forestal, la experiencia de Nueva Zelandia ha sido prácticamente la primera en su tipo a nivel mundial, por lo que ha despertado considerable interés en el plano internacional en lo que se refiere al proceso, y a los efectos, de una extensa privatización forestal.
En Nueva Zelandia, la actividad forestal tiene características peculiares que la distinguen de la que se practica en la mayoría de los países. El país cuenta con alrededor de 1,3 millones de ha de plantaciones forestales, principalmente de Pinus radiata, de las que procede la mayor parte de la producción maderera destinada al comercio. También cuenta con 6 millones de ha de bosques naturales generalmente protegidos. Antes de 1987, el Gobierno de Nueva Zelandia era el principal propietario de los bosques comerciales del país, y controlaba poco más de la mitad de las plantaciones (52 por ciento en 1984).
FUNDAMENTO DE LA PRIVATIZACION DE LOS BOSQUES
Desde 1919 hasta abril de 1987, las operaciones forestales del Gobierno de Nueva Zelandia estaban a cargo de un solo organismo, el Servicio forestal de Nueva Zelandia, cuyo objetivo principal era producir y vender productos forestales a precios remunerativos. Sin embargo, para lograr este objetivo había que tener en cuenta otros factores, como por ejemplo, las políticas y directivas relacionadas con el trabajo de repoblación forestal en las regiones de escaso desarrollo económico, el suministro de empleo, la utilización de la tierra de baja productividad, así como la plantación de árboles y la administración de este recurso forestal con fines ecológicos.
Trozas de Pinus radiata listas para la elaboración
A principios del decenio de 1980, el Gobierno de Nueva Zelandia reconoció que ese mandato de finalidades múltiples no permitía obtener el máximo rendimiento económico dado que, cuando surgían conflictos entre los distintos objetivos, la necesidad de encontrar un equilibrio comprometía la eficiencia organizadora del Servicio forestal. En su informe de 1987, el Director General de Montes señaló que «las principales razones que condujeron a la reestructuración del Servicio forestal de Nueva Zelandia fueron la incapacidad para delimitar, en forma transparente, las responsabilidades relativas a las diversas funciones del Departamento, y los conflictos de interés que se advertían entre esas funciones».
En 1987, se desmanteló el Servicio forestal de Nueva Zelandia con el objetivo de incrementar la transparencia y mejorar el método de atribución de responsabilidades con respecto a las operaciones forestales del Gobierno. El objetivo principal del proceso de reestructuración fue separar las actividades comerciales del Servicio forestal y asignarlas a una empresa estatal recién establecida, la Empresa forestal de Nueva Zelandia (New Zealand Forestry Corporation). Se consideró que un enfoque comercial claro y bien definido era un requisito preliminar para que esa empresa pudiese competir eficazmente con el sector privado. Las funciones no comerciales del Servicio forestal se transfirieron a dos nuevas dependencias gubernamentales: el Ministerio de Montes, al que se asignaron las funciones de investigación, capacitación, asesoramiento y reglamentación, y el Departamento de Conservación, que se encargaría de la protección de los bosques naturales.
Desde su creación, la Empresa forestal se consideró como un organismo intermedio entre una dependencia gubernamental y una empresa privada. A los ministerios, como accionistas representativos de la Empresa, se les confirió la facultad de intervención y acceso a toda la información relativa a los asuntos de la Empresa. A ésta se le impusieron limitaciones en cuanto a la obtención de capital y no se le permitió que diversificara sus actividades o realizara operaciones no relacionadas con el sector forestal. Cualquier diversificación en ese sector debía ser aprobada por el Gobierno. Además, como se trataba de un organismo estatal, los competidores podían obtener información sobre los asuntos de la Empresa en virtud de la Ley relativa a la Información Oficial aprobada en 1982. Teniendo en cuenta esos importantes impedimentos en el plano comercial, así como los efectos perturbadores inherentes a una estructura de esa clase, cabe pensar que la creación de una empresa semejante fue sólo una medida de transición en el proceso de privatización.
