III. Les règles du commerce international: rétrospective

Table des matières - Précédente - Suivante

Cycle d'Uruguay
Accord sur l'agriculture
Protection contre les importations
Concurrence à l'exportation
Mesures intérieures
La clause de modération
Le comité de l'agriculture
Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires
Impact du cycle d'Uruguay sur le commerce mondial et les prix des produits de base

A la fin de la seconde guerre mondiale, les grandes puissances ont cherché à élaborer des instruments internationaux permettant d'éviter le retour du chaos économique et des guerres commerciales qui avaient caractérisé la décennie de l'avant-guerre. Il fallait une institution chargée de maintenir la stabilité monétaire internationale et de prévenir une course à une dévaluation aussi désastreuse que celle de la grande dépression des années 20 et 30.

C'est dans ce but que fut créé le Fonds monétaire international (FMI). A son côté, la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), généralement appelée Banque mondiale, fut chargée du financement de ce double objectif tel que défini dans son titre.

Le troisième pilier de cette structure économique internationale devait être une organisation internationale du commerce. La mise en place d'un ensemble de règles commerciales internationales auxquelles tous les pays adhéreraient devait permettre d'éviter une escalade du protectionnisme qui avait marqué les années 30.

En attendant la mise en place ce cette dernière institution, un Accord général provisoire sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) fut négocié. Les clauses de cet accord reposaient sur deux principes fondamentaux: la réciprocité et la non-discrimination. La réciprocité se traduisait par des dispositions aux termes desquelles tout pays accordant des concessions tarifaires à un de ses partenaires commerciaux, bénéficiait de concessions similaires en échange. Le principe de non-discrimination trouve son expression dans la clause de la «nation la plus favorisée» (NPF), en vertu de laquelle une concession accordée à une des parties contractantes est automatiquement étendue à toutes les autres.

L'Accord général comprend aussi des clauses qui limitent la protection des industries nationales contre la concurrence des importations et réglementent la concurrence sur les marchés internationaux, le taux des droits de douane et l'arbitrage des différends internationaux en matière de pratiques commerciales. Ces dispositions, de même que les concessions tarifaires, ont été révisées à plusieurs reprises au cours de négociations commerciales multilatérales ultérieures.

L'Organisation internationale du commerce n'a jamais vu le jour, car le Sénat des Etats-Unis a refusé de ratifier son texte constitutif. Aucun cadre institutionnel n'a donc jamais assuré l'application des dispositions concernant les droits de douane et les pratiques commerciales qui avaient fait l'objet d'un accord international. Un des principaux inconvénients de cet état de choses résidait dans l'absence de procédures de modification des règlements que l'évolution de la situation et l'apparition de nouveaux problèmes rendaient nécessaire. Mais l'ambiguïté avait aussi ses avantages: en l'absence de cadre institutionnel, rien n'empêchait d'envisager de nouvelles approches et de trouver des solutions inédites. Il y avait là une souplesse qui fait souvent défaut aux organisations multilatérales.

Comme il était difficile de modifier les articles de l'Accord général proprement dit, plusieurs autres accords, d'une portée moins universelle, ont été négociés depuis lors. Les négociations du Cycle de Tokyo, menées pendant les années 70, ont abouti, dans plusieurs domaines, à des dispositions appelés «Codes», auxquels l'adhésion était facultative. Elles ne furent pas signées par toutes les parties contractantes à l'Accord général. Certains des codes proposaient de nouvelles procédures de règlement des différends; les pays pouvaient donc choisir, entre ces dernières ou les procédures originelles plus universelles, celles qui leur semblaient les plus favorables. On a parfois appelé cet ensemble complexe le «GATT à la carte».

Au début des années 80, il était devenu clair que le système du GATT était en crise. Tout d'abord, la proportion des échanges internationaux couverts par les règles du GATT - qui ne s'appliquaient qu'aux marchandises - s'amenuisait à mesure que le commerce des services prenait de l'essor. Deuxièmement, même dans le commerce des marchandises, d'importants secteurs échappaient au régime normal, en particulier les produits agricoles et les textiles. Dans le cas de l'agriculture, l'exclusion remontait à l'origine. En ce qui concerne les textiles, un accord multifibres, qui n'avait pas été envisagé à l'origine, a été élaboré pour démêler les mailles complexes du filet protectionniste mis en place par les pays développés dans ce secteur.

Le GATT ne comptait au départ que 23 membres. A quelques exceptions près, les pays à économie planifiée n'ont pas adhéré à l'Accord, et la Chine, qui était membre fondateur, s'en est retirée. L'URSS, qui ne l'a jamais rejoint, a mis en place un système de commerce regroupant les pays à économie planifiée d'Europe orientale et centrale, le Conseil d'assistance économique mutuelle

(CAEM parfois appelé COMECON). Beaucoup de pays en développement se sont aussi tenus à l'écart du GATT. L'accession à l'Accord les aurait obligés à renoncer à certaines mesures internes et externes de contrôle du commerce et des investissements, et la plupart d'entre eux s'y refusaient.

Au milieu des années 80, de nombreux pays en développement décidèrent de réformer radicalement leur politique économique et de libéraliser leurs échanges; ils furent alors en mesure d'adhérer à l'Accord. Les ex-pays à économie planifiée, eux aussi, après leur mutation politique et économique cherchèrent soit à renforcer leur participation au GATT, soit à y accéder s'ils n'en étaient pas encore membres. La Chine a demandé à être réintégrée, ce qui lui a permis de faire partie des membres fondateurs de la nouvelle Organisation mondiale du commerce; cette donnée sera déterminante sur l'avenir du commerce international.

