Le consommateur face aux réformes

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Depuis le début des années 80, les réformes entreprises dans de nombreux pays ont privilégié l'économie de marché et l'ouverture sur l'extérieur. Elles ont eu des effets directs et indirects sur les déterminants de la demande alimentaire et, partant, sur les consommateurs eux-mêmes, mais les producteurs aussi ont été affectés par la modification des poli tiques agricoles. On verra ci-après dans quel contexte et pour quelles raisons ces réformes ont été décidées et quels pourront être leurs effets sur les consommateurs.

La plupart des économistes qui ont analysé les effets des réformes, ont cherché à chiffrer l'impact de la libéralisation du marché et du commerce agricole sur les producteurs et sur le bien-être national. Beaucoup plus rares sont ceux qui ont étudié leurs effets sur les contribuables et surtout sur les consommateurs. C'est cette approche théorique, appuyée dès que faire se peut par les rares données quantitatives dont on dispose, que l'on va étudier maintenant.

Quelle place les politiques font-elles aux consommateurs?

Pourquoi s'intéresse-t-on si peu aux consommateurs de produits vivriers? Tout d'abord, lorsque les macroéconomistes analysent les effets des mesures de macropolitiques sur les secteurs de l'économie comme l'agriculture, leur propos est de déterminer si ces mesures ont un effet positif ou négatif sur l'ensemble du pays. Il n'est pas toujours politiquement judicieux de faire ressortir les avantages (et encore bien moins les pertes) qui en découlent pour des groupes particuliers; d'ailleurs, le plus souvent, les données nécessaires pour une telle analyse manquent ou sont d'une qualité insuffisante. En effet, la plupart des analyses économiques sont commandées par les ministères de l'agriculture ou du commerce dont la clientèle respective est composée soit des agriculteurs, soit des exportateurs.

En deuxième lieu, bien que - ou peut-être parce que - tout le monde doit se nourrir, les consommateurs ne sont en général pas organisés pour exercer des pressions qui pourraient infléchir les politiques contraires à leur intérêt. Dans un nombre croissant de pays, des associations s'emploient à informer les consommateurs pour que ceux-ci jouent leur rôle. Lorsqu'il s'agit de pays à haut revenu, ces associations de consommateurs concentrent leurs efforts sur des objectifs particuliers tels que le renforcement du contrôle de la viande et des abattoirs, l'interdiction des hormones de croissance, l'amélioration des apports nutritifs ou sur le problème plus général de l'innocuité des aliments. A mesure que les revenus des ménages augmentent, la part consacrée à l'alimentation diminue et le modèle de consommation se modifie, pour des raisons objectives ou subjectives, en faveur de produits plus onéreux; ainsi on est prêt à acheter de la viande et des œufs plus cher pour autant que leur mode de production se soit déroulé «humainement»; il devient évident dès lors que les intérêts divergent entre les différentes classes de revenu et que les associations de consommateurs sont enclines à défendre d'abord les intérêts des milieux aisés et socialement organisés. Dans les pays en développement, au contraire, les préoccupations qui unissent de façon généralement non structurée les consommateurs, surtout les consommateurs des villes, sont la pénurie alimentaire, les prix et surtout leurs hausses brutales. Le mécontentement des consommateurs peut provoquer des manifestations, parfois des émeutes et même peut aller jusqu'à faire tomber un gouvernement. C'est pourquoi le prix de vente des produits alimentaires aux consommateurs urbains est subventionné dans beaucoup de pays en développement. Comme c'est en général aux ministères de l'agriculture et du commerce que les consommateurs mécontents s'en prennent, ceux-ci attachent un grand prix à démontrer que l'effet de leurs politiques sur les consommateurs ne les laisse pas indifférents.

Où vont les réformes?

Dans les pays en développement, les politiques pratiquées par les gouvernements ont faussé les rapports de prix et donc entraîné une mauvaise allocation des ressources. Vollrath cite des études quantitatives selon lesquelles les politiques commerciales et macroéconomiques ainsi que les politiques de prix sectorielles appliquées dans les pays en développement depuis le début des années 50, ont créé des situations discriminatoires. Celles-ci ont pénalisé d'abord la production de biens destinés au commerce international, puis, dans ce secteur, ceux qui entraient en concurrence avec les importations; dans le domaine des exportations, ces politiques ont pénalisé les produits agricoles au profit des articles manufacturés et, dans le secteur agricole, les produits d'exportation au profit des cultures vivrières. Pour corriger ces distorsions, les ajustements ont été douloureux.

Les pressions qui s'exercent depuis une quinzaine d'années en faveur d'une réforme de ces politiques proviennent de quatre sources. Premièrement, beaucoup de pays qui avaient contracté une lourde dette extérieure pendant les années 70 ont soudain constaté au début des années 80 que leur situation économique avait basculé et que le poids de leur dette était intolérable. L'austérité et la réforme sont devenues les consignes à l'ordre du jour. Les ajustements structurels se sont en général manifestés par une compression des dépenses publiques, une réduction des interventions de l'Etat ou même son retrait complet des marchés des intrants et des entrants agricoles, une suppression graduelle des subventions, la privatisation des fonctions précédemment exercées par des offices para-étatiques et la dévaluation des taux de change: il s'agissait donc là de mesures de rééquilibrage des prix.

