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Table des matières
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Budget
Selon le processus de planification décrit ci-dessus, la direction des services de santé animale a défini son plan de travail à long et à court terme, ce qui a permis d'identifier le type de travail (routine, projet) et l'apport nécessaire pour le réaliser Il faut ensuite calculer les dépenses et identifier les sources de financement.
La principale source de financement est le gouvernement, qui a la responsabilité de tous les fonds en dernier ressort, même si certains proviennent de sources autres que le budget ordinaire national. Dans les paragraphes suivants, on traite premièrement du processus budgétaire régulier, deuxièmement des budgets spéciaux pour les projets et les interventions d'urgence, et enfin des sources de financement.
Budget des programmes. Ce budget couvre les frais normaux de gestion des services de santé animale, généralement pour un exercice. Il suit un modèle dans lequel les postes de dépense sont clairement définis pour chaque section/unité/activité ou projet inclus dans le plan de travail annuel du service. L'organisation du budget est invariable et se conforme aux nommes établies pour tous les services gouvernementaux.
L'estimation des fonds nécessaires aux services de santé animale doit être établie bien avant le début de l'exercice en question. Ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus, le départ se fait au niveau administratif le plus bas et les estimations sont regroupées jusqu'à ce qu'un seul document définitif puisse être présenté au ministère pour inclusion dans son budget consolidé qui fait lui-même partie du budget national.
Les propositions budgétaires doivent être exactement calculées et bien équilibrées. Les demandes de fonds doivent s'appuyer sur une justification solide et d'autres documents.
Une fois que le budget a été approuvé et les fonds alloués, le directeur et son service financier doivent s'assurer soigneusement que les dépenses ne dépassent pas les crédits autorisés. De même, la trésorerie ne devrait pas réduire les crédits alloués au service au cours de l'exercice, car les programmes ne pourraient plus atteindre leurs objectifs.
Un budget fixe type devrait comporter les postes définis ci-après.
Section des salaires et allocations. Cette section du budget couvre les salaires et allocations de tous les employés permanents du service. Il doit exister un tableau des effectifs approuvés qui indique le nombre maximal de personnes qui peuvent être employées et financées. Ce nombre est ensuite divisé en effectifs des diverses catégories: vétérinaires officiels, inspecteurs des viandes, assistants zoosanitaires, etc. A l'aide de calculs rigoureux, on peut aboutir à une estimation raisonnablement exacte des fonds nécessaires pour financer les salaires. Il est très important que les effectifs approuvés ne soient pas dépassés sous peine de problèmes financiers sérieux.
Section des opérations. Trop souvent, cette section du budget global ne suit pas l'augmentation du personnel et l'inflation. Lorsque les fonds sont insuffisants, les gouvernements ont beaucoup de difficultés à réduire le personnel en place et diminuent donc le budget opérationnel. Comme moins de travail peut être accompli, certains fonctionnaires restent dans les bureaux, prêts à travailler mais sans pouvoir le faire. Dans le service de santé animale, où la plus grande partie du travail comporte des contacts avec les propriétaires d'animaux et les problèmes de santé de ces derniers, le budget opérationnel devrait être comparable au poste des salaires. Dans bon nombre de pays en développement, les salaires représentent 90 pour cent du budget total, laissant moins de 10 pour cent aux activités opérationnelles, ce qui est tout à fait insuffisant. Mieux vaut disposer d'un personnel moins nombreux qui a des moyens suffisants pour agir que d'un personnel nombreux mais bloqué dans les bureaux.
La section du budget opérationnel devrait être divisée en différents postes. Mieux vaut disposer de quelques postes élargis que de nombreux postes très spécifiques; cela permet de virer plus facilement des fonds d'un poste à un autre.
Ce budget opérationnel doit au moins comprendre les divisions suivantes:
• Transport. Il est essentiel que les fonctionnaires disposent de fonds suffisants pour se déplacer, sinon ils devront rester dans leur bureau sans répondre aux appels. Les contrôles vétérinaires adéquats ne peuvent être assurés si les moyens de transport sont insuffisants. Lors des propositions budgétaires, le nombre et le type de véhicules nécessaires doivent être estimés avec justification à l'appui. Il conviendrait d'estimer les distances que chaque véhicule devra parcourir pour réaliser convenablement les tâches nécessaires, et les crédits nécessaires pour couvrir ces coûts doivent être alloués. Il convient de prévoir des fonds pour les assurances, l'entretien, le fonctionnement et le remplacement des véhicules.