Cycle d'Uruguay

Le Cycle d'Uruguay, qui a pris fin en décembre 1993 après huit ans de négociations commerciales multilatérales, marque une étape particulièrement importante dans l'évolution du commerce international. L'Acte final a été approuvé par les 115 pays qui étaient membres du GATT en avril 1994 et dont la majorité étaient des pays en développement. Jamais auparavant un si grand nombre de ces derniers n'avaient participé à une négociation commerciale multilatérale. En ratifiant l'Acte final, les pays se sont engagés à respecter un ensemble commun de règles commerciales; les pays en développement bénéficient de certaines exceptions en ce qui concerne tant le calendrier que la nature des réformes.

L'Acte final met en place une nouvelle Organisation mondiale du commerce (OMC) qui englobe le GATT. L'OMC gérera l'application des règles relatives au commerce des marchandises et des services ainsi qu'aux problèmes de propriété intellectuelle y afférents.

La création de l'OMC élimine de façon ingénieuse les problèmes qu'avait connus le GATT. Dès lors qu'un pays ratifie l'Acte final des négociations du Cycle d'Uruguay, il adhère par là même à l'OMC, il accepte l'ensemble des accords et reconnaît que l'OMC en est le dépositaire. Toute nouvelle adhésion à l'OMC implique la reconnaissance des anciennes règles du GATT, telles que modifiées à l'issue du Cycle d'Uruguay, ainsi que les nouvelles règles concernant le commerce des services et les problèmes de propriété intellectuelle y afférents. Il accepte du même coup les procédures unifiées de règlement des différends applicables à tous les accords, ainsi que le mécanisme d'amendement de la politique commerciale mondiale.

Un des aspects importants de l'OMC est le nouveau mécanisme de règlement des différends qui remplacera celui du GATT. Il prévoit des procédures plus rapides permettant de débloquer des situations qui n'ont pas trouvé de solution négociée: pour accélérer la procédure, chaque étape doit désormais respecter certains délais; pour en assurer l'issue, un pays ne peut plus bloquer l'examen ni l'approbation d'un rapport du groupe spécial concluant à l'incompatibilité entre sa politique commerciale et ses obligations internationales. Ces dernières années, trop de pays ont bloqué des décisions qui condamnaient leur politique en cassant l'unanimité indispensable à l'approbation du rapport des groupes spéciaux.

Dorénavant, ces rapports seront automatiquement approuvés à moins d'une rejet consensuel entre toutes les parties. Aucune approbation ne pourra donc plus être suspendue indéfiniment sans l'assentiment de la partie demanderesse. Toutefois, une nouvelle disposition prévoit en cas de désaccord de l'une des parties devant la décision, un mécanisme de recours à un groupe consultatif d'experts.

Cette nouvelle procédure devrait améliorer particulièrement la situation des petits pays et des pays en développement que les anciennes dispositions en matière d'arbitrage défavorisaient. En effet, forts de la règle du consensus, les puissances commerciales ou les grands blocs s'arrangeaient pour bloquer les décisions qui leur étaient contraires; leurs dimensions et leur pouvoir économique les protégeaient contre toute tentative de rétorsion dérogatoires aux règles du GATT que les plus petits Etats auraient pu vouloir tenter; si ces derniers essayaient de recourir à la même tactique, la menace de rétorsions unilatérales prenait cette fois toute sa force.

Accord sur l'agriculture

Le volet agricole de l'Accord général primitif avait été conçu à l'origine de façon à ne pas heurter les politiques agricoles des principaux membres fondateurs du GATT, en particulier des Etats-Unis. A cette époque, ce pays maintenait les prix de ses produits agricoles nationaux au-dessus des prix du marché international. La production de plusieurs des produits dont le prix était ainsi soutenu était assujettie à des restrictions et des contingents d'importation étaient imposés pour éviter l'invasion du marché par des produits étrangers moins chers. C'est ainsi qu'à l'Article Xl de l'Accord général, des dérogations spéciales autorisaient le contingentement des importations des produits agricoles dont la production intérieure était contrôlée. La brèche a été élargie en 1955, quand les Etats-Unis ont menacé de se retirer du GATT s'ils ne bénéficiaient pas d'une dérogation exceptionnelle à l'Article Xl les autorisant à contingenter les importations chaque fois que celles-ci menaceraient le système de soutien des prix intérieurs, que la production soit ou non contrôlée. D'où le fameux Article dérogatoire XXII accordé à titre temporaire en 1955 et qui était encore en vigueur pour plusieurs produits au début de 1995.

En outre, une kyrielle d'obstacles non tarifaires ont été mis en place dans le secteur agricole: prélèvements variables, prix minimums à l'importation, autolimitation des exportations, etc. De nombreux pays ont commencé à appliquer le contingentement des importations autorisé par l'Accord général en cas de difficulté de balance des paiements, et ont omis de le supprimer après le rééquilibrage de cette balance.

