R. Burkart
Análisis del desarrollo histórico de la ordenación de las áreas protegidas de la Argentina y el desafío de avanzar hacia la conservación y el uso sostenible de recursos múltiples.
Rodolfo Burkart es Jefe del Departamento de Planes y Proyectos de la Dirección de Conservación y Manejo en la Administración de Parques Nacionales, Buenos Aires, Argentina.
A pesar de su fama como gran productor agrícola, la Argentina posee más del 80 por ciento de su territorio sin cultivar. Sus tierras, que abarcan una superficie total de 279 millones de ha, se utilizan en su mayor parte como campos ganaderos y bosques productivos, por no ser aptas para mejores fines que el uso de los propios recursos vivos que la habitan, pues son en su mayor parte pastizales, sabanas, matorrales y bosques, de ambientes muy secos, demasiado anegadizos o montañosos. Los bosques, densos-húmedos o abiertos-secos, ocupan hoy 36 millones de ha, cerca de un tercio de su extensión original. Los bosques implantados abarcan apenas unas 760000 ha (Di Pace, 1992).
Las características naturales de la Argentina son similares a las del resto de América Latina: un estudio de la FAO (1988) sobre esta región estableció que las tierras de cultivo ocupan apenas el 10 por ciento de la superficie, mientras que los campos y bosques naturales, potencialoactualmente productivos, el 76,2 por ciento. Sin embargo, eso no significa que sea un continente - y, en nuestro caso, un país - despoblado. Salvo las altas cumbres andinas, se puede decir que todo el territorio está poblado; la densidad humana es proporcional a la productividad por ha de cada región y la inversión de capital es muy baja.
Las áreas protegidas de la República Argentina comprenden 13 millones de ha, superficie que representa el 4,66 por ciento del territorio nacional. Por ser una república federal, cada una de las 23 provincias que la conforman tiene autonomía de decisión sobre su territorio. Por ello, las áreas protegidas pueden estar bajo jurisdicción provincial o federal, todas administradas por la Administración de Parques Nacionales.
Según el banco de datos de la Red Nacional de Cooperación Técnica en Areas Protegidas, las áreas protegidas de jurisdicción federal son 26 unidades administrativas que abarcan 2,8 millones de ha; las de jurisdicción provincial (comprendidas las de jurisdicción municipal, universitaria, privada, etc.) son en total 184 unidades, y abarcan 10,2 millones de ha.
Del total de la superficie protegida de los Parques Nacionales o Provinciales, el 22 por ciento corresponde a categorías estrictas; es decir, son áreas protegidas que excluyen la presencia y actividad productiva humana, salvo como visitantes. El 78 por ciento restante pertenecen a categorías no excluyentes, lo que supone la presencia de pobladores, propiedades rurales y actividades de ganadería o explotación forestal. Se trata en su mayoría de reservas «de uso múltiple», «manejadas» o «de biosfera» y, en la jurisdicción federal, de «reservas nacionales» (UICN, 1984; APN, 1991), con funciones de amortiguación en torno y respecto de los parques nacionales.
BREVE HISTORIA DEL USO DE LOS RECURSOS NATURALES EN LAS AREAS PROTEGIDAS
El primer Parque Nacional de la Argentina y de Latinoamérica fue el Nahuel Huapí, que se fundó en 1922, en los bosques cordilleranos australes. En 1934, se crearon la Dirección (hoy Administración) de Parques Nacionales y, simultáneamente, los grandes parques del sur del país, privilegiada región de lagos, montañas y bosques. En el resto del país, sólo se había creado por entonces el Parque Nacional Iguazú, alrededor de las famosas cataratas que hoy se consideran «Patrimonio Mundial».
En 1968 ya se contaban 14 parques nacionales, que ocupaban 2,4 millones de ha; sin embargo, sólo 150000 ha (6 por ciento) se ubicaban fuera de la región de los Bosques Patagónicos, divididas en 7 unidades, mucho más pequeñas que las de esa región. Los objetivos de conservación de entonces no eran la biodiversidad, ni los recursos genéticos, ni la sustentabilidad ecológica, sino salvaguardar como patrimonio público valores escénicos excepcionales en el mundo ante el riesgo de apropiación privada y discrecional (Bustillo, 1968).
