T.J.P. McHenry
Thomas J.P. McHenry fait partie du cabinet juridique McClintock, Weston, Benshoof, Rochefort, Rubalcava et MacCuish de Los Angeles, Californie (Etats-Unis d'Amérique), qui est spécialisé dans les questions d'environnement. Il est également chargé de recherche au Natural Heritage Institute de San Francisco, Californie.
S'appuyant sur son expérience en matière de formulation de politiques et de législations sur la faune sauvage dans plusieurs pays en développement, l'auteur traite de trois grandes questions intéressant l'aménagement de la faune sauvage: en premier lieu, le rôle et la valeur potentielle d'une politique nationale bien articulée d'aménagement de la faune; en deuxième lieu, la double question de la définition de faune sauvage et de la nature de sa «propriété»; la troisième question sans doute la plus importante est de trouver une structure suffisamment souple pour charger les autorités locales et les populations de la gestion de la faune sauvage.
Dans les pays en développement, l'aménagement de la faune sauvage se heurte à de nombreux problèmes: la négligence des pouvoirs publics, l'insuffisance des ressources financières et des incitations, le manque de formation et d'éducation à la conservation, enfin la médiocrité de la réglementation ou son absence totale. Le problème le plus difficile est lié à la mise en place d'un système qui fausse les pratiques historiques en interdisant aux communautés locales de jouir des avantages traditionnels qu'offre l'utilisation de la faune sauvage, sauf en enfreignant la loi. Ce problème est dû - au moins en partie à l'échec des structures d'aménagement existantes, qui sont généralement des adaptations coloniales ou postcoloniales de modèles juridiques et bureaucratiques centralisés, et ne peuvent s'adapter aux méthodes traditionnelles d'exploitation de la faune sauvage ni fournir des moyens plus souples pour sa conservation. On s'est beaucoup préoccupé récemment d'attribuer aux communautés autochtones des pouvoirs plus larges sur les ressources naturelles parce qu'on a dû reconnaître que, sans leur participation, les efforts de conservation de la faune sauvage sont - en dehors de quelques réserves naturelles soumises à des règles rigoureuses - vouées à l'échec. Parallèlement, on prend de mieux en mieux conscience de la valeur de la faune sauvage, en particulier sous l'angle de la diversité biologique.
Il faut lancer deux avertissements dès le départ. Tout d'abord, il n'existe guère de modèles utilisables pour la formulation de politiques et de législations (et de règlements complémentaires). Alors que l'expérience d'aménagement d'un pays peut servir à un pays voisin ou à un pays qui jouit de conditions similaires, les tentatives d'adopter ou d'emprunter la législation d'autres pays ont généralement abouti à un échec car les bases culturelles et juridiques sur lesquelles repose cette législation ne peuvent être reproduites à l'étranger. Les administrateurs de ressources devraient s'inspirer des expériences juridiques et politiques pour élaborer leurs propres démarches, et ne pas les considérer comme un schéma imposé.
Deuxièmement, dans la préparation de politiques et de législations sur la faune sauvage et les autres ressources naturelles, le «processus» peut s'avérer aussi important que le «produit». Le travail nécessaire pour l'évaluation et la révision des politiques et des lois nationales sur la faune rassemble, s'il est fait correctement, des experts de biologie animale, de gestion, d'application des mesures, des secteurs financier et juridique, et autres domaines publics et privés, qui d'ordinaire ne communiquent pas entre eux. Ce travail peut ainsi prendre des orientations non prévues par les participants.
La nécessité et l'utilité d'une politique de la faune sauvage sont habituellement sous-estimées. De nombreux pays n'ont pas de politique officielle en la matière, et la plupart des politiques en vigueur se limitent pratiquement à affirmer la valeur des animaux sauvages sans tenter de concilier les pressions concurrentes qui s'exercent sur eux. Rien n'est plus précieux, pour un responsable de la faune sauvage, qu'une politique nationale bien articulée et rationnelle. Sans le soutien d'une politique et d'une «volonté politique», les actions d'aménagement sont vouées à l'échec, particulièrement dans les pays où l'application de la loi est loin d'être totale et uniforme.