Au cours des précédents cycles de négociations commerciales multilatérales, personne n'avait jamais cherché à réviser les règles applicables au secteur agricole. Toutefois, plusieurs accords internationaux de produits avaient été élaborés. Lors des négociations du Cycle Kennedy, pendant les années 60, et du Cycle de Tokyo, pendant les années 70, des discussions ont eu lieu pour intégrer les accords de produits au sein du GATT; ceci aurait étendu au marché international les contrôles appliqués à l'échelle nationale.

La vive concurrence à l'exportation qui a caractérisé les années 80, a préparé le terrain aux réformes du Cycle d'Uruguay. L'expansion des débouchés et l'essor des marchés des produits des années 70 n'ont pas tardé à être suivis par un effondrement de la croissance de la demande dans les pays en développement et les pays à économie planifiée, écrasés par leurs dettes et par des crises économiques. La production agricole, stimulée par le niveau élevé des prix à la production et des subventions, a continué d'augmenter alors même que les marchés se contractaient. En conséquence, le prix réel des produits agricoles sur les marchés internationaux s'écroula au milieu des années 80 pour atteindre son niveau le plus bas depuis 50 ans. Le coût des subventions monta en flèche dans les pays qui soutenaient les revenus agricoles. Dans les autres, où l'agriculture n'était pas protégée, les recettes d'exportation et les revenus agricoles s'effondrèrent.

La baisse des revenus et le coût croissant des subventions étaient couramment attribués à la politique des pays membres de l'OCDE. Alors qu'il avait été possible de réduire les interventions de l'Etat sur les marchés non agricoles grâce aux réformes des politiques nationales, il fallait que des accords internationaux étendent au secteur agricole la suppression des interventions faussant les échanges dans ce secteur: mais on avait l'impression qu'une libéralisation unilatérale de l'agriculture aurait présenté des risques comparables à ceux d'un désarmement. On a même entendu dire que les programmes de protection de l'agriculture n'étaient qu'une juste rétorsion qui compensait les effets des politiques de subvention pratiquées à l'étranger.

Les différends commerciaux proliférèrent dans le secteur agricole pendant les années 80, c'est pourquoi de fortes pressions politiques en faveur de réformes radicales se firent sentir au cours du Cycle d'Uruguay. A l'ouverture des négociations, la réforme de l'agriculture était un objectif prioritaire pour beaucoup de participants, parmi lesquels certains avaient déclaré qu'ils n'accepteraient la conclusion des négociations que si elle comportait un accord satisfaisant réduisant les distorsions du commerce des produits agricoles.

Un groupe de pays exportateurs, dit Groupe de Cairns, du nom de la ville d'Australie où ces pays se réunirent, exerça une pression déterminante. Ce Groupe, qui comprenait des pays développés et des pays en développement, menaça de bloquer l'Accord sur divers points importants pour d'autres pays, obligeant ces derniers à maintenir les réformes agricoles à l'ordre du jour des négociations.

Ces négociations consistèrent finalement en un affrontement entre les partisans d'une réforme fondamentale et ceux qui voulaient une libéralisation des échanges; certains pays, notamment les membres du Groupe de Cairns, visaient les deux objectifs à la fois (voir encadré 8, p. 246). Les partisans de la réforme voulaient supprimer les exceptions en matière agricole dont bénéficiaient les grandes puissances commerciales. Ils proposaient même pour le secteur agricole des règles plus contraignantes que celles qui régissaient les autres secteurs, interdisant non seulement les mesures spéciales de protection aux frontières et les subventions à l'exportation, mais aussi les subventions intérieures qui faussaient les échanges.

Les partisans de la libéralisation des échanges pensaient au contraire que les pays avaient le droit d'appliquer des politiques agricoles adaptées à leur propre situation nationale quitte à les modifier graduellement de façon à limiter ou réduire leurs effets indésirables sur le commerce. Ils étaient disposés à négocier l'accroissement des contingents d'importation existant, à limiter ou tempérer les soutiens internes, à intervenir sur la production pour réduire les excédents et à mettre en place des accords de partage du marché au lieu de s'en remettre à la concurrence sur les marchés d'exportation. Mais leur position était claire: leur politique agricole ou leur politique de commerce agricole ne devaient être limitées par aucune règle internationale. La plupart des défenseurs de cette position affirmaient qu'une libéralisation graduelle et modérée suffirait à rétablir l'équilibre des marchés internationaux, tandis que les partisans de la réforme préconisaient presque tous, en sus de cette dernière, une importante libéralisation immédiate.

Protection contre les importations

En fin de compte, le Cycle d'Uruguay amena plus de réformes que de libéralisation. La réforme la plus importante porte sur les règles limitant les mesures de protection à la frontière. Les négociations à ce sujet comportèrent cinq volets: premièrement, la tarification, c'est-à-dire le remplacement de tous les obstacles non tarifaires par des droits de douane, qui a pris effet immédiatement; deuxièmement, la réduction, au cours d'une période «de mise en œuvre», des droits de douane préexistants et de ceux qui résultaient de la tarification; troisièmement, la consolidation immédiate de tous les droits de douane dans le secteur agricole (voir encadré 9, p. 248); en quatrième lieu, l'introduction d'une clause de sauvegarde spécifique applicable aux produits agricoles et différente des sauvegardes générales du GATT; et enfin, cinquièmement, la mise en place de mécanismes spéciaux pour garantir un «accès minimum» aux marchés.

