Afrique du sud

Table des matières - Précédente - Suivante

La démocratisation de l'Afrique du Sud et l'abandon des institutions du régime d'apartheid ont été consacrés en 1994 par la tenue d'élections générales au suffrage universel. La rentrée de l'Afrique du Sud dans le concert des nations est un événement de première grandeur, non seulement pour le pays lui-même, mais pour toute l'Afrique australe. Il annonce le passage d'un climat de conflit, d'hostilités et de défiance mutuelle à un climat de paix, de stabilité politique et de coopération économique dont bénéficieront tous les pays de la région.

Avec un revenu par habitant de 2 800 dollars par an, l'Afrique du Sud se classe en haut de l'échelle des pays à revenu moyen. Elle possède plusieurs caractéristiques d'un pays développé: bonne infrastructure, industries de pointe, systèmes financiers bien établis. Toutefois, les divers indicateurs nationaux et notamment le niveau moyen du revenu risquent d'induire en erreur parce qu'ils masquent parfois d'énormes disparités, tant sur le plan de la répartition des richesses que de l'accès aux infrastructures, entre la minorité blanche et une population noire misérable dont le niveau de vie se rapproche de celui des pays en développement les plus pauvres. On se propose dans les pages qui suivent d'analyser les problèmes de développement du secteur agricole et rural qui se posent à la nouvelle Afrique du Sud au moment où elle devient un membre à part entière de la communauté mondiale.

Géographie, population et climat

La République sud-africaine s'étend sur 3 000 km de l'Atlantique Sud à l'Océan indien. Sa superficie est de 1 221 000 km². La majeure partie du territoire est située à une altitude comprise entre 1 200 et 1 800 m. Le climat est tempéré; la pluviométrie moyenne est de 511 mm par an, mais elle connaît d'amples fluctuations annuelles et elle est plus élevée à l'Est qu'à l'Ouest. Cette diversité de climats locaux limite les effets des graves sécheresses et protège le pays contre le risque de récoltes catastrophiques généralisées.

En 1993, la population était estimée à 39,8 millions d'habitants, dont 50 pour cent en zones rurales. L'agriculture occupe environ 12,8 pour cent de la population active. Ce pourcentage diminue constamment (il atteignait 33,3 pour cent en 1969). Avant l'abolition de l'apartheid et de la politique de «développement séparé», quelques millions de personnes habitaient les quatre homelands «In dépendants» du Transkei, du Bophuthatswana, du Venda et du Ciskei (dits Etats TBVC).

Caractéristiques générales de l'agriculture

L'agriculture sud-africaine est caractérisée par un dualisme extrême. Le secteur commercial, composé de grandes exploitations à forte intensité de capital, pour la plupart entre les mains des Blancs, coexiste avec une petite agriculture d'autosubsistance misérable, dans laquelle les Noirs prédominent.

Depuis 1990, la part de l'agriculture dans le PIB fluctue autour de 5 pour cent et a tendance à diminuer: elle était de 12,4 pour cent en 1960 et de 7 pour cent en 1980. Le taux de croissance du secteur agricole a varié; faible pendant les années 60 et 80 (en moyenne 1,6 et 1,4 pour cent par an respectivement), il a été élevé pendant les années 70 (5,8 pour cent). Comme la population augmente de 2,6 pour cent par an, la croissance du PIB agricole par habitant a été négative pendant les années 60 et 80. L'agriculture joue un rôle capital en tant que source d'emplois, de vivres pour l'autosubsistance et de matières premières pour une industrie agroalimentaire très dynamique.

L'Afrique du Sud est autosuffisante pour la plupart des grandes catégories de produits agricoles, sauf la viande et les graines oléagineuses. L'indice d'autosuffisance est de 134 pour les cultures de plein champ, 152 pour les cultures maraîchères et 87 pour les produits animaux.

Environ 95 pour cent de la valeur brute totale de la production agricole est imputable au secteur commercial qui est entre les mains des Blancs. Les cultures de plein champ conservent une place dominante dans la production agricole, même si leur part est tombée à moins de 35 pour cent en 1990 (contre 47 pour cent dans les années 70 et 80). La valeur de la production maraîchère a augmenté de 2,8 pour cent par an entre 1960 et 1990; au début des années 90, elle représentait 21 pour cent du total. La part des produits animaux a aussi augmenté, passant de 36 pour cent en 1970 et 37 pour cent en 1980 à 45 pour cent en 1990. Le maïs est la principale culture de plein champ dont il représente 64 pour cent de la valeur totale; il occupe plus de terre qu'aucune autre culture (44 pour cent de la superficie consacrée aux cultures de plein champ) et représente 75 pour cent de la production céréalière totale. Viennent ensuite le blé (22 pour cent de la superficie), l'avoine (10 pour cent), le sorgho et l'orge. La croissance du volume de la production maraîchère depuis vingt ans est en partie due à l'essor des exportations qui a suivi la levée des sanctions internationales en 1989 et la dévaluation du rand. bond de la production animale (qui a augmenté de moitié entre les années 70 et les années 90) est dû essentiellement à la performance spectaculaire du secteur avicole.

