M. G. Morell y M. Paveri Anziani
Merilio G. Morell y Manual Paveri Anziani trabajan en la Dirección de Políticas y Planificación Forestales del Departamento de Montes de la FAO. Nota: El presente articulo se basa en el análisis de cuatro estudios de casos sobre la evolución institucional realizados por la Dirección de Políticas y Planificación Forestales del Departamento de Montes de la FAO en 1993. Los países estudiados y los consultores que colaboraron en la preparación de los casos fueron: Argentina, E. Corradini; Brasil, J.C. Carvalho; Honduras, J. Blas Zapata; y México, V. Sosa Cedillo.
Los estudios comparados sobre la evolución de las instituciones forestales en América Latina, ofrecen importantes explicaciones sobre las causas del bajo desempeño que éstas han tenido hasta ahora y proveen importantes sugerencias para el diseño de programas dirigidos a crear y fortalecer la capacidad de gestión para cumplir con las responsabilidades del sector. El presente articulo se basa en un estudio sobre la evolución de las organizaciones forestales gubernamentales en cuatro países. Argentina, Brasil, Honduras y México.
Durante la primera mitad de este siglo, las instituciones forestales públicas en América Latina (IFP) fueron creadas con distintos propósitos y para resolver problemas muy diferentes a los que se enfrentan en la actualidad. La «misión» principal, definida claramente y determinada bajo el pensamiento del desarrollo económico vigente en ese entonces, consistía en: «la apropiación del capital representado por la madera de los bosques». El objetivo final era apoyar el desarrollo industrial de los países. La misión se determinó en el contexto de una filosofía económica que era aceptada por los líderes políticos y por la tecnocracia estatal mas influyente en la dirección del estado los economistas-planificadores.
Por otra parte, los aportes que los recursos forestales ofrecían para la ejecución del modelo económico eran evidentes y tangibles. Estas dos condiciones permitieron que se contara con el apoyo político y los recursos necesarios para establecer las estructuras institucionales requeridas para cumplir con la misión, estructuras que en gran medida son aún operativas.
El segundo gran período de la evolución institucional se sitúa entre mediados de la década de 1970 y el 1985. En esta época la misión inicial había perdido su vigencia y validez en todos los países tomados en consideración debido a la adopción de una nueva filosofa de desarrollo económico, a los avances alcanzados por la democracia, a un mejor nivel de educación, a un mayor acceso a la información de la sociedad en general, y al desarrollo de la ciencias ecológicas y ambientales.
Al contrario de lo ocurrido a principios de siglo, en este segundo período, el aporte potencial y los beneficios que presentaba el bosque para el desarrollo económico no eran explícitos para los políticos ni para los economistas-planificadores. La falta de evidencias sobre los beneficios que el sector forestal aportaba directamente al nuevo modelo económico, tuvo como consecuencia que no se definiera oficialmente una nueva misión a las instituciones forestales. Por lo tanto, no se vio la necesidad perentoria de renovar las estructuras institucionales con que se contaba.
Sin embargo, esto no impidió que nuevas y mayores demandas se hicieran a las instituciones forestales. De dicha situación (falta de una clara misión y estructuras institucionales ahora inadecuadas) no se podía obtener otra cosa más que el bajo desempeño que las caracterizó durante ese período, en relación a: la protección de los bosques, la conservación de la biodiversidad, la participación de las comunidades y la apropiada valorización de sus dependencias con respecto a los bosques y los árboles, la integración de los árboles a los sistemas agrícolas y la preservación de funciones de los bosques relacionadas a los procesos ambientales globales.
La tercera fase de evolución se sitúa desde 1985 hasta el presente. La acentuación de los cambios económicos y sociales y la mejor comprensión del papel de los bosques en el ambiente global, han aumentado aún más las demandas a las instituciones forestales. Dos hechos principales son responsables de ello. Primero, la adopción de la economía de mercado como sistema efectivo para alcanzar el bienestar social, con sus instrumentos de ejecución, privatización, desregularización y devolución de responsabilidades a las comunidades así como, la globalización de la economía de capitales y la apertura del comercio internacional. Segundo, la aceptación generalizada de los principios del desarrollo sostenible y de la función especial que, con respecto a la ecología del planeta, se asigna a los recursos forestales. Este nuevo cambio en el contexto en que se desenvuelve el sector forestal y en las expectativas que se ponen en él, una vez más encuentra a las instituciones forestales sin la preparación requerida.
