AMÉRIQUÉ LATINE ET CARAÏBES

Vue d'ensemble

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On a souvent dit que les pays de la région Amérique latine et Caraïbes n'ont pas de politique agricole et que leurs interventions dans ce secteur se limitent la plupart du temps aux ajustements imposés par les facteurs macroéconomiques. Quoi qu'il en soit, le rôle secondaire des politiques agricoles est devenu manifeste ces dernières années: de plus en plus l'allocation des ressources et la formation des prix sont déterminées par les forces du marché et non par les interventions des gouvernements. Cet tendance au retrait de l'Etat s'observe dans la majorité des pays du monde, mais il est particulièrement net dans plusieurs pays latino-américains. Toutefois, l'agriculture ne semble guère profiter des avantages escomptés de l'ouverture à la libéralisation. Les résultats généralement médiocres du secteur agricole contrastent avec le progrès général de l'économie observé ces dernières années; ceci fait renaître le débat sur l'opportunité de reconsidérer les modalités de la libéralisation, de façon à en faire profiter les zones défavorisées, et en particulier les zones rurales. Les turbulences récentes des marchés financiers ont fait peser de nouvelles incertitudes sur les perspectives de l'agriculture dans plusieurs pays de la région. D'où un nouveau débat sur la rationalité d'une politique économique qui associe à l'ouverture sur l'extérieur un régime de contrôle des changes visant à freiner l'inflation.

On trouvera dans les pages qui suivent un tableau d'ensemble de l'économie et de l'agriculture régionales et des conclusions à tirer sur le plan des politiques agricoles et des résultats de l'agriculture dans les divers pays.

Tendances économiques

En 1994 et pendant le premier trimestre de 1995, l'économie des pays d'Amérique latine et des Caraïbes a généralement été caractérisée par une croissance modérée, un ralentissement de l'inflation et un déficit considérable des flux financiers et de la balance courante financé par des entrées de capitaux qui, bien qu'en baisse, étaient encore importantes.

On estime que le taux moyen de croissance économique de la région s'est établi à 3,7 pour cent en 1994, contre 3,2 pour cent entre 1991 et 199342. Plusieurs facteurs expliquent l'accélération de la croissance, notamment la reprise dans les pays industrialisés, la poursuite de l'expansion des investissements intérieurs et le progrès de la stabilisation et de la réforme structurelle. Sous l'effet probable de la convergence des politiques, les taux de croissance des divers pays de la région se sont rapprochés; ils ont été modérés dans la majorité des pays et négatifs dans quelques-uns seulement. Le taux d'inflation, tombé à 16 pour cent (Brésil non compris), n'avait pas été aussi faible depuis longtemps. Quant au Brésil, il a aussi réalisé des progrès notables sur le front des prix: le taux mensuel d'inflation, qui atteignait près de 47 pour cent en juin, n'était plus que de 0,6 pour cent en décembre. La valeur des exportations de la région a augmenté de 13,4 pour cent contre 5 pour cent en 1992/93; ce bond s'explique en particulier par le dynamisme des échanges intrarégionaux et par la hausse enregistrée, pour la première fois depuis cinq ans, du prix des produits de base non pétroliers. Toutefois, comme les importations ont augmenté davantage, le déficit en compte courant est passé de 46 à 49,7 milliards de dollars. Ce déficit a été financé par des apports de capitaux qui, sans atteindre les niveaux de 1992 et de 1993, se sont encore élevés à 57 milliards de dollars.

AMÉRIQUE LATINE ET CARAÏBES

PRODUCTION AGRICOLE ET PRODUCTION VIVRIÈRE PAR HABITANT

COMMERCE AGRICOLE

EXPORTATIONS AGRICOLES (Indice 1979-1981 = 100)

IMPORTATIONS AGRICOLES (Indice 1979-1981 = 100)

La crise financière qui s'est abattue sur le Mexique en décembre 1994 a eu des effets financiers et économiques déstabilisateurs non seulement sur le pays lui-même, mais sur l'ensemble de la région. Au Mexique, la dévaluation du peso, dont le cours est flottant depuis décembre, a été suivie par une poussée inflationniste et un durcissement des politiques financières et monétaires. On s'attend donc, dans le court terme, à une grave récession économique (on estime que le PIB diminuera d'environ 3 pour cent en 1995), mais les mesures restrictives de stabilisation sont destinées à être provisoires.

Les marchés financiers de toute la région et du monde entier se sont ressentis de la crise mexicaine. Le ralentissement des apports de capitaux et la chute des cours boursiers qui s'étaient déjà amorcés à la suite de la hausse des taux d'intérêt aux Etats-Unis, se sont accélérés. Les taux de change et d'intérêt ont créé de graves difficultés pour plusieurs pays alors que le service de leur dette s'alourdissait du fait de la hausse des taux d'intérêt dans les pays créditeurs. Le renforcement prévu de la croissance économique dans les pays développés et les nouvelles pressions qui s'exerceront sur les taux de change font craindre une aggravation au cours des prochaines années.