On estime qu'en 1990, 28,9 pour cent de la valeur brute de la production agricole des homelands (soit 3,1 pour cent du PIB total des homelands) étaient commercialisés; le reste était destiné à l'autoconsommation. La valeur de la production est imputable pour l'essentiel, et en parties égales, aux cultures de plein champ et à l'élevage. Dans les homelands, les virements des émigrés, les pensions et retraites sont une source de revenus plus importante que l'agriculture.

Place de l'agriculture dans la stratégie de développement de l'Afrique du Sud

Le dualisme du secteur agricole sud-africain reflète les contrastes socioéconomiques légués par l'ancien régime politique, économique et social dont s'inspirait la stratégie de développement. Les politiques concernant le secteur agricole doivent être considérées dans le contexte des objectifs stratégiques nationaux du moment. Avant la seconde guerre mondiale, l'aide à l'agriculture visait principalement à réduire les disparités intersectorielles des revenus dans la population blanche. Après la guerre, l'aide au secteur agricole a été accrue dans le cadre de la stratégie générale d'autosuffisance. Pendant les années 70 et 80, les sanctions et boycotts que la communauté Internationale imposait ou menaçait d'imposer ont amené l'Afrique du Sud à renforcer encore cette politique.

Le dualité qui caractérisait le développement de l'Afrique du Sud était aussi apparente dans la politique agricole. Alors que de nombreux pays développés subventionnent l'agriculture, la plupart des pays en développement la pénalisent depuis longtemps, directement et indirectement, par des politiques aussi bien macroéconomiques (budgétaire, monétaire et de change) que sectorielles. L'agriculture a toujours été considérée comme un réservoir de ressources dans les pays en développement; son rôle est de produire un surplus de vivres, d'épargne et de devises à l'appui des stratégies d'industrialisation. En Afrique du Sud, les deux politiques, pression fiscale et subventions, coexistaient.

La petite agriculture des Africains était délibérément pénalisée et muselée afin de libérer de la main-d'œuvre pour les mines, les et les exploitations des colons blancs. En revanche, les grandes plantations, essentiellement entre les mains des Blancs, bénéficiaient de fortes subventions visant à assurer l'autosuffisance pour les principaux produits et à soutenir les revenus des agriculteurs blancs. Un bref rappel du rôle de l'agriculture dans le processus de développement est nécessaire pour mieux comprendre la situation actuelle et les problèmes à résoudre. Les documents de la fin du siècle dernier montrent que l'agriculture africaine était alors dynamique, viable, dominée par des exploitations familiales ouvertes aux techniques nouvelles et capables de satisfaire la demande croissante des secteurs minier et manufacturier ainsi que des centres urbains. Les fermes familiales africaines bénéficiaient du soutien des sociétés foncières et des grands propriétaires qui touchaient les fermages. Elles soutenaient la concurrence des grandes exploitations des colons, tant sur le marché intérieur qu'à l'exportation. On peut distinguer trois grandes périodes dans l'évolution qui a abouti au cours du vingtième siècle à la structure actuelle de l'agriculture sud-africaine: dans un premier temps, de 1913 à1948, les bases de la dualité se sont établies; entre 1948 et le milieu des années 80, l'intensité de capital a beaucoup augmenté dans le vaste secteur commercial, sous l'effet de politiques délibérées très incitatives; enfin, à partir de 1985, diverses réformes sectorielles ont été entreprises.

1913 - 1948. Après la création en 1910 de l'Union d'Afrique du Sud, toute une série de mesures appuyant l'agriculture commerciale des Blancs et pénalisant l'agriculture africaine ont été mises en place. Plusieurs lois agraires ont établi une ségrégation entre les agriculteurs blancs et les paysans noirs. La loi intitulée Natives' Land Act de 1913, qui a pris effet en 1916, établit une ségrégation territoriale en confinant les Africains dans des réserves auxquelles ont été alloués environ 7,8 pour cent de la superficie des terres; cette proportion a été portée à 13,7 pour cent par la loi dite Native Trust and Land Act de 1936. Les Africains ne pouvaient pas acquérir de terre ni effectuer d'autres opérations foncières ailleurs que dans les réserves. Toute une série de dispositions limitaient le droit des ouvriers agricoles de changer d'emploi et empêchaient les paysans africains d'adhérer à des coopératives de commercialisation ou à des syndicats agricoles. Ces mesures limitaient beaucoup l'accès des paysans africains aux marchés, au crédit et aux services agricoles. Dans ces conditions, les Africains ne pouvaient pratiquer l'agriculture de subsistance que dans les homelands et les divers régimes d'exploitation des terres qui existaient antérieurement, tels que le métayage, étaient en voie de disparition. Les paysans africains n'ont bientôt plus eu d'autre recours pour gagner leur vie que de louer leurs bras.

