Transformation des pays à économie planifiée

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Si importantes qu'aient pu être les réformes économiques appliquées dans les pays développés ou en développement à économie de marché, elles ont été beaucoup moins radicales et moins profondes que celles qui ont suivi l'effondrement des systèmes de planification économique et des régimes politiques en Europe orientale et centrale ou dans l'ex-URSS.

Les tentatives de réforme économique ont commencé pendant les années 70 et se sont accélérées pendant les années 80, tandis que l'économie se dégradait. Puis, en 1989, les régimes politiques des pays d'Europe centrale et orientale et de l'ex-URSS se sont brutalement effondrés et le système de planification centrale a été abandonné pour amorcer une transition vers l'économie de marché. Ces événements politiques et économiques interdépendants exercent aujourd'hui encore un effet très sensible sur les marchés agricoles mondiaux et sur la structure des échanges internationaux.

Le régime maintenait les prix à la consommation des produits alimentaires à un niveau très inférieur aux cours mondiaux et en deçà du niveau d'équilibre entre l'offre et la demande; en outre les systèmes de production et de distribution étaient inefficaces, aussi la demande de produits alimentaires s'est-elle gonflée dans la majeure partie de cette région. L'excès de demande par rapport à l'offre entraîna des rationnements et des files d'attente un peu partout. Il fallut importer les vivres qui manquaient, en particulier des produits bruts en provenance des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), payés en devises fortes (à noter toutefois que l'ex-URSS continuait d'importer de grandes quantités de sucre de Cuba en échange de produits pétroliers, dans le cadre d'un accord de troc). Partout, l'effondrement des régimes économiques et politiques s'est traduit aussitôt par une forte baisse du PIB par habitant (tableau 18), accompagnée de pressions inflationnistes, car les banques centrales ont cherché à conjurer le déclin économique ou à éviter l'effondrement des entreprises d'Etat. Les taux d'inflation ont varié selon les politiques macro économiques et les difficultés d'ajustement à ces politiques, mais ils ont tous été élevés, frôlant dans certains cas l'hyperinflation. Pour la première fois dans ces pays, le chômage est devenu le problème prioritaire; les entreprises les plus inefficaces ont disparu ou ont été restructurées pour s'adapter à l'économie de marché et le sous-emploi, occulté sous l'ancien régime, ne pouvait plus être masqué. Dans presque tous les pays, les prix de détail de la plupart des produits ont été libérés, sauf ceux de quelques produits alimentaires de base tels que le pain qui sont encore parfois subventionnés ou contrôlés.

Le passage d'une économie socialiste à une économie capitaliste et la suppression de la plupart des subventions internes ont modifié les prix relatifs de la consommation alimentaire et le modèle même de cette consommation. Les prix relatifs de la viande, de la volaille et des produits laitiers ont beaucoup augmenté, et la consommation de ces produits a d'autant diminué que les revenus des consommateurs baissaient et que le chômage augmentait. Ces produits ne sont aujourd'hui accessibles qu'à ceux qui peuvent se permettre de payer le prix fort.

D'autres facteurs pourront aussi influer sur la demande de produits alimentaires. A mesure que les subventions dont bénéficiaient des postes tels que le logement, le transport et divers services seront réduites ou supprimées, les budgets des ménages devront faire une plus large place à ces dépenses, en réduisant d'autant la part réservée à la nourriture.

TABLE 18
Indicateurs des résultats de l'économie et de l'agriculture dans certains pays d'Europe centrale et orientale et dans l'ex-URSS

18A
PIB réel

  1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

variations en pourcentage par rapport à l'année précédente

Hongrie 1,5 4,1 -0,1 0,7 -3,5 -9,9 -5,1 -2,0 ...
Pologne 4,2 2,0 4,1 0,2 -11,6 -7,6 2,6 3,8 ...
Roumanie 2,3 0,8 -0,5 -4,3 -7,4 -15,1 -13,5 ... ...
Ex-URSS 2,3 1,6 4,4 2,5 -4,0 ... ... ... ...
Russie ... ... ... ... ... -13,0 -19,0 -12,0 ...