• Indemnité journalière de subsistance. Le personnel en déplacement officiel devrait recevoir une indemnité pour couvrir ses frais. Tout le personnel en déplacement devrait recevoir ces indemnités à l'avance et non pas simplement lorsque les fonds sont disponibles.
• Bureaux et divers. Ce poste devrait couvrir les frais de fonctionnement des divers bureaux et locaux, les frais de poste, de téléphone, d'ameublement, d'impression et de papeterie. Ce poste pourrait financer toutes les brochures de conseils.
• Médicaments et vaccins. Dans certains pays, tous les médicaments et vaccins sont achetés et distribués par l'Etat, ce qui constitue une lourde charge financière. Pour que l'approvisionnement et la distribution soient convenablement assurés, le gouvernement devrait fournir les vaccins pour certaines maladies d'importance nationale soit gratuitement, soit à des prix subventionnés. Ces maladies, si on ne lutte pas contre elles, auront des effets de grande portée sur l'élevage et, dans certains cas, sur la santé humaine, aussi bien que sur la prospérité des éleveurs. Le propriétaire des animaux devrait payer lui-même les vaccins et médicaments nécessaires pour les autres maladies; ces produits peuvent être vendus par le secteur privé. Dans ce cas, il doit y avoir homologation fiable des produits et évaluation de leur qualité et sécurité. Seuls les produits de haute qualité devraient être homologués et utilisés. Ces produits peuvent être distribués par des pharmacies vétérinaires ou de santé publique agréées.
Dans de nombreux pays en développement, il n'existe pas de pharmacies dans les districts ruraux. Dans ce cas, les services de santé animale devraient venir en aide à l'éleveur en vendant des médicaments à un prix raisonnable. Les profits résultant des ventes devraient être versés à un fonds renouvelable qui servirait à financer le renouvellement des stocks. Si l'argent est incorporé dans les recettes globales de l'Etat, il est souvent difficile de récupérer des fonds suffisants pour l'achat de nouveaux stocks de médicaments.
• Matériel. Des fonds devraient être disponibles pour acheter du nouveau matériel et, si besoin est, renouveler le matériel dans l'intérêt du service. Ce matériel devrait comprendre tous les éléments de base indispensables pour le travail de terrain.
• Laboratoires et recherche. Ce poste doit servir à couvrir les frais de fonctionnement des laboratoires dans le pays et peut être lié au secteur de la recherche ou en être indépendant, selon l'importance des laboratoires ou instituts de recherche.
• Laboratoires de production de vaccins. Lorsqu'un gouvernement exploite un laboratoire de production de vaccins, le budget de celui-ci doit être séparé des autres postes du service zoosanitaire. Afin que le gouvernement connaisse le coût de production des vaccins et leur valeur, les vaccins devraient être «vendus» aux services de contrôle. Même si cette vente est purement fictive, d'un budget à un autre, la valeur du vaccin sera ainsi appréciée tout le monde. Le laboratoire doit contrôler la production de façon à faire face à la demande. A son tour, le personnel de terrain utilisera le vaccin avec plus de soin. Le laboratoire, disposant de «revenus», aura plus de chances d'obtenir un financement suffisant et pourra fonctionner de façon autonome.
• Formation. Ce poste, dans la mesure du possible, devrait couvrir les frais de formation du personnel auxiliaire, la formation en cours d'emploi et la formation des exploitants.
• Autres postes. Le budget comportera d'autres postes, selon le pays et les circonstances, par exemple: ameublement, matériel de bureau et papeterie; stations de quarantaine; indemnisation pour animaux abattus au cours d'une campagne d'éradication.
Il est essentiel que toutes les estimations soient calculées avec précision et que les demandes de fonds soient réalistes.