Au même moment, toutes sortes de dispositions favorisaient l'établissement d'exploitations commerciales et allouaient les terres aux agriculteurs blancs. Des mesures incitatives les aidaient à acheter ou à louer des terres; des institutions comme une banque agraire et des coopératives agricoles ont été créées pour leur faciliter l'accès au crédit et à divers autres services; enfin, la loi de 1947 a permis de mettre en place des circuits de commercialisation et des offices chargés de les gérer".

1948 - 1985. La ségrégation géographique entre les races s'est intensifiée après 1948. Les lois de 1951 à 1959 ont créé huit entités nationales, les homelands ou bantoustans autonomes, dont les limites coïncidaient avec celles des réserves créées par les lois de 1913 et 1936. La superficie des homelands a été fixée à 17 millions d'hectares en 1954. Les migrations d'Africains vers les zones «blanches» ont été assujetties à des règlements restrictifs. Entre 1960 et le début des années 80, quelque 3,5 millions de personnes, en majorité des Africains, ont été déplacées en application de toute une série de mesures (éviction des locataires noirs et des ouvriers en surnombre des fermes détenues par les Blancs, «nettoyages» de certains quartiers des villes, regroupement dans les homelands, etc.). L'aggravation de la misère et la dégradation croissante des terres dans les homelands ont amené le gouvernement à lancer des «programmes d'amélioration» qui, pendant les années 70 et au début des années 80, ont été complétés par de grands projets centralisés de développement agricole. La plupart de ces derniers n'ont souvent été que sources de gaspillage et n'ont en rien aidé la rentabilité de la petite agriculture. Leurs résultats ont été limités en matière d'expansion des superficies cultivées clans les homelands; et sur le plan social, l'objectif ne dépassait pas la création d'emplois en milieu rural.

Alors que clans les homelands l'agriculture africaine était assujettie à un lourd carcan, la grande agriculture du secteur blanc bénéficiait de toutes sortes d'incitations. Jusqu'aux années 60, ces aides, qui facilitaient en particulier l'acquisition l'agrandissement des exploitations, favorisaient un modèle d'agriculture extensive, caractérisée par une répartition complémentaire des investissements entre les terres, les équipements et la main-d'œuvre. Au cours de cette période, les exploitants ont profité du fait que les terres et le travail ne valaient pas cher pour étendre leurs domaines et louer davantage de main-d'œuvre.

A partir des années 60 et plus encore pendant les années 70, les mesures d'incitation, en particulier la subvention des taux d'intérêt, ont rendu l'agriculture intensive plus rentable, et la mécanisation s'est développée, principalement pour la récolte des cultures de plein champ. Le modèle typique de l'exploitation sud-africaine où les machines et la main-d'œuvre étaient interchangeables est né pendant cette période. On a vu apparaître de grandes exploitations à fort coefficient de capital utilisant de grandes quantités de moyens intermédiaires.

Une telle capitalisation de l'agriculture semble paradoxale dans un pays où les salaires dans l'agriculture n'atteignaient pas 30 pour cent de ceux des secteurs manufacturier et minier. Cette segmentation du marché du travail reposait sur le régime des «laissez passer», qui interdisait les déplacements de la main-d'œuvre noire d'une exploitation à l'autre et de l'agriculture à d'autres secteurs ou les faisait payer très cher. Ce paradoxe apparent s'explique par les mesures d'incitation dont bénéficiait l'agriculture à forte intensité de capital. Presque tout au long des années 70, les taux d'intérêt réels sur les prêts de la Banque agraire et des coopératives agricoles ont été négatifs ou à peu près nuls. La grande agriculture bénéficiait d'avantages fiscaux, notamment, à partir de 1970, de la possibilité d'amortir dès la première année 100 pour cent des investissements. L'agriculture bénéficiait aussi d'une subvention pour les intrants, en particulier les engrais et les produits agrochimiques, ainsi que pour l'adduction et les réserves d'eau d'irrigation.

Influence du système de commercialisation, avant la réforme, sur la structure du secteur agricole

Le système de commercialisation sud-africain est le produit des lois de 1937 et 1968 qui ont mis en place des filières et des offices de commercialisation. On peut distinguer quatre grands systèmes de commercialisation selon leur intervention sur le marché:

Les offices étaient investis de nombreux pouvoirs, mais n'en exerçaient que quelques-uns: faculté de percevoir des prélèvements spéciaux pour financer leurs dépenses d'administration et de fonctionnement; pouvoir d'acheter les produits à un prix approuvé; filière unique de commercialisation (monopole réservé à l'office et à ses succursales); fixation du prix des produits et contrôle des importations et des exportations.

Avant les réformes les plus récentes, (voir: problèmes actuels et perspectives, page 97) près des deux tiers de la production agricole (en valeur) étaient assujettis à des systèmes de commercialisation caractérisés par des niveaux divers d'intervention, tandis que 10 pour cent étaient assujettis à un régime analogue à celui des offices de commercialisation, en vertu de législations spéciales. La plupart des importations agricoles faisaient l'objet de restrictions quantitatives, tandis que la production de viande de bovins et de vin était contingentée.