Deuxièmement, dès le début des années 80, plusieurs pays, surtout dans le monde développé, ont constaté que leur budget n'était plus à même d'assurer aux agriculteurs le niveau de vie auquel ils s'étaient habitués. Une bonne partie des réformes ont été incitées par le souci de réduire les dépenses à la charge du budget public. Elles ont consisté à mieux cibler l'aide apportée aux groupes bénéficiaires, à réduire le niveau du soutien, à découpler les aides du niveau de la production et à réduire la présence de l'Etat.

Troisièmement, la fin des années 80 et le début des années 90 ont vu l'effondrement du dirigisme dans les pays d'Europe centrale et orientale et dans les républiques de l'ex-URSS ainsi que la naissance d'un processus difficile et douloureux de transition vers l'économie de marché. Les premières étapes de cette transition ont bouleversé la structure traditionnelle des échanges, provoqué un effondrement des revenus réels par habitant, réduit la demande et perturbé la production, la transformation et la distribution. Ce n'est que tout récemment que certains pays d'Europe centrale et orientale ont commencé à se rétablir. Pendant cette période de transition il a fallu créer de rien les institutions juridiques et économiques de base qui devaient stimuler le fonctionnement du secteur privé dans le cadre d'une économie de marché opérationnelle.

Quatrièmement, même les pays qui ne se classent dans aucune des catégories ci-dessus ont été gagnés par la tendance générale à réduire la présence de l'Etat dans les domaines où le secteur privé est plus efficace et à libéraliser les marchés et les échanges.

Depuis une quinzaine d'années le rôle même de l'Etat dans une économie de marché est sérieusement remis en question. Presque tous les pays ont donc entrepris, par choix ou par nécessité, des réformes plus ou moins poussées dans le sens d'une libéralisation. Conséquence d'importance: les prix des denrées alimentaires sont de plus en plus déterminés par les forces du marché, c'est-à-dire par les interactions entre l'offre et la demande. Les effets des réformes sur les prix des denrées à la consommation dépendent donc de l'impact relatif des mesures récemment abandonnées et des nouvelles politiques envisagées sur les déterminants de l'offre et de la demande au niveau de la consommation. Il est toutefois difficile de prévoir l'évolution probable des diverses variables parce que l'ensemble des réformes appliquées dans le cadre, soit de l'ajustement structural, soit du passage à l'économie de marché dans les pays en transition, soit encore de l'application de l'accord du GATT (et évidemment de toute combinaison des trois) auront des effets très divers sur le fonctionnement de l'offre et de la demande. L'effet global sur les prix à la consommation et le volume des achats dépendra de l'évolution des courbes de l'offre et de la demande ainsi que de l'élasticité-prix de la demande et de l'offre.

Par ailleurs, la période d'ajustement qui suit les grandes réformes peut être longue. Pour libérer les prix et les soumettre aux lois du marché, il faut libéraliser tous les aspects du système de production et de commercialisation. L'expérience montre qu'au départ, la libéralisation et la privatisation des secteurs de la transformation et de la distribution s'accompagnent souvent de sérieux ralentissements de la production et ne restaurent pas toujours aussitôt une saine concurrence. En effet, il est rare que les filières privées de transformation et de distribution soient assez développées pour pouvoir prendre immédiatement la relève du secteur public. Quant à la concurrence, elle ne saurait se rétablir quand un monopole privé se substitue à l'ancien monopole d'Etat, car le changement de propriété ne fait que transférer au secteur privé la rente de monopole. Ainsi, pendant la période d'ajustement, les signaux de prix passent mal dans les deux sens d'un bout à l'autre de la filière de commercialisation. En d'autres termes, les signaux émis par les consommateurs au niveau du détail ne sont pas correctement transmis par la filière intermédiaire de transformation, de distribution et de commerce de gros jusqu'aux agriculteurs. Ces derniers ne sont donc pas en mesure de modifier en conséquence leurs décisions de production. De même, cette filière ne transmet pas correctement aux consommateurs les signaux concernant l'offre de produits alimentaires, que ceux-ci émanent des producteurs ou d'un quelconque stade du circuit de commercialisation. Dans ces conditions, il se peut que la nécessité de réduire les prix à la consommation ou de répondre à l'évolution de la demande des consommateurs en améliorant l'efficience structurelle et l'efficacité immédiate de la commercialisation, n'ait dans le court et le moyen termes aucun effet sur les prix de détail dont le niveau a monté à la suite de la suppression des subventions. Beaucoup de gouvernements n'ont pas encore adopté de politiques appropriées pour résoudre ces problèmes.