Budget d'investissement et de développement. Ce budget couvre les postes d'investissement. La définition de ces derniers variera quelque peu d'un pays à l'autre, mais comprend généralement des postes permanents ou semi-permanents et pas simplement les dépenses courantes. Ce budget pourrait couvrir les postes suivants: nouveaux immeubles (bureaux, laboratoires, logements du personnel, etc.); installations de lutte contre la maladie telles que barrières, bains antiparasitaires, enclos de vaccination, etc.; stations et camps de quarantaine; centres de formation; véhicules et matériel relativement durables, notamment microscopes, incubateurs et réfrigérateurs.
Les dépenses concernant les véhicules et le matériel relativement durable peuvent, dans certains pays, être intégrées dans le budget opérationnel.
Le budget d'investissement couvre normalement plus d'un exercice financier, à la différence du budget ordinaire ou opérationnel. En effet, les locaux et la plupart des investissements ont besoin de plus d'un an pour être réalisés. Il est important que les dépenses soient strictement contrôlées afin d'assurer que les travaux ou achats ne dépassent pas les crédits alloués.
Fonds de projets. Dans de nombreux pays en développement, les projets soutenus par des organismes donateurs sont une source importante de fonds et de matériel pour les services de santé animale. Ces fonds sont destinés à un projet spécifique; la méthode d'allocation de ces fonds varie selon le donateur et le pays bénéficiaire et même selon les projets.
Il est préférable qu'un accord (mémorandum d'entente) soit passé entre le donateur et le département bénéficiaire pour que le paiement se fasse directement. Tous les paiements, quel que soit le système appliqué, doivent être soumis à vérification par le donateur et par le vérificateur officiel des comptes du gouvernement. Il importe que tous les fonds provenant des donateurs fassent l'objet d'un contrôle des dépenses. Dans leur pays, les donateurs pratiquent des contrôles stricts et ils s'attendent à trouver la même rigueur dans les projets d'assistance.
Fonds pour situations d'urgence. Il est difficile, dans la plupart des pays, de prévoir un budget pour les situations d'urgence car le moment, le type et la nature de la situation sont incertains. On peut avoir recours à la procédure suivante:
• Il faut supposer que des situations d'urgence dans le domaine de la santé animale se produiront; le budget annuel devrait donc permettre aux services de faire face aux situations d'urgence moyennes. On peut ainsi prévoir des crédits pour couvrir du personnel vétérinaire ou des moyens de transport, des médicaments, des vaccins, etc., pendant une durée limitée. L'expérience des années antérieures permet de prévoir les types et le volume d'apports nécessaires pour une situation d'urgence moyenne.
• Dans des circonstances exceptionnelles, le service de santé animale peut se trouver face à une situation d'urgence qui ne peut être couverte selon ces modalités. Par exemple, des pertes dramatiques résultant de l'introduction et de la propagation rapide d'une maladie mortelle (telle que la peste bovine) peuvent exiger des apports (personnel, transports, vaccins, etc.) qui dépassent les besoins habituels. La seule façon de faire face à la situation est l'ouverture d'un crédit spécial que le département doit pouvoir demander sans délai. Une telle éventualité doit avoir été prévue et un accord passé à l'avance sur les conditions qui peuvent exiger le déblocage, parla trésorerie, d'importants crédits exceptionnels. Dans certains pays, ces urgences peuvent relever d'une unité nationale de financement en cas d'urgence/de catastrophe.
• Le service de santé animale peut aussi avoir recours au budget ordinaire, en réduisant ou annulant certains programmes ou activités.
Autres sources de financement. La principale source de financement pour les services de santé animale est le gouvernement, mais ce n'est pas la seule. Il est important de diversifier les sources de fonds. Fréquemment, des fonds de diverses sources nationales et internationales sont disponibles, et il convient d'y faire appel chaque fois que possible.
Sources nationales autres que le gouvernement
• Les banques commerciales et agricoles nationales, qui travaillent en rapport direct avec les individus ou avec les coopératives.
• Certains aspects du travail du service peuvent se prêter à la privatisation. Les programmes de santé des troupeaux et le traitement des animaux de ferme et des animaux familiers pourraient être confiés à des vétérinaires privés si l'élevage est économiquement viable.
• Les institutions philanthropiques peuvent appuyer des questions ou projets spécifiques.