Des dispositions analogues (à savoir des offices de commercialisation dotés de pouvoirs statutaires) existaient dans les bantoustans mais, faute d'information, il est difficile de dire dans quelle mesure ils réussissaient à contrôler les échanges et à fournir des services de commercialisation appropriés. Les systèmes de commercialisation en République d'Afrique du Sud et dans les bantoustans présentaient une différence fondamentale: dans la première, les producteurs jouaient un rôle déterminant dans les institutions qui contrôlaient et géraient les divers systèmes, tandis que les petits producteurs des bantoustans pouvaient très peu intervenir dans la gestion des institutions de contrôle.

La structure de la commercialisation avait un effet considérable sur les prix des principaux produits agricoles tels que le maïs, le blé et les céréales d'hiver: les prix à la production et à la consommation fixés par les offices étaient généralement supérieurs aux cours mondiaux, ce qui se traduisait par des transferts de bien-être des consommateurs ou des contribuables aux producteurs. La régulation par les prix était d'autant moins efficace que les prix à la production étaient fixés pour l'ensemble du territoire. Les excédents occasionnels de maïs étaient exportés à perte, mais ces pertes étaient couvertes par des prélèvements de stabilisation. Pour le blé, le prix intérieur était fixé à un niveau supérieur au cours mondial (d'une marge de 11 à 46 pour cent entre 1980 et 1987) et les importations faisaient l'objet de restrictions quantitatives strictes pour protéger les prix intérieurs.

Le secteur agricole était en majeure partie replié sur lui-même et isolé de la concurrence des marchés extérieurs par ce système compliqué de règlement et de monopoles de commercialisation et par le recours général aux droits de douane et aux restrictions quantitatives. Le monopole de commercialisation empêchait l'entrée de nouveaux venus et la concurrence dans le secteur concerné, tandis que le système de licences (tel que celui dont était assorti le contingentement de la production de viande) a favorisé la concentration des activités de transformation et de distribution.

Effets économiques et sociaux' de la politique agricole avant la réforme

Pendant la période qui a précédé le début des réformes, au milieu des années 80, l'agriculture sud-africaine, malgré les ressources limitées sur lesquelles elle reposait, avait remarquablement réussi à accroître la production de presque tous les principaux produits, dégageant même dans certains cas des excédents. Le vieil objectif de l'autosuffisance était ainsi pratiquement atteint. La diversité du patrimoine naturel qui permet un large éventail de productions ainsi que les compétences de gestion et le haut niveau de technicité des agriculteurs sud-africains ont contribué à cette réussite.

Malgré ces succès sur le plan de production agricole et de l'autosuffisance, la structure et le mode de croissance du secteur agricole, en grande partie déterminés par les réglementations et les interventions de l'Etat, se sont révélés non viables tant du point de vue strictement économique que du point de vue social.

Un des grands problèmes de ce secteur était l'inégalité d'accès aux ressources et aux services de soutien entre les grandes exploitations commerciales et les fermes des homelands. Quatre-vingt six pour cent des terres agricoles sont concentrées dans 55 000 grandes exploitations commerciales, presque toutes entre les mains de Blancs, et font vivre 5,3 millions de ruraux, tandis que 13,1 millions de résidents des homelands vivent sur 14 pour cent des terres agricoles. Les dépenses publiques pour l'agriculture étaient quatre fois plus élevées dans le secteur moderne que dans les homelands pendant les années 80 (le ratio était de 14 pour 1 dans les années 50 et de 179 pour 1 avant la seconde guerre mondiale). Les grandes exploitations commerciales recevaient 96,7 pour cent des transferts budgétaires.

Cette répartition inégale des ressources reposait sur des politiques, des règlements et des interdictions délibérés; la concentration de la propriété agraire par le système des économies d'échelle n'est pas issue du libre jeu des forces du marché. Certes, même si la politique agricole ne l'avait pas favorisée, l'exploitation extensive aurait été rentable pour certaines activités de l'agriculture sud-africaine, par exemple pour l'élevage en zone aride, mais sûrement pas pour toutes les activités agricoles.

En dehors des conséquences sociales de cette politique, son coût économique, difficile à calculer avec précision, a probablement été considérable. Elle a affaibli l'agriculture africaine, si dynamique au début du siècle. Les restrictions auxquelles étaient assujettis les marchés de la terre et du travail empêchaient d'optimiser les relations entre propriétaires et locataires ou ouvriers agricoles qui auraient permis de maximiser les avantages pour toutes les parties. Les politiques en matière de taux d'intérêt et de traitement fiscal du capital, jointes aux restrictions auxquelles était assujettie l'activité du marché, ont favorisé le développement d'un secteur agricole à forte intensité de capital et faible intensité de main-d'œuvre, alors que cette dernière est abondante dans le pays.

