II. Régions développées

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EUROPE CENTRALE ET ORIENTALE ET ÉTATS NOUVELLEMENT INDÉPENDANTS DE L'EX - URSS

Vue d'ensemble
Portrait de la réforme de l'agriculture au Kazakhstan

Vue d'ensemble

Evolution récente de l'économie et de l'agriculture

En 1994, l'installation de l'économie de marché a encore progressé dans les pays d'Europe centrale et orientale. On constate une tendance générale de stabilisation et de progrès économiques. Le PIB moyen a augmenté de près de 4 pour cent et l'inflation a beaucoup ralenti. Toutefois le taux de chômage est resté élevé dans la plupart des pays.

Le secteur agroalimentaire montre aussi des signes de reprise dans la plupart des pays d'Europe centrale et orientale. Sans la sécheresse en Pologne, la production agricole globale de la région aurait été en augmentation pour la première fois depuis que s'est amorcée la transition. Selon les chiffres provisoires de 1994, la production céréalière de la région, qui avait déjà progressé de 6 à 7 pour cent en 1993, a encore augmenté de 8 à 9 pour cent en 1994; seules la Pologne et les républiques baltes qui ont souffert de la sécheresse n'enregistrent pas la même augmentation. La production de l'élevage continue à baisser dans la plupart des pays d'Europe centrale et orientale qui s'ajustent à une demande en baisse. La contraction de l'offre dans plusieurs pays entraîne une nouvelle hausse des prix à la consommation, notamment de ceux du lait en Pologne et de la viande de porc en République tchèque. D'une façon générale, la chute de la production de l'élevage semble enrayée et les troupeaux sont en voie de reconstitution dans des pays comme la Pologne et l'Albanie.

La situation économique des nouveaux Etats indépendants de l'ex-URSS est très différente de celle des pays d'Europe centrale et orientale. En 1994, le PIB de la Russie a baissé de 15 pour cent et la baisse a été encore plus marquée dans certains des autres nouveaux Etats indépendants. On prévoit une nouvelle contraction de l'activité économique pour 1995. Même si l'inflation a été freinée dans la plupart des pays nouveaux Etats indépendants, son niveau reste élevé.

Dans la plupart des nouveaux Etats indépendants, les résultats du secteur agricole ont continué à se détériorer en 1994. La production brute de l'agriculture dans les quatre principaux pays producteurs de denrées alimentaires (Bélarus, Kazakhstan, Fédération de Russie et Ukraine) a diminué de 30 à 50 pour cent depuis cinq ans et il est peu probable qu'elle se rétablisse en 1995. Les problèmes de 1994 ont été en grande partie causés par les intempéries. Les rendements ont souffert de la sécheresse dans le sud de l'Ukraine, dans certaines des grandes zones de céréaliculture de Russie et dans le nord du Kazakhstan, enfin la récolte a été très mauvaise au Bélarus. Toutefois, certaines difficultés proviennent aussi des perturbations dans les approvisionnements en intrants, la commercialisation et le crédit agricole. L'élevage a particulièrement souffert depuis 1991. Les effectifs du cheptel et les volumes de la production ont beaucoup baissé et continuent à diminuer.

La contraction de la demande de produits alimentaires se poursuit dans les pays d'Europe centrale et orientale ainsi que dans les nouveaux Etats indépendants. Les denrées les plus touchées sont les produits à forte élasticité-revenu tels que la viande et les produits laitiers, pour lesquels la réduction globale est de l'ordre de 20 à 30 pour cent. Il est vrai qu'avant 1991, la consommation de ces produits était particulièrement élevée par rapport au PIB par habitant, car ils bénéficiaient de très fortes subventions et leur suppression a évidemment entraîné un déplacement de consommation. D'une façon générale, les disponibilités alimentaires sont satisfaisantes dans les pays d'Europe centrale et orientale. Dans les zones rurales des nouveaux Etats indépendants, elles sont assez stables grâce aux petites parcelles et potagers privés. Les carences du système de distribution et de commercialisation entraînent un approvisionnement parfois irrégulier pour certains produits dans les grandes villes, mais aucune grave rupture d'approvisionnement en aliments de base n'est survenue ni probablement ne surviendra dans un avenir proche.