Cette situation amène de nouveau à s'interroger sur le rôle des capitaux étrangers dans l'économie des pays de la région. La situation mondiale de l'alimentation et de l'agriculture 1994 examinait les problèmes délicats de gestion économique que posent les entrées de capitaux et les effets secondaires indésirables de ces entrées, en particulier la perte de compétitivité due à la surévaluation de la monnaie. La crise mexicaine a fait apparaître une série de nouveaux problèmes. Pour le Mexique même le coût socioéconomique de la crise est inquiétant et l'on craint que le pays et la communauté financière internationale n'aient du mal à rétablir pleinement la stabilité et la confiance du marché dans un avenir proche. Certains ont même eu peur que la crise ne s'étende à d'autres pays de la région et entraîne une interruption générale de la reprise en cours. Toutefois, ces craintes ne semblent pas fondées. Contrairement aux mouvements de capitaux qui avaient provoqué la crise d'endettement des années 80, les apports récents ont, pour l'essentiel, pris la forme d'achats d'obligations et d'investissements directs (et non plus de crédits bancaires à taux d'intérêt variables) destinés au secteur privé et non plus au secteur public. En outre, le succès récent de la stabilisation et de la réforme dans plusieurs pays de la région semble avoir créé une confiance suffisante pour qu'une fuite générale des capitaux privés soit écartée. Quoi qu'il en soit, les événement récents ont montré qu'il est dangereux d'accumuler un passif excessif dans les comptes avec l'étranger et qu'il importe de maintenir la confiance des marchés financiers grâce à des politiques macroéconomiques crédibles et cohérentes et à la transparence des marchés financiers.

Résultats de l'agriculture

L'évolution récente de la production agricole semble indiquer que la crise amorcée au début des années 80 n'est pas encore surmontée. La production agricole par habitant n'a jamais retrouvé le niveau de 1981; il est vrai, toutefois, que les résultats ont été meilleurs dans le secteur vivrier que dans celui des cultures industrielles. Après être tombée très bas, la production a atteint des niveaux assez satisfaisants en 1987/88, mais cette reprise a été suivie d'une nouvelle période de croissance paresseuse. De 1989 à 1993, la production agricole par habitant a baissé de 2 à 3 pour cent. Si les premiers chiffres de 1994 indiquent un accroissement considérable (+ 4,1 pour cent, soit + 2,2 pour cent par habitant), cela ne suffira cependant pas pour que la production par habitant remonte au niveau record de 1981. Les bonnes prévisions pour 1994 reflètent essentiellement une forte croissance de la production agricole au Brésil (+ 6,7 pour cent), ainsi qu'en Argentine (+ 8,5 pour cent); dans ce dernier pays, une bonne partie de l'augmentation a servi a rattraper la chute de 5,8 pour cent enregistrée en 1993. En revanche, ailleurs, les résultats ont souvent été médiocres ou mauvais. Parmi les principaux producteurs, on estime que la production n'a augmenté que de 1,3 pour cent au Mexique et qu'en Colombie, elle a baissé de quelque 3 pour cent.

L'évolution des échanges régionaux de la région depuis le début des années 80 est aussi globalement décevante. Une bonne partie de la période a été caractérisée par des cours extrêmement bas des principaux produits d'exportation de la région, et par une détérioration des termes de l'échange agricoles. La valeur en dollars des exportations agricoles a à peine augmenté entre 1980 et 1993, bien que leur volume ait crû en moyenne de 2 pour cent par an. Comme les prix d'importation des marchandises augmentaient beaucoup plus vite que la valeur des exportations agricoles, le pouvoir d'achat des exportations agricoles de la région, pendant cette période de 13 ans, a diminué d'environ 25 pour cent. Les résultats des échanges se sont toutefois améliorés depuis. Selon les renseignements disponibles pour 1994/95, le raffermissement des prix des produits de base va probablement permettre à beaucoup de pays d'accroître sensiblement leurs recettes d'exportation, malgré la perte de compétitivité qui résulte, pour plusieurs d'entre eux, de la surévaluation de leur monnaie.

Influences des orientations de l'économie sur l'agriculture

Les événement économiques et financiers décrits plus haut ont eu un effet profond sur le contexte national et international du développement agricole. Au Mexique, la dévaluation du peso a profondément modifié les rapports de prix entre les produits nationaux et les importations. La hausse des prix des céréales d'importation a amélioré la compétitivité des producteurs nationaux, accru leurs ventes directes aux minotiers et aux éleveurs et réduit les achats de céréales importées des stocks publics. En revanche, le secteur de l'élevage et celui des aliments du bétail, qui utilisent de grandes quantités de céréales vivrières importées des Etats-Unis, ont été durement touchés par la dévaluation, surtout les éleveurs qui avaient contracté, en vertu du programme GSM-102, des emprunts libellés en dollars et remboursables au nouveau taux de change.

Au Venezuela, qui a aussi souffert de graves difficultés financières et d'une récession économique, la brutale dévaluation du bolivar et l'institution du contrôle des changes ont eu notamment pour conséquence une réduction des importations de produits alimentaires et la suspension du programme de garantie du crédit au titre du programme GSM-102. Les agriculteurs ont également souffert de coupes sombres du crédit subventionné et du soutien des prix. En outre, la récession a provoqué une modification de la structure de la consommation. La consommation de viande a diminué, d'où une réduction des troupeaux et une baisse de la demande d'aliments du bétail. La demande de blé panifiable a diminué au profit de produits moins coûteux à base de maïs de riz.