Aux termes de l'Acte final, tous les contingentements, prélèvements variables et autres obstacles à l'importation doivent être transformés en droits de douane, dès l'entrée en vigueur des accords. Chacun de ces nouveaux droits, de même que ceux qui existaient auparavant doit être réduit d'un minimum de 15 pour cent au cours de la période de mise en œuvre, la totalité devant atteindre une moyenne de 36 pour cent. Les pays en développement sont autorisés à ne réduire leurs droits que de 24 pour cent et étaler cette réduction sur 10 ans. Tous les droits doivent être consolidés. Les pays en développement peuvent en outre, et beaucoup l'ont fait, consolider des droits qui ne l'étaient pas précédemment: ils ne sont pas tenus de réduire les taux consolidés ainsi déclarés.

ENCADRÉ 8
RÉFORME OU LIBÉRATION DES ÉCHANGES

La réforme du commerce tend à modifier les règles, en l'occurrence les règles du GATT, qui définissent les mesures que les pays sont autorisés à prendre pour se protéger contre les importations, soutenir les producteurs nationaux ou être compétitifs à l'exportation. Ses partisans estiment que pour assurer la comparabilité et la transparence, le mieux est que tous les pays acceptent d'assujettir les politiques qui affectent le commerce à des règles uniformes. Les auteurs de l'Accord général avaient adapté cette approche pour les secteurs de production autres que l'agriculture. Les règles du GATT prévoyaient aussi certaines dérogations, par exemple en cas de difficultés balance des paiements.

La libéralisation vise essentiellement à réduire le protectionnisme. Elle se mesure à l'étendue des barrières dressées pour maintenir les prix intérieurs au-dessus des prix mondiaux, à la façon dont les modifications des prix mondiaux se répercutent sur le marché intérieur et au niveau des protections susceptibles d'être envisagées. Elle peut prendre la forme d'un accroissement des contingents, d'une réduction des droits de douane ou d'une réduction des obstacles non tarifaires. A l'origine, les règles du GATT applicables au secteur agricole autorisaient le contingentement des importations pour maintenir des prix élevés sur le marché intérieur à condition que la production intérieure soit elle-même contingentée de façon à ne pas se substituer aux importations. Les pays qui avaient recours à des contingents étaient censés maintenir la proportion entre la production intérieure et les importations qui existait avant l'application de ces contingents. Dans le même esprit, les subventions à l'exportation ne devaient pas être utilisées pour obtenir des parts du marché mondial au-delà d'un niveau équitable. Alors que ces règles avaient été conçues pour permettre de maintenir un régime de commerce libéral, en pratique, elles étaient trop floues pour être efficaces.

Le remplacement par la tarification des obstacles non tarifaires désormais interdits, est une réforme fondamentale des règles applicables au commerce des produits agricoles. Elle devrait rendre la situation plus transparente et faire ressortir toutes les mesures de protection dont bénéficient les agriculteurs de certains pays. La question est de savoir si la réforme a vraiment entraîné une libéralisation des échanges. Ce n'est qu'à long terme que l'on pourra juger si elle a été plus profonde qu'elle ne le laisse supposer à présent.

Les années 1986 à 1988 ont été choisies comme période de référence pour la tarification. Toutefois, c'est une période pendant laquelle les prix de nombreux produits agricoles étaient tombés à leur niveau le plus bas depuis des décennies, d'où un écart particulièrement large entre le cours mondial et les prix de soutien sur le marché intérieur. Il est clair que la conjoncture particulière de la période prise en référence permet de calculer de nouveaux tarifs douaniers qui, dans une conjoncture normale, traduisent un niveau de protection très élevé. De plus, de nombreux pays ont appliqué ce que l'on a appelé une «tarification perfide», c'est-à-dire qu'ils ont calculé l'équivalent tarifaire à partir de données surévaluées, obtenant ainsi des chiffres plus élevés qu'avec une méthode de calcul plus objective.

Selon une étude récente, les équivalents tarifaires proposés pour beaucoup de produits par de nombreux pays sont nettement supérieurs à ceux qui ont été calculés par l'OCDE et par le Département de l'agriculture des Etats-Unis (USDA) pour la même période. En d'autres termes, le processus de réforme a souvent débouché sur une augmentation de la protection, du moins potentiellement, par rapport à la protection, pourtant déjà élevée, en vigueur au milieu des années 80. Bien que diverses réductions aient été négociées pendant la période de mise en œuvre, les droits consolidés se traduisent, dans la plupart des cas, par une protection renforcée.

L'examen des réductions tarifaires décidées par les divers pays révèle une tendance commune: les pourcentages de réduction sont bien supérieurs pour les produits les moins sensibles, sur lesquels les droits étaient très faibles, tandis qu'ils ne dépassent pas le minimum pour les produits qui étaient protégés par des droits très élevés. Ainsi, le taux moyen de réduction de la protection, pondéré en fonction des échanges, est bien inférieur à ce qu'indique la moyenne simple, il est probable même que l'écart entre les taux de protection des divers produits s'est creusé.

En outre, pour les produits faisant l'objet de la tarification, une clause spéciale de sauvegarde a été prévue pour la durée de la mise en œuvre de la réforme. Elle autorise les pays à percevoir un droit additionnel si leurs importations augmentent dans une proportion supérieure à un certain seuil (niveau de déclenchement) ou si le prix à l'importation exprimé en monnaie nationale tombe en dessous d'un autre seuil (prix de déclenchement). Les formules à utiliser pour justifier le recours à cette clause spéciale sont extrêmement complexes et il est difficile de prévoir dans quelle mesure ces sauvegardes pourront être appliquées, particulièrement dans le cas du prix de déclenchement, car celui-ci dépend des taux de change.