• Certaines industries d'élevage peuvent financer (ou cofinancer) des recherches spécifiques ou des programmes spécifiques de lutte ou d'éradication de maladies.
• Différents systèmes de remboursement. (Se reporter à la section «Le remboursement des dépenses et son contrôle financier» dans ce chapitre.)
• Recherche sous contrat pour le secteur.
Sources internationales:
• Des organismes internationaux tels que le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), la FAO, l'OMS, l'Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI), la Banque mondiale et le Fonds d'équipement des Nations Unies (FENU) peuvent fournir des dons, des investissements (bâtiments) ou octroyer des prêts en faveur de programmes ou projets spécifiques. Chaque organisme impose des conditions particulières; son bureau local doit être contacté pour obtenir des informations.
• Des donateurs bilatéraux (ce sont en général des organismes nationaux d'aide de pays développés) offrent également un appui direct à des projets et programmes dans certains pays, régions ou sous-régions. Là encore, chaque organisme assortit son aide de conditions spécifiques et accorde la préférence pays ou régions.
• Certaines organisations non gouvernementales, financées sur des bases nationales ou internationales, offrent des fonds pour les programmes ou projets de santé animale.
Contrôle financier
Le contrôle financier suit généralement les mêmes règles pour tout le secteur officiel.. Toutefois, un contrôle financier sévère est nécessaire et devrait inclure les mesures suivantes:
Comptabilité. Pour être valables, les budgets doivent être très soigneusement appliqués et contrôlés. Même si les crédits alloués par le gouvernement sont considérés comme insuffisants, le service de santé animale ne doit pas les dépasser. Ce n'est qu'en cas de poussée exceptionnelle d'une maladie importante que des demandes de crédits supplémentaires seraient justifiées.
Lors du maniement de fonds publics, la comptabilité doit être stricte, les dépenses doivent concorder et aucun mauvais usage de ces fonds ne doit être toléré.
Pour garder la maîtrise des dépenses, le chef du service vétérinaire doit tenir fréquemment des réunions avec la section de la comptabilité. Ces réunions devraient avoir lieu au moins une fois par mois pour examiner les dépenses courantes, qui devraient comprendre les dépenses engagées, et s'assurer que les fonds sont suffisants pour l'exercice en cours. S'il semble qu'un poste doive dépasser le crédit correspondant, une demande doit être adressée en temps voulu à la trésorerie ou toute autre autorité compétente pour virer des fonds d'un poste disposant de crédits excédentaires afin de combler le déficit.
Ce système d'autorisation de l'autorité compétente pour le virement de fonds parait ingrat mais il est nécessaire. Lorsque les fonds ont été alloués initialement, ils étaient destinés à une utilisation déterminée. Ainsi, les fonds affectés à l'achat de vaccins ne doivent pas servir à acheter des meubles de bureau, même si cet achat est souhaitable.
Vérification des comptes. La comptabilité du service doit être régulièrement vérifiée par un organisme public agréé.
Vérificateurs intérieurs des comptes. Ceux-ci doivent rendre visite à chaque bureau de santé animale au moins une fois par an et vérifier sur place les éléments suivants:
• Toutes les rentrées de fonds du service, y compris les remboursements, avec vérification des opérations bancaires.
• Les stocks de médicaments et vaccins, qui doivent correspondre aux inventaires.
• Les articles de sécurité, les carnets de reçus, les registres de demandes de fourniture, etc.
• Les biens meubles, c'est-à-dire vérification que le matériel alloué au service est toujours en place.
• Le fonctionnement général du bureau, avec vérification que les instructions financières et administratives sont bien observées.
• L'administration financière des projets appuyés par des donateurs, avec vérification que les contrôles financiers appropriés sont effectués, et comptabilisation de tout le matériel et l'équipement.
• Tout autre élément pertinent, par exemple le patrimoine zootechnique du service.
Le vérificateur intérieur des comptes doit non seulement vérifier que les comptes et la gestion des biens sont corrects, mais également aider le personnel en l'initiant aux méthodes de comptabilité et de contrôle. Au cours de leurs visites, les vérificateurs doivent examiner les méthodes de comptabilité et de contrôle des stocks et, si nécessaire, adresser des recommandations au chef de service en ce qui concerne les améliorations possibles.