La intención de la privatización efectiva de los bienes públicos fue anunciada en diciembre de 1987 como parte de una declaración sobre la estrategia fiscal del Gobierno que preveía la venta de las empresas estatales con la finalidad principal de reducir la deuda pública. También se dieron otras razones de carácter filosófico para la venta de los bienes nacionales, a saber: responder a las afirmaciones de que los Ministerios no son buenos propietarios de empresas; evitar que en el futuro las empresas so]iciten ayuda para obtener fondos públicos; reducir al mínimo los riesgos del Gobierno en el sector comercial de la economía, y permitir que los Ministerios centren su atención en cuestiones relacionadas con la política económica y social. Según los criterios indicados para la venta de los bienes, los contribuyentes deben recibir más dinero de la venta de una empresa del que recibirían si ésta continuase siendo propiedad del Estado, y la venta de una empresa debe representar una contribución positiva a las políticas económicas y sociales del Gobierno.
Operación de madereo en el bosque de Kaingaroa
El razonamiento principal para la venta de los bienes forestales fue probablemente ideológico, o sea, decidir si es admisible que el Estado posea bosques comerciales. Los dos aspectos de la cuestión pueden resumirse, en términos generales, como una compensación entre la perturbación del mercado ocasionada por la presencia de un participante activo (el Gobierno) que tiene la posibilidad de manipular las condiciones del comercio para alcanzar metas ajenas a la de obtener la máxima ganancia, frente a la abrogación de un poderoso instrumento regulador del Estado en un determinado mercado. En el caso de un Gobierno que promueve disciplinas orientadas al mercado, era probablemente insostenible una postura que preveía la participación directa en el sector, aunque la creación de la Empresa forestal pudo haber sido una solución intermedia.
Una segunda cuestión importante fue decidir si la racionalización de los bienes forestales del Estado incrementaría la eficacia del sector y su competitividad en el plano internacional. Los bienes forestales del Estado, que estaban dispersos por todo el país, se habían establecido, y seguirían estableciéndose bajo la dirección del Estado, para alcanzar objetivos ajenos a la mera finalidad comercial de incrementar al máximo las utilidades. El Grupo de Trabajo Forestal señaló en 1988 lo siguiente: «En general, se ha reconocido que los recursos forestales de Nueva Zelandia se beneficiarían de un proceso de racionalización. Frecuentemente, la propiedad de los bosques no refleja una planificación global acertada desde el punto de vista económico.» (Forestry Working Group, 1988). Se prestó especial atención a la necesidad de garantizar un suministro seguro a los fabricantes con el objeto de atraer nuevas inversiones para las industrias forestales que añaden valor al producto. A este respecto se consideró que la venta de los bosques para que los fabricantes pudieran integrar las funciones relativas al abastecimiento en sus operaciones corrientes, era un buen mecanismo a largo plazo.
En el presupuesto nacional de julio de 1988 el Gobierno anunció la venta de once grupos de bienes, incluidos los bienes forestales públicos destinados al comercio.
Estructura de la Empresa Forestal de Nueva Zelandia
EL PROCESO DE PRIVATIZACION
El primer paso importante en el proceso de privatización fue el establecimiento de un Grupo de Trabajo Forestal organizado por los Ministerios de Finanzas y de Empresas Estatales para recomendar la manera más adecuada de vender los bienes forestales de la Corona. Se solicitó expresamente al Grupo de Trabajo que tomara arna decisión sobre si los bienes forestales del Estado deberían transferirse a la Empresa forestal para luego proceder a la venta de ésta, o si deberían venderse directamente como bosques individuales, grupos de bosques o combinaciones de otro tipo; o si convendría vender la tierra propiamente dicha, o únicamente el derecho al uso de los bosques, quedando el Estado como propietario de la tierra.