18B
Chômage enregistré

  1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

pourcentage de la population active

Hongrie ... ... ... ... 2 8 12 12 11
Pologne ... ... ... ... 6 12 14 16 17
Roumanie ... ... ... ... 1 3 6 9 11
Russie ... ... ... ... ... ... 5 5 6

18C
Prix à la consommation

  1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

variations en pourcentage par rapport à l'année précédente

Hongrie 5,3 8,6 15,7 16,9 29,0 34,2 23,0 22,5 ...
Pologne 17,8 25,2 60,2 251,1 585,8 70,3 43,0 35,3 ...
Roumanie 0,7 1,1 2,6 0,9 4,7 161,1 210,3 256,0 ...
Ex-URSS 2,0 1,0 1,0 1,9 4,7 .... ... ... ...
Russie ... ... ... ... ... 92,7 1 353,0 915,3 ...

18D
Production agricole

  1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

variations en pourcentage par rapport à l'année précédente

Hongrie 0,8 -0,7 6,1 -2,1 -5,7 6,6 -25,7 -7,3 6,4
Pologne 5,7 -5,8 2,5 3,2 3,3 -5,9 -12,5 8,1 -16,4
Roumanie -4,3 -9,4 5,9 -1,5 -10,3 0,8 -17,5 19,1 5,1
Pays de l'ex-URSS 6,3 -0,1 -0,1 4,6 -0,3 -13,1 -7,7 -3,4 -20,6
Production alimentaire par habitant
Hongrie 1,2 -0,2 6,9 -1,5 -5,4 6,8 -25,6 -6,9 7,2
Pologne 5,0 -6,2 2,4 3,5 2,9 -6,1 -12,6 8,1 -16,4
Roumanie -4,4 -10,0 6,2 -1,3 -9,8 1,4 -17,5 19,7 5,0
Pays de l'ex-URSS 6,1 -0,7 -1,1 4,5 -0,6 -14,2 -7,0 -3,8 -21,9

18E
Ration alimentaire

  1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

kilocalories par habitant et par jour

Hongrie 3 578 3 749 3 633 3720 3 687 3 499 3 503 ... ...
Pologne 3 466 3 489 3 521 3529 3 390 3 338 3 301 ... ...
Roumanie 3 218 3 195 3 211 3234 3 317 3 105 3 051 ... ...
ex-URSS 3 355 3 396 3 391 3360 3 406 3 071 ... ... ...

Sources: (pour les tableaux 18A, B. C, D et E): FAO; FMI World Economic Outlook, octobre 1994; Economic Survey of Europe, diverses années.

Ainsi, à court et à moyen terme, les pressions économiques intérieures tendront, dans les ex-membres du Conseil d'assistance économique mutuelle (CAEM), à réduire la demande de produits alimentaires et donc la demande d'importations. Il est difficile de prévoir combien de temps il faudra pour que la croissance des revenus et la demande alimentaire retrouvent des niveaux comparables à ceux qui avaient été atteints avant les réformes. Tout dépendra de plusieurs facteurs, généralement liés à la capacité des pays de maintenir la stabilité politique et sociale nécessaire pour poursuivre et renforcer des programmes cohérents de réforme. Les dimensions de la crise économique et les problèmes qui l'accompagnent dans plusieurs de ces pays laissent prévoir que le rétablissement sera beaucoup plus long qu'on ne le pensait au départ. Quels que soient l'ampleur et le rythme de ce rétablissement, le niveau et le modèle de la consommation alimentaire par habitant se transformeront profondément et les modèles du passé ont peu de chance de ressusciter. En effet, il faut compter non seulement avec les effets de la baisse des revenus moyens pendant la période de transition, mais aussi avec la modification probable de la répartition des revenus, l'écart s'élargissant entre les riches et les pauvres.