En ese entonces, solamente el gobierno federal tomaba iniciativas en materia de áreas protegidas; a partir del decenio de 1970 crecieron a ritmo vertiginoso las iniciativas de las jurisdicciones provinciales. Las estadísticas ilustran muy bien este proceso: en los 22 años que van de 1970 a 1991, los parques nacionales se expendieron a un promedio de 16000 ha por año, mientras las áreas protegidas de jurisdicciones provinciales lo hacían a razón de 415000 ha por año. En 1970, el 86 por ciento de la superficie protegida era de jurisdicción federal; en 1991, apenas el 22 por ciento.
Como lo evidencien esas cifras, hablar de uso de recursos en las áreas protegidas hasta 1970 es analizar casi exclusivamente lo que ocurría en los parques nacionales de la cordillera austral; ese uso consistía en explotaciones forestales - mediante concesiones en bosques estatales - y ganaderas - en grandes estancias privadas o asentamientos precarios de ocupantes fiscales -; todas éstas eran actividades heredadas desde antes de la creación de los parques. El nuevo uso, impulsado por firme iniciativa de la Dirección de Parques Nacionales ya desde 1934, fue el turismo, basado en fuertes inversiones del Estado en infraestructura vial, de transportes y hotelera, en esas regiones periféricas del país.
Vista panorámica del Parque Nacional Nahuel Huapí en Argentina
La Dirección de Parques Nacionales fue pionero en esa región, no sólo del desarrollo turístico - con centro en la ciudad de Bariloche - sino como oficina de colonización, fundando también escuelas e iglesias y proporcionando otros servicios públicos elementales. En un principio, el turismo fomentado fue de corte selecto e internacional; más adelante, con los gobiernos populares, de tipo social, pero en ambos casos resueltamente subsidiado.
Se procuró eliminar la actividad ganadera de los parques pero sólo se logró restringirla, principalmente en perjuicio de los ocupantes fiscales, que no contaban con respaldo legal ni político. La actividad forestal se mantuvo, con un mayor control de las concesiones y tratando de mejorarlas, aunque basándose en la transformación del bosque con especies del hemisferio norte, de lo que aún son testimonio algunas plantaciones de más de 60 años de edad, introducidas en el bosque nativo de hayas del sur (Nothofagus spp.).
Desde fines del decenio de 1960, por influencia de la concepción norteamericana en materia de parques nacionales, se comenzó a restringir la silvicultura dentro de los parques nacionales. En 1968, se promulgó una nueva ley de parques nacionales, que introducía por primera vez una diferenciación de categorías de áreas protegidas, creando la figura de reserva nacional con funciones de amortiguación alrededor de los parques: a ellas, una vez definidas en el terreno, se fueron trasladando las explotaciones ganaderas y forestales de los parques nacionales. No obstante la nueva ley, aún hay parques nacionales con ocupación parcial sin resolver, y muchas áreas protegidas provinciales arrastran problemas de ocupación o uso de recursos reñidos con los objetivos de conservación. En casi todos los casos, la cuestión involucra hoy a no más de algunas decenas de familias por área protegida, sin alcanzar, en general, la magnitud que el fenómeno tiene en Centroamérica, Perú o Brasil, por citar los casos más críticos.
Fuera de estas áreas protegidas tradicionales, en aquellos años se crearon reservas forestales, tanto en los bosques del sur como en los subtropicales del Chaco y Selva Paranense, que estaban espacial e institucionalmente separadas de los parques y reservas nacionales, y a cargo de la Dirección de Bosques, transformado luego en Instituto Forestal Nacional.
Si bien en el país siempre predominó, como criterio de mejoramiento forestal, el reemplazo de las especies nativas por exóticas de rápido crecimiento, gracias a la labor técnica, dentro y desde esas reservas forestales, se llegó a obtener un considerable cúmulo de conocimientos acerca de las especies nativas, y de su calidad comercial, viverización y cultivo. Lamentablemente, desde el decenio de 1970, el impulso al desarrollo de nuestra riqueza forestal decayó vertiginosamente, en paralelo con el ocaso del rol director del Estado, desplazado por una silvicultura de pinos y eucaliptos liderada por la actividad privada, sobre todo del ramo celulósico-papelero. Las reservas forestales percibieron este impacto en el gradual y hoy casi total abandono de ensayos, parcelas permanentes y planes de manejo.
LA SITUACION ACTUAL
Como referimos al principio, un 78 por ciento de las áreas protegidas de la Argentina pertenecen formalmente a categorías no excluyentes. Estas áreas fueron pensadas como muestras de un uso ordenado de tierras; sin embargo, son sumamente limitados los avances consistentes que se han hecho en ese sentido. A continuación se describe el panorama actual, analizándolo por tipo de recurso natural, ya que cada uno de ellos ha estado siempre en manos sectoriales e institucionales separadas.
