Compilado por S. A. Dembner
Síntesis de los resultados del taller sobre la reforma del sector forestal hacia un sistema de mercado para los países de Asia, organizado por la Dirección de Políticas y Planificación Forestales de la FAO en Fuzhou, China, del 21 al 26 de marzo de 1994.
Stephen A. Dembner es el Redactor de Unasylva.
EL CONTEXTO DE LA REFORMA
En diversos países de planificación centralizada en Asia se está registrando una reorientación significativa de la economía para que las fuerzas del mercado estimulen el crecimiento económico y permitan una producción y distribución más eficaz de bienes y servicios. En el actual proceso de reformas macroeconómicas, la capacidad de conseguir ingresos en divisas mediante una competitividad creciente en los mercados de exportación es también una cuestión de gran importancia.
Los bosques y los árboles constituyen un recurso natural cuya importancia para la economía, el bienestar de la población rural y la estabilidad medioambiental de todos estos países es reconocida de forma general. Por tanto, también sobre el sector forestal se dejan sentir las consecuencias de la reforma económica. Esta situación constituye un importante desafío para la política y la capacidad institucional y de gestión del sector forestal de dichos países. Es imprescindible conseguir que el proceso de reforma favorezca una utilización más eficaz de la producción forestal y un mayor rendimiento de las actividades forestales. Al mismo tiempo, es necesario mantener la sostenibilidad de los recursos y de los servicios públicos que proporcionan, como, por ejemplo, en materia de protección y de conservación. Es, por tanto, necesario establecer mecanismos adecuados para las operaciones forestales y para los procesos de elaboración logrando una distribución adecuada de responsabilidades entre las instituciones públicas y las comunidades locales, entre los agricultores y las empresas privadas. Como ocurre en todos los demás sectores económicos, las instituciones forestales del Estado tienen que adaptar sus funciones y sus responsabilidades a las nuevas políticas sectoriales y al proceso participativo de planificación y ordenación, para responder a la necesidad de proporcionar información y fortalecer los servicios de extensión, para facilitar la coordinación intersectorial y para asegurar el control y la supervisión en la distribución de responsabilidades con las comunidades locales y las empresas privadas.
A complicar esta situación contribuyen la difícil situación económica por la que atraviesan los países, la escasez de fondos para inversiones, la dificultad que encuentran los responsables de políticas en el momento de establecer un orden de prioridades ante los numerosos problemas acuciantes que sufren sus países, y la falta de experiencia y de capacidad de gestión para operar en el nuevo sistema económico.
El proceso de reforma del sector forestal exige la revisión de las políticas forestales actuales y del marco institucional en el que se aplican. Se deberá rever el papel de las instituciones forestales del Estado y trasformar su función operacional directa en un apoyo al naciente sector de los bosques y la industria forestal de carácter privado y comunal. La ordenación y el aprovechamiento de los bosques deberán integrarse en los nuevos sistemas de gestión de la tierra, garantizando medidas adecuadas de protección ambiental. Al formular las estrategias de integración habrá que tener en cuenta las tradiciones y prácticas consuetudinarias.
El Programa 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobe el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) recalcaba la necesidad de prestar apoyo y asistencia a los países que habían iniciado un proceso de reformas dirigido a reforzar su capacidad para la conservación y ordenación sostenible de los recursos forestales con el objeto de conseguir un desarrollo socioeconómico respetuoso del medio ambiente. Además, algunos de los países interesados habían expresado el deseo de recibir asesoramiento para encontrar las formas y medios que permitieran llevar adelante con mayor eficacia el proceso de transformación, prestando la máxima atención su capacidad técnica y de gestión, sin merma de la capacidad productiva de sus recursos forestales, de los que depende un sector importante de la población, especialmente de las zonas rurales. En estas circunstancias, se acentuaba la importancia de proporcionar a los países interesados un foro para intercambiar información y extraer enseñanzas que permitieran realizar con mayor rapidez y eficacia la reorientación del sector forestal hacia la economía de mercado, sin comprometer la sostenibilidad a largo plazo de los recursos. Este fue el principal objetivo del taller organizado por la FAO en el ámbito de su programa de asesoramiento en materia de política forestal. Un objetivo complementario era obtener que los propios países indicaran con claridad cuáles eran sus carencias, con el fin de dirigir la ayuda externa hacia aquellas actividades en las que convergían sus esfuerzos.