Au Brésil, le succès remarquable du nouveau programme de stabilisation, qui a réussi à freiner l'inflation, joint à l'accroissement du pouvoir d'achat des consommateurs (le PIB par habitant a augmenté de près de 3 pour cent en 1994 et pourrait augmenter encore d'autant en 1995) devait stimuler la demande de produits agricoles. L'évolution des prix agricoles a été un facteur important du ralentissement de l'inflation, grâce à une récolte exceptionnellement bonne. Malheureusement, l'offre risque de souffrir des mesures de stabilisation macroéconomique qui ont amené à couper les programmes de crédit et de soutien des prix. Dans le secteur extérieur, à la suite des événement récents sur les marchés financiers internationaux, l'établissement d'une nouvelle fourchette pour le flottement du real représente une dévaluation de fait, d'où une amélioration de la compétitivité de plusieurs produits d'exportation importants. Par exemple, la dévaluation devrait compenser la chute des prix intérieurs du soja, rendre une certaine compétitivité au secteur de la viande de bœuf qui souffre actuellement du prix élevé des bovins sur pied et favoriser une nouvelle expansion des exportations de produits forestiers, qui devraient atteindre un nouveau record en 1995. En revanche, les minotiers se plaignent de la hausse du coût du blé importé alors que le marché de la farine était déjà déprimé. Des considérations économiques influent aussi sur le secteur des produits d'exportation à d'autres égards. La nécessité de contenir les prix dans le cadre du programme de stabilisation économique a amené à envisager de céder une partie des stocks de café sur le marché intérieur.

En Argentine, le maintien du régime de taux de change fixe, qui a été un facteur essentiel de la stabilisation des prix, n'en a pas moins créé de grandes difficultés pour les producteurs de produits de base. A la perte de compétitivité résultant du taux de change élevé, il faut ajouter les problèmes liés à la baisse du prix réel des grands produits d'exportation tels que le blé et la viande. On estime qu'au cours des trois années qui ont suivi l'introduction de la convertibilité, le prix des meilleures terres de la pampa a baissé de 5 pour cent; pour l'ensemble des terres, la baisse est estimée à près de 30 pour cent. En outre, la dette du secteur agricole est estimée à 5 milliards de dollars, soit environ 40 pour cent du produit brut de ce secteur. D'un autre côté, les producteurs bénéficient de certaines compensations: révision des lignes de crédit du Banco de la Nación Argentina, élimination des impôts sur l'actif et des droits de douane sur les biens d'équipement, crédits spéciaux pour financer (par anticipation) les exportations, franchise d'impôts sur les prêts hypothécaires ruraux et lancement d'un programme de modernisation du monde rural (cambio rural).

Dans le contexte d'une politique prudente en matière de dépenses publiques, de monnaie et de change, et d'une croissance économique soutenue, la Colombie a conservé la politique d'ouverture sur l'extérieur adoptée en 1991. Mais les associations d'agriculteurs se sont plaintes du fait que la réduction générale du crédit et des subventions à l'exportation accompagnée d'une libéralisation des importations a été la cause de la dépression du secteur agricole. De fait, la production agricole n'a augmenté que de 0,8 pour cent par an entre 1991 et 1993, tandis que la valeur des exportations agricoles baissait de 2,7 pour cent par an, malgré l'accroissement de leur volume; quant aux importations agricoles, leur volume a augmenté d'un tiers, ce qui aurait porté un dur coup à la production intérieure. Il est difficile de déterminer dans quelle mesure cette évolution est due à l'aperture (ouverture), car d'autres facteurs ont aussi joué un rôle, par exemple les longues sécheresses de 1992 et 1993, l'appréciation de la monnaie, le bas cours international de certains produits d'exportation et notamment du café. Quoi qu'il en soit, les difficultés du secteur agricole ont amené à adopter des mesures de soutien pour améliorer son efficience. Une nouvelle loi agricole, promulguée à la fin de 1993, prévoit des prix minima garantis, des fonds de stabilisation du marché des produits, l'indemnisation des producteurs lésés par les importations subventionnées et la subvention du crédit pour les investissements dans l'agriculture. Les premières déclarations du nouveau gouvernement entré en fonction en août 1994 laissent prévoir une politique favorable à l'agriculture. En particulier, une série d'accords ont été annoncés aux termes desquels les industries de transformation telles que les usines d'aliments du bétail et les huileries s'engagent à acheter toute la production à un prix déterminé.

Malgré la réussite économique incontestable du Chili, son secteur agricole n'est pas exempt de problèmes. En 1993, la production agricole a augmenté d'environ 5 pour cent (contre 5,6 pour cent pour l'ensemble de l'économie) mais les exportations agricoles, qui augmentaient depuis de nombreuses années, ont diminué de 4,5 pour cent. La production a encore augmenté de 5,6 pour cent en 1994 mais le solde positif du commerce agricole, qui s'était déjà amenuisé en 1993, a encore baissé, du fait en particulier du résultat médiocre des exportations de fruits et de l'accroissement des importations. Les producteurs et exportateurs agricoles souffrent de la hausse des coûts, en particulier du coût de la main-d'œuvre, du cours du peso par rapport au dollar et de la concurrence des importations de plusieurs produits traditionnellement cultivés dans le pays. Le soutien de l'agriculture reste limité, conformément à la politique libérale du gouvernement. Pour stimuler certaines exportations comme celle des fruits, des produits des agro-industries ou du vin, le nouveau gouvernement a annoncé la création d'un fonds de promotion des exportations doté d'un capital initial de 10 millions de dollars dont les activités ont commencé le 1er janvier 1994.