Une forte capitalisation en présence d'un taux élevé de chômage caractérise non seulement l'agriculture mais toute l'économie sud-africaine; elle est due aux politiques de repli et de substitution des importations. L'application de cette politique dans les secteurs non-agricoles (par exemple par des droits de douane et des contingents) a nui non seulement à la productivité de l'économie nationale, mais aussi à la rentabilité de l'agriculture, car elle a obligé celle ci à n'utiliser que des intrants onéreux d'origine nationale. En fin de compte, la mauvaise allocation des ressources a fait stagner la productivité de l'agriculture. Pendant les années 70, l'agriculture commerciale, dont la rentabilité diminuait, n'aurait pas subsisté en l'absence des importants transferts de ressources provenant, soit directement des consommateurs qui payaient des prix plus élevés, soit indirectement des contribuables dont les impôts alimentaient les fonds publics.

Après 1985: la répercussion des réformes. La réforme de la politique agricole proprement dite n'a commencé qu'après 1980, mais les réformes financière et bancaire de la fin des années 70 et la dévaluation du rand ont eu d'importantes retombées sur le secteur agricole. Ainsi, les dispositions plus rigoureuses en matière de réserves des banques commerciales et l'augmentation des taux d'intérêt qui en a résulté ont empêché la banque agraire de continuer à subventionner les intérêts sur le crédit agricole. La dévaluation du rand a fait monter le coût des intrants agricoles, en grande partie importés, tandis que la hausse des taux d'intérêt a accru l'endettement de l'agriculture commerciale, dont le passif était déjà excessif.

Les réformes des politiques touchant le secteur agricole (au sens large) ont été entreprises au début des années 80, dans un climat d'austérité budgétaire et de libéralisation économique, lui-même inspiré par la prise de conscience des effets négatifs des modèles de développement introverti sur la productivité des facteurs, la croissance économique et l'emploie. Dans le secteur agricole, outre les considérations budgétaires (qui ont beaucoup motivé les réformes) plusieurs autres facteurs incitaient à changer de politique: la productivité globale (productivité totale des facteurs) augmentait à peine ou stagnait dans les grands sous-secteurs contrôlés (tels que celui du maïs) tandis qu'elle augmentait dans les sous-secteurs libres (culture maraîchère, aviculture); les agriculteurs commerciaux et les industries qui ne bénéficiaient pas du système de contrôle combattaient énergiquement ce dernier et gagnèrent plusieurs procès contre les offices de commercialisation; le commerce parallèle de certains produits était florissant, ce qui rendait les contrôles inefficaces; et surtout de fortes pressions se sont exercées durant les négociations du GATT, lesquelles ont abouti à des accords sur la tarification et la suppression des restrictions quantitatives des importations. La politique agricole a abandonné son objectif d'autosuffisance vivrière à l'échelle nationale en faveur d'un objectif de sécurité alimentaire au niveau des ménages.

Après 1987, les problèmes budgétaires ont amené à réduire de plus de moitié en valeur réelle les crédits alloués au soutien des agriculteurs. Les subventions directes des prix à la production ont été supprimées (pour le maïs notamment). L'Etat a cessé de subventionner plusieurs sous-secteurs, notamment ceux du blé, du maïs et de la laiterie. Les prix du pain et de la farine ont été libérés en 1991. Les prix à la production administrés ont été réduits et le système reposant sur le calcul des coûts plus une marge bénéficiaire a laissé davantage de place au jeu des forces du marché. Depuis 1987, les prix réels à la production de produits de première importance tels que le maïs et le blé ont nettement baissé. Le code fiscal a également été réformé et l'amortissement des biens d'équipement doit désormais se faire sur trois ans et non plus en une seule année.

Le système de commercialisation a été profondément transformé. Le Comité Kassier d'enquête sur la loi relative à la commercialisation, institué en juin 1992 par le Ministre de l'agriculture, a rendu un rapport très défavorable au système de réglementation. La réforme des systèmes de commercialisation, entreprise dans certains cas au début ou au milieu des années 80, s'est intensifiée après la publication du rapport, qui a recommandé une déréglementation générale de la commercialisation. Ainsi, sur 21 programmes de commercialisation, 10 ont été supprimés (bananes, chicorée, thé roibos, œufs, pommes de terre et haricots secs) tandis que d'autres ont été réformés et ont perdu leur monopole (tabac en feuilles, produits de l'autruche, mais, luzerne). Ont été tour à tour supprimés: l'interdiction de construire des silos, l'enregistrement des minoteries et des industries de transformation des principales céréales; pour la viande rouge, les entraves à la circulation, de même que le système restrictif d'enregistrement des élevages, des abattoirs, des boucheries, des entreprises de distribution, de transformation et d'importation; le système de commercialisation du sorgho et de l'arachide a été remplacé par un système d'enlèvement des surplus.

Dans les homelands, la politique de développement rural «par le haut», favorisant les grandes exploitations, a été abandonnée au profit d'une politique privilégiant la fourniture de services agricoles de base (infrastructures, vulgarisation et recherche, amélioration de l'accès au crédit). En 1991, les lois agraires ont été abrogées.