De nombreux pays en développement se sont abstenus de transformer leurs obstacles non tarifaires en droits de douane; ils ont tiré parti de la disposition qui les autorisait à se contenter de déclarer un nouveau droit consolidé en lieu des droits non consolidés préexistants: dans bien des cas, ces nouveaux droits consolidés assurent une protection bien supérieure à ce qui existait pendant la période de référence.

ENCADRÉ 9
CONSOLIDATION TARIFAIRE

Dans le cadre du GATT, les droits de douane peuvent être «consolidés», c'est-à-dire fixés à un certain niveau. S'ils sont portés à un niveau plus élevé, les partenaires commerciaux peuvent prétendre à des compensations. Les droits non consolidés peuvent être portés à n'importe quel niveau. Le droit effectivement perçu à tel ou tel moment peut être inférieur au taux consolidé si la politique du moment en matière de protection le permet; il varie souvent en fonction de la conjoncture du marché mondial. Théoriquement, la consolidation d'un droit auparavant fluctuant est une mesure de libéralisation car elle interdit de dépasser le taux consolidé. Mais cette libéralisation est plus théorique que pratique quand les taux sont consolidés à des niveaux très élevés.

Il faut bien admettre que souvent les droits résultant de la tarification ont été fixés à un taux qui bloque les importations. Pour assurer un accès minimum au marché ou même maintenir l'accès existant, les pays transformant les obstacles non tarifaires en droits de douane devaient fixer un contingent tarifaire au moins égal au volume de leurs importations pendant la période de référence ou à 3 pour cent de leur consommation pendant cette période si les importations étaient inférieures à ce niveau. Le taux des droits applicable à ce contingent devait être assez bas pour ne pas empêcher l'importation. Le contingent tarifaire devait être porté à 5 pour cent de la consommation intérieure pendant la période de mise en œuvre.

Toutefois, l'application de cette clause d'accès minimum, telle que présentée dans les rapports des pays, est problématique à plusieurs égards. Tout d'abord, les pays pouvaient regrouper plusieurs lignes tarifaires: en groupant des produits dont ils importaient une quantité supérieure à l'accès minimum» avec d'autres dont ils importaient un volume inférieur, la plupart des pays ont pu définir pour la majorité des produits un niveau d'accès minimum qui ne correspond pas à autre chose que leurs importations effectives. Deuxièmement, les contingents d'accès minimum devaient être répartis de façon non discriminatoire, mais les pays avaient le droit de compter dans cet accès minimum les importations admises en vertu d'accords spéciaux et pouvaient donc allouer le contingent aux exportateurs bénéficiant déjà d'un régime spécial. C'est ainsi que l'Union européenne a considéré que les importations de sucre qu'elle effectue en vertu de la Convention de Lomé satisfont à la clause de l'accès minimum, et les Etats-Unis font de même pour la viande et pour le sucre.

La clause de l'accès minimum n'accroîtra guère l'accès aux marchés et moins encore le volume des échanges. L'accès est autorisé mais non garanti: par exemple, la clause de l'accès minimum n'a guère de chance de se traduire par un nouveau courant d'importation dans des pays exportateurs tels que la Thaïlande ou la Hongrie pour le maïs ou le Canada pour le blé. On peut toutefois relever quelques exceptions notables, par exemple en ce qui concerne le riz, la clause de l'accès minimum ouvrira un nouveau créneau de près d'un million de tonnes d'importation par an en République de Corée et au Japon d'ici la fin du siècle.

Si l'on examine de près les effets de la clause d'accès minimum dans les pays importateurs, il semble peu probable qu'elle produise un accroissement considérable des importations. C'est pour le riz que l'augmentation des échanges sera la plus forte: mais même dans ce cas, elle n'atteindra pas 10 pour cent du volume actuel.

Il est incontestable que la décision de ne protéger le secteur agricole que par des mesures à la frontière est une réforme fondamentale du régime mondial du commerce des produits agricoles. Pour la première fois, le régime de protection du secteur agricole à la frontière a été en partie harmonisé avec celui qui régit le commerce des autres marchandises; à terme, cela devrait avoir une influence considérable sur les politiques agricoles nationales. Toutefois, les échanges de produits agricoles risquent de rester longtemps assujettis à un ensemble complexe de systèmes de contingents tarifaires, jusqu'à ce que de nouvelles négociations aient abouti à une réduction considérable des droits applicables aux importations hors contingent.

Pour obtenir cette réforme du régime de protection contre les importations, les partisans de la réforme du commerce ont dû accepter une libéralisation partielle des importations. Faute de directives spécifiques pour la conversion des obstacles non tarifaires en équivalents tarifaires, les taux de droits initiaux déclarés et les taux finaux consolidés sont souvent très élevés. En conséquence, pour de nombreux produits dans de nombreux pays, il n'y a eu aucune réduction du taux de protection effectif.