Amérique centrale

Introduction et vue d'ensemble

Après plus de 10 ans de guerres civiles dévastatrices, les années 90 ont apporté à l'Amérique centrale une paix et une tranquillité relatives. Des règlements négociés ont mis fin aux conflits armés en El Salvador et au Nicaragua, tandis qu'au Guatemala, les combats ont beaucoup ralenti. En partie, grâce au succès du processus de paix, le taux moyen de croissance économique des cinq pays, qui n'atteignait pas deux pour cent par an entre 1985 et 1990, a dépassé la barre des trois pour cent entre 1990 et 1994. C'est au Costa Rica, seul des cinq pays qui n'ait pas été directement ou indirectement touché par des conflits armés, que le taux de croissance a été le plus élevé: il s'est maintenu à peu près régulièrement à 5 pour cent entre 1984 et 1994. En El Salvador aussi, le taux de croissance approche de 5 pour cent par an depuis 1990, soit plus du double du taux enregistré pendant la deuxième moitié des années 80. Le rétablissement est moins spectaculaire dans les trois autres pays: au Guatemala, le taux de croissance, qui était de 2,9 pour cent entre 1985 et 1990, est passé à 4 pour cent entre 1991 et 1994, tandis que le Nicaragua a tout juste réussi à ramener son taux de croissance négatif de - 3,5 pour cent à 1,3 pour cent. Au Honduras, le plus grand pays de l'isthme et le moins peuplé, la croissance a un peu ralenti pendant la deuxième période, tombant à 2,7 pour cent par an contre 3,2 pour cent antérieurement. Comme on le verra plus bas, cette évolution se situe dans le contexte d'importantes mesures de libéralisation des échanges et de déréglementation des marchés.

Les pays de l'isthme ont appliqué, surtout depuis 1990, des programmes de stabilisation et d'ajustement structurel avec un succès variable. Au Costa Rica, ces réformes ont été amorcées depuis la première moitié des années 80; le Guatemala a appliqué quelques mesures au milieu de la décennie; quant aux trois autres pays, ils n'ont entrepris des programmes complets d'ajustement qu'à la fin des années 80 et au début des années 90. En El Salvador et au Guatemala, l'austérité budgétaire n'a joué qu'un rôle secondaire dans la stabilisation car le déficit budgétaire était déjà relativement faible (nettement moins de 4 pour cent du PIB). Le Honduras n'a pas réussi à réduire son déficit budgétaire, qui était de l'ordre de 7 pour cent du PIB en moyenne en 1992 et 1993, soit à peu près autant qu'en 1985 et 1986. En revanche, le Nicaragua a réduit dans des proportions spectaculaires le sien, qui équivalait à près de 20 pour cent du PIB entre 1985 et 1988: il a été inférieur à 4 pour cent en 1989 et, en 1991, il s'est transformé en un excédent qui a, depuis, atteint quelque 3 pour cent. La réduction du déficit budgétaire est liée à l'élimination de l'hyperinflation, mais elle n'a pas arrêté la chute du PIB réel et la chute encore plus forte du revenu par habitant. Bien que le Costa Rica ait connu le taux de croissance le plus élevé de la région, son déficit budgétaire a posé encore des problèmes tout au long des années 90 (voir la section sur le Costa Rica, page 142).

Pour ce qui est de l'amélioration de la balance commerciale, les programmes de stabilisation ont échoué: entre 1985 et 1994, la balance commerciale des cinq pays a été régulièrement négative, sauf en 1986 oú le Costa Rica, le Guatemala et le Honduras ont enregistré un excédent. Le déficit commercial de la région n'a cessé d'augmenter depuis 1988, atteignant en moyenne 2,5 milliards de dollars par an de 1990 à 1994, contre 1,1 milliard les cinq années précédentes. Quant aux exportations agricoles, elles ont pratiquement stagné: alors qu'en prix courants, elles avaient augmenté de 7 pour cent entre 1985 et 1986, elles n'ont plus jamais retrouvé le niveau de cette année-là. L'évolution des exportations agricoles du Costa Rica contraste avec celle des quatre autres pays. Entre 1985 et 1993, elles ont augmenté de plus de 60 pour cent en valeur et de 125 pour cent en volume, alors qu'en El Salvador, au Honduras et au Nicaragua, elles avaient baissé et qu'au Guatemala, elles sont restées pratiquement inchangées.

Cette baisse des recettes d'exportation agricole d'EI Salvador et cette stagnation de celles du Guatemala sont imputables à la faiblesse des prix, notamment de celui du café. A partir de 1990, le volume des exportations agricoles a augmenté de 14 pour cent par an en El Salvador et de 10 pour cent au Guatemala, mais le taux de croissance de leurs recettes d'exportation est tombé à -1,5 pour cent en El Salvador et à 0,5 pour cent au Guatemala. Au contraire, la valeur des importations agricoles de la région est montée en flèche, passant de 530 millions de dollars en 1985 à1,17 milliard en 1993. Comme les prix à l'importation ont un peu baissé, le volume a augmenté un peu plus que la valeur. A cause de cette forte croissance des importations, le ratio valeur des importations agricoles: valeur des exportations agricoles est passé de 1:5 en 1985 (c'est-à-dire que la valeur des importations, aux prix courants, était égale à 20 pour cent de celle des exportations) à 2:5 en 1993. Au début des années 90, la balance du commerce agricole d'EI Salvador et du Nicaragua était à peine positive et l'excédent du Guatemala et du Honduras tendait à baisser. Il semble que la libéralisation des échanges ait stimulé les importations agricoles plus que les exportations. Cela a incité les gouvernements à appliquer des mesures sélectives de restriction des importations (voir: examen des politiques nationales, page 142).