En fait, toute la question de l'offre au niveau de la consommation, c'est-à-dire des relations entre les volumes des différentes denrées offertes au détail et les prix de détail, est extrêmement complexe car elle dépend d'un grand nombre de variables parmi lesquelles les diverses mesures réglementaires jouent un rôle prédominant. La politique macroéconomique, notamment en matière de taux de change et de contrôle des changes, les politiques commerciales et budgétaires, le régime de soutien à l'agriculture (et la façon dont il est appliqué) et toutes les autres mesures qui ont des effets sur le développement des filières de transformation et de distribution des produits alimentaires, ont du même coup un effet sur l'offre à la consommation (c'est-à-dire l'offre au niveau du détail). De plus, le degré de corrélation entre l'offre de denrées au niveau du détail et l'offre au niveau de la production (de produits agricoles bruts ou transformés) varie beaucoup, non seulement d'un pays à l'autre, mais, dans le même pays, d'une saison à l'autre et selon les produits considérés. Les interactions sont si complexes que même si l'on pouvait avoir une idée assez précise des effets de telle ou telle réforme sur la fonction de l'offre agricole intérieure, la relation entre l'offre au départ de l'exploitation et l'offre au niveau de la consommation est soumise à des influences trop diverses pour pouvoir être déterminée a priori.

Consommation et demande de denrées alimentaires

Les agriculteurs produisent des denrées alimentaires parce que les consommateurs les achètent. Cette constatation peut sembler un truisme, mais c'est un fait trop souvent oublié. On attache la plus grande attention à tous les aspects de la production alimentaire et agricole, mais on ne s'occupe guère des utilisateurs finaux. Cela tient probablement à ce que l'on a trop souvent tendance à confondre consommation et demande.

La consommation est un phénomène matériel qui peut se mesurer en unités physiques. La demande au contraire est une notion économique. La fonction de demande décrit la corrélation entre le prix d'un produit et la demande de ce produit (c'est-à-dire qu'elle indique le volume de la demande qui correspond à chaque niveau de prix), toutes choses égales d'ailleurs. La consommation peut changer soit sous l'effet des variations de prix, il y a alors un déplacement le long de la courbe de la demande, soit sous l'effet d'autres facteurs tels qu'une variation des revenus, c'est alors la courbe de la demande elle-même qui se déplace, c'est-à-dire qu'elle varie indépendamment du prix du produit (voir encadré 2). La demande de produits alimentaires au niveau de la consommation détermine, par la voie d'une demande d'élaboration ou de «marketing» connexes (transformation primaire et secondaire, conditionnement, distribution), la demande dérivée de produits agricoles au niveau de l'exploitation. C'est cette demande induite que perçoit le producteur, ou du moins qu'il devrait percevoir si les signaux du marché n'étaient pas faussés par les influences de mesures en tous genres décrites plus haut.

Beaucoup de réformes ont eu une incidence directe sur la demande totale de denrées alimentaires et sur la composition du panier de la ménagère, par leurs effets sur les revenus des ménages ou sur les prix absolus et relatifs des denrées alimentaires. Les programmes classiques d'ajustement structurel se sont généralement traduits à court et à moyen termes par une baisse des salaires réels, souvent accompagnée d'une montée du chômage et donc d'une réduction du nombre de travailleurs par ménage. Ce phénomène n'a pas épargné les pays en transition vers une économie de marché. La baisse des revenus réels des ménages a été considérable et le rétablissement sera lent.

Plusieurs réformes peuvent avoir des effets sur les prix à la consommation des denrées alimentaires. Ainsi, la suppression des subventions conduit à une hausse des prix. Certains pays ne subventionnaient que les aliments de base importés, achetés principalement par les citadins. Dans d'autres, la subvention à la consommation prenait la forme d'une aide massive au secteur agricole, mais leur suppression a fait monter les prix à la consommation de toutes les denrées alimentaires, aussi bien dans les campagnes que dans les villes. La surévaluation des taux de change équivaut, elle aussi, à une taxation des exportations et à une subvention des importations. Les corrections de change font remonter le prix des marchandises entrant dans le commerce international par rapport à celui des autres biens. Le prix des produits d'exportation, libellé en devises, baisse. Ceci entraîne une demande accrue sur le marché extérieur et, par voie de conséquence, une pression à la hausse sur les prix intérieurs. De même, le prix intérieur des marchandises importées augmente, ce qui freine la demande. On constate donc de toute façon une augmentation des prix des denrées faisant l'objet d'échangés internationaux, qu'il s'agisse de produits exportables ou de produits importés. Certains pays ont directement taxé les exportations de produits agricoles pour en limiter le volume; cette mesure contient les prix agricoles intérieurs et réduit ainsi les prix à la consommation, pour peu que la baisse soit transmise. Inversement, la suppression des taxes à l'exportation fera monter les prix à la consommation. La réduction des droits de douane et l'assouplissement des restrictions à l'importation auraient en revanche tendance à faire baisser les prix.