Recursos recreativos
Las iniciativas de desarrollo turístico en las áreas protegidas se limitaron en general a las emprendidas por la Dirección de Parques Nacionales en los sitios de mayor potencial del país, es decir, los bosques y lagos del sur (en particular, el Parque Nacional de Nahuel Huapí) y las cataratas del Iguazú, cada uno de los cuales es visitado hoy por alrededor de 300000 personas por año.
Al margen de la administración federal, hay recursos recreativos que han sido protegidos y a la vez puestos en valor, más recientemente, por iniciativa provincial autónoma. El caso más destacable es el de la Provincia del Chubut, en la zona patagónica, que ha creado un sistema propio de áreas protegidas costeras que protegen santuarios de grandes aves y mamíferos marinos (lobos y elefantes marinos, ballena franca, orca, pingüinos, gaviotas, etc.) que recalan allí estacionalmente, constituyendo hoy una importante atracción turística. Otras iniciativas provinciales de los últimos cinco años están prosperando en regiones tan distantes como los Andes centrales (Mendoza) y la Selva Paranense (Misiones), cerca del Parque Nacional de Iguazú. Estos gobiernos provinciales han asociado también la creación de nuevas áreas protegidas, y su respectiva legislación-marco, con una activa promoción turística.
El uso turístico es el único aceptado por la ley en ciertas categorías de áreas protegidas estrictas, como parques y monumentos naturales, pero la infraestructura de servicios asociada debe instalarse fuera de ellas, generalmente en las reservas nacionales que las rodean.
Recursos forestales
El aprovechamiento silvícola en las áreas protegidas federales ha quedado limitado actualmente a 5 explotaciones, de no más de 1000 ha cada una, en las Reservas Nacionales del sur, bajo concesión y supervisión de la Administración de Parques Nacionales. Estas explotaciones operan bajo muy buena fiscalización técnica, pero sin embargo obtienen volúmenes muy reducidos, de 10000 a 20000 m³ de madera rolliza por año. También se extrae leña, pero sólo para uso local. La política de la Administración da prioridad al objetivo de conservación en esas reservas, por lo cual no se impulsa el desarrollo forestal en ellas, a pesar de que está permitido por la ley.
En las reservas forestales a cargo de institutos tecnológicos o universidades hay o han habido áreas bajo ordenación experimental, ya sea en los bosques australes que en los bosques subtropicales del norte del país (Selva Paranense y Chaco). Algunas fueron experiencias aisladas y de escasa continuidad en el tiempo, mientras que otras son recientes y se mantienen aún. Lo mismo sucede en las reservas provinciales de las regiones boscosas.
Recursos forrajeros
Las áreas protegidas han contribuido relativamente poco a la generalización del uso sostenido de ecosistemas con vocación ganadera, pero esto no significa que no podrían hacerlo. La Argentina posee escasas porciones de su territorio no aptas para la ganadería, actividad que es posible e incluso recomendable hasta en las mejores tierras de la Pampa (ciclos combinados de agricultura y ganadería). En el otro extremo de la diversidad de ecosistemas, la ganadería de monte ha ganado lugar hasta en el interior de selvas subtropicales húmedas (como en Las Yungas del norte argentino).
Vastas regiones áridas, anegadizas o serranas se destinan a la ganadería basada en el uso forrajero de pastizales, matorrales y bosques xerófilos o pajonales. Sin embargo, la falta de prácticas de manejo y de inversión en alambrados y aguadas es tan generalizada - salvo meritorias excepciones - que obliga hoy a poner el deterioro de tierras por sobrepastoreo entre los problemas ecológicos más graves de la Argentina. Quedan a salvo de ello, en general, campos naturales de alta estabilidad como los pampeanos. Las áreas protegidas existentes en estos ecosistemas, los más extendidos de la geografía argentina, nunca han jugado, - salvo algunos campos experimentales - el rol que podrían como áreas modelo de manejo ganadero sin deterioro.