EL TALLER
El Taller sobre la reforma del sector forestal hacia un sistema de mercado para los países de Asia contó con la participación de expertos procedentes de China, Laos, Mongolia, Myanmar y Viet Nam. El objetivo general del taller era ofrecer la posibilidad de examinar las reformas del sector forestal de acuerdo con la nueva orientación de los aspectos macroeconómicos y de las políticas adoptada por sus gobiernos. Los temas más importantes objeto de discusión fueron los aspectos normativos, institucionales y económicos del proceso de reforma.
Los objetivos específicos del taller eran permitir a los participantes:
· analizar los diferentes criterios que han adoptado los países para reorientar el desarrollo del sector forestal y extraer enseñanzas de las experiencias en el proceso de adaptación a las nuevas condiciones socioeconómicas en el que se inscribe el sector forestal, garantizando la sostenibilidad de sus múltiples funciones y beneficios;· identificar las principales dificultades que se deben afrontar en el proceso de reforma del sector forestal con respecto a la política, instituciones y legislación, a la participación de la población en la ordenación y utilización de los bosques, al sistema de orientación al mercado, a la tenencia de la tierra y a la conservación y protección de los bosques;
· determinar formas y mecanismos que permitan promover el intercambio de información y experiencias y la cooperación entre los países que están efectuando el proceso de reforma con vistas a la economía de mercado; e,
· identificar esferas de actuación o temas específicos en los que la asistencia técnica externa, en particular de la FAO, podría facilitar el proceso de reforma.
INFORMES DE LOS PAÍSES
Los informes nacionales individuales que presentaron China, Laos, Mongolia, Myanmar y Viet Nam pusieron en evidencia que estos países se encuentran en una fase distinta en el proceso de transición hacia la economía de mercado y que es muy diferente el grado de asimilación de los principios del mercado.
China
Tal vez, entre los que participaron en el taller, China es el país que ha realizado reformas más drásticas, particularmente en las zonas experimentales especiales para la reorientación hacia el mercado (véase el Recuadro sobre la Prefectura de Sanming). Entre 1978 y 1991, China emprendió numerosas reformas económicas en el sector forestal, tales como la asignación de tierras montañosas para uso privado (mientras que la propiedad seguía siendo colectiva), mediante contratos de 30 a 50 años que se pueden transferir o heredar; la puesta en marcha de planes de participación por acciones para el aprovechamiento de la tierra, liberalizando el comercio y el mercadeo de productos forestales; el fomento de empresas colectivas y de la inversión extranjera; la aplicación de formas muy diversas del «contrato de producción»; la reducción de la intervención del Estado en la fijación de los precios de los productos forestales (el porcentaje de las compras de madera por el Estado en régimen de monopolio disminuyó del 81 por ciento en 1980 al 10 por ciento en 1993); la introducción de incentivos fiscales para favorecer el desarrollo forestal; y la obligatoriedad para las corporaciones de obtener el capital para las inversiones por medio de empréstitos en lugar de recurrir a las asignaciones financieras del Estado. Estas reformas se aceleraron en 1992, cuando China anunció, de forma oficial, el objetivo de crear una «economía socialista de mercado» para finales del siglo. Los programas que han sido aprobados recientemente tratarán con más empeño de «impulsar a las empresas forestales hacia el mercado», conseguir el desarrollo del sector forestal con la participación de toda la población, incrementar el apoyo económico a las actividades forestales mediante medidas fiscales, incentivos e inversiones en infraestructuras y reforzar el apoyo administrativo al sector forestal.