ENCADRÉ 2
FACTEURS INFLUANT SUR LA DEMANDE ALIMENTAIRE

La demande d'un produit alimentaire est fonction de plusieurs variables: le prix du produit considéré, les prix des produits complémentaires ou de substitution, les revenus, certains paramètres démographiques, les goûts et habitudes. A court ou moyen terme, les principaux déterminants sont les prix et les revenus, et ce sont aussi les variables qui ont le plus de chance d'être immédiatement modifiées par le changement de politique. On notera à ce propos que la modification du prix d'un produit a deux effets, un effet de revenu et un effet de substitution. Ce dernier joue toujours dans le même sens, c'est-à-dire que toute baisse de prix du produit entraîne invariablement un accroissement de la quantité demandée. Mais l'effet revenu n'est pas le même selon que le produit est de qualité courante ou non. Dans le cas d'un produit de qualité courante, l'accroissement du revenu qu'implique la baisse de son prix provoque une augmentation de la quantité demandée et renforce donc l'effet de substitution. Mais s'il s'agit d'un produit «inférieur», l'effet revenu est négatif et compense donc en partie l'effet de substitution puisqu'il joue en sens inverse. Cependant, dans le cas des produits «inférieurs», l'effet net d'une baisse de prix est toujours un accroissement de la demande et vice versa. Au contraire, quand ce sont les revenus qui changent sans que le prix du produit ne bouge, tout accroissement de revenu se traduit par un accroissement de la demande de produits de qualité courante, alors qu'il entraîne une baisse de la demande de produits «inférieurs».

La demande des différentes denrées alimentaires au niveau des ménages dépend aussi de plusieurs paramètres démographiques, notamment le nombre et l'âge des membres de la famille et l'âge de la personne qui achète la nourriture. L'âge des membres de la famille joue de deux façons. Premièrement, les enfants et les personnes âgées mangent en moyenne moins que les autres. Deuxièmement, la structure de la consommation des enfants n'est pas la même que celle des adultes. L'effet de l'âge de la personne qui achète la nourriture peut tenir au fait que les besoins changent dans une vie, car chaque génération a ses préférences. La taille des ménages peut elle aussi influer sur la demande car il peut y avoir un effet d'échelle à ce niveau.

Les goûts et les habitudes alimentaires peuvent par exemple entraîner des variations saisonnières de la consommation pour des raisons qui ne sont pas liées à la variation saisonnière des prix, mais à des tabous religieux ou sociaux, voire simplement à une méfiance face à une nourriture inhabituelle.

Les fonctions de demande font intervenir différents paramètres d'élasticité dont chacun mesure la réponse de la demande aux changements d'une variable déterminée. Le coefficient d'élasticité peut être défini comme la variation en pourcentage de la demande provoquée par une variation de 1 pour cent de la variable considérée, toutes choses restant égales par ailleurs. Les principaux coefficients d'élasticité sont:

Il existe deux mesures de l'élasticité revenu: l'élasticité-revenu des dépenses consacrées au produit considéré et l'élasticité-revenu de la quantité achetée de ce produit. En toute rigueur, ces mesures devraient être identiques quand le produit est défini de façon précise puisqu'elles sont calculées en supposant que tous les autres paramètres sont constants. Mais en pratique ceci est rarement le cas. Voyons par exemple ce qui se passe pour le riz. On a observé en Afrique occidentale et en Asie que les variétés locales sont vendues plus cher que les variétés importées. Il est donc possible que les familles dépensent davantage pour acheter du riz quand leur revenu réel augmente, sans pour autant en acheter une plus grande quantité. Inversement, il se peut que la quantité totale achetée augmente sans que les dépenses changent si les ménages dont le revenu réel baisse remplacent le produit de qualité plus onéreuse par le produit le moins cher.

La réduction des revenus nominaux et réels entraîne un déplacement de la courbe de la demande, de sorte que pour un prix donné, la quantité de denrées achetées diminue. Dans les pays qui subventionnaient les prix à la consommation dans les villes ou sur tout le territoire, les diverses réformes entraînant une hausse des prix, dont la suppression des subventions entraînent également une réduction du volume des achats. Tant la baisse des revenus réels que les variations des rapports de prix (non seulement entre les différentes denrées alimentaires, mais aussi entre ces dernières et les autres biens de consommation) modifient la composition du panier de la ménagère.

L'expérience prouve que dans tous les pays, quel que soit le niveau de revenu, l'élasticité-prix et l'élasticité-revenu de la demande alimentaire varient en raison inverse des revenus des ménages, de sorte que la réduction de la consommation frappera plus durement les plus pauvres, tant au niveau quantitatif qu'en valeur nutritionnelle. Cet effet sera encore plus marqué si les ménages pauvres paient, pour leur nourriture, des prix unitaires plus élevés que les ménages riches; ceci est le cas par exemple s'ils ne disposent pas du montant suffisant pour profiter des réductions sur les achats en quantité ou s'ils n'ont pas de quoi accéder aux moyens de transport pour se rendre dans les centres commerciaux qui cassent les prix. Quand les revenus baissent et que les prix montent, les ménages continuent à s'approvisionner en consacrant une part plus grande de leur revenus à la nourriture et en achetant les denrées les moins chères. Ils s'efforcent aussi d'améliorer leur ravitaillement au moyen de transferts interindividuels (par exemple en se procurant des vivres auprès de parents qui vivent à la campagne) ou encore, quand ils le peuvent, en cultivant leur légumes et en élevant eux-mêmes des animaux en zone urbaine et périurbaine, ce qui dans certains cas peut entraîner des problèmes d'environnement et d'hygiène.