Recursos faunísticos
En el caso del uso de la fauna silvestre, que en la Argentina tiene gran importancia comercial y deportiva (pero mucho menor como alimento), las áreas protegidas tampoco han jugado un papel relevante como reservas cinegéticas y menos aún como áreas piloto de un manejo sostenido. Existen una reglamentación y un control de la caza, e incluso experimentación técnica, pero no han considerado las áreas protegidas como marco jurídico-institucional necesario. Una excepción la constituye el manejo de la fauna exótica (ciervos, jabalíes y liebres europeos), que son objeto de uso deportivo en las reservas y parques nacionales del sur. Un aprovechamiento semejante de las mismas especies se realiza en las reservas provinciales de La Pampa, y en algunos predios particulares se está generalizando el uso de esos recursos para caza deportiva, con perspectivas de mayor rentabilidad que la ganadería tradicional.
Uso múltiple de los recursos
La posible integración de diversas actividades productivas, tradicionalmente basadas en la especialización en un solo recurso, de la gama que ofrece un área natural, hasta ahora ha sido muy poco explorada. Lo más común es la explotación únicamente de madera, leña, fauna, miel u otros naturales. Incluso en las tierras fiscales es étnica y/o socialmente distinto el poblador que caza y recolecta productos del bosque de el que cría ganado (como en el Chaco). Si bien conceptualmente se admite el mayor valor del uso múltiple, existe sólo experiencia parcial en esquemas mixtos, como los agroforestales, silvopastoriles, ganadería y caza; y se trata de casos empíricos casi siempre no sostenidos, o de casos experimentales no generalizados.
En forma muy limitada aún, los entes a cargo de las áreas protegidas están comenzando a explorar la cuestión. La Administración de Parques Nacionales ha iniciado, hace unos seis años, actividades de fomento del desarrollo rural en la Reserva Nacional Lanín, en los bosques australes, con pobladores de la etnia indígena mapuche (Osidala, Romero y Corvalán, 1992). Las actividades apuntan al mejoramiento forrajero, la introducción de cultivos familiares, la fabricación de artesanías y el desarrollo de servicios turísticos. Asimismo, a solicitud de la población, se planificaron y se iniciarán este año, microexplotaciones silvícolas para la extracción y comercialización de madera y leña.
En el otro extremo del país, en el Altiplano que se extiende hacia Bolivia, la Reserva de Biosfera Laguna de los Pozuelos, dirigida por un consejo de representantes institucionales y comunales, está desarrollando actividades de mejoramiento pastoril para sus rebaños de ovejas y llamas, y de desarrollo de las artesanías locales (García Fernández y Tecchi, 1991). En varias áreas protegidas de otras regiones del país hay perspectivas en estado de gestación de uso múltiple de los recursos naturales.
Financiación y retornos financieros
El turismo es, de lejos, la mayor fuente de generación de ingresos de las áreas protegidas del país, a pesar de que no se dispone de estadísticas detalladas. Recién en los últimos cuatro años se ha comenzado a considerar el autofinanciamiento - aunque sea parcial - de los sistemas de áreas protegidas. Históricamente han sido administrados a costas del Estado, mientras que los ingresos en concepto de concesiones, aforos, etc. tenían carácter simbólico, más que económico-financiero. Hoy se están ordenando y potenciando los ingresos por concesiones, derechos de uso y acceso de los visitantes en los Parques Nacionales. No obstante, no hay aún innovaciones en marcha en materia de procedimientos contables que aseguren el retorno directo de esas recaudaciones a la administración central o local de las áreas protegidas, sin que se diluyan en las cuentas generales del Estado.
También en algunos sistemas provinciales de áreas protegidas - como los de Chubut y Mendoza - tiene lugar un importante retorno de ingresos por turismo hacia la administración de las áreas protegidas.
EVALUACION Y PERSPECTIVAS
Hemos recorrido un conjunto de vastas y diversas regiones pertenecientes a una nación que, hasta dos o tres décadas atrás, las imaginaba fuente inagotable de recursos naturales. Simple indicador de ello es el irrelevante 1 por ciento del territorio que había declarado protegido hasta 1970 y, 20 años más tarde, una vez tomada conciencia, el 4,7 por ciento actual, porcentaje insuficiente pero satisfactorio en cantidad, aunque mucho menos en calidad. Con el análisis efectuado, podemos sacar algunas conclusiones y estudiar las perspectivas para el futuro.