En su informe de octubre de 1988, el Grupo de Trabajo llegó a la conclusión de que los ingresos aumentarían al máximo si se vendía más de un grupo de bosques en lugar de una sola plantación forestal y que, en vista del deseo expresado por el Gobierno de retener la propiedad de la tierra con objeto de proteger los derechos de tenencia de los demandantes Maori (población autóctona), los bosques deberían venderse en forma de derechos de administración transferibles. El Grupo de Trabajo estimó que la venta de más de una serie de bosques atraería a un mayor número de licitadores y que, por lo tanto, habría más competencia y menos posibilidades de convivencia. La mayor flexibilidad de una venta múltiple de bosques también permitiría combinarlos mejora la luz de las necesidades de los distintos licitadores y por consiguiente, el Estado obtendría las ganancias derivadas de la reestructuración de la industria, que de lo contrario pasarían al comprador en una «etapa» de racionalización.
Las opiniones del Grupo de Trabajo Forestal constituyeron, esencialmente, los principios aplicados a la fase inicial de la venta. En octubre de 1989, la Ley de 1989 sobre los Bienes Forestales de la Corona dio un marco jurídico a esos principios y se designó a la Empresa Forestal como agente del Gobierno para el procedimiento de venta.
Para la primera etapa de las ventas se organizó una licitación en pliego cerrado cuyo plazo venció en julio de 1990. Las ofertas debían hacerse para la compra de árboles y activo fijo, pero las tierras forestales se arrendarían mediante la concesión de una licencia forestal negociable de la Corona. Esta etapa inicial de ventas tuvo relativamente poco éxito en lo que se refiere a la transferencia efectiva de bienes forestales. Se aceptaron solamente dos ofertas por 72 600 ha de bosques, todas las demás se rechazaron por ser demasiado bajas. Sin embargo, basándose en esas ofertas, el Gobierno inició un proceso de ventas negociadas que culminó en la venta de otras 174 000 ha de bosques. Entre los compradores figuraron algunas empresas forestales privadas de Nueva Zelandia y varias empresas asiáticas.
Los bosques públicos que no se vendieron, se agruparon bajo el control de tres empresas estatales pertenecientes a la Empresa Forestal de Nueva Zelandia. Los extensos bosques del centro de la Isla del Norte (que no se pusieron en venta durante la primera etapa) pasaron a la «Forestry Corporation of New Zealand», organismo que sigue existiendo como empresa estatal. A un segundo organismo, el «Timberlands West Coast», se le entregó un grupo seleccionado de bosques situados en la costa occidental de la Isla del Sur. Los bosques restantes que no se lograron vender, y que estaban distribuidos por todo el país, se agruparon en una empresa denominada «New Zealand Timberlands.»
Las razones que condujeron a la agrupación de los bosques en esas tres empresas estatales fueron bastante complicadas. Sin embargo, el motivo principal fue que los bosques de la Forestry Corporation of New Zealand están situados junto a la Bahía Plenty, en la Isla del Norte, y representan el principal recurso concentrado de plantaciones forestales de Nueva Zelandia. La magnitud de la industria forestal de esta región supera con mucho la de casi todas las demás regiones y por ello había buenas razones para que dichos bosques se vendieran conjuntamente. No obstante, actualmente están ligados a un contrato de suministro a largo plazo establecido con una empresa forestal privada, contrato que actualmente es objeto de una disputa. Por consiguiente, hasta que no se resuelva este asunto esos bosques pueden ser sujetos a un descuento considerable en el precio de venta. Los bosques (plantados y naturales) de la Timberlands West Coast están comprendidos en un acuerdo comercial-ambiental y es poco probable que se vendan próximamente. Por lo tanto, era lógico que esos bosques se mantuvieran separados de los demás. Los bosques no incluidos en esos dos grupos se reunieron bajo la empresa denominada New Zealand Timberlands.