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La Prefectura de Sanming La prefectura de Sanming, en el noroeste de la provincia de Fujian, está formada por 12 distritos y tiene una extensión de 2,3 millones de ha. Aproximadamente el 70 por ciento de la superficie de la prefectura esta cubierta de bosques. En 1988, se autorizó a convertir a Sanming en una zona experimental para la realización de reformas con vistas a la gestión colectiva de las zonas forestales. Las reformas de Sanming en el sector forestal se basan en un sistema de gestión por acciones, en el que los recursos forestales son propiedad colectiva de las aldeas, que distribuyen acciones a sus integrantes, pero la gestión se realiza de forma unificada mediante contratos que se conceden en régimen de competencia. Los dividendos se reparten entre los accionistas una vez al año. La propiedad de las acciones se puede transmitir por herencia o transferir dentro de la aldea, pero no fuera de ella. Es posible adquirir un mayor número de acciones pagándolas en efectivo o mediante una prestación personal en la realización de actividades forestales. Hasta la fecha se han creado en Sanming mas de 1300 asociaciones de accionistas para coordinar la adopción de decisiones en el ámbito de la ordenación forestal y para fomentar unas buenas prácticas forestales. |
Laos
Laos ha experimentado cambios económicos radicales en los últimos años. El período 1975- 1980 contempló la nacionalización y colectivización de empresas y propiedades privadas. Se proclamó la propiedad estatal de toda la tierra y se suprimieron la propiedad y la tenencia privadas. Entre 1981 y 1986 se siguió fomentando el proceso de nacionalización y colectivización pero se concedió mayor atención a la creación de empresas privadas. Desde 1986, se está aplicando en Laos un «Nuevo plan de gestión económica», con una mayor orientación al mercado, que supone, entre otras, cosas el reconocimiento de los derechos individuales al uso de la tierra. Como en China, la propiedad de la tienta pertenece a la colectividad, pero se asignan de forma individual derechos de uso. Muchas de las fábricas de elaboración de madera han sido privatizadas - mediante su venta o alquiler-venta - principalmente a inversores extranjeros de Tailandia, Hong Kong, Taiwan, República de Corea, China y Japón. La liberalización económica ha ocasionado importantes problemas de carácter ecológico en el sector forestal de Laos, ya que la protección administrativa es muy escasa frente a unas fuerzas económicas que están llevando a cabo una rápida explotación de los recursos.
Mongolia
Se iniciaron hace muy poco tiempo (en 1991) las reformas con vistas a la orientación al mercado, pero las transformaciones se están produciendo a un ritmo muy acelerado. La privatización es la piedra angular de las reformas políticas. Está por concluirse la primera fase, durante la cual se han suprimido las cooperativas de pastores en favor de los derechos privados, y se prevé una segunda fase que pone el acento en la privatización de empresas estatales, entre ellas las de carácter forestal. Al comienzo del 1994, casi el 60 por ciento de las empresas estatales pequeñas y medianas habían sido privatizadas. Como ocurre en Laos, en Mongolia se teme que la transición a la economía de mercado pueda entrañar un mayor riesgo para los recursos forestales. Existe la convicción de que para llevar a cabo una ordenación idónea de los recursos naturales es preciso contar con mecanismos sólidos y ofrecer incentivos.
Myanmar
Myanmar contó con un sector privado competitivo desde el momento en que consiguió la independencia en 1948, hasta 1962. Sin embargo, el sistema de planificación centralizada dominó la economía desde 1962 a 1988. En 1989, el agotamiento del sistema económico indujo a Myanmar a unirse a otros países de la región con miras a conseguir una mayor orientación hacia la política de mercado. Las trozas y la madera aserrada son las principales exportaciones de Myanmar y generan el 32 por ciento de los ingresos en divisas. El Estado todavía controla directamente la extracción y venta de los recursos de teca en todas las zonas del país, excepto en la frontera con Tailandia, pero desde 1989 el sector privado participa cada vez más activamente en la producción y exportación de otros productos distintos de la teca. Desde 1990, Myanmar ha incrementado notablemente el número de «contratos de compra» a largo plazo, para la explotación de madera en las zonas fronterizas con Tailandia. En 1993, eran casi 400 los contratos existentes. Este sistema ha generado graves problemas, con frecuentes transgresiones de la normativa ambiental y financiera, lo cual ha inducido a no renovarlos cuando expiran. En la actualidad, se está examinando la situación y se espera establecer una normativa nueva y ofrecer incentivos para fomentar las inversiones a largo plazo y el proceso de elaboración.