Réforme structurelle de l'agriculture

Avant la réforme, les terres agricoles étaient presque toutes exploitées par les grandes fermes d'Etat ou les fermes collectives, sauf en Pologne où l'exploitation familiale privée dominait. Diverses stratégies de privatisation des exploitations, assortie ou non de transferts de droits de propriété, ont été appliquées:

Ces diverses stratégies de réorganisation ont fait apparaître différents types d'exploitations. Dans tous les pays, des entreprises de formes inédites sont nées, depuis les fermes familiales jusqu'à de nouvelles coopératives ou sociétés en commandite par action. Cette dernière formule est plus fréquente dans les nouveaux Etats indépendants. Dans les exploitations ainsi constituées, les parts de terre et d'actifs sont investies dans la nouvelle entreprise en échange d'actions. Comme le mode de fonctionnement n'a guère changé, ces sociétés agricoles risquent de ne pas survivre à long terme.

Des réserves ont été souvent émises à propos du risque que présente le morcellement des grandes exploitations en nombreuses entreprises agricoles de très petite taille dont le coût de production est plus élevé et la productivité plus faible. Il ne faut toutefois pas confondre morcellement de la propriété avec morcellement des exploitations. L'un n'implique pas nécessairement l'autre. Sauf en Roumanie et en Albanie, le morcellement n'a pas été excessif. En Hongrie et en République tchèque, par exemple, le morcellement de la propriété ne s'est pas accompagné d'un morcellement de l'exploitation. Dans ces pays, parmi les nouveaux propriétaires et les propriétaires rentrés en possession de leurs biens, rares sont ceux qui ont créé leur propre petite exploitation; la plupart ont loué leur terre aux coopératives transformées.

La plupart des anciennes grandes exploitations gaspillaient des ressources et avaient des frais généraux et des coûts administratifs très élevés. L'expérience des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) indique qu'au-delà d'une certaine dimension, il n'y a plus d'économie d'échelle et que la taille optimale de l'exploitation dépend beaucoup de ce qu'elle produit. D'autres facteurs, tels que la qualité de la gestion, les compétences techniques et l'accès au crédit ont plus d'influence sur la productivité que la taille de l'exploitation. La notion de taille optimale n'a donc guère de sens et risque d'amener les décideurs à commettre l'erreur d'adopter une norme rigide en ce domaine.

Marchés fonciers et réformes financières

La création et le fonctionnement des marchés fonciers posent des problèmes à la fois délicats et cruciaux. Les pays d'Europe centrale et orientale avaient perdu la pratique de la cession de la terre depuis plus de 50 ans. Dans beaucoup de nouveaux Etats indépendants, il n'y avait jamais eu de marché foncier. Les partisans de l'économie de marché ont souligné qu'il fallait créer des marchés fonciers favorisant les hypothèques pour faciliter l'adaptation structurelle. Toutefois, la création d'un marché dans lequel la terre peut être utilisée comme nantissement ne suffira pas pour mettre en place un système fonctionnel de financement de l'agriculture. L'éducation et le développement des institutions, comme par exemple la création d'un secteur bancaire efficace, seront aussi nécessaires pour stimuler le marché privé du crédit agricole. Les établissements financiers jouent un rôle crucial dans le développement du secteur agro-alimentaire. Pour promouvoir la création d'établissements efficaces, beaucoup de pays ont incité à la recapitalisation des banques et mis en place une série de mesures prudentes en vue d'un privatisation du secteur bancaire. Des succès modestes ont été obtenus dans les pays d'Europe centrale et orientale tandis que dans les nouveaux Etats indépendants, cette réforme du secteur financier est à peine ébauchée.

Privatisation des activités d'amont et d'aval

La restructuration des agro-industries d'amont et d'aval a progressé de façon inégale, mais elle est le plus souvent en retard sur le secteur agricole. Pour les petites entreprises d'aval, par exemple celles du secteur de la vente au détail, la privatisation a été réussie dans la plupart des pays; en revanche, pour les grandes industries de conditionnement et de transformation appartenant à l'Etat (conditionnement de la viande, entreposage des céréales, etc.), la privatisation est plus difficile, d'autant que ces entreprises, souvent obérées par de lourdes dettes, ont des équipements techniques inadaptés et une capacité qui avait été très surévaluée. Malgré tout, beaucoup d'industries agro-alimentaires ont été privatisées avec succès dans les pays d'Europe centrale et orientale les plus avancés.