ENCADRÉ 10
CONTINGENTS TARIFAIRES

Un contingent tarifaire est un instrument établissant un double taux de droits pour permettre d'appliquer un taux inférieur à une quantité déterminée de produit. On y a souvent recours quand le taux ordinaire est si élevé qu'il exclut pratiquement la possibilité d'importer autrement que dans des circonstances exceptionnelles. L'entrée de contingents tarifaires sur un marché où les prix sont nettement supérieurs aux cours mondiaux crée une rente pour les exportateurs qui se voient attribuer une part de ce marché protégé ou pour les importateurs qui obtiennent le droit d'entrer sur ce marché protégé. Le contingent tarifaire est souvent réparti sur la base d'accords spéciaux ou en fonction de la part qui revenait à chacun de l'ancien contingent d'importation. C'est le cas pour la plupart des contingents tarifaires établis aux Etats-Unis et dans l'Union européenne en application des dispositions du Cycle d'Uruguay. Il est arrivé qu'à l'issue de négociations bilatérales, des contingents tarifaires dépassant l'«accès minimum» aient été fixés pour des produits particuliers intéressant les parties concernées.

Concurrence à l'exportation

Les auteurs de l'Accord général pensaient qu'un grand nombre de pays maintiendraient les prix intérieurs des produits agricoles au-dessus des cours mondiaux et en concluaient que ces pays devraient subventionner leurs exportations pour être compétitifs sur les marchés mondiaux. C'est pourquoi, dès les premiers temps du GATT, les subventions à l'exportation étaient autorisées pour les produits primaires alors qu'elles étaient in terdites pour les produits non agricoles. La seule limite imposée était de ne pas chercher à s'arroger ainsi plus qu'une «part équitable» du marché mondial du produit en question. En d'autres termes, ce n'étaient pas les subventions elles-mêmes qui étaient limitées, mais leurs résuItats.

Les plaintes dont le GATT a eu à connaître pendant plusieurs années ont montré que la notion de «part équitable» n'était guère applicable en pratique et ne restreignait pas réellement l'utilisation des subventions à l'exportation. Les négociateurs du Cycle de Tokyo avaient tenté de mieux préciser cette notion et de la rendre opérationnelle en énonçant des conditions supplémentaires, à savoir que les subventions à l'exportation ne devaient pas permettre de vendre à des prix sensiblement inférieurs aux cours normaux. Les résultats de ces nouvelles dispositions avaient été négligeables.

Plusieurs pays, notamment les Etats-Unis et le Canada, ont subventionné pendant les années 50 et 60 leurs exportations d'un nombre limité de produits agricoles comme les y autorisaient les dispositions de l'Accord général original. C'est pendant les années 80, lorsque la croissance des échanges mondiaux de produits agricoles et notamment de céréales ralentit considérablement, que l'ampleur croissante de ces subventions commença à poser de réels problèmes. Ce ralentissement était dû à plusieurs facteurs (voir plus haut le sous-chapitre 1). Premièrement, la production augmenta dans plusieurs pays en développement qui, alors en mesure de satisfaire leur demande croissante, n'eurent plus recours aux importations. Deuxièmement, dans d'autres pays en développement, une grave crise économique freina la croissance de leur demande d'importations, notamment de céréales. Troisièmement, les importations des pays de l'ex-URSS et d'Europe centrale et orientale cessèrent d'augmenter en raison des difficultés économiques croissantes que traversaient ces pays. Et, enfin, l'Union européenne, autrefois importatrice, devint, toujours en ce début des années 80, exportatrice nette de plusieurs produits agricoles.

Au milieu de la décennie, les Etats-Unis ont vu baisser leur part d'un marché mondial des céréales qui lui-même stagnait; considérant que cette baisse était due à la reprise par l'Union européenne d'une promotion de ses exportations, ils ont recommencé en 1985 à subventionner les leurs pour essayer de regagner des parts de marché. Ce fut le signe de départ d'une course aux subventions qui n'a pris fin qu'à l'issue du Cycle d'Uruguay. A cette époque cette pratique générale de subvention aux exportations, jointe à la stagnation des marchés, fit tomber à des niveaux très bas le cours mondial des céréales. Les producteurs des pays exportateurs qui ne subventionnaient ni la production, ni les exportations connurent d'énormes difficuItés.

En revanche, la faiblesse des prix mondiaux due aux politiques de soutien interne et de subvention à l'exportation appliquées principalement par certains pays de l'OCDE fut très avantageuse pour les pays importateurs de céréales, tant développés qu'en développement. Les pays de l'ex-URSS en particulier y ont beaucoup gagné, de même qu'un certain nombre de pays d'Afrique et du Proche-Orient. Mais leurs agriculteurs en subirent le contre-coup.

Plusieurs pays souhaitaient que le Cycle d'Uruguay débouche sur une suppression totale des subventions à l'exportation de produits agricoles. Pour des raisons politiques, cela se révéla impossible car les pays exportateurs auraient été obligés soit de laisser les prix intérieurs tomber aux niveaux du cours mondial soit de cesser d'exporter. Après de très dures négociations, une solution de compromis associa une réforme partielle à une libération partielle.

L'Accord sur l'agriculture ne prescrit pas la suppression pure et simple de toute subvention à l'exportation. Les pays développés se sont seulement engagés à échelonner sur une période de six ans une réduction de 36 pour cent de la facture totale de leurs subventions à l'exportation et de 21 pour cent le volume de leurs exportations subventionnées par rapport au niveau moyen de la période 1986-1990. Pour les pays en développement, la réduction s'échelonne sur 10 ans et se monte à 24 pour cent pour le montant et à14 pour cent pour le volume. Les réductions sont déterminées et mesurées produit par produit; elles sont indiquées dans des rapports communiqués à l'OMC par chaque pays. Les pays qui n'utilisaient pas de subventions à l'exportation pendant la période de base (1986-1990) n'ont pas le droit d'en introduire. Ceux qui en utilisaient doivent indiquer les plafonds réduits qu'ils respecteront pendant et après la période de mise en œuvre et ne doivent pas subventionner de nouveaux produits. L'accord définit de façon assez rigoureuse toutes les subventions à l'exportation.