Viet Nam
Las reformas económicas se iniciaron en 1986, pero hasta 1992 se habían tomado muy pocas medidas que afectaran al sector forestal. Por consiguiente, la mayor parte de las actividades realizadas en Viet Nam pueden considerarse de carácter experimental. En 1992 entró en vigor una nueva ley agraria que preveía la asignación de terrenos forestales a individuos y grupos por un período de usa de 50 años o más. En virtud de la nueva legislación, los agricultores pueden utilizar la tierra, traspasar los derechos de uso y ofrecerla como garantía para la obtención de préstamos. Ya se han distribuido más de 1 millón de ha de tierras forestales y se prevé que para el año 2000 se habrán distribuido 3 millones de ha. Como complemento de estas medidas sobre los derechos de aprovechamiento de la tierra se está realizando un esfuerzo decidido para atraer inversiones extranjeras e impulsar la creación de empresas conjuntas en el sector forestal.
GRUPOS DE TRABAJO
Los participantes en el taller se organizaron en dos grupos de trabajo; el primero centraba su atención en la política e instituciones forestales y el segundo, en los aspectos económicos de la orientación del sector forestal hacia el mercado. Dichos grupos analizaron las cuestiones que se habían planteado durante el debate de los informes nacionales y los documentos temáticos preparados por los organizadores. En cada uno de los temas, los grupos de trabajo examinaron las principales enseñanzas que podían extraerse del proceso de reforma del mercado, los problemas más importantes que se habían planteado, la necesidad de disponer de información o conocimientos para abordar dichos problemas y el papel de la cooperación regional y de la asistencia extenúa para acelerar el proceso de reforma con vistas a la orientación hacia el mercado. A continuación se ofrece una síntesis de las conclusiones de los grupos de trabajo y de los debates conjuntos de ambos grupos.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Es indudable que la población rural sigue dependiendo significativamente de los bosques para la obtención de alimentos, forraje y combustible. Sin embargo, a medida que se implanta la economía monetaria, la población necesita acceder a los recursos forestales no sólo para obtener productos que garanticen su subsistencia sino también para conseguir otros productos cuya venta signifique ingresos adicionales en efectivo.
Por lo que respecta al sector forestal, no existe una senda única que conduzca hacia la economía de mercado. Es necesario avanzar con cautela y gradualmente, evaluando las repercusiones y la eficacia y viabilidad de las reformas. La singularidad social, cultural e histórica de cada país obliga a seguir enfoques diferentes para redefinir la economía y la cultura forestales. Las reformas para orientar las actividades forestales hacia el mercado no pueden realizarse sin tener en cuenta los restantes sectores de la economía nacional, la política de los países vecinos y el ambiente económico internacional.
Los países que están sustituyendo el sistema de planificación centralizada por una economía de mercado disponen de un conjunto amplio de mecanismos para conferir a la población el derecho de utilización de la tierra y de los recursos, instrumentos tales como contratos, arrendamientos, acuerdos de gestión colectiva y distribución de acciones. Sin embargo, en muchos casos los procedimientos para conferir el uso de derechos y los objetivos de esas transferencias no están bien definidos. Es, pues, necesario establecer quiénes pueden obtener el derecho de utilización de la tierra y de los recursos, qué volumen y qué tipo de tierras y de recursos pueden transferirse, qué usos han de permitirse y la duración de las autorizaciones y acuerdos de utilización.
