La clause de modération

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Une autre innovation de l'Accord sur l'agriculture est l'article qui vise à réduire la fréquence des conflits commerciaux dans le secteur agricole. On a en effet limité le recours aux procédures de règlement des différends aux cas qui touchent aux mesures de la «case verte», autrement dit qui ne faussent pas les échanges; à la conformité entre les politiques d'aide intérieure et les engagements de réduction contenus dans l'Accord; et enfin aux subventions à l'exportation qui ne violent pas les engagements de réduction. Ces dispositions ont pour but d'éviter que les plaintes ne se multiplient comme ce fut le cas dans les années 80.

L'existence de cette clause ne suffira toutefois probablement pas à empêcher toute plainte et tout conflit commercial. Les conflits sont suscités plutôt par la conjoncture du marché mondial que par les règles en vigueur et, comme toujours, l'Etat futur des marchés mondiaux est très incertain. On rappellera à cet égard qu'il n'y eut pratiquement aucun conflit commercial dans le secteur agricole pendant les années 70 où les marchés mondiaux étaient en plein essor et prospères, tandis que les conflits se sont multipliés pendant les années 80; pourtant les réglementations étaient toujours les mêmes. En outre, quand la concurrence est très vive sur le marché, des pressions politiques intérieures peuvent amener les gouvernements à adopter des mesures incompatibles avec les engagements pris dans le cadre des accords du Cycle d'Uruguay. Il faut s'attendre, dans ce cas à voir éclater des différends, car les Etats ne manqueront pas d'accuser ceux qui n'honoreront pas leurs obligations. Enfin, certaines nouvelles règles issues des négociations du Cycle d'Uruguay peuvent donner lieu à des différends commerciaux d'un type inédit: par exemple, certains pays seront tentés de voir jusqu'où ils peuvent aller dans l'interprétation des règles.

Le comité de l'agriculture

L'Accord prévoit la création d'un Comité de l'agriculture chargé de surveiller sa mise en œuvre. Les fonctions et les pouvoirs de cet organe devront être définis par la nouvelle OMC. Le Comité devra notamment suivre les réformes adoptées par les pays pour conformer leur politique agricole à leurs obligations. Mais il ne se substituera pas au dispositif formel de règlement des différends, seul compétent pour régler tout contentieux relatif aux applications de l'accord.

Il incombera aussi au Comité de proposer une définition du cadre dans lequel les pays devront reprendre les négociations après la période de mise en œuvre. Aux vues des résultats obtenus il sera en mesure d'évaluer si de nouvelles réformes sont nécessaires. Il reprendra ainsi le rôle du Comité spécial de l'agriculture du GATT qui avait préparé les négociations du Cycle d'Uruguay sur l'agriculture, déterminé les sujets à débattre et proposé différentes options concernant les modifications.

Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires

Les pays se sont dotés d'un arsenal de mesures de protection et de restrictions à l'importation contre les produits provenant de certaines régions ou susceptibles d'être vecteurs de maladies. Ces contrôles à l'importation étaient définis à l'Article XX de l'Accord général; celui-ci stipulait que les pays pouvaient adopter les mesures nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux.

Il était légitime d'autoriser ces contrôles pour assurer une protection contre la propagation des maladies végétales et animales et contre l'importation de produits potentiellement dangereux pour la santé des consommateurs. Mais avec le temps, les pays les ont parfois transformés en barrières non tarifaires déguisées.

Les restrictions visaient souvent les exportations de pays en développement. Le Cycle d'Uruguay comporte un nouvel accord relatif à ces mesures sanitaires et phytosanitaires. En vertu de ce texte, les règlements sanitaires et phytosanitaires sujets à caution peuvent être attaqués par un Etat étranger et le pays en cause doit rédiger de nouvelles règles claires et précises.