Les éléments spécifiques d'une politique de la faune sauvage varient nécessairement d'un pays à l'autre et dépassent, par conséquent, le propos de cet article de caractère général. Toutefois, une politique de ce genre devrait au moins énoncer le statut et le rôle de la faune sauvage dans le pays, et exposer les diverses raisons qui justifient la réglementation de son utilisation. Parmi ces raisons, citons l'alimentation humaine, les motivations économiques, les préoccupations esthétiques et morales, ainsi que les raisons culturelles et historiques telles que la protection d'animaux nationaux typiques, la santé humaine et la conservation des ressources génétiques. La politique devrait décrire les principaux facteurs qui intéressent les populations animales et les moyens institutionnels et structurels d'assurer leur conservation, avant d'exposer les intentions des pouvoirs publics en ce qui concerne leur aménagement (tourisme, alimentation humaine, recettes fiscales, etc.) et les avantages attendus de cet aménagement. Lorsque la faune sauvage est conservée dans des zones protégées telles que les parcs nationaux, la politique devrait expliquer le but et l'utilisation de ces zones.
La politique devrait autoriser le gouvernement à confier le contrôle et l'aménagement de la faune sauvage aux communautés locales lorsque cela s'avère opportun, et prévoir l'établissement de mécanismes gouvernementaux locaux à cette fin. Bien entendu, le simple fait d'«autoriser» le gouvernement ne suffit pas à assurer le transfert de l'aménagement à l'échelon local. Par exemple, à Saint-Vincent-et-les Grenadines (Caraïbes orientales), la législation forestière a été amendée pour permettre de constituer des aires de conservation gérées par les représentants des communautés et de l'administration locales. Les réglementations complétant la loi ont établi un mécanisme de gestion et des arrêtés pour l'aménagement de ces aires de conservation.
La politique devrait également tenir compte de l'impact des lois qui ne concernent pas directement la faune sauvage, en particulier les lois relatives à la foresterie et au régime foncier, ainsi que la législation fiscale et les règlements de l'administration locale sur l'aménagement de la faune sauvage et son utilisation. Comme l'a souligné Moore (1985), les autres textes peuvent avoir une incidence plus forte que la loi qui traite spécifiquement de la ressource.
Une politique de la faune sauvage peut prendre diverses formes: politique nationale explicite, élément d'une stratégie nationale de conservation de la nature, ou composante d'un plan national de développement. Par exemple, les plans nationaux d'action environnementale (NEAP) qui sont actuellement élaborés dans de nombreux pays sous les auspices de la Banque mondiale comprendront des politiques de la faune sauvage. Dans le passé, ces politiques se sont souvent limitées à de simples déclarations des objectifs gouvernementaux, parfois en une seule page. Certains pays ont adopté des politiques plus détaillées qui complètent la déclaration d'objectifs par un exposé des moyens d'atteindre ces objectifs. Ainsi, la politique de conservation de la faune sauvage du Botswana se présente sous la forme d'un document de neuf pages qui aborde, entre autres, la place de la faune dans la planification de l'utilisation des terres, le but des aires d'aménagement, parcs nationaux, réserves de gibier et zones de chasse gardée et les rapports entre ces groupes, les comportements migratoires de la faune sauvage, sa valeur économique potentielle, ainsi que les avantages et les coûts de sa conservation. Ces politiques plus détaillées présentent l'avantage d'énoncer non seulement ce que le gouvernement entend réaliser, mais aussi comment il compte s'y prendre; elles ont cependant tendance à nécessiter des révisions plus fréquentes.