L'augmentation du ratio importations agricoles: exportations agricoles n'est pas nécessairement une mauvaise chose du point de vue des avantages comparatifs et de l'efficience. Toutefois, en ce qui concerne les cinq pays d'Amérique centrale, les mouvements des cours mondiaux des produits de base et la contraction de la balance commerciale agricole sont des symptômes inquiétants. Le ratio entre les prix à l'exportation et les prix à l'importation des produits agricoles a baissé de 25 pour cent entre 1985 et 1993 pour l'ensemble de la région; une baisse statistiquement significative a été enregistrée dans tous les pays en dehors du Honduras. L'un des objectifs de la libéralisation des échanges en Amérique centrale était de stimuler la diversification des exportations agricoles et d'exporter davantage de produits non traditionnels car l'élasticité-revenus et l'élasticité-prix de ces produits sur les marchés mondiaux sont plus élevées que pour le café, les bananes ou le coton, et la demande est plus dynamique. Or la part des produits non traditionnels dans les exportations agricoles totales de la région est restée modeste.

La baisse absolue et relative des prix à l'exportation des produits agricoles tient en partie à la chute des cours du café qui a suivi l'effondrement de l'accord international sur ce produit. Cette tendance s'est inversée à la fin de 1994 et au début de 1995, à cause des gelées dont a souffert la récolte brésilienne et de la coopération entre les pays exportateurs. Mais le raffermissement du cours du café risque d'être éphémère et n'a guère de chance de stimuler la diversification.

Le Costa Rica, pour sa part, a réussi de manière frappante à diversifier ses exportations agricoles: les exportations de produits non traditionnels lui ont rapporté plus de 250 millions de dollars en 1993, contre 70 millions en 1985, dont les deux tiers sont imputables aux plantes ornementales, aux ananas et aux melons (la proportion n'était que de 55 pour cent en 1985). Malgré cette progression spectaculaire, le café et les bananes représentaient encore plus de 70 pour cent des exportations agricoles du pays pendant les années 90, soit à peu près autant qu'au Nicaragua et beaucoup plus qu'au Guatemala.

Le Nicaragua a assez bien réussi à stimuler ses exportations de produits agricoles non traditionnels, en particulier d'arachides, de haricots, de melons et d'oignons. Ces produits, ainsi que les crevettes et les langoustes ont représenté plus du tiers des exportations totales en 1993, mais cette proportion élevée tient en partie au fait que les recettes totales d'exportation étaient bien inférieures au niveau de la fin des années 70.

L'échec de la diversification a été éclatant en El Salvador, dont les recettes d'exportation proviennent à hauteur de 70 pour cent du seul café.

Cette évolution contrastée des échanges agricoles reflète la croissance capricieuse de la production agricole. Alors que le volume des exportations agricoles de la région a augmenté plus vite entre 1990 et 1994 (+ 4,8 pour cent par an) qu'en 1 985 et 1990 (+ 1,8 pour cent), la croissance de la production agricole a ralenti pendant les années 90, à l'exception d'EI Salvador, où elle a stagné. Entre 1985 et 1990, la production agricole avait augmenté aussi vite ou plus vite que la population dans les cinq pays (les taux les plus faibles, un peu plus de 2 pour cent par an, ont été enregistrés au Nicaragua et en El Salvador). Pendant les années 90, le taux de croissance a été inférieur à 3 pour cent dans tous les pays et n'a dépassé le taux de croissance démographique qu'au Costa Rica, où il a atteint 2,5 pour cent. L'évolution de la production alimentaire est analogue; le taux de croissance moyen à l'échelle régionale a été de 2,4 pour cent de 1985 à 1990 et de 1,9 pour cent de 1990 à 1994

Ces taux de croissance modestes de la production agricole globale ainsi que de la production et des exportations de produits alimentaires amènent à s'interroger sur l'efficacité de la libéralisation pour stimuler l'agriculture dans la région, même si elle fut une réussite au Costa Rica. C'est grâce à la hausse du prix du café que la balance commerciale des cinq pays enregistre une amélioration pour 1995, mais cela risque d'être éphémère, comme nous allons le voir ci-dessous. Les importations des pays de la régions n'ont pas été suffisantes pour combler les déficits de la production vivrière, comme l'indique le faible niveau de la consommation alimentaire observée dans la région. Seule la ration calorique moyenne du Costa Rica (environ 2 700 kilocalories par jour) dépasse celle de la région Amérique latine et Caraïbes (2650) et celle de l'ensemble des pays en développement (2500).

Dans les quatre autres pays où le progrès est lent et inégal, la ration calorique atteint à peine 2250 kilocalories par jour. Alors que la ration calorique avait augmenté jusqu'au milieu des années 80 (particulièrement en El Salvador et au Costa Rica), elle tend depuis lors à stagner au Costa Rica et à baisser en El Salvador et au Nicaragua; au Honduras, elle progresse très lentement depuis le début des années 70.