Il est difficile d'isoler les effets à court terme de la réforme des effets de facteurs exogènes comme l'évolution économique d'ensemble. Pendant les années 80 et au début des années 90, sauf entre 1986 et 1988, le taux de croissance du PIB réel sud-africain a diminué. Sous l'effet du déclin continu de la productivité (la productivité totale des facteurs a baissé de 0,5 pour cent par an entre 1973 et 1984 et de 1,1 pour cent par an entre 1981 et 1988), la croissance du PIB par habitant a été négative à partir de 1982, malgré l'accroissement du ratio investissement: PIB. La situation s'est détériorée sous l'effet des sanctions financières imposées en 1985 ainsi que du climat d'incertitude et des troubles politiques qui régnaient dans le pays. Le PIB a baissé de 0,6 pour cent en 1990 et 1991, et de 2,1 pour cent en 1992, en partie à cause de la grave sécheresse qui a frappé le pays.

La réforme de la politique agricole a accéléré la compression de la marge entre les coûts et les prix de vente amorcée au début des années 70. Alors que la libéralisation des marchés des produits avait fait baisser les prix réels à la production, le coût des intrants agricoles n'avait pas diminué en proportion, en partie à cause de la forte protection et des monopoles dont jouissaient les industries produisant des machines et des outils agricoles.

Le déclin de la rentabilité du secteur agricole a sérieusement érodé la capacité de remboursement de beaucoup d'agriculteurs, tandis que le coût réel du crédit augmentait. Les taux d'intérêt réel négatifs en vigueur pendant plusieurs années avaient incité le secteur agricole à s'endetter lourdement. La dette agricole a culminé en 1985; elle diminue depuis lors, car les conditions de crédit sont devenues moins bonnes et la capacité d'endettement de beaucoup d'agriculteurs a diminué en même temps que la rentabilité de l'agriculture. Les agriculteurs doivent se contenter de crédits de campagne et le ratio entre leur dette à court terme et leur dette à long terme a beaucoup augmenté. Selon une étude sur la situation financière des agriculteurs, publiée en 1985 par le syndicat des agriculteurs sud-africains, 49 pour cent des exploitations avaient une situation financière saine à la fin de 1983, mais ce pourcentage serait tombé à moins de 39 pour cent à la fin de 1984. De plus, l'endettement de 22,4 pour cent des exploitations avait atteint en 1983 un niveau critique et on estimait que cette proportion avait atteint 33 pour cent en 1984. Les problèmes d'endettement n'étaient pas uniformément répartis entre les sous-secteurs de l'agriculture: 52 pour cent des exploitations spécialisées dans les cultures d'été avaient un niveau d'endettement critique, tandis que la proportion n'était que de 22,6 pour cent parmi les exploitations produisant des cultures d'hiver.

Malgré le déclin de la rentabilité de l'agriculture, le niveau insoutenable d'endettement et la chute des revenus agricoles, diverses mesures ont permis d'éviter des faillites en série. Une aide financière a notamment permis aux agriculteurs de surmonter les séquelles de la sécheresse catastrophique de 1991/92. Des programmes d'assistance financière ont permis de limiter les faillites. Toutefois, le nombre annuel de ces dernières a augmenté, passant d'une moyenne de 80 pendant les années 60 et 70 à 141 en 1985,317 en 1987 et 267 en 1990. Comptant sur le fait que l'Etat continuerait de sauver les exploitations en difficulté et craignant un effondrement du prix de la terre, les établissements financiers ont continué à accorder aux agriculteurs au bord de la faillite des crédits à court terme. Si l'aide publique a permis aux exploitants (et en particulier aux céréaliculteurs, dont le passif constituait la majorité de la dette agricole) d'éviter la faillite, elle a freiné les ajustements nécessaires de la structure du secteur agricole, de la diversification des intrants et du déplacement de la production. En ce sens, cette assistance a eu un effet opposé à celui des mesures d'ajustement structurel prises depuis les années 80.

On commence à observer certains signes d'amélioration de l'efficience à la suite de la réforme de la politique agricole. L'intensité de capital a diminué et l'emploi dans l'agriculture a augmenté. La part du maïs dans les superficies cultivées a diminué de 12,5 pour cent entre 1981 et 1988. On observe une tendance analogue pour le blé, le sorgho, le tournesol, le soja et le coton. Au contraire, la production et les exportations de cultures maraîchères plus rentables (et qui exigent plus de main-d'œuvre) augmentent. Il semble aussi que les signaux de prix aient incité à modifier la proportion entre les divers intrants. On a déterminé qu'entre 1983 et 1991, la productivité totale des facteurs dans l'agriculture a augmenté de 4,63 pour cent par an, ce qui a fait plus que compenser la baisse des termes de l'échange, qui eux n'ont diminué que de 3,11 pour cent par an.

C'est là un bond en avant par rapport à la décennie 19731983 pendant laquelle la productivité des facteurs n'augmentait que de 0,27 pour cent par an. Ce progrès s'explique peut-être en grande partie par une meilleure utilisation du potentiel (par exemple la durée d'utilisation des tracteurs a augmenté).

Problèmes actuels et perspectives de l'agriculture sud-africaine

La réforme des politiques à l'égard du secteur agricole, mise en œuvre essentiellement pendant les années 80 et au début des années 90, a préparé le terrain à l'émergence d'un secteur agricole plus souple et plus officient. La refonte des systèmes de prix et de commercialisation, complétée par des réformes atténuant la concentration des marchés des intrants, de la transformation et de la distribution, a eu des effets bénéfiques et a réduit l'écart entre les prix à la production et les prix à la consommation.