La réforme et le prix des denrées alimentaires

Les effets de la réforme sur les prix à la consommation dépendent avant tout de la conjoncture économique et de la situation des divers produits agricoles au moment de la libéralisation, ainsi que du rythme d'application des réformes. Reusse a fait observer que les pays qui ont appliqué des réformes fondamentales (suppression des subventions, déréglementation, ajustement des taux de change) entre 1985 et 1987 ont bénéficié d'une conjoncture favorable, caractérisée par la baisse du dollar et des taux d'intérêt ainsi que des prix du pétrole, par la faiblesse du cours international des produits alimentaires de base, notamment les céréales et les produits animaux, et par de bonnes récoltes sur leurs territoires. L'effet conjugué de tous ces facteurs a tempéré l'impact immédiat des réformes sur les prix à la consommation. La conjoncture a-t-elle été moins favorable pour les pays qui ont entrepris des réformes depuis 1987? Seules des analyses comparatives permettraient de répondre à cette question. Ce qui est certain, c'est que clans les pays en transition qui ont abandonné la planification centrale, les réformes ont eu un effet très négatif sur les prix à la consommation; il faut toutefois préciser que la consommation était subventionnée indirectement par un très fort soutien à l'agriculture et non pas au travers d'aides directes aux importations alimentaires.

Dans les pays où depuis la réforme le soutien de l'agriculture est pris en charge par les contribuables et non plus par les consommateurs, on devrait s'attendre à ce que les consommateurs pauvres profitent plus que les riches de la baisse des prix, du fait de la progressivité de l'impôt sur le revenu. Mais comme la fiscalisation du soutien de l'agriculture prend en partie la forme d'une taxe à la valeur ajoutée sur les denrées alimentaires, elle a des effets très régressifs et pèse surtout sur les plus pauvres. On peut se demander dans quelle mesure les réformes ont effectivement fait baisser les prix à la consommation, car, sauf peut-être dans le cas des fruits et légumes frais périssables et saisonniers, les prix de détail présentent une relative viscosité. Celle-ci tient sans doute au pouvoir qu'exercent sur le marché les transformateurs, les distributeurs ou les détaillants. En outre, la part du prix au détail d'une denrée alimentaire qui correspond au prix sortie-exploitation du produit agricole de base est d'autant plus faible que la valeur ajoutée dans la filière de commercialisation est élevée. Ainsi, aux Etats-Unis, la valeur du blé contenu dans un pain vendu 1,20 dollar est de l'ordre de six cents (0,06 dollar). La baisse récente des prix de soutien dans le cadre de la politique agricole commune de la CE n'a pas encore amené de modification sensible des prix à la consommation dans les Etats membres. Les effets de l'adhésion à l'Union européenne dans les nouveaux Etats membres dépendront du niveau et des modalités du régime actuel de soutien à l'agriculture. Par exemple en Finlande et en Autriche, où l'agriculture était beaucoup plus protégée qu'ailleurs, on s'attend à ce que l'adhésion à l'Union européenne se traduise par une baisse considérable des prix à la consommation. Au contraire, dans les pays en transition d'Europe centrale et orientale, où les consommateurs ont déjà dû s'adapter à la suppression ou à la réduction de la subvention des denrées alimentaires, l'adhésion à l'Union européenne entraînera de nouvelles hausses des prix, pour ne pas parler d'une éventuelle taxe à la valeur ajoutée.

La tendance des gouvernements à prêter l'oreille aux revendications de l'électorat urbain a masqué les effets de la réforme sur les ménages ruraux agricoles en tant que producteurs mais aussi en tant que consommateurs. Dans les pays en développement, une forte proportion de la population, et souvent la plus pauvre et la plus mal nourrie, se compose de familles d'agriculteurs qui vivent pratiquement en autarcie. Il est évidemment moins aisé de déterminer comment ces familles réagissent aux variations des prix des denrées alimentaires. On utilise souvent, comme méthode d'analyse, un modèle intégrant les décisions de production et de consommation des ménages agricoles. Quand la production d'une denrée alimentaire est destinée en partie à l'autoconsommation et en partie à la vente, la hausse du prix accroît les bénéfices des producteurs, et donc le revenu des ménages, au point de compenser totalement l'effet négatif de la hausse de prix: si le gain est important et que l'élasticité-revenu de la demande du produit considéré est élevée, la hausse de prix peut permettre aux ménages agricoles d'accroître la part qu'ils réservent à leur consommation.

«Sur le plan de la nutrition, cela signifie que la hausse des prix alimentaires petit améliorer l'alimentation des ménages agricoles parce que l'accroissement des bénéfices augmente leurs revenus Et même s'ils consomment moins du produit dont le prix a augmenté, il leur est loisible, grâce à l'augmentation des revenus et des bénéfices, d'acheter d'autres denrées alimentaires et en plus grande quantité, d'où une amélioration de l'apport nutritionnel... si la baisse des prix des vivres améliore le bien-être et probablement la nutrition dans les ménages urbains, du moins à court terme, la hausse des prix améliore le bien-être et la nutrition des ménages d'agriculteurs et ceux des autres familles rurales dont les revenus dépendent de l'agriculture, comme les familles d'ouvriers agricole».