La libéralisation résultant de la réduction des exportations subventionnées sera toutefois retardée par une clause sur laquelle l'entente n'a été possible que juste avant la clôture des négociations. Le projet d'accord prévoyait primitivement que les réductions s'appliqueraient au niveau des subventions de la période de base, c'est-à-dire 1986-1990, et que les réductions seraient opérées par tranches égales pendant une période de six ans. Or, pour plusieurs produits, le volume des exportations subventionnées et le montant total de la subvention étaient en 1992, tant dans l'Union européenne qu'aux Etats-Unis, bien supérieurs aux niveaux de 1986-1990. Dans ces conditions, une réduction brutale ramenant les exportations subventionnées à un volume de 3,5 pour cent (21 pour cent répartis sur six ans) inférieur à celui de 1986-1990 aurait créé de graves difficultés d'ajustement. C'est pourquoi le texte final permet de calculer la réduction des subventions à l'exportation sur la base des montants de 1991-1992 au lieu de 1986-1990; la réduction doit se faire par tranches égales. En pratique, cela donne le droit aux Etats-Unis et à l'Union européenne de subventionner un volume supplémentaire d'exportations de blé, de produits laitiers, d'huile végétale et de riz pendant les six prochaines années.

L'impact de la réduction du volume des exportations subventionnées et du montant total des subventions variera selon la quantité de produits concernés, le volume des exportations subventionnées par rapport aux échanges totaux, le niveau des prix mondiaux du produit considéré et les modifications que les pays devront apporter à leurs politiques pour respecter le plafond d'exportations subventionnées. L'ampleur de l'écart entre les prix intérieurs et les cours mondiaux déterminera la mesure dans laquelle le plafond de dépenses limitera le volume des exportations subventionnées. Par exemple, dans l'Union européenne, ce plafond n'a guère de chances d'être un facteur limitant pour certains produits. Il s'agit en particulier de ceux qui ont été touchés par la réforme récente de la Politique agricole commune qui a fait baisser les prix intérieurs et donc réduit l'écart de prix. Ce sera plutôt la clause prescrivant une réduction de 21 pour cent du volume des exportations subventionnées par rapport à la période de base qui risque d'être un facteur limitant pour les exportations de céréales. Si l'Union européenne laissait les prix intérieurs des produits agricoles tomber au niveau mondial, elle n'aurait pas besoin de recourir aux subventions à l'exportation et le volume de ses exportations dépendrait uniquement de l'offre et de la demande intérieures. Mais tant que les prix intérieurs resteront supérieurs aux cours mondiaux, le plafonnement du volume des exportations subventionnées pourra obliger à réduire la production ou à accroître les stocks.

Dans le cas des Etats-Unis, le facteur qui limitera la subvention des exportations de blé sera probablement le plafond budgétaire car l'écart entre le cours mondial subventionné et le prix intérieur américain est considérable. Toutefois, si les Etats-Unis laissent le prix intérieur tomber au niveau du cours mondial, ils n'auront plus besoin de subventionner leurs exportations et le plafonnement sera sans effet.

A ce stade, il est impossible de prédire comment le plafonnement des subventions influera sur les volumes exportés par chaque pays et quel sera son effet sur les prix des produits visés. Etant donné le poids des exportations subventionnées sur le marché mondial, on peut s'attendre à une hausse considérable d'un certain nombre de produits: le blé et la farine de blé (les exportations subventionnées des Etats-Unis et de l'Union européenne représentent la moitié des échanges mondiaux de ces produits), la viande de bœuf et de veau (la subvention à l'exportation a permis à l'Union européenne de devenir le premier exportateur mondial de ces deux produits), la viande de porc et de volaille et les produits laitiers transformés. Le plafonnement aura peu d'effet sur les marchés internationaux des céréales secondaires, des graines oléagineuses et des huiles végétales et du riz, qui ont été moins perturbés par les subventions à l'exportation.

La subvention des exportations est essentiellement le fait d'un petit nombre de pays: entre 1986 et 1990, 95 pour cent des exportations subventionnées de blé, soit plus de 50 millions de tonnes par an, provenaient de cinq pays seulement. Même après toutes les réductions, ces cinq pays pourront encore exporter environ 40 millions de tonnes de blé subventionné, soit quelque 40 pour cent du volume actuel des échanges mondiaux. Pour la viande de porc, la proportion est de 53 pour cent, pour les céréales secondaires de 22 pour cent, pour la volaille de 25 pour cent et pour la viande de bœuf et de veau, de 34 pour cent.

Le nouveau règlement des subventions est complexe et sera difficile à administrer; il est toutefois beaucoup plus précis que les anciennes règles du GATT qui étaient restées très floues à ce sujet. L'essor des exportations ne devrait donc plus être faussé par les distorsions résultant de la subvention directe; le surcroît de débouchés devrait ainsi profiter de plus en plus aux producteurs à bas coûts, en particulier ceux des pays qui ne peuvent subventionner leurs exportations agricoles.