Qu'elle soit simple ou complexe, toute politique de la faune sauvage doit, pour avoir un certain poids, être approuvée et appuyée au plus haut niveau de l'Etat c'est-à-dire par le président, par le gouvernement ou par l'assemblée législative. Nombre de politiques qui ne bénéficient pas de ce soutien prennent d'abord la forme de rapports d'experts et restent au plus bas niveau des pouvoirs publics. Pour attirer l'attention sur l'importance d'une politique, on lie de plus en plus souvent une évaluation des politiques à une tentative de révision de la législation, ce qui permet d'examiner, de réviser et d'approuver en même temps la politique et les lois correspondantes.
Ayant ainsi traité de la nécessité et de l'importance de la politique, nous passons à l'examen de deux questions juridiques de base: Qu'entendons-nous par «faune sauvage» par exemple quelle définition plus ou moins large retenons-nous? Une fois la définition adoptée, qui a la propriété ou le contrôle de l'ensemble de droits liés à la faune sauvage? Les réponses à ces questions ont un retentissement important pour l'octroi aux communautés locales de plus grands pouvoirs d'aménagement de la faune sauvage. Par le passé, la protection juridique ne couvrait qu'un nombre limité d'espèces sauvages énumérées dans la loi ou les règlements complémentaires, qui étaient dénommées «espèces protégées». Le terme «gibier» était utilisé pour désigner les espèces méritant d'être protégées, en général pour la chasse sportive. Quelques autres espèces, comme les oiseaux de proie, bénéficiaient souvent aussi d'une protection pour des raisons culturelles, nationales, etc. Toutes les autres espèces, animales et végétales, avaient - du moins juridiquement peu ou pas de valeur, et pouvaient donc être consommées sans limites. La législation «moderne» a élargi la définition de «faune sauvage» à l'ensemble des animaux poissons, mammifères, oiseaux, reptiles, amphibies et invertébrés - à l'exception des animaux domestiques. Tandis que cette définition élargie reconnaît que la faune présente une valeur connue et potentielle et mérite donc d'être protégée, un régime juridique protégeant la totalité ou presque des espèces peut avoir l'effet regrettable de rendre illégale la chasse des animaux sauvages (généralement rongeurs et autres petits mammifères et reptiles) pratiquée par les populations locales pour se nourrir. En outre, un système qui protège l'ensemble de la faune sauvage n'est pas orienté particulièrement vers les espèces précises dont la protection est justifiée, ce qui constitue une lacune importante étant donné que les ressources sont limitées.
D'autre part, les lois antérieures qualifiaient de «nuisibles» certaines espèces peu appréciées telles que les rongeurs, les loups et certains oiseaux, et encourageaient leur éradication, par exemple au moyen de primes. L'aménagement moderne de la faune sauvage rejette cette appellation pour l'ensemble des espèces indigènes. Les espèces non indigènes, en revanche, sans être pour autant qualifiées de «nuisibles», peuvent être soumises à des mesures de réduction de leur nombre. On peut également établir une distinction, en ce qui concerne l'aménagement, entre les animaux «sauvages» élevés en captivité et ceux qui vivent en liberté.
Le problème de la propriété ou du contrôle des ressources en faune est très épineux. De fait, la Banque mondiale a identifié la possession ou le droit de propriété comme la question la plus importante en ce qui concerne les rapports entre populations rurales et faune sauvage (Kiss, 1990). Cette dernière, à l'état naturel, n'est explicitement la «propriété» de personne. Vu la mobilité des animaux sauvages, la propriété n'est établie que lorsque la chasse ou la capture a permis de prendre possession d'un animal. Toutefois, les lois les plus récentes ont tendance à attribuer la propriété de la faune sauvage à l'Etat. C'est le cas, par exemple, au Burkina Faso, en Ethiopie, au Libéria, en République centrafricaine et en République-Unie de Tanzanie. Comme le fait remarquer Forster (1991), cette «nationalisation» de la faune et des autres ressources naturelles a pour objectif d'assurer un mécanisme de gestion (conservation et utilisation) à un niveau qui permette d'avoir un point de vue stratégique et, en principe, d'optimiser la valeur de ces ressources. Toutefois, ces objectifs sont rarement réalisés en pratique.