De hecho, el presente periodo se ha caracterizado por una reestructuración de la administración pública, una inadecuada percepción de los niveles políticos y de decisión económica sobre la importancia estratégica del sector y por una falta de confianza en la habilidad de las instituciones forestales para contribuir adecuadamente al desarrollo económico. Como resultado las instituciones forestales tradicionales han perdido el liderazgo en la formulación de las políticas sectoriales y están siendo relegadas a funciones subsidiarias o principalmente operacionales.
Las siguientes secciones de este artículo documentan los cambios experimentados recientemente en los países sobre los cuales se realizaron los estudios de caso. En las conclusiones se sugieren líneas de acción sobre lo que debería hacerse para que las instituciones forestales en Latinoamérica desarrollen capacidades de gestión eficiente y obtengan el apoyo político necesarios en la promoción del uso sostenible de los recursos forestales.
El presente artículo no juzga la validez ni el acierto de las decisiones que se han tomado hasta ahora. La atención se centra en identificar las lecciones derivadas de la evolución institucional, relevantes para la conducción de un proceso de cambio y reformas organizacionales que permita elevar el desempeño de las instituciones a niveles compatibles con las responsabilidades y las urgencias que se enfrentan en la actualidad.
LA SITUACION ACTUAL
La generalizada aceptación de dos grandes posiciones conceptuales sobre desarrollo económico y medio ambiente domina los cambios del contexto en que operan las instituciones forestales en la actualidad. En lo económico el factor fundamental lo constituye la influencia en la administración pública de una nueva filosofía económica conocida en términos generales como «public choice» (Shafritz y Hyde, 1992). Este enfoque cuestiona la efectividad de la administración publica y sus incentivos para adoptar esquemas administrativos económicamente eficientes. Como solución se propone menos intervención de los gobiernos centrales, menos regulación, descentralización, una gestión de la administración pública similar a la de la empresa privada y devolver mayores responsabilidades a los gobiernos estatales y locales. Se asume que la producción social realizada bajo tales criterios conduce a la eficiencia económica y asegura un sostenido crecimiento económico, elevando el ingreso nacional a niveles que permiten, en plazos aceptables, enfrentar los principales problemas del subdesarrollo.
En Latinoamérica las propuestas de esta filosofía se han transformado en acción a través de los Programas económicos de ajuste estructural y la privatización de empresas y servicios públicos. Dichos programas aconsejan la adopción del sistema de economía de mercado como mecanismo de decisión sobre el uso de los recursos, así como para la determinación de los niveles de producción y precios. La puesta en práctica de estas medidas, se traduce en una dinámica actividad de formulación de macropolíticas fiscales, monetarias, agrícolas e industriales.
En lo ambiental el factor dominante lo constituye la evolución del enfoque de la conservación y uso racional de los recursos naturales al de desarrollo sostenible, así como el mejor conocimiento de los problemas ambientales globales y sus potenciales impactos. La sensibilización de las poblaciones, la creación de ONG locales y la acción coordinada de la comunidad internacional, constituyen los mecanismos para promover la adopción de métodos de producción ambientalmente aceptables. Los gobiernos han reaccionado a estas demandas creando organizaciones ambientales como son los ministerios del ambiente e incorporando la dimensión ambiental en los planes y programas de desarrollo.
La coincidente puesta en práctica tanto del nuevo enfoque económico como de los principios del desarrollo sostenible han afectado de manera importante, primero, el contexto en que operan y luego las estructuras de las instituciones forestales. Por otra parte, las estructuras institucionales públicas como consecuencia de la adopción de una nueva filosofía económica han perdido el liderazgo en la formulación y análisis de políticas sectoriales, han sufrido una disminución en el poder de su burocracia, y han visto sus presupuestos reducidos. En la actualidad, con la creación de los ministerios del ambiente, la responsabilidad administrativa, en algunos países, ha cambiado de lo forestal hacia lo ambiental.