La disponibilité de capital étranger est un autre déterminant important de la privatisation des industries d'amont et d'aval. Par exemple, en Hongrie, très ouverte à l'investissement étranger, la privatisation a pu progresser. Au contraire en Pologne, la privatisation des grandes entreprises est nettement plus lente parce que le régime des investissements étrangers est beaucoup plus restrictif.

Les entreprises monopolistiques inefficaces qui subsistent en amont et en aval continuent de peser sur le secteur agricole et l'absence de concurrence ne les pousse pas à s'adapter. Or il est essentiel de moderniser les industries alimentaires pour développer les exportations agricoles, car les débouchés pour les produits transformés de qualité sont plus nombreux que pour les matières premières et les produits de qualité médiocre et les marges bénéficiaires sont plus élevées.

Commerce et politiques commerciales

Après la dissolution du système commercial du Conseil d'assistance économique mutuelle (CAEM), la plupart des pays d'Europe centrale et orientale ont cherché à réorienter leurs échanges agricoles vers les pays occidentaux. Des accords préférentiels ont été conclus pour leur faciliter l'accès aux marchés d'Europe occidentale. Mais leurs exportations agricoles restent très limitées parce qu'ils ont du mal à satisfaire aux normes de qualité occidentales et à soutenir la concurrence des produits subventionnés. Au contraire, les importations et surtout les importations de produits agricoles à forte valeur ajoutée provenant de pays d'Europe occidentale ont augmenté. La balance globale du commerce agricole des pays d'Europe centrale et orientale s'est donc beaucoup détériorée depuis la réforme. La légère amélioration de 1994 tient principalement à l'accroissement des exportations à destination des nouveaux Etats indépendants.

Des accords d'association, dits Accords européens, ont été conclus entre la CE et six pays associés: les quatre Etats de Visegrad (République tchèque, Hongrie, Pologne et Slovaquie), la Bulgarie et la Roumanie. Avec les Etats baltes et la Slovénie, les Accords européens ont été paraphés et devraient être officiellement signés avant la fin de 1995. Ces accords aboutiront progressivement au libre-échange de la plupart des biens et services. La libéralisation totale des échanges n'est toutefois pas prévue pour les produits agricoles et alimentaires, qui resteront assujettis à certains contingentements et droits de douane.

En fait, peu de contingents tarifaires prévus dans le cadre des Accords européens ont été atteints. La proportion varie selon les pays et les produits; elle a été très faible en 1992 et 1993, d'une part, à cause des différences de normes vétérinaires et des pénuries dues aux intempéries, d'autre part à cause de la lourdeur des formalités bureaucratiques qui ont découragé les exportateurs des pays d'Europe centrale et orientale. Les contingents ont été plus complètement utilisés en 1994 et le Plan d'action commune pour une aide coordonnée à la Pologne et la Hongrie (PHARE) fournit à ces pays une assistance pour remédier à leur méconnaissance des marchés et à leur expérience limitée du libre commerce.

Certains pays en transition ont adopté des systèmes de réglementation du marché agricole inspirés de ceux des pays de l'OCDE, par exemple de la Politique agricole commune de la CE. Toutefois, en raison de graves difficultés budgétaires et des protestations des consommateurs contre la hausse des prix, ils n'ont pas pu totalement appliquer ces nouveaux mécanismes ni apporter à leur agriculture un soutien comparable à celui qui est assuré dans la plupart des pays de l'OCDE. L'expérience de ces derniers prouve cependant, qu'une fois en place, ces mécanismes peuvent provoquer de graves distorsions économiques sans pour autant atteindre les objectifs visés de soutien aux populations rurales. Dans les pays en transition, le soutien des prix à des niveaux très élevés et la politique de protection commerciale sur laquelle il s'appuie seraient, à bien des égards, particulièrement néfastes au développement d'un secteur agricole compétitif pleinement intégré dans l'économie de marché, que ces pays adhèrent ou non à l'Union européenne. Des prix de soutien élevés coûtent très cher aux contribuables et aux consommateurs pauvres qui, dans tous ces pays, consacrent une part importante de leur revenu à la nourriture. En outre, une telle politique crée des distorsions économiques et affaiblit la compétitivité à un stade crucial du passage à l'économie de marché.