Dans la plupart des cas, l'attribution de la propriété et du droit exclusif d'utiliser les ressources en faune sauvage au gouvernement national a empêché les individus et les communautés qui les utilisaient traditionnellement de continuer légalement à en tirer profit. D'autre part, le gouvernement s'est retrouvé face à des charges trop lourdes car il fallait des ressources humaines et financières centralisées pour assurer l'aménagement de la faune sauvage. Dans de nombreux cas, les populations locales ont été poussées à adopter une attitude d'indifférence, voire d'hostilité envers la gestion de la faune sauvage par l'Etat.
La propriété se manifeste en dernière analyse par le droit d'utiliser la faune sauvage et le pouvoir de l'aménager. La Banque mondiale a dégagé trois questions politiques essentielles pour l'aménagement de ces ressources avec une participation locale en Afrique: définition du rôle des ressources dans le développement économique national; possession ou droit de propriété de la faune; enfin, répartition des pouvoirs de gestion et des avantages entre les échelons local et national (Kiss, 1990). La question la plus importante pour l'élaboration d'une politique de la faune sauvage (et de la loi correspondante) est celle du passage de la gestion centralisée à l'aménagement par les communautés locales qui bénéficient ainsi d'avantages.
Compte tenu des difficultés rencontrées par l'aménagement centralisé de la faune sauvage, un des problèmes les plus délicats auxquels sont confrontés les responsables est de maintenir ou d'accorder des droits et des pouvoirs aux populations locales. On peut citer comme exemple le village de Nyaminyami dans le nord-ouest du Zimbabwe, où on a confié aux ruraux l'aménagement de la faune, y compris le droit d'éliminer certains impalas des troupeaux et d'utiliser ou de vendre les divers produits ainsi obtenus, de vendre des licences de chasse au lion ou à l'éléphant (dans des limites raisonnables fixées par le gouvernement) et de créer des entreprises mixtes afin de promouvoir le tourisme. Les populations locales ont également le droit de conserver quasiment toutes les recettes de ces activités (Bonner, 1993). Ce régime leur permet de se procurer des protéines légalement et ôte tout intérêt financier à la chasse illicite; ce qui était autrefois du braconnage est désormais une activité légitime et organisée. L'étendue et la portée de la cession des pouvoirs juridiques ou de la propriété aux communautés locales varient selon les pays, mais, en règle générale, la politique et la législation modernes en matière de faune sauvage devraient prévoir expressément l'octroi de ces pouvoirs.
Il importe de reconnaître que l'existence et l'aménagement de la faune sauvage imposent des contraintes à l'utilisation d'autres ressources, en particulier le pâturage du bétail et l'agriculture. L'élimination de la faune sauvage par des moyens directs comme le braconnage, ou indirects tels que les clôtures et la diffusion de maladies, ouvre la voie à la conversion des terres à d'autres usages et peut être un symptôme de conflits pour l'utilisation de ressources. Les politiques et les lois devraient tenir compte de ces conflits potentiels.
Ainsi, le Parc national du lac Mburo, créé en Ouganda pour protéger les dernières populations d'ongulés sauvages qui vivent uniquement dans cette partie du pays, illustre bien ce problème. Son aménagement a été compliqué par le passage de grands troupeaux de bovins qui le traversent à certaines saisons. En raison de la croissance démographique et de l'essor de l'agriculture, les pâturages sont devenus toujours plus limités, de sorte que le bétail avait de plus en plus besoin du parc. Par ailleurs, les éleveurs locaux, qui ne tiraient guère de recettes de la vente des bovins faute d'installations d'abattage et de commercialisation, ont tenté d'accroître leurs revenus en augmentant leurs troupeaux, ce qui a renforcé la pression exercée sur les ressources. A l'issue d'un examen de la situation, la FAO a, entre autres, recommandé de créer des abattoirs locaux à proximité du parc national pour aider les éleveurs à augmenter leurs revenus sans accroître leurs troupeaux.