Alors que l'ajustement de la demande est déjà notable et se poursuivra sans doute dans le court et le moyen terme, les systèmes de production et de commercialisation n'ont guère progressé sauf dans quelques pays où la réforme est déjà relativement avancée. La privatisation s'est révélée difficile, et ne résoudra de toutes façons pas tous les problèmes. On notera en particulier que certains monopoles d'Etat sont simplement devenus des monopoles privés. Toutefois, à mesure que le processus se consolidera, la propriété privée de la commercialisation devrait inciter à réduire le gaspillage et à améliorer la qualité. La concurrence des biens de consommation importés pourrait par ailleurs stimuler la qualité dans le processus de transformation et de commercialisation.

La section ci-après présente les diverses estimations des modifications prévisibles de l'offre et de la demande dans les pays en transition et l'effet que ces modifications pourraient avoir sur les échanges.

Prochaines années

Selon les projections de la FAO à l'horizon 2010, la production agricole, qui s'est effondrée pendant les premières années de réforme, mettra du temps à se rétablir et son taux de croissance entre 1990 et 2010 risque de ne pas dépasser la moitié de ce qu'il était pendant les 20 années précédentes. Après la réduction brutale qui a marqué les premières années de la réforme, la consommation par habitant recommencera probablement à augmenter, mais elle a peu de chances de dépasser les niveaux antérieurs. Ainsi, la consommation annuelle de céréales par habitant (tous usage inclus) dans les pays qui ont entrepris des réformes devrait s'établir à 660 kg contre 780 en 19881990 (poids net). Cette réduction sera imputable à plusieurs facteurs: légère baisse de la consommation par habitant de produits céréaliers et de produits de l'élevage, croissance paresseuse de la production dans le secteur de l'élevage, réduction des pertes après récolte, réduction de la demande de semences et, enfin, diminution de la consommation de céréales fourragères par unité de production animale. Pour la viande, la consommation par habitant devrait pratiquement remonter à son niveau antérieur d'environ 70 kg, mais la part de la viande de volaille augmentera aux dépens de celle de la viande bovine.

Le taux global de croissance de la production agricole brute tombera probablement à 0,4 pour cent par an entre 19881990 et 2010, contre 1,2 pour cent entre 1970 et 1990. Pour la demande, la décélération sera encore plus marquée: 0,2 pour cent contre 1,4 pour cent auparavant.

De telles divergences entre le taux de croissance de l'offre intérieure et celui de la demande feront basculer les balances commerciales des pays concernés. Le cas des céréales est spécifique. Ces pays étaient de gros importateurs depuis plusieurs décennies (leurs importations globales nettes de céréales s'élevaient encore à 36,4 millions de tonnes en 19881990, après avoir atteint 40,3 millions de tonnes en 1979-1981). Ils devraient, en l'an 2010, exporter quelque 5 millions de tonnes net.

Certains auteurs confirment ce basculement des balances commerciales et estiment même les exportations nettes des ex-pays à économie planifiée pour 2010 à un montant encore plus élevé. Selon un spécialiste de l'ex-URSS dont les avis font fois, les ajustements de la consommation pourraient aller jusqu'à entraîner une réduction de la consommation annuelle totale de céréales de 35 millions de tonnes, tandis que la réduction des pertes après récolte permettrait d'économiser 10 millions de tonnes supplémentaires par an, soit 5 pour cent de la production. Si le rendement des aliments du bétail augmentait de 15 pour cent (soit un tiers de l'écart actuel entre le niveau de l'ex-URSS et celui de l'Allemagne), cela se traduirait par une économie de 20 millions de tonnes par an. L'amélioration et un usage plus rationnel des semences permettraient enfin d'économiser encore 10 millions de tonnes.

D'autres économies pourraient aussi être réalisées grâce à l'amélioration des pâturages et à la substitution des aliments concentrés à base de céréales par du foin. S'il est vrai que ces chiffres ne s'additionnent pas arithmétiquement, on peut cependant affirmer que, sans qu'ils aient besoin de recourir à de nouvelles variétés végétales ni à de nouvelles races de bétail, les pays en transition à déficit alimentaire devraient devenir autosuffisants, sinon exportateurs nets, pour plusieurs produits.