Cet accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires prend aujourd'hui de l'importance car il répond aux préoccupations actuelles de protection de l'environnement et de contrôle de l'innocuité des produits alimentaires. Divers groupes de pressions exigent que les méthodes de production, de transformation et de commercialisation des produits alimentaires importés respectent des normes précises. On peut s'attendre que ces groupes demandent que l'importation de produits originaires de certaines zones ou ayant été soumis à des traitements jugés dangereux soit interdite. Les principales dispositions de l'Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires sont les suivantes:

On peut s'attendre à des interprétations diverses et des demandes d'éclaircissements à propos de cet Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires au cours des prochaines années. Certains pays tarderont sans doute à réviser leurs réglementations en ce domaine attendant d'être sûrs que les nouvelles règles seront appliquées. Mais ce ne sont là que deux aspects d'une foule de problèmes qui émergent déjà et qui risquent d'entraîner des tensions commerciales.

En raison du caractère très général des dispositions de l'Accord, l'interprétation des règles dépendra de la jurisprudence qui se dégagera de l'application des procédures de règlement des différends. Il est possible qu'au début les plaintes se multiplient lorsque les pays voudront éclaircir l'Accord et le mettre à l'épreuve.

Un des nouveaux champs contentieux a été ouvert par l'entrée des nouvelles technologies dans les processus de production et de commercialisation des produits agricoles. Par exemple, l'utilisation des hormones de croissance dans l'élevage des bovins de boucherie a suscité un différend qui dure depuis près de 10 ans entre les Etats-Unis et la CE. De nombreuses organisations protestent contre l'utilisation de somatotropine bovine par les producteurs de lait et réclament l'interdiction des importations de produits laitiers à base de lait contenant cette hormone. Dans certains pays, des associations réclament l'interdiction du commerce de tout produit dans l'élaboration duquel une quelconque biotechnologie serait intervenue. Lorsque ce type de restrictions fait référence à la protection des personnes, des animaux ou des végétaux, le nouvel accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires peut être invoqué. Dans un premier temps, elles ont toutes chances de faire l'objet d'une procédure de règlement des différends jusqu'à ce que des précédents soient établis. Si d'autres raisons que la protection de la vie ou de la santé sont invoquées, l'instrument pertinent sera l'Accord de 1994 sur les obstacles techniques au commerce de 1994, et les critères de décision ne seront pas les mêmes.

L'Accord prévoit également la création d'un Comité des mesures sanitaires et phytosanitaires qui permettra de tenir régulièrement des consultations, surveillera la mise en œuvre des dispositions prévues et surtout l'harmonisation des systèmes sanitaires et phytosanitaires des divers pays. Ce comité sera aussi responsable de la coordination avec les organisations internationales compétentes en matière de protection sanitaire et phytosanitaire afin de disposer des meilleurs avis scientifiques et techniques et éviter toute duplication des efforts. Le Comité élaborera une procédure pour surveiller l'harmonisation et l'utilisation des normes et directives internationales dont il déterminera qu'elles ont une incidence majeure sur le commerce. Les membres devront indiquer quel les sont les normes internationales qu'ils appliquent, celles qu'ils n'appliquent pas et ce pour quelle raison.

Toutes ces mesures devraient conduire à l'adoption d'un ensemble de normes mondiales, alors même que certains pays sont soumis à de fortes pressions en faveur de normes beaucoup plus rigoureuses. Des mouvements de défense de l'environnement ou de l'innocuité des aliments se sont parfois très vivement opposés à la ratification des négociations du Cycle d'Uruguay. Ils sont en effet hostiles à l'harmonisation mondiale des normes sanitaires et phytosanitaires qui remet en question les normes en vigueur dans leurs propres pays.

Impact du cycle d'Uruguay sur le commerce mondial et les prix des produits de base

La FAO s'est efforcée de chiffrer l'impact de l'Accord issu du Cycle d'Uruguay sur les marchés agricoles et les flux d'échange (la méthode utilisée pour cette évaluation est décrite dans l'encadré 12). Les effets du Cycle d'Uruguay sur les prix sont récapitulés au tableau 20, qui donne la variation en pourcentage des prix entre la période 1987-1989 et l'an 2000. La variation totale se décompose en deux éléments: la variation qui aurait eu lieu même en l'absence du Cycle d'Uruguay (scénario de base) et celle qui est imputable aux résultats de ces négociations. Les variations de prix attribuables aux négociations du Cycle d'Uruguay sont positives pour tous les produits et sont comprises, sauf dans le cas des protéines d'oléagineux, entre 4 et 11 pour cent. C'est plus que suffisant pour compenser la réduction projetée pour certains produits dans le scénario de base.