Protection des consommateurs vulnérables

Pour amortir l'effet négatif des réformes et en particulier de la suppression des subventions des denrées alimentaires sur les plus pauvres et les plus vulnérables, certains gouvernements ont cherché à mieux cibler les aides en leur faveur. On peut par exemple cibler les aides sur une zone géographique ou sur une classe de revenu déterminée ou limiter la subvention à des produits «autociblés» (voir ci-après). L'inconvénient de ces systèmes, qui peuvent par exemple prendre la forme de tickets d'alimentation ou de rationnement, est qu'ils entraînent des frais considérables d'administration et d'information et qu'ils incitent le public à tricher. Si le système n'est pas bien conçu, il peut être aussi coûteux pour le budget qu'une subvention générale ou, s'il coûte nettement moins, cela veut en général dire qu'il n'inclut qu'un pourcentage beaucoup trop faible des gens qui devraient être aidés. Ces inconvénients sont-ils inéluctables? Il faudrait pour répondre à cette question procéder à des évaluations rigoureuses, au cas par cas, ce qui ne semble guère avoir été entrepris.

Ces programmes de soutien souffrent d'un autre inconvénient: la base d'informations disponibles pour déterminer les bénéficiaires du programme est nettement insuffisante. Certes, les analystes se plaignent toujours de manquer de données fiables dans les pays en développement; mais en l'occurrence, le problème est plus complexe. C'est la validité des méthodologies utilisées et des hypothèses concernant la nature des données pertinentes pour une politique efficace qui est mise en doute.

On a récemment étudié au Kenya et aux Philippines la fiabilité des chiffres sur la consommation alimentaire recueillis dans le cadre des enquêtes sur les dépenses des ménages. Il en ressort que les données sur lesquelles reposent la plupart des analyses de la demande surestiment systématiquement l'élasticité-revenu des produits alimentaires de base. Cette erreur est due à deux causes principales: tout d'abord, il n'est pas possible de mesurer les quantités ou le montant des dépenses alimentaires indépendamment du revenu si, comme c'est souvent le cas, on confond les dépenses totales et les revenus (en fait, cette approche est valable pour les consommateurs à très bas revenu qui, dans les cas types, consacrent jusqu'aux deux tiers de leur revenu à la nourriture). Deuxièmement, les transferts de nourriture des ménages riches aux ménages pauvres sont sous-enregistrés. On entend par là, par exemple, le partage des repas des employeurs avec des employés ou d'autres invités.

On pourrait, de prime abord, penser qu'il s'agit là de simples subtilités techniques; mais ces problèmes ont des conséquences politiques très importantes. Par exemple, si on utilise des chiffres d'élasticité-revenu beaucoup trop forts pour projeter la demande globale d'aliments de base à partir des taux de croissance globale des revenus, on aboutira à une surestimation des besoins. Les effets sur la sécurité alimentaire des ménages de diverses mesures destinées à créer des revenus seront également surestimés. De plus, il n'a pas été suffisamment tenu compte de la répartition de la nourriture entre les membres de la famille, de la qualité nutritionnelle ni des conditions d'hygiène. Des sondages relevant en détail la consommation de chaque type d'aliment au cours des 24 heures écoulées permettraient probablement d'obtenir des estimations plus justes de la demande et seraient donc plus utiles que des enquêtes sur les disponibilités alimentaires pour décider des politiques.

Quant à la répartition des aliments entre les membres de la famille, c'est une question qui doit être étudiée plus avant si l'on veut protéger efficacement les groupes vulnérables. En effet, une mauvaise répartition peut accentuer les effets de la pénurie sur certains membres d'une famille qui ne disposerait pas d'une quantité suffisante pour nourrir tout le monde. Les études font apparaître des variations considérables de la répartition des aliments dans les ménages d'un pays à l'autre. Dans certains cas, les hommes et les garçons sont privilégiés aux dépens des femmes et des filles. Dans d'autres, ce sont les adultes qui sont privilégiés par rapport aux enfants. Parfois encore, l'âge et le sexe sont également discriminatoires et la part revenant à l'homme, chef de famille, est disproportionnée. Si les enquêtes sur la répartition des aliments dans les ménages révèlent une distorsion de ce genre, on peut utiliser cette information pour concevoir des programmes d'intervention spécialement destinés à la protection des groupes vulnérables identifiés. Ces programmes peuvent comprendre la distribution d'une nourriture d'appoint aux femmes enceintes, aux mères allaitantes ou aux enfants en bas âge par exemple, ou encore la fourniture de repas ou de lait dans les écoles soit à tous les enfants d'âge scolaire, soit, si approprié, aux filles seulement.