Selon une autre étude récente, la transformation qui a eu lieu dans l'ex-URSS pourrait avoir d'importantes répercussions sur les échanges mondiaux. Auparavant le bétail était en général beaucoup plus subventionné que les céréales; la libéralisation devrait susciter un accroissement de la production céréalière aux dépens de l'élevage (ce qui réduirait la demande de céréales fourragères). La baisse de la demande de céréales et l'accroissement des prix à la production et de la production devraient inévitablement faire apparaître des excédents céréaliers. Et vers l'an 2000, les exportations nettes de céréales de la Fédération de Russie pourraient atteindre un niveau presqu'équivalent au cinquième du niveau prévu pour les Etats-Unis.

Effondrement du CAEM

Alors que dans le reste du monde la tendance est très nettement à la création de nouveaux blocs commerciaux régionaux et à l'expansion de ceux qui existent, le CAEM, un des blocs les plus anciens et les plus intégrés, s'est désintégré. Il avait été créé par l'ex-URSS pour lier les pays à économie centralement planifiée d'Europe centrale et orientale entre eux et à quelques autres satellites.

Le système commercial extérieur de l'ex-URSS était complémentaire des systèmes économiques centralement planifiés des autres Etats du CAEM. Les échanges, contrôlés par un organisme central d'Etat, étaient réglés en roubles non convertibles. Le CAEM faisait fonction de caisse de compensation. Le dispositif avait été conçu pour développer la spécialisation de chaque pays et maximiser l'autosuffisance collective du bloc. En général, l'ex-URSS exportait des produits d'industrie lourde, ainsi que du pétrole, du gaz et d'autres ressources naturelles, vers les pays d'Europe centrale et orientale; ces derniers, en échange, lui vendaient des biens de consommation, y compris des denrées alimentaires. Les prix étaient fixés par les organismes de commerce d'Etat, indépendamment des cours mondiaux.

Pour illustrer la force de ce bloc commercial, il suffira de rappeler qu'en 1988 plus de 70 pour cent des exportations de chaque pays d'Europe de l'Est, sauf la Hongrie, étaient dirigés vers d'autres pays à économie planifiée et plus des deux tiers vers les autres membres du CAEM. De même, plus des deux tiers de leurs importations provenaient de pays à économie planifiée, presque tous membres du CAEM. Pour la Hongrie, la proportion était de 50 pour cent pour les exportations et de 49 pour cent pour les importations.

Le commerce agricole ne faisait pas exception à la règle et s'effectuait principalement entre pays du CAEM. Seule la Pologne faisait exception; ses échanges agricoles, et ceux-ci uniquement, étaient nettement tournés vers l'Europe occidentale et les Etats-Unis.

Certains pays, tels que la Hongrie et la Pologne, n'ont pas attendu le changement de régime pour renforcer leurs échanges avec les pays extérieurs au CAEM. Et lorsque le système d'économie planifiée s'est désintégré, le CAEM a cessé de fonctionner, le commerce intrabloc s'est effondré. Les échanges qui existent encore se font en devises convertibles et aux cours du marché mondial.

Les effets de ce changement se font déjà sentir sur le commerce international. Les membres de l'ancien bloc, autrefois gros importateurs de céréales et de graines oléagineuses, ont réduit leur consommation et sont actuellement autosuffisants ou presque. Les pays qui exportaient des denrées alimentaires vers l'URSS cherchent d'autres débouchés.

Ainsi, l'entrée de plus de 350 millions de consommateurs et d'un volume considérable de ressources agricoles (jusqu'ici utilisées de façon très inefficace) dans le système de commerce mondial soumis aux forces du marché, sera l'un des phénomènes qui influera le plus sur le commerce mondial au cours des prochaines années. Or, ce phénomène coïncide avec une période de transformation institutionnelle de tout le système mondial lui-même.