Tout semble indiquer qu'un secteur agricole dominé par de grandes exploitations à forte intensité de capital pratiquant la monoculture ne peut survivre sans aide de l'Etat, du moins pour certaines cultures et dans certaines conditions agroclimatiques; on ne saurait toutefois en tirer une conclusion universelle sur la rentabilité des grandes exploitations. Etant donné la diversité des conditions agroclimatiques en Afrique du Sud, il n'existe pas de règle unique pour l'optimisation de la taille ou du degré de capitalisation des exploitations. La libéralisation des marchés des intrants et des produits et l'abrogation des mesures restrictives seront les principaux déterminants d'une structure agricole efficiente pour les différents types d'exploitations et de produits exploités. Là où les grandes exploitations à forte intensité de capital se révéleront non viables, une politique et des programmes spécifiques pourront être adoptés. Ces derniers pourront accélérer le processus de redistribution des terres par la mise en vente sur le marché et l'octroi d'aides spéciales aux populations rurales pauvres qui se porteraient acquéreurs. En matière de redistribution des terres, les interventions de l'Etat sont à la fois officiantes et équitables.

Options pour la redistribution des terres

Une réforme agraire en Afrique du Sud n'est pas justifiée par la seule rationalité économique; elle aura aussi d'importantes conséquences sociales et politiques qui elles-mêmes favoriseront le développement économique. L'agonie du secteur de l'agriculture africaine dans les homelands et sa faible productivité sont dans une large mesure le résultat d'une mauvaise politique d'allocation des terres, d'un défaut d'accès au crédit et d'un manque d'infrastructures appropriées. L'expérience internationale montre que les pays qui ne remédient pas efficacement à l'inégalité d'accès aux ressources et à la marginalisations des groupes dépossédés préparent le chemin aux troubles sociaux, à la fuite des capitaux et au déclin économique.

Deux aspects de la réforme agraire sont actuellement à l'étude en Afrique du Sud: premièrement, la restitution. Il s'agit là d'une procédure administrative ou judiciaire de réallocation de terres aux personnes et aux communautés injustement évincées en application de lois agraires racistes; deuxièmement, la redistribution qui consiste à faciliter, pour certains groupes, l'accès à la terre et aux moyens d'exploitation. L'ampleur de la redistribution des terres, les critères de choix des bénéficiaires, les modalités d'acquisition de la terre à redistribuer et les services de soutien nécessaires à son exploitation efficace sont au centre du débat sur la restructuration rurale en Afrique du Sud.

Comme un des objectifs de la réforme agraire sera d'améliorer le bien-être, elle devra non seulement satisfaire les revendications des agriculteurs noirs dépossédés, mais aussi sauvegarder le dynamisme du secteur agricole pour que les communautés rurales et les autres secteurs sociologiques profitent des fruits de la croissance agricole. Il faudra concilier les objectifs économiques et les objectifs sociaux afin que ne soient pas écartées les populations auxquelles les critères sociaux donneraient un droit à la terre ou à d'autres formes d'aide, mais qui n'ont aucune expérience dans un quelconque mode d'exploitation des terres.

Dans toute bonne réforme agraire, le transfert des terres n'est qu'une première étape de la restructuration générale. Il faut ensuite que les communautés puissent accéder au capital financier, matériel et humain nécessaire pour exploiter de façon efficace et productive les terres redistribuées. Le type et le volume de l'assistance fournie aux nouveaux agriculteurs et aux nouvelles communautés ainsi que les modalités administratives de cette assistance sont des questions fondamentales qui doivent être résolues dès la conception du programme de redistribution des terres. La restructuration rurale implique une redistribution des ressources dont la terre est la plus importante, mais non la seule.

Les réformes récentes réduisant les soutiens dont bénéficiait le vaste secteur commercial vont faciliter le processus de réforme agraire dans la mesure où elles peuvent inciter les grandes exploitations incapables de survivre sans protection à vendre des terres. Mais cela ne suffira pas pour atteindre les objectifs du programme de réforme agraire. Dans un environnement politicoéconomique aussi incertain que celui de l'Afrique du Sud, la terre est une valeur refuge qui vaut donc plus que son potentiel de production, de sorte que les gros propriétaires vont probablement hésiter à la vendre même si les aides dont ils bénéficiaient sont réduites. Par ailleurs, les groupes exclus n'auront pas tous les moyens financiers pour intervenir activement sur le marché foncier, de sorte qu'il ne faut pas s'attendre à une réussite sociale totale et véritablement équitable de la réforme agraire.

L'histoire montre qu'un développement rural fondé sur une réforme agraire n'est réussie que si les droits fonciers et les régimes d'occupation des sols sont protégés par des dispositions législatives ou constitutionnelles. Ces dispositions doivent garantir la propriété privée et sanctionner les divers régimes d'occupation, aussi bien les titres de propriété privée que les systèmes communautaires qui prévalent en matière foncière dans les homelands. Les communautés locales ont la haute main sur la gestion foncière locale mais ils garantissent en même temps à leurs membres un minimum de droits démocratiques. Un cadre juridique clair dissipe les points de litige, encourage l'investissement et la conservation de l'environnement.