Facteurs internationaux et régionaux

Au début des années 90, la politique économique extérieure des pays d'Amérique centrale avait trois grande objectifs: améliorer le marché des exportations traditionnelles (café et bananes), redynamiser le commerce centraméricain (surtout le commerce des produits agricoles) et appliquer des réformes en prévision de l'accession au GATT. Les gouvernements des pays de la région ont eu beaucoup de mal à établir une stratégie cohérente, en partie parce qu'ils devaient négocier leur politique commerciale à plusieurs niveaux simultanément: national, régional, panaméricain (par exemple dans le cas de l'Accord de libre échange nord-américain) et mondial.

Les principaux produits d'exportation de l'Amérique centrale sont le café et les bananes. En vertu de la Convention de Lomé, la CE a établi des contingents d'importation de plusieurs produits tropicaux. Le contingent de bananes revêt une importance spéciale pour plusieurs petits pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (pays ACP). Le contingentement a de fait réduit l'accès de la plupart des pays d'Amérique latine au marché européen de la banane. Les tensions ont augmenté en 1992 quand la CE a annoncé une réduction du contingent de bananes admises en franchise en provenance d'Amérique latine et l'instauration d'un droit de douane de 170% sur les importations hors contingent. En mars 1994, la CE a conclu un accord accessoire avec quatre pays latino-américains (Colombie, Costa Rica, Nicaragua, Venezuela) visant à accroître ces contingents. Mais la suite des événements semble compromettre cet accord, car les pays exclus, dont le Guatemala et le Honduras, l'ont attaqué devant la Cour européenne. Celle-ci a déclaré que le contingentement des importations de bananes était légal. C'est alors que les quatre pays latino-américains parties à l'accord accessoire ont envisagé de s'en retirer. En août 1994, les représentants des pays producteurs de bananes d'Amérique latine se sont réunis à Panama pour établir une politique commune.

Tous les pays d'Amérique centrale (sauf El Salvador qui n'est pas producteur de bananes) se sont mis d'accord pour proposer de limiter l'offre mondiale et faire ainsi monter les prix; ils ont décidé ensuite de porter collectivement plainte devant l'Organisation mondiale du commerce contre la politique de la CE. En effet, non seulement le contingentement européen réduit l'accès au marché européen, mais il renforce la concurrence et fait baisser les prix sur les autres marchés, particulièrement aux Etats-Unis.

En dépit de ce conflit concernant la banane, les pays d'Amérique centrale ont amélioré leurs relations commerciales avec la CE dans d'autres domaines: à la fin des années 80, la politique agricole commune de la CE a réduit les droits de douane applicables à toute une gamme de produits agricoles provenant des pays andins dans le cadre d'un programme de dissuasion de la production et des échanges de drogues illicites. A la suite d'une plainte conjointe des gouvernements des pays d'Amérique centrale, la Commission européenne a mis fin en 1992 aux prélèvements discriminatoires qui frappaient plusieurs produits d'exportation non traditionnels de la région (par exemple, les plantes ornementales).

En ce qui concerne le café, les pays d'Amérique centrale se préoccupent davantage depuis 1990 des cours internationaux que de l'accès au marché. Après l'abandon de l'Accord international sur le café, les cours mondiaux se sont effondrés. Au bout de quelques années, l'Association des pays exportateurs de café (APEC) a décidé de retirer du marché mondial 20 pour cent des stocks, entre octobre 1993 et avril 1994. A l'exception d'EI Salvador, tous les pays d'Amérique centrale ont approuvé ce programme de rétention et l'ont mis en application. La hausse du cours mondial du café en début d'année a incité les pays membres de l'APEC à débloquer les stocks en mai 1994. Le succès de la coopération entre pays d'Amérique centrale dans les secteurs du café et de la banane montre qu'une coordination des politiques pourrait être efficace dans d'autres domaines.

Le programme le plus ambitieux de coopération est peut-être la création d'une zone régionale de libre échange. Le marché commun d'Amérique centrale a été officiellement créé en 1963 et la part des exportations intrarégionales dans les échanges totaux a rapidement augmenté jusqu'au moment où les contrecoups de l'instabilité politique et la crise économique de la fin des années 70 et des années 80 se sont fait sentir. De toutes façons, les produits agricoles, sauf les produits alimentaires transformés, n'avaient pratiquement pas participé à l'expansion des échanges intrarégionaux. L'effort récent de relance du marché commun vise à libéraliser aussi bien les échanges agricoles que les échanges de produits industriels; ceci est de bon augure pour l'intégration du commerce intrarégional. En mars 1993, les gouvernements des pays de la région ont décidé d'harmoniser leurs droits de douane sur les produits agricoles et de les supprimer pour les échanges intrarégionaux. Cette décision a été suivie en octobre de la même année par la signature de l'Accord de libre échange centraméricain. La libéralisation des échanges intrarégionaux a surtout été ressentie dans les trois pays les plus septentrionaux, le Honduras, le Guatemala et El Salvador.

Malgré ces progrès importants et, notamment, l'accord de libéralisation des échanges régionaux de produits alimentaires de base, d'autres initiatives de promotion des échanges ont fait naître des tensions qui ont freiné la mise en place d'une association de commerce régional cohérente: accords bilatéraux (Nicaragua-Mexique, Nicaragua-Colombie, Costa Rica-Mexique) ont porté atteinte à la crédibilité de l'harmonisation des tarifs douaniers à l'échelle régionale. En outre, le multilatéralisme a été battu en brèche par la décision unilatérale d'EI Salvador qui a réduit ses tarifs douaniers début 1995, avant la date convenue, et celle du Costa Rica qui a augmenté les siens pour des raisons budgétaires. Si l'on peut dire que la coopération économique régionale a beaucoup progressé en 1993-1994, les moyens de concilier un accord régional avec une éventuelle adhésion à l'ALENA et avec les systèmes bilatéraux de préférences, restent à clarifier.