Honduras
En Honduras la aplicación del programa de ajuste estructural se inició en 1982, pero se aplicó con mayor decisión a partir del 1986. En ese año, el Consejo Directivo de la Corporación Hondureña de Desarrollo aprobó la privatización de las empresas gubernamentales y aquellas en que el gobierno era accionista mayoritario; en las nueve empresas más importantes con un capital social de 45 millones de dólares, la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR) participaba con un 90 por ciento de su capital. Ese mismo año se inició también el proceso de terminación del monopolio de comercialización de la madera que hasta ese entonces mantenía el Estado. En 1990, para disminuir el gasto público y eliminar el alto costo de la intervención estatal se inició un plan de reducción del personal en las oficinas públicas. Complementariamente para eliminar fallas del mercado se realizó una devaluación de la moneda y una congelación de los salarios. A lo anterior se agregó la incertidumbre sobre la capacidad del gobierno para pagar a corto plazo los compromisos establecidos por las leyes laborales de todos los empleados que deberían abandonar la administración pública. Ante esta situación los profesionales forestales de más alta preparación académica fueron los primeros en retirarse voluntariamente. A finales de 1992 COHDEFOR había perdido los cuadros técnicos mejor preparados, pasando el número total de empleados de 1359, en 1990 (Informe Nacional de Honduras. 17 reunión de la COFALC, Venezuela, 1991) a 572, en 1993 (Estrategia de Desarrollo Institucional. Documento del proyecto FAO/HON/92/003). En el mismo período el presupuesto anual pasó de 12 millones a 4,8 millones de dólares EE.UU. Para disminuir los costos de la administración de las áreas silvestres y parques nacionales, 88 unidades de conservación con más de 3 millones de hectáreas fueron pasadas de la Secretaria de Recursos Naturales a COHDEFOR.
En 1992, el gobierno hondureño publicó la Ley de Modernización Agrícola. Esta pieza legislativa, aunque dirigida al sector agrícola, introdujo cambios profundos en el contexto socioeconómico en que actúa la Administración Forestal Hondureña. Entre los más importantes se pueden citar: la devolución de la propiedad del vuelo forestal a los propietarios legales del suelo; la terminación del monopolio estatal sobre la exportación de madera aserrada; el establecimiento de procedimientos que obligan a asignar la madera en bosques públicos mediante subastas; la eliminación del aprovechamiento forestal por parte de entes públicos; la liberalización del comercio interno y externo de la madera y demás productos forestales; y la supresión del limite a la inversión de capitales foráneos en inversiones forestales. La misma Ley transfirió de COHDEFOR a la Secretaría de Recursos Naturales la dirección y coordinación de la Administración Forestal del Estado. La ley también establece varios objetivos generales para COHDEFOR, enfatizando las responsabilidades en conservación de las tierras forestales públicas y la promoción de actividades industriales a través del sector privado (Decreto Ley N° 31-92, Gaceta Oficial del 6/4/92).
En agosto de 1993 el Congreso Nacional aprobó la ley para la descentralización de la Escuela Nacional de Ciencias Forestales, estableciéndola como una «entidad descentralizada del Estado con personería jurídica y patrimonio propio, que integrará sus órganos de gobierno de manera autónoma». El proyecto de ley establecía que «mediante la descentralización se persigue optimizar la formación de profesionales y dar un mejor servicio a la comunidad privatizando actividades que hasta el momento dependían de la COHDEFOR.»
En junio de 1993, el gobierno publicó la Ley General del Ambiente a través de la cual se crea una Secretaria del Ambiente. Esta ley está dirigida a «propiciar un marco adecuado que permita orientar las actividades agropecuarias, forestales e industriales hacia formas de explotación compatibles con la conservación y uso racional y sostenible de los recursos naturales y la protección del ambiente en general.» Varias de las competencias que se dan al nuevo organismo están íntimamente relacionadas con las instituciones forestales como por ejemplo el ordenamiento territorial, el sistema de información ambiental, la planificación del aprovechamiento racional de los recursos naturales, la administración de áreas protegidas y la elaboración de inventarios. La ejecución de estas nuevas disposiciones sin duda tendrá implicaciones importantes para las instituciones forestales hondureñas.