Commissaires aux comptes. Le gouvernement national dispose généralement d'un service de vérification qui contrôle toutes les recettes et dépenses publiques. Il est essentiel qu'une vérification de tous les bureaux soit organisée à intervalle régulier afin d'assurer qu'un contrôle financier adéquat est appliqué. Grâce à une vérification régulière des comptes, tout abandon des méthodes de comptabilité admises sera décelé rapidement et corrigé avant que de graves erreurs soient commises ou des fonds détournés.
Le remboursement des dépenses et son contrôle financier
Les divers services sont de plus en plus poussés à devenir non seulement plus rentables, mais également plus autonomes pour se procurer des revenus. En d'autres termes, les services de santé animale de nombreux pays sont maintenant contraints ou encouragés à trouver des revenus pouvant couvrir au moins certains de leurs besoins. Les fonds ainsi obtenus devraient être déposés dans un fonds de développement de l'élevage et servir à soutenir les services zootechniques. Ce «remboursement» peut prendre plusieurs formes, entre autres:
• Demander un paiement pour certains services (épreuves diagnostiques de laboratoire, bains antiparasitaires pour la lutte contre les tiques, consultations, etc.).
• Créer un fonds renouvelable pour certains objectifs spécifiques (achat et fourniture de médicaments, achat et abattage des animaux destinés aux expériences, production et fourniture de vaccins, etc.).
• Une prime d'assurance ou taxe par animal peut être perçue sur les individus ou les coopératives.
• Une taxe peut être prélevée sur les importations de produits d'origine animale subventionnées.
• Des droits peuvent être imposés pour la délivrance de certificats d'importation ou d'exportation d'animaux et de produits d'origine animale.
Ces méthodes et d'autres moyens de faire rentrer des fonds pour les services vétérinaires permettent de mieux tirer profit des investissements considérables que le gouvernement a consentis dans les infrastructures et rendre ces dernières bien plus rentables. Toutefois, pour que ce type d'initiative donne les meilleurs résultats, il faut d'emblée organiser convenablement l'administration des fonds ainsi obtenus et leur utilisation.
L'ouverture d'un compte en banque spécial pour recueillir ces fonds, avec une réglementation sévère de leur utilisation et des utilisateurs, s'est révélée une bonne formule. Une comptabilité sévère et des vérifications strictes sont essentielles. On peut également reverser les fonds obtenus dans les recettes générales de l'Etat. Mais dans ce cas il est souvent impossible au service de santé animale d'avoir accès aux fonds, ou bien la procédure à suivre est si pesante que le service n'est guère encouragé à employer cette méthode.
Traitement des données
Des
documents comptables sont indispensables pour tous les mouvements
de fonds, et des méthodes correctes de comptabilité et de
vérification devraient toujours être appliquées. Les systèmes
modernes de comptabilité devraient, si possible, être utilisés
afin d'éviter les erreurs humaines et de produire rapidement et
facilement des rapports statistiques et autres et/ou d'analyser
le budget et les dépenses de l'année en cours et des années
passées.
Une bonne planification
technique et/ou financière doit reposer sur des documents
techniques et financiers détaillés et sur une évaluation
régulière des réalisations des services de santé animale. Ces
évaluations devraient porter non seulement sur les effets
économiques des services de santé animale pour la communauté,
mais aussi sur leur impact éventuel dans les domaines
biologique, social, de la santé publique et de l'environnement.
Ces évaluations devraient se faire au niveau de l'exploitation, du service de santé animale et de l'Etat.
Evaluation économique
L'analyse coûts/avantages doit constituer un élément parmi d'autres de la planification et de la gestion efficaces de la santé animale. Il est possible de faire des comparaisons simples des avantages et des coûts grâce aux données disponibles pour avoir une idée des priorités dans le domaine de la lutte contre les maladies, mais les résultats seraient peu fiables. Des moyens d'analyse économique et sociale complets doivent être mis en place dans chaque pays, et l'évaluation doit couvrir les problèmes de fléchissement de la productivité animale et de maladies infracliniques, ainsi que de maladies infectieuses spécifiques. D'autres formes d'analyse économique comme l'analyse coût-efficacité, coût/service public et rente des consommateurs/producteurs, devraient également être envisagées.