La tercera etapa de la privatización de los bosques de Nueva Zelandia fue la venta de la New Zealand Timberlands. La intención de vender se anunció en el presupuesto nacional de julio de 1991. Para la venta se utilizó nuevamente el procedimiento de licitación en pliego cerrado, pero en el memorando de información relativo a la venta se indicaba que el Gobierno prefería que la Timberlands se vendiera como una sola unidad, aunque aceptaría ofertas para bosques individuales, y que estudiaría la posibilidad de retener una parte del capital de la sociedad (como socio de empresa conjunta).
El criterio aplicado a la venta de la Timberlands es distinto al de las ventas iniciales, también lo son los principios formulados por el Grupo de Trabajo Forestal. Sin embargo, la razón fundamental, es decir, la obtención de mayores ganancias, siguió siendo la misma. Un nuevo gobierno con un enfoque menos teórico estaba dispuesto a modificar su objetivo de reducir su participación en el sector forestal (ofreciendo su participación en una empresa conjunta) con tal de obtener un precio mejor. Al parecer, la preferencia por vender la Timberlands como una sola entidad se basaba en la creencia de que los bosques de la empresa estaban demasiado dispersos para poder atraer, individualmente, inversiones orientadas a la elaboración, además del deseo pragmático de evitar el costo que supondría la administración por el Gobierno de un gran número de bosques pequeños y poco atractivos desde el punto de vista comercial, así como los prolongados procedimientos de venta. El documento de venta señalaba, en particular, que se aplicaría otro criterio a las ofertas recibidas, que era la probabilidad de acrecentar que esas ofertas condujeran a nuevas inversiones relacionadas con los productos intermedios o finales.
Detalles de las ventas de las propiedades forestales del gobierno
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Fecha |
Comprador |
Area |
Precio (en millones) |
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(ha) |
(dólares NZ) |
(dólares EE. UU) |
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Bosques vendidos por licitación |
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25/7/90 |
Earnslaw One |
23801 |
102 |
57 |
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27/7/90 |
Fletcher Challenge |
48 852 |
262 |
147 |
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Rosques vendidos por negociación |
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30/8/90 |
Carter Holt Harvey |
100 208 |
410 |
230 |
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9/90 |
Juken Nissho |
43 531 |
126 |
71 |
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19/9/90 |
Wenita Forestry |
20521 |
115 |
64 |
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10/90 |
Otros |
9 793 |
13 |
9 |
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Bosques transferidos a nuevas empresas con participación estatal |
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1/12/90 |
Forestry Corporation |
165 300 |
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1/12/90 |
Timberlands West Coast |
21 400 |
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1/12/90 |
New Zealand Timberlands |
116 900 |
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Bosques vendidos por New Zealand Timberlands |
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1/4/92 |
ITT Rayonier |
97 453 |
366 |
205 |
En abril de 1992 la Timberlands se vendió a la ITT Rayonier, una empresa con sede en los Estados Unidos. Hasta la fecha, la Rayonier se ha dedicado al suministro de trozas y no ha manifestado el deseo de realizar inversiones relacionadas con la elaboración. Esto revela que la obtención de mayores ganancias sigue siendo el objetivo principal del Gobierno.
EFECTOS INSTITUCIONALES DE LAS EMPRESAS PUBLICAS Y DE LA PRIVATIZACION
Por lo que se refiere a las funciones del Gobierno en el sector forestal de Nueva Zelandia, el desmantelamiento del Servicio forestal en 1987 culminó en una redistribución total de las responsabilidades en el ámbito estatal. Por primera vez se reconocieron oficialmente las distintas funciones de los bosques plantados y naturales de Nueva Zelandia, y se procedió a separarlas definitivamente.