Dans les pays en développement, les prix tant à l'exportation qu'à l'importation augmenteront par rapport à la période de référence. Si les hausses sont répercutées sur les producteurs, elles devraient stimuler le secteur des biens marchands plutôt que ceux des produits vivriers et des services qui ne donnent guère lieu à des échanges. Le volume des importations et des exportations augmentera ou diminuera donc selon la balance commerciale des principaux produits agricoles.

Les négociations du Cycle d'Uruguay se traduiront probablement par une hausse notable de la facture d'importations alimentaires des pays en développement (tableau 21). Pour les pays à bas revenu et à déficit vivrier, pris comme un ensemble, cette hausse est projetée pour l'an 2000 à9,8 milliards de dollars EU (+ 55 pour cent), dont 3,6 milliards (+ 14 pour cent) imputables au Cycle d'Uruguay.

TABLEAU 20
Variation des prix mondiaux des produits alimentaires entre 1987-1989 et l'an 2000

  Scénario de base Scénario du Cycle d'Uruguay Total
 

Pourcentage

Blé - 3 + 7 + 4
Riz + 7 + 8 +15
Mass + 3 + 4 + 7
Mil/sorgho + 5 + 5 +10
Autres céréales - 2 + 7 + 5
Matières grasses - 4 + 4 0
Protéines d'oléagineux + 3 0 + 3
Viande bovine + 6 + 8 +14
Viande ovine + 3 +10 +13
Viande porcine +13 +11 +24
Viande de volaille + 5 + 9 +14
Lait +33 + 8 +41

Source: FAO.

L'impact du Cycle d'Uruguay sur les pays importateurs de denrées alimentaires les plus pauvres est particulièrement préoccupant. Certains pays en développement à bas revenu paient leurs importations à des prix inférieurs aux cours mondiaux grâce à des subventions ciblées des exportations. La réduction de ces dernières les obligera à payer une part croissante de leurs importations au cours mondial, alors que celui-ci augmentera. De plus, même si l'accord issu du Cycle d'Uruguay ne limite pas l'aide alimentaire proprement dite, il y a lieu de craindre que son volume, qui a toujours été étroitement lié à celui des stocks excédentaires, ne diminue à l'avenir à mesure que ces stocks s'amenuiseront.

ENCADRÉ 12
MÉTHODE UTILISÉE PAR LA FAO POUR ÉVALUER L'IMPACT DU CYCLE D'URUGUAY

L'évaluation de la FAO est essentiellement fondée sur le World Food Model (WFM) qui couvre toutes les céréales, les oléagineux et les viandes pour 147 pays ou groupes de pays. Pour les produits non couverts par le WFM, on a construit des modèles spécifiques. Dans un cas comme dans l'autre, les modèles déterminent simultanément la production, la consommation, les importations, les exportations et les prix mondiaux.

On a comparé les projections à l'horizon 2000 établies selon un scénario de base' à des projections intégrant les résultats des négociations du Cycle d'Uruguay. Les variables utilisées sont la croissance des revenus, les variations de la productivité et les tendances démographiques. Le revenu est une variable exogène. Le GATT a proposé plusieurs estimations de l'effet de l'ensemble des Accords issus du Cycle d'Uruguay sur la croissance des revenus; l'éventail va de 109 à510 milliards de dollars. Selon la Banque mondiale et l'OCDE, le surcroît de revenu serait de l'ordre de 213 milliards de dollar. C'est ce chiffre que la FAO a utilisé pour son étude.