Le Bélarus, le Kazakhstan, la Fédération de Russie et l'Ukraine sont encore en train d'ajuster leurs relations commerciales à leur nouvelle indépendance. Sous le régime soviétique, les flux de marchandises étaient déterminés par voie administrative plutôt que par les signaux du marché, si bien que l'effondrement de l'URSS a beaucoup perturbé la circulation des biens entre les nouveaux Etats indépendants. Certaines spécialisations antérieures ont bien du mal à se maintenir, par exemple au Bélarus, la production de viande et de produits laitiers dépend encore de céréales fourragères provenant d'autres parties de l'ex-URSS. Les Etats qui ont succédé à l'ex-URSS, regroupés de façon assez lâche dans la Communauté des Etats indépendants (CEI), ont à plusieurs reprises cherché à rétablir et à resserrer des liens commerciaux au moyen d'accords intergouvernementaux au lieu de s'en remettre au marché. En l'absence d'un marché des changes efficace, la plupart des échanges entre les nouveaux Etats indépendants continuent à prendre la forme de vastes accords de troc.

A la fin de novembre 1994, le Conseil des ministres du commerce extérieur de la CEI a approuvé le principe d'une zone de libre-échange à l'échelle de la Communauté. En mars 1995, les Ministres de l'agriculture des pays membres de la CEI ont décidé de recréer un marché agricole commun. Même s'il est prévu de supprimer les obstacles au commerce intra-CEI, la création d'une union douanière en bonne et due forme a été différée. Ces décisions attestent clairement l'existence d'objectifs contradictoires dans les pays de l'ex-URSS: ils souhaitent d'une part accroître leur part du marché russe, et de l'autre éviter de compromettre leur indépendance et de retomber sous la coupe de la Russie.

Les nouveaux Etats indépendants ont continué à distribuer de larges subventions au secteur agricole. Les exploitations les moins productives, à de rares exceptions près, sont restées en activité et continuent de recevoir leur part d'intrants distribués par l'Etat. Comme la plupart des grandes exploitations des nouveaux Etats indépendants ne peuvent pas soutenir la concurrence des exportations souvent subventionnées des pays occidentaux, les représentants du monde agricole, en particulier en Russie, ont exercé avec succès des pressions en faveur d'une augmentation de la protection douanière et d'une réglementation du marché sur le modèle occidental (subventions à l'exportation, prix de seuil ou d'intervention, etc.). Cependant, ces pays n'ont guère de chance de pouvoir financer de telles mesures protectionnistes, qui par ailleurs affaibliraient leur compétitivité.

Conséquences du Cycle d'Uruguay

La Hongrie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Roumanie sont membres de l'Organisation mondiale du commerce. Les demandes d'admission des autres pays d'Europe centrale et orientale et des nouveaux Etats indépendants sont à un stade plus ou moins avancé.

La libéralisation du commerce mondial consécutive au Cycle d'Uruguay, devrait accroître le bien-être économique et renforcer la position de la région dans le commerce agricole. Comme les pays en développement, les Etats d'Europe centrale et orientale membres de l'Organisation mondiale du commerce sont autorisés à fixer des consolidations tarifaires à des taux qui ne correspondent pas vraiment à l'équivalent tarifaire des obstacles au commerce de la période de base. La plupart des pays d'Europe centrale et orientale ont donc consolidé leurs droits à des niveaux très élevés par rapport aux tarifs existants, ce qui leur laisse une grande latitude. Les gouvernements pourront certes décider de ne pas en profiter, mais il est probable que les producteurs feront pression pour qu'ils tirent parti au maximum de la possibilité d'accroître la protection dont ils bénéficient. Les gouvernements devront résister à ces pressions pour éviter les distorsions économiques et la hausse des coûts pour les consommateurs et les contribuables.


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