Parallèlement à l'intégration régionale, les gouvernements des pays d'Amérique centrale se sont préparés à une participation active au GATT et à l'Organisation mondiale du commerce qui lui succède. Pour le secteur agricole, cela s'est traduit par l'abandon des obstacles non tarifaires comme les restrictions quantitatives à l'importation désormais remplacés par des droits de douane. A quelques exceptions près (par exemple, pour les produits laitiers et la viande de porc), toutes les restrictions non tarifaires aux échanges agricoles ont été supprimées. Bien que ces réformes s'appliquent aux échanges avec tous les partenaires, le commerce agricole intrarégional pourrait être particulièrement stimulé.

Examen des politiques nationales

Costa Rica. Le Costa Rica est le premier pays d'Amérique centrale qui ait entrepris des programmes de stabilisation et d'ajustement structurel à l'époque de la crise d'endettement de l'Amérique latine. Toutefois, depuis 1990, son économie n'est pas la plus libérale. A partir de la fin des années 80, la politique agricole associait la protection et le soutien de secteurs déterminés à la libéralisation de certains autres. Par exemple, pour compenser le faible cours du café sur les marchés mondiaux, les producteurs bénéficiaient d'une aide de l'Etat, notamment sous forme de crédit; il en était de même dans le secteur de la banane et dans celui de l'élevage. En même temps, la plupart des obstacles non tarifaires restreignant les importations de produits agricoles ont été transformés en droits de douane.

Dans le cadre de la politique d'autosuffisance en produits alimentaires de base, un office étatique, le Conseil national de la production, avait le monopole des importations de céréales. Pour le mars ce monopole a été supprimé et, depuis 1992, l'essentiel des importations de cette céréale sont le fait du secteur privé. Les importations de blé et de riz ont été privatisées en principe en 1994, mais de nouvelles mesures seraient nécessaires pour que cette réforme prenne effet en ce qui concerne le blé. Le contrôle des prix de la farine a un effet dissuasif sur les importations de blé du secteur privé; il devrait être abrogé en 1995. Pour encourager les rizeries nationales, le droit de douane reste beaucoup plus élevé pour le riz usiné que pour le paddy. Pendant toutes les années 80, les prix d'une vaste gamme de produits de consommation étaient contrôlés, mais au début des années 90, le gouvernement a dû lever la plupart de ces contrôles afin d'obtenir de la Banque mondiale un prêt d'ajustement agricole.

Le Costa Rica a encouragé plus activement que les autres pays de la région les exportations de produits non traditionnels, en accordant des subventions à certaines entreprises. Cependant, les producteurs de café se sont plaints d'une fiscalité qu'ils considéraient comme discriminatoire, car ils devaient payer à la fois une taxe sur la production et une taxe sur les exportations. En 1994, le gouvernement a proposé de remplacer ces deux taxes par un impôt sur le revenu unique, calculé sur les recettes nettes.

Le Costa Rica pourrait se vanter d'avoir l'économie la plus dynamique et la plus stable de la région depuis dix ans (malgré un taux d'inflation de 15 à 25 pour cent). Toutefois, des incertitudes ont commencé à peser sur l'économie en 1985 sous l'effet des négociations très serrées avec la Banque mondiale et le FMI au sujet de leurs programmes de prêts. Au début de l'année, la Banque mondiale a suspendu un décaissement de 100 millions de dollars et a assujetti le déblocage des crédits d'ajustement structurel à un accord entre le FMI et le gouvernement au sujet de la réduction du déficit. Si le déficit est ramené à 3,5 pour cent du PIB à la fin de 1995 et à 0,5 pour cent à la fin de 1996, conformément à l'objectif fixé par le FMI, il pourra en résulter une forte hausse des taux d'intérêt; ceci relèverait sensiblement les coûts de production dans le secteur agricole et réduirait les revenus des producteurs agricoles et le potentiel d'exportation.

El Salvador. Pendant les années 80, le gouvernement d'EI Salvador, comme celui du Nicaragua, est intervenu massivement sur les marchés pour amortir les effets de la guerre civile. D'importantes mesures de libéralisation ont été prises entre 1989 et 1991 dans le cadre des programmes de stabilisation et d'ajustement structurel: austérité monétaire, libération du change, élimination des restrictions quantitatives frappant le commerce extérieur, réductions tarifaires, suppression des monopoles d'Etat sur le sucre et sur le café. La libéralisation s'est poursuivie les années suivantes avec la privatisation des banques commerciales et des principaux offices paraétatiques qui contrôlaient les cultures d'exportation du café, du sucre et du coton.

Abandonnant sa politique antérieure, le gouvernement a annoncé au début de 1995 sa décision d'ancrer le taux de change sur le dollar EU, en vue de «dollariser» l'économie. Qu'EI Salvador réussisse ou non à attirer par ces mesures plus d'investissements américains que ses voisins, il n'en reste pas moins qu'il se démarque des autres pays d'Amérique centrale qui ont adopté des régimes de change souples.

En ce qui concerne la politique agricole, on peut considérer qu'EI Salvador a poussé la libéralisation et la déréglementation plus loin qu'aucun autre pays de la région. L'Etat n'intervient guère sur le marché des céréales; il a toutefois instauré un prélèvement variable sur les importations en application de l'accord régional sur la politique tarifaire et il a constitué une réserve céréalière stratégique pour stabiliser les prix.