En muchos países en los que se están registrando reformas del mercado, la propiedad de la tierra sigue siendo de carácter colectivo mientras que el derecho de su uso se concede a título individual. Ello exige que se precisen qué derechos se conceden a los individuos y, en especial, qué derechos se pueden transferir, vender, heredar o utilizar como garantías para la obtención de préstamos.
En aquellos países en los que existe un número importante de agricultores migratorios o pastores nómadas, la asignación del uso de los recursos forestales a titulo individual suscita problemas especiales. Habrá que conciliar las nuevas tendencias al usufructo individual de derechos con las prácticas consuetudinarias tradicionales.
Puede haber razones importantes que induzcan a mantener algunas tierras forestales bajo la jurisdicción del Estado (por ejemplo, para proteger cuencas hidrográficas de gran importancia, mantener hábitats frágiles de vida silvestre, proteger recursos en peligro y la diversidad biológica, para administrar los parques nacionales, etc.), especialmente cuando se trata de servicios que es poco probable que se puedan garantizar si la propiedad o la gestión de los bosques pasan a manos privadas. Será necesario determinar cuáles son esos servicios, y velar por que los organismos gubernamentales garanticen la gestión adecuada y la protección de los recursos fundamentales.
La protección de la sostenibilidad a largo plazo de los bosques y de sus productos madereros y no madereros, así como de los servicios que derivan de ellos, es una preocupación esencial para los técnicos forestales y los planificadores en todos los países. Para asegurar la gestión responsable de los recursos forestales por parte de quienes tienen acceso a los bosques es necesario ofrecer incentivos económicos, aplicar medidas motivadoras y realizar campañas de enseñanza y extensión y, al mismo tiempo, garantizar préstamos suficientes, establecer una normativa adecuada y vigilar y exigir su cumplimiento. En algunos países no se ha esclarecido la función del gobierno con respecto a ese conjunto de medidas incentivadoras y de control, y ello ha conducido a la explotación excesiva de los recursos por parte de aquellos a quienes se les han asignado.
La reforma. hacia la economía de mercado no exige necesariamente la privatización, pero sí es necesario que exista un grado de competencia, que permitirá obtener mejores resultados. Es necesario contar con instrumentos y políticas eficaces que fomenten la competencia, y con un marco jurídico que permita favorecer y recompensar la creatividad y la eficiencia de todas las empresas, aunque sigan estando bajo el control del Estado.
Durante el periodo de planificación centralizada, las empresas estatales proporcionaban empleo y servicios sociales a un núcleo importante de trabajadores y a sus familias. La orientación de la economía hacia el mercado ha supuesto la reducción del tamaño de muchas de esas empresas o su desaparición. Los gobiernos y los responsables de las tareas de planificación están encontrando grandes dificultades para establecer sistemas de asistencia social para los antiguos empleados de las empresas estatales durante la fase de transición.
Aquellos países en los que se está llevando a cabo la reforma. del sector forestal con enfoque a la orientación al mercado están tratando de determinar la función que debe corresponder a los organismos forestales del Estado. Aunque ya se han precisado dichas funciones en determinadas esferas (recopilar y difundir información sobre el mercado, vigilar la explotación de los bosques, garantizar la protección ambiental, prestar asistencia técnica a los nuevos usuarios de los recursos forestales, impedir la formación de monopolios, asegurar la equidad y la consecución de objetivos sociales, promover las exportaciones, y llevar a cabo una labor de investigación), todavía no se ha dado un mandato claro a los organismos forestales para desempeñar esas funciones ni se ha impartido la capacitación necesaria para que el personal de los organismos forestales pueda adaptarse a sus nuevos cometidos.
El informe completo del taller, los informes nacionales y los documentos sobre los recursos que han sido preparados por la FAO pueden obtenerse escribiendo a la Dirección de Políticas y Planificación Forestales de la FAO, Viale dalle Tenme di Caracalla, 00100 Roma, Italia.