Il convient de diviser les avantages de la manière suivante:
• «Pertes» directes perceptibles évitées.
• «Avantages non obtenus»: potentiels non réalisés dans le domaine de l'amélioration de la productivité animale.
• Avantages directs, tels que progrès de la production agricole, puissance de traction animale, substitution de productions locales aux importations et aux exportations.
• «Avantages non calculables», notamment amélioration de la santé humaine, du bien-être et de la prospérité.
L'évaluation d'un programme de santé animale doit suivre une procédure logique qui doit comprendre:
• Des estimations approximatives de l'ampleur et de l'impact de chaque problème à considérer au moyen de données existantes pour une étude préliminaire des priorités.
• Le rassemblement de données concernant la structure de la population et du cheptel, ainsi que des renseignements disponibles sur l'incidence d'une maladie spécifique et les pertes de production qui en découlent, accompagné, si nécessaire, d'études statistiques sur échantillons représentatifs ou cas isolés pour combler les lacunes de l'information.
• L'établissement de modèles conceptuels ou de diagrammes pour illustrer les caractères épidémiologiques et l'impact du problème étudié.
• La conception de modèles biologiques sous forme mathématique pour estimer les risques et l'étendue des problèmes avec lutte et sans lutte, et pour quantifier et évaluer l'impact direct sur la production animale. Il convient également d'intégrer les avantages indirects.
• Une quantification systématique pour chaque type d'unité de production (troupeau ou groupe de population), des progrès de production jugés réalisables et des coûts de la lutte pour chaque opération de lutte ou de production entreprise ou proposée, à l'aide de modèles statiques ou dynamiques qui font apparaître les résultats cumulatifs chaque fois que possible.
• La réalisation d'une «analyse de budget partiel» afin de calculer le rapport coûts/avantages pour les exploitants individuels, ce qui influera sur leur décision de participer ou non aux activités de lutte contre les maladies animales et aux frais correspondants.
• La réalisation d'une analyse coûts/avantages afin de comparer, du point de vue du secteur de la production animale et de la nation, les rendements de l'activité de lutte contre les maladies, après ajustement des prix en fonction de facteurs tels que la substitution de produits locaux aux importations, les exportations, les subventions et les coûts d'opportunité des ressources. Dans le cadre de ces évaluations, des «analyses de sensibilité» approfondies doivent être entreprises pour déceler l'effet d'erreurs dans les données et les hypothèses et les variations de prix possibles.
• L'utilisation d'analyses de décision et en particulier d'arbres de décision pour traduire l'impact de différentes décisions aux stades décisifs d'un programme.
• Un examen des considérations politiques, sociales, de santé publique et d'environnement qui peuvent être quantifiées dans l'analyse économique dans certains cas ou classées par d'autres moyens selon leur importance au cours des discussions.
Impact politique, social, sur la santé publique et sur l'environnement
L'impact des services de santé animale dans ces domaines serait le suivant:
• Amélioration des possibilités d'emploi lucratif et des conditions de vie qui favoriserait la stabilité sociale et politique.
• Réduction ou élimination de l'impact des zoonoses sur la population humaine.
• Promotion de meilleures conditions de travail et réduction des dépenses médicales imputables au traitement des zoonoses.
• Amélioration qualitative et quantitative de la nutrition humaine.
• Reconnaissance du fait que les avantages dus à l'amélioration des prestations de santé animale, même si elles ont une incidence sur les effectifs et la productivité du bétail, ne se réaliseront pleinement qu'à condition d'associer l'apport des services vétérinaires à une amélioration de la commercialisation et des prix des produits animaux.
• Bien que l'utilisation de médicaments vétérinaires, d'hormones, de pesticides, etc., conformément aux recommandations des fabricants, n'entraîne pas de contamination toxicologique inacceptable de l'environnement, les services de santé animale doivent veiller à ce que ces produits soient bien utilisés. On trouvera des recommandations à ce sujet dans les Directives FAO/OMS pour l'utilisation des pesticides.