Argentina
En Argentina, en 1991, se disolvió el IFONA (Instituto Forestal Nacional), (Decreto N° 534/91). Sus funciones y personal fueron divididos en dos grandes áreas de acción, plantaciones con fines industriales y bosques naturales. Las correspondientes responsabilidades se transfirieron a dos diferentes instituciones. La Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano recibió el mandato de «ejecutar las políticas de conservación, recuperación y utilización de las masas forestales (naturales o nativas) de modo de mantener su calidad, diversidad y asegurar su uso sostenido». Para cumplir con este mandato la Secretaría cuenta con la Dirección de Recursos Forestales Nativos, la cual, con un personal de 15 profesionales debe atender los aspectos de silvicultura, manejo del fuego, agrosilvicultura, ordenación forestal, inventarios, estadísticas, fiscalización y normativas, y formulación de programas y proyectos.
Todas las responsabilidades relacionadas con plantaciones para fines industriales se asignaron a la Dirección de Producción Forestal de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca del Ministerio de Economía (Decreto N° 438/92). Esta dirección, con 42 empleados, se encarga de promoción y extensión forestal (incluyendo el programa de subsidios aún vigente), economía y proyectos, y tecnología forestal. Los subsidios para la promoción de plantaciones forestales fueron eliminados en 1992 y posteriormente restablecidos, pero con montos inferiores a los anteriormente existentes.
De la investigación y extensión forestal se responsabilizó al Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), el cual depende también de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca. El INTA recibió las 25 estaciones experimentales, que pertenecieron al IFONA, en las cuales se realizan la mayoría de las investigaciones forestales de carácter silvícola y ecológico.
La Administración de Parques Nacionales, adscrita a la Secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano, no ha experimentado cambios en su estructura organizacional. No obstante, el congelamiento de contratación de personal para la administración pública hace que solamente disponga de 180 guardaparques para cumplir las funciones de control y vigilancia en aproximadamente 2,5 millones de hectáreas.
México
En México la dinámica actividad del gobierno en relación a los asuntos ambientales y la magnitud de los problemas económicos hicieron que los cambios de contexto se comenzaran a sentir desde los primeros años de la década de 1980. En 1982 la administración de la flora, la fauna y las áreas protegidas se transfirió a la Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE). En 1985, la Subsecretaría Forestal redujo su estructura de seis a cuatro Direcciones Generales; ese mismo año (en agosto) la Subsecretaría Forestal fue eliminada de la administración pública mexicana. Las actividades forestales quedaron a cargo de una sola Dirección, dependiente de la Subsecretaría Agropecuaria y Forestal. En este mismo año el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales (INIF), que dependía de la Subsecretaría Forestal, se integró a un Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias (INIFAP), que opera como un organismo descentralizado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH).
En 1986, se suprimieron las «Comisiones Forestales Estatales», terminando al mismo tiempo las funciones de carácter consultivo de los gobiernos Estatales. Durante este año la SARH formalizó los mecanismos para establecer convenios y acuerdos con los gobiernos de los Estados, los ejidos, las comunidades y grupos organizados que permiten a estas entidades realizar actividades relacionadas con la protección, el fomento y la producción de los recursos forestales.
En 1989 se restableció la Subsecretaría Forestal. La razón principal de esta decisión fue la atención inadecuada a las demandas de profesionales, productores y empresarios forestales.
A partir de 1988, por razones de competitividad se paralizó la operación de varias instalaciones industriales importantes; a finales de 1993, cuatro de las país y un número indeterminado de aserraderos habían suspendido sus operaciones. En términos generales, durante este periodo se privatizaron las entidades gubernamentales de producción. De 36 organismos y empresas forestales que existían en 1981, en 1992 quedaban sólo dos empresas estatales, una empresa con capital mayoritario del gobierno y tres entidades paraestatales. Con ello la intervención directa del Gobierno Federal en la producción maderable terminó casi completamente.