On voit donc qu'il ne suffit pas de redistribuer les terres pour assurer la restructuration et la relance de l'économie rurale: celles-ci doivent se situer dans un cadre politique et être accompagnés de mesures d'application. L'ampleur et les modalités précises du programme de redistribution sont encore à l'étude; mais, de l'avis général, compte tenu de l'expérience d'autres pays, une réforme fondée sur les forces du marché et tenant compte des réalités sud-africaines sera plus efficace pour optimiser la redistribution des terres qu'une réforme agraire étatique. L'expérience du Trust Land tranfer en Afrique du Sud et du programme de réinstallation au Zimbabwe montre que les transferts de terre autoritaires peuvent demander beaucoup de temps, qu'ils tendent à être coûteux et improductifs; ils provoquent souvent en effet une hausse du prix de la terre et une dégradation des sols lorsqu'ils ont lieu avant que l'appui logistique ne soit mis en place. Des formules inédites de réforme agraire fondée sur le marché doivent être imaginées. On peut envisager par exemple d'octroyer des crédits aux employés des grandes exploitations commerciales blanches pour qu'ils puissent acquérir des actions de ces exploitations, assorties de droits de propriété et de pouvoir décisionnel.

Pour que le programme de réforme agraire atteigne ses objectifs sociaux, il doit prévoir une subvention de base pour toute personne physique ou morale qui remplit les conditions nécessaires à l'acquisition d'un bien foncier (par exemple, d'un terrain à bâtir). Un programme de subventions égales à l'apport personnel permettra de sélectionner les personnes qui ont le plus de chances d'utiliser de façon optimale les terres ainsi acquises.

Etant donné le potentiel agricole du pays, les options sont limitées en ce qui concerne l'ampleur et les modalités de la redistribution des terres. Comme il faudra par ailleurs restituer des terres à ceux qui en ont été dépossédés, les allocations de terres ne pourront se faire qu'en mettant en culture de nouvelles zones ou en redistribuant de façon autoritaire des terres déjà cultivées. Ainsi, cette redistribution ne saurait à elle seule résoudre le problème du paupérisme rural (ni, à plus forte raison, du paupérisme urbain) en Afrique du Sud, même si l'on résout le problème de l'accès au crédit et aux autres services. L'amélioration des services agricoles (y compris du crédit) et des infrastructures dans les homelands devrait provoquer une expansion notable du secteur agricole. Etant donné l'effet multiplicateur de la petite agriculture sur les agro-industries situées en amont et en aval, cette expansion devrait stimuler l'emploi. Toutefois, la rareté des terres et la fragilité de celles-ci limitera cette expansion, sans parler du risque de dégradation de l'environnement. La redistribution des terres doit donc absolument être accompagnée de programmes d'aide sociale aux populations rurales (et urbaines) et d'amélioration de l'accès aux infrastructures sociales et économiques.

En forme de conclusion

Les perspectives d'une reprise de la croissance économique en Afrique du Sud semblent bonnes. Le PIB par habitant, qui baissait depuis 1982, a remonté en 1994. L'unification récente du taux de change et la libéralisation partielle des mouvements de capitaux se sont révélées efficaces. Ceci prouve la confiance des investisseurs étrangers dans l'économie sud-africaine et la crédibilité de la politique macroéconomique prudente du gouvernement. En même temps, l'Afrique du Sud resserre sa coopération avec ses voisins en adhérant à la Communauté du développement de l'Afrique australe (SADC) et en renégociant le traité relatif à l'Union douanière de l'Afrique australe (SACU) en vue d'en démocratiser les processus de décision et d'assurer une répartition plus équitable des avantages.

Plusieurs obstacles ardus restent à surmonter. Le gouvernement cherche à concilier l'amélioration des conditions de vie et de l'emploi revendiquée par la majorité noire jusqu'ici privée de tout droit, avec la nécessité de respecter l'austérité budgétaire et de libéraliser l'économie pour accroître la productivité. Des mesures immédiates sont nécessaires pour soulager la misère. Les statistiques montrent qu'elles sont particulièrement urgentes en milieu rural. On a estimé que 16,4 millions de Sud-africains (45 pour cent de la population totale) avaient en 1989 un revenu inférieur au niveau minimum de subsistance; 93 pour cent d'entre eux étaient des Noirs et environ 80 pour cent vivaient en milieu rural. Environ 2,3 millions de Sud-africains (dont 87 pour cent sont des Noirs), y compris des enfants de moins de 12 ans, des femmes enceintes et des mères allaitantes, souffrent de malnutrition. D'où l'urgence d'un développement rural tiré par l'agriculture, à commencer par la redistribution des terres et l'abrogation des mesures qui entravent l'emploi de la main-d'œuvre.


Table des matières - Précédente - Suivante