La creación de dos organismos gubernamentales, el Ministerio de Montes y el Departamento de Conservación, con responsabilidades administrativas principalmente relacionadas con los bosques plantados y los bosques naturales, respectivamente, dio carácter oficial a la razón de ser, generalmente comercial, de los bosques plantados, y a los valores preeminentemente relacionados con la conservación atribuidos a los bosques naturales. Los bosques plantados adquirieron un aspecto de «campo cultivado» dado que se cultivaban para ser explotados, y pasaron a ser el principal centro de atención de un Ministerio de Montes encargado de promover un desarrollo y un crecimiento económico sostenibles. Las tareas del Departamento de Conservación están más relacionadas con la protección y conservación del patrimonio de recursos naturales de Nueva Zelandia. Esta separación oficial contribuyó a la aceptación general del hecho de que la utilización comercial de los bosques plantados, en sustitución de la explotación de los bosques naturales, es un método de conservación. Por supuesto, los bosques artificiales siguen desempeñando una función en lo que se refiere a las metas de conservación, en particular la ordenación de cuencas hidrográficas y la estabilización de tierras. Para apoyar esos objetivos el Gobierno ha suministro fondos, administrados por el Ministerio de Montes, al sector privado. De igual modo, los bosques naturales siguen suministrando pequeñas cantidades de madera para las operaciones comerciales de elaboración. Sin embargo, los dos tipos de bosques tienen objetivos fundamentalmente diversos, como puede apreciarse en las metas institucionales de ambos organismos gubernamentales. Cabe señalar que el Ministerio de Montes no posee ni administra bosques. Sus responsabilidades se conforman al objetivo general del Gobierno de suprimir sus actividades operativas y de capacitación, y de establecer organismos que se ocupen de los aspectos normativos fundamentales. Por el contrario, dado el carácter no pecuniario de los bosques protegidos, el Departamento de Conservación retiene las responsabilidades inherentes a la conservación de los bosques.
En cuanto a las estructuras institucionales derivadas del proceso, hubo un cambio evidente por lo que se refiere a la plantilla de personal. En 1985, cuando el Gobierno anunció su intención de reorganizar la administración forestal, el Servicio forestal empleaba a unos 7 000 funcionarios. Se aplicó una política de no reposición orientada a reducir el número de funcionarios que habrían de redistribuirse. En el informe de 1987 presentado por el Director General de Montes se indicó que 3 762 funcionarios habían optado por separarse del servicio y que otros 90 funcionarios habían elegido la jubilación anticipada. El Gobierno pago 65,7 millones de dólares neozelandeses (36,8 millones de dólares EE.UU.) en concepto de indemnizaciones por despido a antiguos empleados del Servicio Forestal.
Inspección de la calidad de las plantitas en un vivero de Pinas radiaba
La Empresa forestal de Nueva Zelandia tenía una plantilla de 550 funcionarios asalariados y 467 trabajadores remunerados por hora, y había contratado a otros 1 337 trabajadores para las actividades silvícolas y de madereo. Al establecerse, el Ministerio de Montes empleó a 728 funcionarios asalariados y a 101 trabajadores remunerados por hora, y en marzo de 1988 el Departamento de Conservación dio empleo a 1 103 funcionarios asalariados y a 991 jornaleros.
Las nuevas organizaciones encontraron diversas dificultades durante su estructuración. Por ejemplo, el nuevo Ministerio de Montes individuó algunas deficiencias internas, ocasionadas por los considerables cambios en cuanto a la importancia de las funciones, los reglamentos y la formación; una distribución desigual y una carencia de determinadas aptitudes esenciales; nuevos sistemas de administración y una falta de cohesión inicial entre los principales grupos operativos; la inflexibilidad generalmente atribuida a los sistemas de servicio público; conflictos entre el interés nacional y las funciones de asesoramiento del Ministerio sobre asuntos de carácter comercial, así como sus objetivos pecuniarios, y la dificultad de mantener y desarrollar aptitudes forestales sin poseer bosques ni instalaciones de elaboración. Los otros dos organismos recién establecidos también encontraron dificultades en sus respectivas esferas de actividad.