La legislación forestal ha sido modificada dos voces en este período. En 1986, se puso el énfasis en establecer normas sobre la ordenación de los bosques y la eliminación del sistema de concesiones. Terminándose de esta manera con el monopolio que mantenía el gobierno con los concesionarios, haciendo que la actividad en el sector opere en un marco de mayor competitividad. Las modificaciones a la legislación de 1993 se realizaron con el propósito de adaptar las regulaciones del sector forestal a un sistema económico orientado al libre mercado. Previamente se había modificado el articulo 27 de la Constitución que regulaba el régimen de tenencia de la tierra. Con la modificación de dicho artículo y de la legislación forestal, la tierra forestal entra al mercado de inmuebles bajo las reglas de la oferta y la demanda. Para promover la productividad y competitividad, se amplió el nivel de inversión de empresas en el sector forestal y se establecieron nuevas formas de asociación entre las comunidades propietarias de los bosques y los inversionistas. Por su poca competitividad con la industria de Canadá y Estados Unidos, la industria mexicana ha disminuido inicialmente sus niveles de producción.
En relación a lo ambiental, en 1982, se creó la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE). A esta Secretaría se le transfirieron el manejo de la flora y la fauna incluyendo parques nacionales y áreas protegidas. En junio de 1993 se creó la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), y se desmanteló la SEDUE. La nueva Secretaria constituye el organismo responsable de los aspectos sociales del programa de ajuste estructural, respondiendo también a una parte de las demandas sobre manejo sostenible y ambiente. La SEDESOL mantiene las funciones normativas sobre el uso de los recursos naturales renovables y sobre la evaluación del impacto ambiental.
Brasil
En Brasil tanto la aplicación de los programas de reforma económica como las demandas de carácter ambiental han ocasionado importantes cambios en la institución forestal. En 1987, se inició la suspensión de los incentivos fiscales a la reforestación. Este esquema, por su importancia económica había dominado la política forestal brasileña, permitiendo, entre 1967 y 1986, la inversión de alrededor de 3 000 millones de dólares y el establecimiento de aproximadamente 6 millones de hectáreas de plantaciones forestales. Las razones para la eliminación de este régimen de incentivos fueron las ineficiencias económicas en su aplicación y las exigencias de racionalidad en el uso de recursos públicos de los programas de ajuste estructural.
La reforma a la Constitución, que se realizó en 1988, estableció una descentralización de las responsabilidades y capacidades de ejecución respecto a los recursos naturales renovables y especialmente sobre los recursos forestales. La capacidad para legislar sobre bosques, caza, pesca y fauna, conservación de la naturaleza, defensa del suelo y de los recursos naturales, protección del medio ambiente y control de la contaminación dejó de ser privativa de la «Unión», confiriéndose a los Estados y al Distrito Federal la capacidad para legislar concurrentemente con la Unión (articulo 24, Constitución Federal). Los órganos estatales recibieron mayor autonomia en la ejecución de la política forestal. Esto último ha originado cambios en las estructuras de la administración forestal a nivel de los Estados. En Río de Janeiro se creó el Instituto Estatal de Bosques en sustitución del Departamento de Recursos Naturales Renovables; el Instituto de Tierras, Cartografía y Bosques de Paraná fue transformado en Instituto de Medio Ambiente; el Instituto de Preservación y Control Ambiental del Mato Grosso del Sur dio lugar a la creación de una Fundación Estatal de Medio Ambiente. Cambios de similar importancia ocurrieron en Minas Gerais, Rio Grande do Sal, Santa Catarina, Goiás y Mato Grosso.
En 1988, se inició el «Programa nuestra naturaleza» (Decreto N° 96.944, 12/10/ 88). Este programa fue una respuesta gubernamental a las presiones de la ciudadanía y ONG nacionales e internacionales en relación a la deforestación de la Amazonia y a los derechos de las poblaciones indígenas. El programa tenía como objetivos: detener los efectos negativos de la acción humana en el medio ambiente y en los recursos naturales renovables; estructurar el sistema de protección ambiental; desarrollar el proceso de educación ambiental y concientización pública para la conservación de la naturaleza; planificar la ocupación y la explotación de la Amazonia basándose en el ordenamiento territorial; regenerar los ecosistemas afectados por la acción humana; y proteger las comunidades indígenas y las poblaciones cuyos ingresos provienen de la cosecha de productos forestales no madereros como el látex y la nuez de Brasil.