Cette question est indissociable de celle du pouvoir de décision dans les ménages, qui est souvent exercée par celui qui gagne un salaire. Il semble que la nutrition, en particulier celle des enfants, soit meilleure quand ce sont les femmes qui gèrent l'argent. C'est pourquoi on a pu s'inquiéter des mesures et des réformes visant à inciter les petits agriculteurs à commercialiser leur production et à produire des cultures de rente. En effet, les hommes ont alors tendance à considérer que cela entre dans le patrimoine dont ils ont seuls la gestion, tandis que dans l'agriculture traditionnelle, notamment en Afrique, les femmes ont en général la haute main sur les cultures de subsistance et les recettes provenant des ventes du surplus. Cette observation donne à penser que même si l'on a surestimé l'effet des politiques de création de revenus sur la sécurité alimentaire des ménages en général, des politiques qui aideraient les femmes à disposer personnellement de ces revenus pourraient avoir des effets bénéfiques sur la nutrition et la santé des enfants. On pourrait par exemple encourager la commercialisation du produit des activités généralement réservées aux femmes, telles que la fabrication de savon et la culture de plantes potagères, à condition que la demande de ces produits existe.

On s'intéresse de plus en plus à la possibilité de mettre en place des subventions «autociblées» c'est dans ce domaine que des informations lacunaires peuvent avoir des conséquences graves. Le principe consiste à lier la subvention à un produit consommé uniquement ou presque uniquement par les groupes à bas revenu. Pour choisir ces produits, il faut différencier les agrégats de la consommation alimentaire afin d'obtenir des estimations directes et croisées de l'élasticité-revenu et de l'élasticité-prix de chaque produit et pour chaque groupe de revenus. Une analyse séparée pour les villes et pour les campagnes est également utile, car les modes de consommation des citadins et des ruraux ne sont pas les mêmes. Il s'est révélé particulièrement intéressant de chercher à identifier les denrées alimentaires «inférieures». Dans ce contexte, le terme technique d'«inférieur» désigne un produit dont la consommation varie en raison inverse des revenus et qui est donc principalement acheté par les groupes les plus pauvres. La subvention de ce produit en ferait augmenter la consommation et améliorerait la ration calorique des consommateurs les plus pauvres. En outre, la baisse de prix d'un produit «inférieur» laisserait aux consommateurs des disponibilités pour acheter davantage de denrées moins ordinaires.

Les tentatives qui ont été faites de désagréger les paramètres de consommation alimentaire pour des interventions nutritionnelles ciblées ont été étudiées en 1985. Cette étude montre qu'il serait nécessaire d'améliorer et de normaliser les techniques d'enquête ainsi que les méthodologies et les modèles. Elle conclut que la désagrégation des données pourrait fournir des informations utiles pour concevoir des programmes de nutrition permettant de mieux cibler les ressources limitées de l'Etat sur les populations les plus nécessiteuses. Ces informations aideraient probablement aussi à mieux identifier les véritables «pauvres». Mais tout cela ne permettrait pas nécessairement de choisir le produit adéquat pour une subvention autociblée.

«Il peut arriver que les paramètres ventilés de la consommation obtenus au prix d'une enquête laborieuse et coûteuse ne permettent pas de trouver le produit idéal Par exemple, au Brésil, on n'a pu identifier aucun produit consommé uniquement par les pauvres certaines denrées, telles que le riz de qualité inférieure, pourraient être mieux adaptées que d autres, mais le ciblage de la subvention de l'alimentation au Brésil est loin de donner satisfaction».

Si le produit choisi n'est pas suffisamment «inférieur>" le coût de la subvention peut être gigantesque. Il faut par ailleurs signaler que même si l'on identifie un produit inférieur adapté, il ne suffira pas de le subventionner pour régler tous les problèmes de nutrition dans le pays. Un programme de subvention autociblée portant sur un seul produit peut tout au plus être un élément d'une stratégie plus vaste faisant intervenir toute une gamme de mesures telles que des programmes spéciaux d'intervention, des stocks régulateurs et des tickets d'alimentation (ou d'autres formules permettant des transferts de revenus) afin d'améliorer la sécurité alimentaire et la nutrition des ménages.

La Zambie a essayé, en 1986, de mettre en place une subvention autociblée portant uniquement sur la farine de maïs de qualité inférieure, tandis que la farine de qualité supérieure, préférée par les consommateurs, devait être vendue à un prix commercial, ce qui impliquait une hausse de 120 pour cent. Ce fut un désastre. Des émeutes éclatèrent et il fallut renoncer au programme. D'aucun affirme que l'échec tient moins à la nature du programme qu'à la façon dont il fut appliqué. «Apparemment, il aurait fallu étudier préalablement la question de l'offre et déterminer la structure de la demande des différentes qualités de farine de maïs qui s'établirait avec le nouveau rapport de prix. Comme rien n'a été fait dans ce sens, la farine de qualité inférieure a immédiatement disparu du marché de détail et le prix de la farine de qualité supérieure est monté en flèche, si bien que la plupart des consommateurs n'ont eu, du jour au lendemain, aucune opportunité de bénéficier de la subvention de la farine de maïs ni aucun délai pour s'adapter à un autre modèle de consommations».