Muchos de los obstáculos con que tropezaron los nuevos organismos podían resolverse, a plazo medio, ofreciendo capacitación o nuevo adiestramiento al personal mediante cursos especializados y como parte de las operaciones básicas a medida que los organismos se adaptaban al nuevo entorno de sus actividades. Era indispensable que la administración se encargara de la nueva capacitación del personal para que los organismos adquirieran rápidamente la eficiencia necesaria para el desempeño de sus nuevas funciones. Varios de esos problemas, en particular la inflexibilidad del servicio público, pudieron abordarse con mayor eficacia tras la promulgación de la Ley relativa a las finanzas públicas y la Ley relativa al sector estatal, que cambiaron y aclararon las responsabilidades de las dependencias gubernamentales y de sus directores.
Uno de los principales objetivos de la reestructuración fue el de aumentar la transparencia de las operaciones forestales del Estado. Aunque con esto se pretendía, sobre todo, aislar las actividades comerciales, había también importantes cambios de carácter administrativo y financiero inherentes a las nuevas estructuras. Anteriormente el Servicio forestal se encargaba de los gastos y de los ingresos del Gobierno, mientras que la recaudación de casi todos los ingresos pasó a formar parte de las funciones de la Empresa forestal. El Ministerio de Montes y el Departamento de Conservación comenzaron a depender en gran medida de los fondos aportados por los contribuyentes. El Departamento de Conservación, que tenía a su cargo la administración de grandes sectores de los bosques naturales protegidos, sintió en particular la falta de acceso a los ingresos procedentes de los bosques artificiales comerciales a impuso una severa disciplina fiscal a sus operaciones.
Operaciones de carga de trozas de Pinas radiata
OTRAS CONSECUENCIAS IMPORTANTES DE LA PRIVATIZACION
El proceso de privatización ha tenido grandes repercusiones en la industria forestal de Nueva Zelandia y en su estructura institucional. La privatización de la industria forestal ha contribuido considerablemente a incrementar la eficiencia, pero por ese aumento se ha pagado un precio alto. Además, como esfuerzo inicial de la privatización forestal, y con la ventaja de una mirada retrospectiva, algunas de las decisiones adoptadas son criticables. De la experiencia de Nueva Zelandia pueden extraerse lecciones valiosas.
En primer lugar, debe reconocerse que las modalidades de tenencia, en cualquier industria, son de fundamental importancia. Por ejemplo, en una situación particular de mercado, la reacción de un monopolista probablemente sería distinta si existiesen varias empresas en un mercado abierto. Una industria en la que predominan tres empresas puede actuar en forma muy diversa si una cuarta empresa se introduce en el mercado. La ventaja de que el Gobierno conserve un mecanismo comercial en una industria es que mantiene un grado de certeza en el mercado y adquiere un instrumento normativo adicional para lograr sus objetivos. La desventaja consiste en que otras empresas modifican su comportamiento basándose en una previsión del comportamiento del Gobierno. En Nueva Zelandia, por ejemplo, el Servicio forestal proporcionaba trozas a los fabricantes en condiciones muy favorables, estimulando de ese modo prácticas ineficientes y, sobre todo, desalentando la inversión en nuevas tecnologías. Esto contribuyó a crear un sector dedicado a la transformación que luchaba para competir en los mercados internacionales y pasaba los costos al contribuyente dada la necesidad de protección y subvenciones. Durante los seis últimos años, los cierres de fábricas y los conflictos relacionados con el suministro han confirmando las realidades de la exposición a las fuerzas del mercado.
Un mecanismo importante que reglamentaba, quizás en forma inadecuada, la modalidad de tenencia posterior a la privatización fue la Ley relativa al comercio de 1986, principal norma antimonopolio de Nueva Zelandia. Dicha ley impidió que tres de las principales empresas de Nueva Zelandia presentaran ofertas para la adquisición de bosques durante la primera etapa de ventas. En el sector forestal, en el que la seguridad del suministro es de vital importancia, y en el que las economías de escala son igualmente importantes por lo que se refiere a la competitividad en el plano internacional, cabe dudar de la conveniencia de aplicar un reglamento relacionado con las estructuras competitivas nacionales. Es también probable que esos obstáculos hayan influido negativamente en el producto de las ventas.