En 1989, se creó el Instituto Brasileño de Medio Ambiente (IBAMA). La creación de dicho Instituto responde a la eliminación de varios organismos públicos para la administración de los recursos naturales: El Instituto Brasileño de Desarrollo Forestal; la Oficina Especial del Medio Ambiente; la Superintendencia de Desarrollo de la Pesca; y la Superintendencia del Desarrollo del Caucho. La creación del IBAMA respondía tanto a las exigencias de racionalización económica como a las demandas de mayor efectividad en la promoción del uso de los recursos renovables en formas consistentes con los principios del desarrollo sostenible. El IBAMA se proponía como el medio para integrar funciones, mantener la consistencia con respecto al desarrollo sostenible de las acciones a nivel estatal y federal, y promover una mayor participación de los estados.
En 1992, se creó el Ministerio del Medio Ambiente (Ley 8.490, 19/11/92), con la finalidad de planificar, coordinar, supervisar y controlar las actividades relativas a la política nacional del medio ambiente y a la preservación, conservación y uso sostenible de los recursos naturales renovables. La creación de este nuevo organismo fortaleció la situación política de la gestión ambiental y consolidó el enfoque institucional que incorpora el sector forestal a la administración ambiental. Todas las atribuciones políticas y normativas sobre los bosques fueron transferidas del IBAMA al Ministerio del Medio Ambiente. El Ministerio se responsabilizó de la planificación y preparación de programas dirigidos al uso sostenido de los recursos forestales y el IBAMA fue transformado en agencia técnica-operacional.
En el plano económico se privatizaron las unidades industriales de las cuales el gobierno constituía un accionista mayoritario. Ejemplo de ello son ARACRUZ Celulosa con una capacidad de 1 400 toneladas por día de celulosa de fibra corta y ACESTA la mas grande industria de acero inoxidable que opera utilizando carbón vegetal.
CONCLUSIONES
Las instituciones forestales han perdido liderazgo en la formulación de políticas e influencia en la toma de decisiones, enfrentan la competencia de organizaciones gubernamentales ambientales y de las ONG, en muchos casos sus estructuras organizacionales han sido reducidas o eliminadas. ¿Esto significa que están condenadas a desaparecer? La respuesta es categóricamente negativa. Las tareas y resultados que demanda el desarrollo sostenible requieren la permanencia de las instituciones forestales como unidades administrativas especificas. No obstante, las estrategias, la organización y los enfoques de trabajo al interno de las IFP deberán ser cuidadosamente revisadas y adaptadas al nuevo contexto y a las demandas que enfrentan en el presente.
El análisis de los estudios de caso confirmó el principio de la Teoría de la Organización que establece que para asegurar el éxito de las instituciones, sus estructuras deben seguir la definición de la misión y la formulación de estrategias (Chandler 1962, citado en Dessler, 1976). El desempeño de las instituciones forestales durante el primer período descrito en este articulo, medido en términos de los objetivos fijados, fue superior al desempeño actual. Esta apreciación no constituye un juicio de valor sobre si los objetivos y la misión que se dieron a las instituciones eran adecuados económica, social o ambientalmente. La lección importante que se desprende del análisis, es la adecuada capacidad para producir resultados y los altos niveles de desempeño que se pueden alcanzar cuando las estructuras institucionales se diseñan respondiendo a una misión claramente definida y considerando adecuadamente el contexto social, político y económico.