Les problèmes de passage à l'économie de marché sont exacerbés par les difficultés d'accès à ces marchés. En dépit de gros efforts pour conquérir leurs parts, les pays en transition se heurtent souvent au protectionnisme, notamment pour exporter certains de leurs produits agricoles vers les pays développés. De plus, ils doivent faire face à la concurrence des produits agricoles subventionnés non seulement sur les marchés des pays tiers, mais aussi sur leurs propres marchés intérieurs, ce qui est loin d'arranger les choses.

La Chine, un cas particulier

Les réformes économiques réalisées et encore en cours en République populaire de Chine sont parmi les plus profondes et les plus ambitieuses (tableau 19). Le cas de la Chine est exceptionnel à plusieurs égards: c'est le plus grand pays qui ait encore une économie planifiée; elle compte 1,22 milliard d'habitants, soit le quart de la population mondiale; son économie en plein essor s'ouvre rapidement aux forces du marché; désormais engagée dans le commerce international, elle cherche à entrer dans le dispositif mondial, y compris dans l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Les réformes économiques sont inspirées par le désir de maintenir un taux de croissance élevé pour que la Chine puisse se transformer en un pays industriel moderne, tournant le des à son passé de pays en développement pauvre dominé par une agriculture paysanne de subsistance. Jusqu'en 1978, la Chine avait une économie planifiée de type classique. L'agriculture était organisée dans le cadre des communes populaires rurales, qui appliquaient les directives gouvernementales, géraient les petites entreprises et le petit négoce.

Pendant les années 70, la stagnation de la production agricole et l'augmentation des importations de céréales vivrières ont amené la Chine à transformer son agriculture pour la faire entrer dans l'économie de marché. Ces réformes ont suscité un accroissement notable de la production agricole grâce auquel la Chine, jusqu'alors importatrice nette de produits alimentaires et agricoles, est devenue exportatrice nette.

TABLEAU 19
Indicateurs des résultats de l'économie et de l'agriculture chinoises

  1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

pourcentage de variation par rapport à l'année précédente

PIB 8,3 11,0 10,8 4,3 3,9 8,0 13,2 13,4 11,8
PIB agricole 3,4 5,8 3,9 3,1 7,4 2,4 4,1 4,0 3,5
Taux d'inflation 7,0 8,8 20,7 16,3 1,3 3,0 5,3 13,0 21,7
Exportations de marchandises 2,6 34,9 18,2 5,3 19,2 14,4 18,1 8,8 30,5
Importations de marchandises -8,7 4,3 27,4 5,3 -13,3 18,5 28,3 34,1 10,5
Production agricole 2,3 5,2 2,9 2,5 8,1 5,0 3,9 5,1 3,6
Production alimentaire par habitant 2,7 2,3 1,0 1,5 6,8 2,7 3,5 5,1 3,5
 

milliards de dollars EU

Exportations agricoles 7 864 9 082 10 326 10 479 10 204 11 620 12 045 12 198 ...
Importations agricoles 5 467 7 561 9 763 11 067 9 794 9 429 9 800 8 569 ...
 

kilocalories par habitant et par jour

Ration                  
énergétique 2 587 2 597 2 567 2 597 2 654 2 679 2 705 ... ...

Source: FAO et BAsD.

A peu près au moment où elle entreprenait ses réformes de politique agricole, la Chine a commencé à ouvrir les autres secteurs de son économie sur l'extérieur. Elle a adopté une stratégie de croissance s'appuyant sur la différenciation de ses exportations par rapport à celles des autres pays à économie planifiée. Ceci a transformé de façon spectaculaire son rôle dans l'économie internationale.

Ainsi, alors que son commerce de marchandises ne représentait que 1,4 pour cent du total mondial en 1977, sa part s'est élevée à 4,8 pour cent en 1993. Elle est ainsi passée du quinzième au sixième rang des exportateurs mondiaux entre ces deux années. Pour le seul secteur agricole et toujours pendant cette période, alors que sa part des importations mondiales restait aux environs de 2,3 à 2,4 pour cent, sa part des exportations dans ce secteur passait de 1,7 à 3,7 pour cent.