En los países latinoamericanos - donde la explotación de los recursos naturales pareció un saqueo de conquistadores, como en gran medida lo fue en épocas del colonialismo - el conservacionismo actual se desarrolló con desconfianza y rechazo a todo lo que fuera uso de la naturaleza. La reacción de los «productivistas», que vieron la demarcación de la reserva como la confiscación de una fuente de ingresos, no fue más suave. Por ello, el diálogo y complementación de esfuerzos entre polos opuestos no antagónicos del desarrollo sostenido, es un fatigoso camino por desandar. Por eso, el «sabio uso de la naturaleza» es un concepto que no ha tenido resultados cabales en el mundo ni en Latinoamérica (Wells y Brandon, 1993) y menos en la Argentina, como lo refleja nuestro análisis: es mucha la extensión y proporción de áreas protegidas de categorías no excluyentes declarada, pero poco lo logrado en ellas hasta ahora en materia de buen uso de recursos.
Dadas las condiciones ecológicas y socioeconómicas de la Argentina, de grandes extensiones de muy baja capacidad de sustentación humana, las tecnologías de uso sostenido de recursos naturales, extensivas y de bajos insumos - la silvicultura de montes naturales, la ganadería extensiva, el manejo de fauna silvestre, el ecoturismo y sus combinaciones viables - deberían tener amplia difusión y valorización socioeconómica, lo cual está lejos de ser así.
La inteligente integración entre conservación de vida silvestre y valorización de su atractivo como recurso turístico es una alternativa de uso de la tierra que está adquiriendo gran relevancia en Latinoamérica, con el dinámico crecimiento del ecoturismo y sus variantes en todo el mundo. Buenos ejemplos de ello representan países como Costa Rica, Guatemala, Ecuador y Brasil. Conducida con una justa sensibilidad, tanto ecológica como social, por los gobiernos locales, esta política puede generar una variedad de fuentes de trabajo en servicios turísticos para la población rural de regiones periféricas.
A la vez, ofrece opciones compensatorias para la prohibición de caza, desmontes, u otros usos incompatibles con la creación, por ejemplo, de un Parque Nacional; sin ignorar que esa compensación no es un proceso automático, puesto que implica esfuerzos en extensión rural y en incentivos materiales para los pobladores involucrados, durante el lapso que requiere el cambio.
El desarrollo de opciones de uso de áreas naturales hasta hoy desvalorizadas permitirá reducir significativamente el costo de oportunidad de su mantenimiento como áreas protegidas. A su vez, el empleo de métodos de cálculo costo/beneficio como instrumento de la asignación de recursos en la administración de áreas protegidas y de sistemas integrados, dará a los números la transparencia necesaria para evaluar cómo cubrir los costos de unas con el excedente financiero de otras.
En los ámbitos de las ciencias agrarias y forestales tuvieron expresiones de avanzada los conceptos de conservación, no tanto de la biodiversidad, sino del potencial productivo de los recursos naturales para su rendimiento a perpetuidad. Con ese enfoque se crearon áreas protegidas con estaciones experimentales, para ensayar el buen manejo de los recursos, especialmente forrajeros y forestales. Sin embargo, han tenido poca magnitud y menos aún la continuidad suficiente. Aparte de ello, los entes han estado casi siempre divorciados del uso de los recursos, salvo las excepciones mencionadas de las reservas nacionales del sur.
Resultado de todo ello es que hubo y siguen gestándose aquí y allá experiencias de gran mérito personal o institucional, pero su discontinuidad y aislamiento no permiten la acumulación de conocimiento tecnológico en manejo de recursos naturales - en especial de los bosques naturales - que podría proyectarse como una opción válida de desarrollo sostenido a escala regional. La consecuencia es una fuerte presión hacia la sustitución, por recursos implantados, de las riquezas naturales de las que se ignora todavía su potencial de rendimiento con manejo sostenido y, tanto más, su potencial de respuesta con manejos mejoradores (Burkart, 1993).
Las áreas protegidas - en su gama actual de categorías no excluyentes (sin contar y tanto menos menospreciar la función de las estrictas), como porciones de terreno acotadas y con instrumentos jurídicos y administrativos mejor definidos que el resto del territorio - representan espacios útiles como laboratorios de ensayo, no sólo de técnicas apropiadas para el uso sabio de la naturaleza, sino de prácticas de co-gestión interinstitucional para la convergencia de funciones y objetivos históricamente paralelos y contrapuestos pero comunes en el imperio del desarrollo sostenido.
Bibliografía
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Osidala, N., Romero, R. y Corvalán, C. 1992. Parque Nacional Lanín: manejo de los recursos naturales con pobladores. En S. Amend. y T. Amend. eds. ¿Espacios sin habitantes? Parques Nacionales de América del Sur. Caracas, Editorial Nueva Sociedad - Gland, Suiza, UICN.
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