El contexto sociopolítico tiene una especial importancia en la determinación de la misión de las instituciones. Fue dicho contexto que contribuyó, alrededor de la década de 1940, a la adopción del modelo de sustitución de importaciones y, en los años setenta a la del presente modelo exportador, con los consecuentes impactos que en ambos casos provocaron en el sector forestal. No obstante, la consideración del contexto socioeconómico y sus cambios, aunque necesarios, no es el único factor importante. Para asegurar un adecuado desempeño de las IFP, es indispensable la definición por parte del gobierno de una misión concreta y la decisión complementaria de internalizar la misma en las acciones para el desarrollo nacional. La evidencia más apropiada de dicha internalización constituye el apoyo de los responsables políticos y de los planificadores traducido en la asignación de recursos financieros y autoridad compatibles con los resultados esperados. Sin embargo, si lo anterior se realiza en el marco de una estrategia pobremente diseñada (como sucedió con el modelo de sustitución de importaciones) se da la paradójica situación de alto desempeño institucional al mismo tiempo que una disminución del valor de la producción de bienes y servicios ambientales y un manejo no sostenible.
La pérdida de vigencia del modelo de sustitución de importaciones, junto con el cambio del contexto socioeconómico ha dejado a las IFP sin un mandato estratégico. No obstante, después de la creación de las estructuras de las IFP en las décadas de 1930/40, no se han realizado verdaderas innovaciones en sus estructuras. Como mucho, para responder a las presiones y urgentes demandas derivadas de los cambios en el contexto socioeconómico se han adoptado modificaciones menores y de forma. La mayoría de las veces, los ejercicios de reformas organizacionales han resultado sólo en una automatización de viejos esquemas operativos. Tal enfoque no cambia los procesos fundamentales en los cuales residen las causas del bajo desempeño institucional en el sector forestal.
Los nuevos desafíos del sector forestal deben ser enfrentados a través de una profunda revisión de la organización interna de las IFP La adaptación y modernización de las IFP deberán guiarse sobre todo por la obtención de resultados. Al rediseñar la organización será necesario desafiar y cuestionar los procesos y las suposiciones que el modelo económico vigente establece para el sector forestal, y su potencial contribución al desarrollo. Las experiencias y medios existentes pueden y deben ser aprovechados. No obstante debe tenerse presente que han ocurrido cambios considerables en los aspectos de información, coordinación, toma de decisienes, descentralización y organización del trabajo. Aprovochando las nuevas tecnologías se deberá descubrir formas inuovativas para responder a la misión multifuncional que exige la puesta en práctica de los principios del desarrollo sostenible. Sólo con un enfoque de esta naturaleza será posible dotar a las IFP de capacidades operativas que les permitan lograr adelantos cuantitativos en el desempeño institucional y en el alcance de objetivos y metas sectoriales.
La asistencia técnica internacional tendrá mayores impactos positivos si adopta un enfoque de programa que apoye a los gobiernos durante todo el proceso de modernización y actualización de las estructuras institucionales y su puesta en operación. Al mismo tiempo, se concentra en ayudar a los gobiernos a reconsiderar y definir la misión sectorial y a identificar y articular argumentos con los cuales convencer objetivamente al poder político-planificador, sobre la contribución y el apoyo que el sector forestal puede aportar al desarrollo nacional.
En resumen, los principales resultados del análisis apuntan hacia cuatro aspectos principales sobre la determinación de puntos de intervención y líneas programáticas destinadas a crear un «cambio» institucional que pueda traer adelantos cuantitativos en el uso sostenible de los recursos forestales: 1) la importancia del establecimiento de la «Misión» institucional; 2) el carácter de condición indispensable que reviste el hecho que el nivel político-planificador, habiendo entendido el papel que juega el sector forestal en el modelo de desarrollo, esté convencido de la pertinencia de la misión; 3) la capacidad para producir resultados que adquieren las estructuras institucionales cuando son concebidas para responder a una estrategia y a una misión específica y 4) la urgencia de iniciar la modernización de las IFP a través de un enfoque de programa y de acciones a mediano plazo.
Bibliografía
Chandler, A. 1962. Strategy and structure. Cambridge, Mass., Estados Unidos, The MIT Press.
Dessler, G. 1976. Organization and management: a contingency approach. Englewood, Nueva Jersey, Estados Unidos, Prentice Hall.
Shafritz, J.M. y Hyde, A.C. 1992. Classics of public administration, 3° ed. Belmont, Calif, Estados Unidos, Wadsworth.