Après cet échec, la Zambie a changé de méthode. Elle a commencé par distribuer des rations aux seuls consommateurs urbains; ensuite, des tickets d'alimentation ont été remis aux ménages remplissant certaines conditions; le critère retenu était, pour les travailleurs employés dans le secteur structuré, le revenu du ménage; pour les autres, le nombre de personnes à charge pouvant prétendre à des tickets était plafonné.

Les aides ciblées ont-elles jamais donné de bons résultats? La réponse à cette question est controversée. Pinstrup-Andersen a étudié, en 1988, 10 pays qui appliquaient largement des programmes de subvention de la consommation dans le cadre d'une profonde réforme. Il constata que, entre 1980 et 1988, aucun de ces pays n'avait réussi à cibler correctement ce type de subvention sur les indigents et que rien ne permettait de penser que le rapport coût-efficacité des programmes avait augmenté. Toutefois, sept ans se sont écoulés depuis lors et il pourrait être utile d'analyser en détail les résultats obtenus dans d'autres pays qui ont tenté cette expérience avec plus ou moins de succès, afin de définir quels sont les systèmes les mieux adaptés et d'un meilleur rapport coût-efficacité dans le nouveau contexte des réformes actuelles.

Quelques remarques finales

Les réformes touchent directement les consommateurs car elles ont un impact sur les déterminants de la demande alimentaire, à savoir, du moins à court et à moyen termes, sur les prix absolus et sur les prix relatifs des différentes denrées alimentaires et les revenus des ménages. Malgré l'insuffisance des données et les problèmes de méthodologie, on a pu déterminer que dans tous les pays, les groupes à bas revenu sont plus sensibles aux variations de ces facteurs et que les plus pauvres, quelle que soit la définition de la pauvreté, sont particulièrement vulnérables à court et à moyen termes aux changements qui devraient améliorer leur sort à long terme. Mais la façon dont les consommateurs vulnérables réagissent aux variations des revenus des ménages et des prix des denrées alimentaires est loin d'être a priori évidente. Une analyse fine des comportements des consommateurs doit permettre de déterminer les différents types de réaction de la demande dans les ménages à bas revenu; ceci aiderait les pouvoirs publics à concevoir et à mettre en œuvre une politique efficace pour améliorer la protection de ceux qui sont le plus gravement touchés par les grandes réformes. La nature de ces interventions dépend d'un large éventail de facteurs et en particulier des ressources que le pays en question peut y consacrer. Aucune conclusion définitive n'a pu être formulée jusqu'ici; les études ont tout juste permis d'indiquer les domaines dans lesquels il est possible d'intervenir sans compromettre l'objectif ultime du programme de réforme. On rappellera aussi que, s'il est justifié de faire de la protection des plus pauvres un objectif hautement prioritaire des politiques, il ne faut pas moins savoir que les groupes «vulnérables» de consommateurs ne se limitent pas nécessairement à la catégorie des ménages les plus pauvres. Il y a encore beaucoup à faire pour définir certains facteurs délicats dans le cadre de l'analyse de la demande des consommateurs, tels que le partage de la nourriture et du pouvoir de décision à l'intérieur des ménages ou les différences entre consommateurs urbains et consommateurs ruraux, ou encore la réaction des ménages qui sont à la fois consommateurs et producteurs de denrées alimentaires.

La malnutrition est un problème qui ne touche pas exclusivement les pauvres, même si ceux-ci sont incontestablement les plus menacés. Les goûts et les habitudes alimentaires ainsi que la composition du panier de la ménagère évoluent en général graduellement et non de façon brutale. Il peut cependant arriver qu'une réforme radicale modifie les prix relatifs des denrées alimentaires et fasse chuter les revenus si vite et dans de telles proportions qu'elle bouleverse le modèle traditionnel de consommation et justifie une intervention des pouvoirs publics.

L'identification des problèmes et l'élaboration d'un cadre conceptuel ne sont toutefois qu'une première étape. Les pays qui ont entrepris ou prévoient d'entreprendre un grand programme de réformes ont besoin de mieux connaître et de mieux comprendre les effets de ces réformes sur les consommateurs, et surtout sur les groupes vulnérables, dont l'identification ne doit pas être considérée comme allant de soi. Comme le fait observer Pinstrup-Andersen on dispose de deux pistes pour obtenir l'information nécessaire: 1) entreprendre des analyses pour mieux comprendre l'effet que les diverses mesures ou ensembles de mesures les plus couramment employées dans les programmes d'ajustement ont sur les revenus, la consommation alimentaire, la nutrition et la santé de groupes déterminés de consommateurs à bas revenu et 2) suivre et surveiller en permanence le bien-être des divers groupes de consommateurs à bas revenu au moyen d'indicateurs tels que le niveau nutritionnel, la mortalité, les disponibilités alimentaires des ménages, les revenus et les prix pendant les périodes d'ajustement. Des organismes internationaux, tels que la FAO et l'UNICEF, en collaboration avec des instituts de recherche et des universités, pourraient aider efficacement les gouvernements à obtenir et à analyser les informations nécessaires.


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