Au début des années 90, la Chine recevait un volume substantiel d'aide étrangère; elle était un important emprunteur sur le marché international des capitaux et accueillait un volume considérable d'investissements étrangers directs. En 1993, ces derniers se chiffraient à près de 26 milliards de dollars. Enfin, des mesures importantes ont été prises en faveur de la convertibilité de sa monnaie.

Les résultats économiques ont été spectaculaires depuis le début des réformes en 1978. Le taux moyen annuel de croissance réelle du PIB entre 1979 et 1993 a dépassé 9 pour cent. Le PIB a été multiplié par plus de 3,5.

Cette croissance exceptionnelle a sensiblement amélioré le bien-être économique de la population, mais un certain nombre de problèmes sont apparus. Par exemple, le laxisme monétaire et le volume considérable des investissements étrangers ont fait flamber l'inflation. En outre, les fruits de cette croissance spectaculaire n'ont pas été également répartis suivant les régions; des disparités croissantes de revenu sont apparues entre les régions orientales et celles du centre et de l'ouest du pays, ainsi qu'entre les villes et les campagnes. Alors que le changement radical de politique agricole avait aidé à faire reculer sensiblement le paupérisme généralisé du pays pendant la première moitié des années 80, le ralentissement de la croissance de l'agriculture pendant la seconde moitié de la décennie a maintenu la pauvreté rurale à un niveau constant.

Dans les zones les plus dynamiques, le boom économique a entraîné une amélioration des niveaux de vie et du modèle de consommation. C'est dans ce dernier que se reflète le mieux la différence entre les revenus urbains et les revenus ruraux: au cours des cinq dernières années, la consommation de céréales par habitant est restée élevée dans les campagnes, tandis que dans les villes, où elle était déjà moitié moins importante, elle tend encore à baisser. En revanche, la consommation par habitant de viande rouge, de volaille, d'œufs et de produits de la pêche, beaucoup plus élevée dans les villes, augmente moins vite dans les campagnes.

L'expérience chinoise amène à se poser un certain nombre de questions sur l'avenir. Premièrement, la Chine peut-elle maintenir longtemps ce taux exceptionnel de croissance économique sans faire éclater l'inflation? Deuxièmement, comment faire bénéficier une plus grande partie de la population des effets positifs de la croissance des revenus et de l'emploi sans accentuer davantage l'exode rural vers les villes déjà surpeuplées? Troisièmement, est-il possible de surmonter les problèmes de l'agriculture chinoise de telle sorte que celle-ci puisse continuer à satisfaire la plus grande partie des besoins alimentaires d'une population en expansion et qui s'enrichit?

De nombreux observateurs, tant en Chine qu'à l'extérieur, s'inquiètent de l'impact que va avoir l'immense population chinoise sur la production agricole et la demande d'importation de produits alimentaires et notamment de cérérales. Pour ce qui est de la production, plusieurs facteurs justifient cette inquiétude: disparition de superficies considérables de terres agricoles dans les zones de croissance industrielle accélérée; vive concurrence pour l'utilisation des eaux souterraines autour des grandes zones urbaines, érosion et pollution des terres agricoles, impossibilité d'utiliser davantage ces techniques avancées qui ont fait progresser l'agriculture pendant les années 80. En effet, la production céréalière par habitant a augmenté de 23 pour cent entre 1978 et 1984, mais n'a plus dépassé le seuil de cette année depuis lors, sauf de façon très marginale en 1990.

On pourrait craindre, comme certains le font, que la demande chinoise de céréales importées n'atteigne au début du siècle prochain des proportions telles qu'elle menacerait la stabilité des prix mondiaux et les approvisionnements des autres importateurs. Selon un scénario plus réaliste, on peut cependant avancer que la Chine sera de plus en plus active sur les marchés agricoles mondiaux, que vraisemblablement elle exportera certains produits agricoles pour en importer d'autres. Si la Chine réussit à maintenir un taux de croissance stimulé par un volume d'exportations proche du taux actuel, les marchés internationaux seront profondément affectés. Quoi qu'il en soit, il est hors de doute que la Chine jouera pendant le siècle prochain un rôle primordial dans le commerce agricole mondial.


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