Guatemala. Comme il est exposé dans la section relative aux facteurs internationaux et régionaux (page 140), le gouvernement guatémaltèque s'est énergiquement employé à améliorer l'accès au marché et les prix du café et de la banane. Ce sont probablement ses objections contre l'accord accessoire sur le marché européen de la banane qui ont poussé le Costa Rica et le Nicaragua à remettre en question leur propre participation. Des mesures d'ajustement structurel ont été entreprises dès le milieu des années 80, mais sans qu'elles se traduisent par une libéralisation aussi spectaculaire qu'en El Salvador ou au Nicaragua. Etant donné que l'Etat intervenait relativement peu sur le marché, l'impact de l'ajustement sur la demande ne pouvait en effet être que modéré.

Comme le Costa Rica et El Salvador, le Guatemala a réformé le marché céréalier. Non seulement, il a appliqué le mécanisme de prélèvement variable à l'importation sur le maïs jaune, le riz et le sorgho, mais il a retiré à l'Office national de stabilisation des prix ses importantes fonctions en matière de commercialisation. La libéralisation des échanges de céréales ne s'est pas faite sans heurts. A la suite d'un désaccord avec les pays voisins au sujet du mécanisme de fourchette des prix, le Guatemala a appliqué des restrictions non tarifaires temporaires aux importations de céréales.

La libéralisation des échanges agricoles ne s'est pas accompagnée d'une déréglementation aussi poussée des marchés intérieurs. Des organismes publics continuent à fixer des prix de soutien pour le blé, le sucre et le coton-graine, mais ces décisions sont prises en accord avec les producteurs. Le Parle ment a été saisi, en 1994, d'une proposition visant à éliminer la réglementation intérieure et la protection douanière pour le blé, mais aucune loi n'a encore été votée.

Honduras. Comme le Guatemala, le Honduras était, avant les crises des années 80, un pays traditionnellement non interventionniste. Les contrôles de prix qui existaient sur le papier n'avaient guère d'effets en pratique. En conséquence, l'ajustement a consisté principalement à réformer la politique macroéconomique et à réduire les droits de douane. En 1990, le gouvernement a entrepris, avec un appui extérieur, un programme structuré d'ajustements prévoyant notamment la suppression des mesures inefficaces de contrôle des prix des biens de consommation, la réduction du rôle des organismes publics de commercialisation, la baisse des droits d'importation, la libéralisation du change et la réduction du déficit budgétaire. Pour stimuler la production, il a promulgué, en 1992, une loi de modernisation de l'agriculture dont le principal effet fut de réduire les interventions de l'Etat. Comme celles-ci étaient de toutes façons limitées, cette réforme a nécessairement peu d'influence.

Pendant les années 90, la politique économique, et en particulier la politique agricole, a manqué de cohérence. Après avoir maintenu un taux de change fixe pendant les années 80, le gouvernement a changé de cap après 1990. Toutefois, le système d'enchères mis en place au milieu de 1994 a renforcé les contrôles en même temps qu'il libéralisait le marché du change car il faisait obligation au secteur privé de prouver que ses avoirs en devises provenaient de transactions officielles. En ce qui concerne le commerce extérieur, le Honduras a baissé ses droits de douane, comme on l'a vu plus haut; cependant, en 1992 et 1993, il a appliqué des mesures non tarifaires pour faire obstacle aux importations de volaille et de maïs en provenance des Etats-Unis et, en 1993, il a imposé des restrictions aux importations d'huile végétale en provenance des autres pays d'Amérique centrale. Ces retournements et le rétablissement du contrôle des prix à la consommation pendant deux mois à la fin de 1993 indiquent que le gouvernement n'a pas encore harmonisé l'ensemble de sa politique agricole.

Nicaragua. Comme El Salvador, le Nicaragua avait, pendant les années 80, une économie très réglementée. Pendant les deux dernières années du régime sandiniste, d'importantes mesures de libéralisation du marché intérieur ont été prises, ce qui, dans le contexte d'une économie de guerre, a participé à l'hyperinflation. Après la fin du conflit armé, avec la réduction des dépenses militaires, le déficit budgétaire a diminué de façon spectaculaire et les taux d'inflation sont relativement modérés depuis 1992.

Le gouvernement Chomorro a poursuivi la libéralisation avec une énergie accrue: il a déréglementé le commerce extérieur, supprimé les monopoles d'Etats et privatisé des entreprises publiques. Pour satisfaire aux conditions imposées par les organismes multilatéraux, il a supprimé le soutien des prix agricoles à la production et la subvention du crédit; il a aussi démantelé ce qui restait du système de contrôle des prix à la consommation. L'ancien programme de soutien des prix a été en partie remplacé par l'application du système régional de prélèvements variables sur les importations de maïs, de sorgho et de riz. Grâce à ces mesures, on peut dire que la libéralisation de l'économie du Nicaragua est, à certains égards, plus poussée que celle de pays qui ont entrepris plus tôt leur ajustement, mais le régime commercial tempère cette touche de libéralisme par des mesures spécifiques de promotion des exportations. C'est à ces mesures qu'est en partie imputable la croissance des exportations de produits agricoles non traditionnels pendant les années 90. Le taux de croissance n'est cependant spectaculaire que parce que le point de départ était très bas.


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