Le rapport entre les prix intérieurs dans chaque pays et les prix internationaux est déterminé par l'effet des droits de douane et des autres mesures de politique agricole. Dans le scénario du Cycle d'Uruguay, ce rapport est modifié par le changement des tarifs douaniers. La modélisation est faite sur la base du produit primaire (par exemple le blé); on a calculé pour les produits dérivés un taux de droits composite à partir des modifications des droits applicables à chacun d'eux (par exemple la farine). On a généralement postulé que les modifications des droits effectifs refléteront les changements des tarifs consolidés. La réduction des subventions à l'exportation a été traduite par une augmentation des prix à la consommation dans le pays importateur, qui s'ajoute à la variation éventuelle des cours mondiaux due à la libéralisation des échanges. On a également postulé un volume d'importations égal à l'accès minimum dans tous les cas où le modèle ne donnait pas un volume d'importation suffisant pour répondre aux engagements internationaux. Pour calculer la valeur des échanges, on a multiplié leur volume par la valeur unitaire des exportations en l'an 2000 (moyenne mondiale) qui elle-même a été calculée en multipliant la valeur unitaire des exportations de l'année de référence par l'indice des cours mondiaux. Des ajustements ont été faits pour tenir compte de la réduction des subventions à l'exportation et, dans une certaine mesure, de la perte des marges préférentielles.

ENCADRÉ 13
EFFETS DU CYCLE D'URUGUAY SUR LES PRIX - VARIANTE DES PROJECTIONS

De nombreuses études ont été consacrées à l'effet probable de la libéralisation des échanges issue du Cycle d'Uruguay sur les prix. L'éventail des résultats est très large et certains sont très différents des estimations de la FAO. D'une façon générale, les études les plus récentes, fondées sur les résultats effectifs du Cycle d'Uruguay, donnent des estimations plus prudentes que les précédentes (voir La situation mondiale de l'alimentation et de l'agriculture 1994, tableau 3, page 72). Selon une étude récente de la Banque mondiale, pour laquelle on a utilisé le modèle de l'OCDE, la hausse des prix sera très modeste pour la plupart des produits entrant dans le commerce international, comme on peut le voir ci-dessous.

Les auteurs font observer qu'étant donné l'instabilité des prix mondiaux des produits de base et la tendance séculaire à la baisse, les modifications projetées sont à peine significatives. Elles auront donc très peu d'effet sur le bien-être des pays en développement. Les prix de certains produits baisseront quelque peu. Cette baisse s'explique par l'élasticité croisée entre divers produits agricoles; le sucre, le riz et le coton, qui continueront à bénéficier d'une protection relativement importante, occuperont des terres précédemment consacrées à des cultures moins protégées telles que les autres céréales.

Effet de la libéralisation des échanges agricoles sur les cours mondiaux en 2002 à partir des niveaux de référence

Produit Variation pourcentage
Blé 3.8
Riz - 0.9
Céréales secondaires 2.3
Sucre 1.8
Viande bovine et ovine 0.6
Autres viandes - 0.6
Café - 1.5
Cacao - 0.7
Thé - 1.4
Huiles végétales - 0.3
Produits laitiers 1.2
Autres produits alimentaires - 1.4
Laine - 0.9
Coton - 1.2
Autres produits agricoles 0.8

Source: Goldin et van der Mensbrugghe, 1995.

TABLEAU 21
Factures des importations alimentaires des pays en développement et des pays à bas revenu et à déficit vivrier (données actuelles et projections)

  Nombre de pays Actuelles (1987-89) Projections (2000) Valeur de l'augmentation Augmentation imputable au Cycle d'Uruguay
 

milliards de dollars EU

pourcentage

MONDE
Tous pays en développement 137 40,0 64,7 24,7 3,6 15
PFRDV 72 17,8 27,6 9,8 1,4 14
AFRIQUE
Tous pays en développement 52 6,0 10,5 4,5 0,5 11
PFRDV 43 3,5 6,3 2,8 0,2 7
AMÉRIQUE LATINE ET CARAIBES
Tous pays en développement 46 8,0 12,7 4,7 0,3 6
PFRDV 10 1,6 2,4 0,8 0,1 12
PROCHE-ORIENT
Tous pays en développement 19 11,5 16,8 5,3 0,8 15
PFRDV 6 3,7 4,7 1,0 0,1 10
EXTRÊME-ORIENT
Tous pays en développement 20 14,5 24,7 10,2 2,0 20
PFRDV 13 9,0 14,2 5,2 1,0 19

1 Les pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV) sont ceux dont, à la fois, la production nette de céréales est déficitaire moyenne des cinq dernières années) et le revenu par habitant (en 1993) inférieur au seuil de 1 345 dollars fixé par la Banque mondiale pour bénéficier de l'aide de l'Association internationale de développement.
2 Les produits vivriers sont les céréales, les graines oléagineuses et produits dérivés, la viande et les produits laitiers.