La cuestión relativa a la seguridad del suministro reviste particular interés y puede examinarse desde distintos puntos de vista. Es evidente que lo mejor para una empresa es disponer de suministros forestales y de industrias de elaboración verticalmente integrados para garantizar la seguridad del abastecimiento. Por supuesto, eso no está vinculado necesariamente a la propiedad de los bosques. Un contrato de suministro a largo plazo con un Estado propietario y benefactor podría ser mucho más atractivo para una empresa dado que ello le permitiría liberar capital para otras inversiones, y quizá el Estado se persuada a suministrar trozas a precios inferiores a los del mercado. Una liquidación por parte del Gobierno será particularmente poco atractiva si existe la posibilidad de que la fuente de suministros de una empresa caiga en manos de un competidor.
La seguridad de los suministros exige esencialmente que las empresas forestales que dependen de ellos se protejan durante la etapa de privatización tratando activamente de comprar sus fuentes de abastecimiento. Si se trata de empresas con cuantiosas deudas, ello puede ser un importante factor de desestabilización si la necesidad de reunir capital obliga a adaptarse rápidamente a planes estratégicos a largo plazo. Esta es una buena razón para que se fijen plazos relativamente prolongados entre el anuncio y el comienzo de los procedimientos de privatización. En el caso de pequeñas industrias de elaboración que carecen de la capacidad para efectuar una integración vertical, la privatización aumentará la incertidumbre y obligará a actuar con eficiencia. En las condiciones de venta de la Timberlands se incorporaron contratos de cinco años para el suministro de madera a los usuarios ya existentes a precios de mercado indoxados.
Se plantea una importante cuestión relacionada con el alcance de la venta y, en particular, con la posible participación de inversionistas extranjeros. En Nueva Zelandia la decisión prácticamente no suscitó ninguna duda. El motivo principal era la obtención de las máximas utilidades, y para que esto se lograra convenía eliminar del proceso el mayor número posible de obstáculos y fomentar al máximo la competencia a través de las ofertas. El Gobierno reconoció que los inversionistas extranjeros tenían mayores posibilidades de obtener capital y que, en consecuencia, era más probable que invirtieran en instalaciones para la elaboración de productos intermedios o finales, lo que, en general ha ocurrido. Un efecto secundario de la privatización de los bosques fue, sin duda, que ello sirvió eficazmente para ofrecer oportunidades de inversión en el sector forestal de Nueva Zelandia. La entrada de inversionistas extranjeros en el sector forestal del país fue también beneficioso por lo que se refiere a la introducción de tecnologías, al fomento del interés en el mercado y en las oportunidades que éste ofrecía, y a la promoción de la eficiencia mediante una mayor competencia en el ámbito nacional. El principal inconveniente de la participación de licitadores de otros países fue la actitud negativa del público acerca del control de los recursos por parte de extranjeros.
Una segunda actitud pública negativa fue la de que se estaba vendiendo el patrimonio de los neozelandeses, y la expresión «vender las joyas de la familia» se citó hasta el cansancio. A este razonamiento le falta una cierta racionalidad económica. A los bienes tangibles como los bosques con frecuencia se les atribuye una importancia que va más allá de su valor económico, así como se subevalúa el significado de la deuda pública, que también forma parte del patrimonio nacional. En Nueva Zelandia, esta actitud negativa se vio acentuada por el hecho de que la venta de los bienes no se tradujo en una reducción significativa del nivel de la deuda nacional. Por ejemplo, Bilek y Horgan (1992) señalaron que «Si el objetivo era reducir la deuda, la venta de los bienes forestales del Estado formó parte de un fracaso mayor». Esa opinión es demasiado simplista y no tiene en cuenta el momento en que se calculó la deuda. La venta de los bienes del Estado sirvió para reducir el déficit y, en consecuencia, la deuda potencial, suponiendo que el Gobierno no ajustara la composición de sus gastos como respuesta al mayor flujo de fondos. Dado el recorte simultáneo de los costos impuesto en sectores como el bienestar social, la salud y la educación, parece bastante plausible que el Gobierno utilizara la mayor parte del producto de la venta para reducir el déficit actual.