S'agissant de renforcer la participation des communautés locales, l'élaboration d'une politique et les lois d'application ne devraient pas négliger le rôle du droit coutumier et de la pratique, qui peuvent avoir une influence considérable sur l'aménagement de la faune sauvage. Par exemple, dans de nombreux pays, la capture ou la consommation de certaines espèces est encouragée par la tradition, tandis que dans d'autres elle est limitée par des croyances religieuses et culturelles.
La privatisation de certaines activités de l'Etat, telles que l'aménagement des espèces sauvages et des zones protégées dans le cadre de concessions, offre également la possibilité de confier davantage de pouvoirs aux communautés locales et suscite donc un regain d'intérêt. Un contrat ou une concession offre l'avantage d'attribuer directement les pouvoirs d'aménagement des ressources en terres et en faune sauvage, et de contenir des dispositions spécifiques dans chaque cas. Citons comme exemple la concession accordée par la République ougandaise à un contractant privé pour l'aménagement, sur 10 ans, d'une réserve de gibier de plusieurs milliers d'hectares jouxtant le parc national Queen Elizabeth. Le concessionnaire est chargé de gérer la réserve contre paiement de droits au gouvernement et à la communauté locale. L'accord doit assurer une rentabilité raisonnable au concessionnaire et des bénéfices financiers non négligeables ainsi que des avantages en matière d'emploi et de formation au gouvernement et à la communauté locale, et aboutir à un meilleur aménagement de la réserve.
L'échec de l'aménagement centralisé de la faune sauvage propriété de l'Etat a amené à étudier les moyens de faire participer les ruraux à la gestion de ces ressources. A mesure que l'on comprend mieux l'importance de cet aménagement pour des raisons d'alimentation humaine (protéines) et de biodiversité, mais aussi pour des motifs économiques, touristiques et autres, une plus grande place doit être accordée à la mise au point de mécanismes réglementaires plus efficaces et appropriés. Nous constatons que les systèmes actuels d'aménagement n'assurent ni des avantages suffisants et durables aux communautés locales, ni la viabilité des espèces sauvages menacées. Si cette situation tient à de multiples causes, il faut, pour l'améliorer, toujours commencer par exprimer plus clairement la politique gouvernementale d'aménagement de la faune sauvage. De même, il convient également d'examiner le cadre juridique et réglementaire régissant cet aménagement afin de savoir s'il comporte les mesures d'incitation nécessaires (en particulier pour les communautés locales) à une bonne gestion.
Il importe de noter que l'attribution aux communautés locales de l'aménagement des ressources naturelles n'en est qu'à ses débuts - voire au stade expérimental. Des modèles qui ont apparemment donné de bons résultats, comme le programme CAMPFIRE au Zimbabwe [NDLR: voir l'article de Wynter à la page 26 et Unasylva, 43(168):20], ont été lancés trop récemment pour faire l'objet d'une évaluation définitive. Il faut malheureusement constater que les expériences d'aménagement se sont soldées plus souvent par des échecs que par des réussites. Cela ne doit pas empêcher de poursuivre les efforts pour confier l'aménagement de la faune et des autres ressources naturelles aux communautés locales. Au contraire, il est capital de continuer les expériences dans ce sens.
Bonner, R. 1993. At the hand of man: peril and hope for Africa's wildlife. New York, Knopf.
Forster, M. 1991. Some legal and institutional aspects of the economic utilisation of wildlife. In Actes du 10e Congrès forestier mondial, vol. 5. Nancy, France, Engref.
Kiss, A., ed. 1990. Living with wildlife: wildlife resource management with local participation in Africa. Rapport technique de la Banque mondiale n° 130. African Technical Department Series. Washington, DC, Banque mondiale.
Moore, G. 1985. Impact of non-forestry laws on forestry. In Actes du 9e Congrès forestier mondial. Mexico, 1-10 juillet.