Toutefois, il faut bien admettre que la réglementation des subventions à l'exportation n'aboutira qu'à une libéralisation partielle des échanges car la réduction sera graduelle et des volumes considérables de produits subventionnés pourront encore être offerts sur le marché mondial. L'agriculture, comme du temps de l'ancien Accord général, continuera à bénéficier d'un régime spécial dans lequel le système des subventions à l'exportation est désormais explicitement reconnu comme mesure de politique commerciale.

Mesures intérieures

Au début des négociations du Cycle d'Uruguay, il était très largement reconnu qu'il fallait, pour éliminer les distorsions du marché agricole mondial, supprimer graduellement les mesures de soutien interne qui en étaient la cause.

Pendant la première période des négociations, les parties semblaient s'accorder sur une stratégie équilibrée consistant à réduire les mesures de soutien interne qui faussaient les échanges, dans une mesure proportionnelle à la réduction de la protection contre les importations et des subventions à l'exportation. Mais à mesure que les négociations avançaient, plusieurs pays développés parmi ceux dont les programmes de soutien de l'agriculture faussaient le plus les échanges ont peu à peu abandonné l'idée d'une réduction, uniforme pour tous les produits, des mesures de soutien interne, de la protection contre les importations et de la subvention des exportations.

En définitive, la réglementation internationale des mesures de soutien interne qui faussent les échanges n'aura qu'une portée limitée depuis qu'il a été renoncé au principe de cette réduction uniforme. L'Accord prescrit seulement une réduction de 20 pour cent du montant global des aides qui faussent les échanges, et les pays sont libres de répartir comme ils le veulent cette réduction entre les divers produits. Les versements compensatoires dont bénéficient les producteurs américains et ceux que touchent les producteurs de l'Union européenne dans le cadre de la Politique agricole commune révisée figurent parmi les mesures reconnues dans l'Accord comme ne faussant pas les échanges.

Plusieurs mesures autorisées sont importantes pour les pays en développement: c'est le cas par exemple des subventions de certains intrants et des maté riels agricoles ainsi que des stocks de sécurité alimentaire. En outre, les programmes des pays en développement qui représentent moins de 10 pour cent des recettes des producteurs sont exemptés en vertu de la règle de minimis, alors que pour les pays développés, le plafond est de 5 pour cent seulement.

Cela ne veut pas dire que les programmes de soutien interne n'aient pas changé ces dernières années et ne soient pas appelés à changer encore dans l'avenir. Pendant les années 80, nombre de pays en développement ont radicalement refondu leur politique agricole et supprimé beaucoup des mesures qui faussaient les échanges. Ces réformes ont été faites, dans certains cas, en application des programmes d'ajustement structurel exigés par les institutions financières internationales. Dans d'autres cas, ce sont les partenaires commerciaux qui ont exercé des pressions; ou encore, parfois, elles ont été prises unilatéralement en prévision des résultats des négociations commerciales.

Un certain nombre de pays développés aussi ont apporté d'importantes modifications à leur politique agricole. Aux Etats-Unis, le coût des subventions, à un moment où de fortes pressions s'exerçaient en vue de réduire le déficit du budget fédéral, a été jugé trop lourd et des réductions ont été décidées en 1985, puis de nouveau en 1990. Mais pour amortir l'effet de cette réforme, le programme de promotion des exportations a introduit en 1985 des subventions ciblées. Dans l'Union européenne, l'effet conjugué des pressions externes et des difficultés budgétaires intérieures a amené à adopter une réforme d'une ampleur sans précédent de la Politique agricole commune.

L'accord sur l'agriculture ne prescrit pas la suppression des offices nationaux de produits. Les Etats peuvent donc conserver leurs organismes nationaux chargés de contrôler les importations et les exportations ou les marchés intérieurs. C'est ainsi que le Japon doit désormais importer une certaine quantité de riz; mais il peut charger l'office national des produits alimentaires de déterminer le prix de vente au détail du riz importé; les prix intérieurs peuvent être ainsi maintenus au niveau voulu. L'Accord ne comprend aucune disposition prescrivant la transparence aux organismes de commerce d'Etat.

Ainsi, alors qu'on avait au départ espéré une réforme radicale des politiques de soutien interne de l'agriculture, en particulier dans les pays de l'OCDE, les résultats ont été beaucoup plus modestes. L'Accord n'amènera qu'une réduction minime des aides à l'agriculture dans les pays développés. Toutefois, il faut signaler les quelques progrès accomplis: pour la première fois dans l'histoire du GATT, les mesures qui faussent les échanges sont dorénavant officiellement reconnues, définies (par exclusion de la «case verte») et interdites (voir encadré 11). De ce fait, comme les pays sont tenus de réduire la facture globale des mesures faussant les échanges, tout renforcement du soutien du secteur agricole devra se faire au moyen de mesures qui créeront moins de distorsions dans le commerce international.

ENCADRÉ 11
LA «CASE VERTE»

Le Cycle d'Uruguay a enrichi le vocabulaire de la politique agricole d'un nouveau terme. Au début des négociations, on envisageait de distinguer deux catégories de mesures, celles qui auraient le feu vert, et celles qui auraient le feu rouge. On en est ensuite venu à parler des mesures de la «case verte», c'est-à-dire celles qui sont considérées comme ne faussant pas les échanges. Et la notion de «case rouge» a été abandonnée.


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