EL FUTURO DE NUEVA ZELANDIA
El proceso de ajuste al nuevo régimen está tocando a su fin. La mayor parte de las personas que participan en el sector forestal esperan con interés los desafíos y las oportunidades del futuro en lugar de pensar con nostalgia en el pasado. El proceso de privatización ha reforzado el sector, y la mayoría de las industrias ahora pueden competir en igualdad de condiciones en los mercados internacionales. Actualmente, uno de los problemas más importantes del país es la eliminación de los obstáculos en sus principales mercados internacionales para poder vender sus productos sin dificultades.
Por lo que respecta al Gobierno, el paso hacia la privatización presenta una nueva serie de dificultades, como la de tratar de lograr los objetivos del sector forestal con un mecanismo comercial reducido, y quizá inexistente en el futuro. Esto ya se puso a la prueba en 1993 cuando el alza repentina de los precios de las trozas redujo los suministros de los fabricantes nacionales y se pidió con insistencia que el Gobierno limitara las exportaciones de trozas. Para un gobierno que pretende establecer en el país una importante industria de transformación, las limitaciones que la privatización había impuesto a su capacidad de garantizar los suministros creó un conflicto con su filosofía económica orientada al mercado libre.
Otra prueba futura para el éxito de la estrategia de privatización será la capacidad de asegurar una ordenación sostenible de los bosques plantados. Como el Gobierno ya no dispone de un mecanismo para llevar a cabo la plantación, la responsabilidad de renovar y ampliar los bosques artificiales de Nueva Zelandia recae actualmente en el sector privado. Si el Gobierno mantiene, en el futuro, su postura de no intervención, se pondrán a prueba las evaluaciones de los pesimistas, según los cuales los plazos de las inversiones forestales son demasiado largos para poder confiar en que las empresas privadas mantendrán el patrimonio forestal del país. Un cambio interesante de la política oficial durante la venta de la Timberlands fue la inclusión de convenios para la replantación obligatoria en el contrato de venta. Sin embargo, la preocupación del Gobierno que condujo a la introducción de esos convenios ha sido atenuada en gran medida por un espectacular incremento de las nuevas plantaciones durante los dos últimos años. Aunque una parte de ese aumento se ha verificado en respuesta a los cambios introducidos en la estructura de la tributación aplicada al sector forestal, otra parte se atribuye a las políticas no intervencionistas y orientadas al mercado promulgadas por el Gobierno.
El último elemento importante del programa para la privatización del sector forestal del Gobierno es la posible venta de la Empresa forestal que no se ha aún decidido. Durante la reelección del Gobierno nacional, en noviembre de 1993, el Gobierno anunció que no proyectaba vender la Empresa. De todos modos, la empresa sigue implicada en una disputa contractual relacionada con el suministro de trozas que limita las posibilidades de venta en un futuro inmediato. Dado que la economía de Nueva Zelandia se ha estabilizado y que se ha establecido firmemente un programa de reformas económicas sustanciales, no es tan urgente continuar el proceso de privatización. El período necesario para evaluar los resultados a largo plazo del proceso, y la conveniencia de que el Gobierno mantenga una cierta presencia activa en el sector, influirán en la decisión que pondrá fin a un capítulo importante del desarrollo del sector forestal de Nueva Zelandia.
Bibliografía
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