Il est évident que certains pays auront besoin d'une assistance pour améliorer leur niveau de consommation et surtout pour compenser la hausse de la facture de leurs importations alimentaires résultant du Cycle d'Uruguay; les pays auxquels aucune de ces négociations ne permettra d'espérer de gain net dans un quelconque secteur seront particulièrement en difficulté. C'est pourquoi l'Acte final contient des dispositions spécifiques appelées «Décision sur les mesures concernant les effets négatifs possibles du programme de réforme sur les pays les moins avancés et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires». Cette Décision prévoit certains palliatifs tels que: aide alimentaire, assistance technique en vue d'accroître la productivité et les infrastructures agricoles, et droits de tirage pour financer un niveau normal d'importations commerciales.

TABLEAU 22
Effet de la hausse et la baisse des récoltes sur les prix des céréales, en tenant compte ou non du Cycle d'Uruguay
1

  Blé Riz Maïs Mil/Sorgho Autres céréales
RÉCOLTE NORMALE (1987-1989 = 100)
Scénario de base (2000) 97 107 103 105 98
Scénario du Cycle d'Uruguay (2000) 104 115 108 110 105
MAUVAISE RÉCOLTE (hausse des prix)
Scénario de base (2000) +25,8 +50,5 +24,3 +29,5 +24,5
Scénario du Cycle d'Uruguay (2000) +25,0 +50,4 +24,1 +29,5 +23,8
RÉCOLTE EXCEPTIONNELLE (baisse de prix)
Scénario de base (2000) -19,6 -31,8 -18,4 -20,0 -18,4
Scénario du Cycle d'Uruguay (2000) -19,2 -31,3 -18,5 -20,0 -18,1

1 On a pris comme hypothèse une chute et une augmentation de 5 pour cent de la production en 1999 par rapport au niveau normal et on a calculé leurs effets sur les prix de l'an 2000.

En matière de sécurité alimentaire il était important de tenir compte des répercussions que peuvent avoir les très fréquentes chutes brutales de la production vivrière. Le Cycle d'Uruguay va permettre d'atténuer l'instabilité des prix conséquente à ces chutes. En effet, la tarification et la réduction des droits va augmenter le nombre des pays sensibles aux signaux du marché, de sorte que les chocs (notamment ceux qui sont provoqués par une baisse imprévue de la production), absorbés par un plus grand nombre de marchés, seront amortis.

Le tableau 22 compare les résultats de simulations tenant ou non compte des négociations du Cycle d'Uruguay. Ces simulations visent à déterminer les incidences respectives d'une baisse, puis d'une augmentation de 5 pour cent de la récolte de céréales en 1999 sur les prix mondiaux en l'an 2000, dans les deux cas. Comme on peut s'y attendre, une telle variation de la production mondiale aurait une incidence considérable sur les cours mondiaux. Mais contrairement à ce que l'on aurait pu croire, la simulation montre que le Cycle d'Uruguay n'aidera pas à stabiliser les cours des marchés céréaliers mondiaux. Une des raisons de l'augmentation considérable des prix provient de la probable faiblesse du niveau des stocks mondiaux qui, en l'an 2000, devrait représenter quelque 17 pour cent seulement de la consommation, alors que la proportion a souvent dépassé 20 pour cent pendant les années 80 et au début des années 90. Les gouvernements devront prendre conscience du risque de flambées soudaines des prix des denrées alimentaires de base, car, dès que les stocks deviennent insuffisants, toute baisse brutale de la production fait monter les prix en flèche; et ce sont les pays les plus pauvres qui en souffriront le plus. A l'avenir, il conviendra de suivre de près le problème persistant de l'instabilité des cours mondiaux des produits alimentaires et d'étudier le rôle respectif des stocks privés et des stocks publics.


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