V. Commerce international, environnement et développement agricole durable

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Interactions entre le commerce et l'environnement
Mesure des effets du commerce sur l'environnement
Libéralisation des échanges et environnement
Conséquences politiques
Conclusion

Ces dernières années, l'opposition entre la protection de l'environnement et le commerce est devenue un des problèmes les plus complexes et les plus conflictuels affectant la politique commerciale mondiale. Le débat se déroule sur plusieurs fronts: juridique, économique et écologique, et chaque partie prétend participer à la défense et à la promotion du bien-être national et social. Beaucoup de partisans de la libération des échanges estiment que la réduction des obstacles au commerce est favorable à la protection de l'environnement car l'exploitation des ressources de la planète, dans la mesure où celles-ci sont affectées d'un prix approprié, sera plus rationnelle et plus durable. En outre, elle permet aux pays de s'enrichir et leur donne donc les moyens d'investir davantage dans la sauvegarde de la planète. Les partisans du commerce se réfèrent à de nombreuses études accusant le protectionnisme d'aggraver les problèmes d'environnement.

Il a été souvent montré par exemple que les interdictions à l'exportation, les restrictions à l'importation et le boycott des produits à base de bois tropicaux ont un effet dissuasif sur la conservation et en couragent la surexploitation des forêts.

La mouvance écologiste considère au contraire qu'en accélérant la croissance économique et donc la demande mondiale de ressources naturelles, la libéralisation des échanges, loin de résoudre les problèmes, en est la cause. Certains mouvements préconisent des restrictions des échanges. Selon eux, une croissance stimulée par les exportations, à moins qu'elle ne s'accompagne de règles strictes de protection de l'environnement, ne peut qu'accélérer l'épuisement du sol et des océans, la dégradation de l'atmosphère, des climats, des terres et des eaux. Il ne faut pas s'étonner que ces associations regardent avec circonspection des accords commerciaux régionaux et mondiaux dont l'objectif est de supprimer les barrières commerciales. Ils vont même plus loin et demandent que les négociations multilatérales renforcent ces obstacles, dans le but de freiner l'épuisement des ressources et de protéger les consommateurs contre les importations potentiellement dangereuses, en particulier celles de produits alimentaires. L'encadré 14 présente un tableau d'ensemble du débat sur le commerce et l'environnement dans le secteur forestier et montre comment les règles de protection de l'environnement peuvent influer sur les échanges et comment les politiques commerciales peuvent influer sur l'environnement.

Le débat sur les rapports entre le commerce et l'environnement est de plus en plus vif. De nouvelles préoccupations apparaissent soulevant de nouveaux problèmes de politique commerciale mondiale et les accords multilatéraux en prennent désormais compte. Trois événements récents illustrent l'importance croissante de ces relations. Tout d'abord, en 1992, la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (CNUED) a esquissé un pro gramme de travail en ce domaine au Chapitre 2 d'Action 21. En application de ce programme, l'OCDE a proposé un ensemble de directives concernant les procédures à suivre en matière de commerce et d'environnement; ceci devrait inciter les gouvernements des Etats Membres à mieux concilier leurs politiques dans chacun de ces deux domaines. Deuxièmement, en 1993, le Canada, le Mexique et les Etats-Unis ont créé un précédent international en ajoutant en annexe à l'Accord de l'ALENA un texte sur l'environnement. Troisièmement, en 1994, il a été décidé de créer au sein de l'OMC un Comité du commerce et de l'environnement, qui devra veiller à ce que les réglementations commerciales soient respectueuses des objectifs en matière d'environnement.

Tout comme le souci global du développement durable, le problème des interactions entre commerce et environnement représente un défi à long terme qui ne pourra être relevé qu'au moyen de politiques appropriées tenant compte de connaissances scientifiques encore à venir; mais il présente aussi des difficultés pratiques auxquelles il faut s'attaquer immédiatement. La nécessité pour les pays en développement d'accroître leurs revenus tout en réduisant les dommages subis par l'environnement, leur pose un réel dilemme politique. Les exigences du développement et de la sécurité alimentaire, jointes aux déséquilibres macroéconomiques, obligent ces pays à ponctionner leurs ressources naturelles pour réduire leur dépendance à l'égard des importations alimentaires et gagner des devises en exportant au maximum. Ce besoin urgent d'accroître les revenus,. de stimuler la croissance économique et de promouvoir les exportations amène à s'interroger sur les moyens de concilier la protection de l'environnement, le développement économique et le commerce international.

Ce sous-chapitre présente d'abord une vue d'ensemble sur les rapports entre le commerce et l'environnement dans le secteur agricole; puis il décrit les conditions nécessaires dans lesquelles il pourrait y avoir synergie entre la libéralisation des échanges et la protection de l'environnement; il évoque enfin quelques-unes des implications que cette question aura sur les politiques nationales et internationales.

ENCADRÉ 14
COMMERCE DES PRODUITS FORESTIERS ET ENVIRONNEMENT

Certains mouvements écologistes soucieux de protéger les forêts tropicales soutiennent qu'une libéralisation plus poussée des échanges nuirait à l'environnement parce qu'elle accroîtrait la demande de bois tropicaux. Ces groupes ont incité certains pays de l'OCDE à interdire à titre expérimental les importations de produits à base de bois tropicaux, du moins, de ceux qui proviennent de forêts non assujetties à un aménagement durable. Quelque 450 municipalités allemandes et plus de 90 collectivités locales néerlandaises ont interdit l'utilisation des bois tropicaux. Aux Etats-Unis, l'Arizona et l'Etat de New York interdisent l'utilisation des bois tropicaux dans les constructions publiques.

Malgré leur popularité, ces interdictions n'ont guère de chance de promouvoir l'aménagement durable des forêts dans les pays exportant des bois tropicaux. En effet, tout d'abord, selon des études quantitatives récentes, il est faux de dire que l'exploitation des forêts pour la production de bois destiné à l'exportation soit une cause importante de déforestation et de dégradation de l'environnement. Dans la plupart des cas, c'est le marché intérieur qui absorbe une part importante de l'exploitation forestière. Deuxièmement les forêts tropicales sont essentiellement défrichées à des fins agricoles, et la plus grande partie du bois est débité en bois de feu; la proportion des bois tropicaux entrant dans le commerce international ne dépasse pas quelque 6 pour cent. Troisièmement, des monographies par pays indiquent que les réglementations, pourtant inspirées par les meilleures intentions du monde, visant à interdire l'exploitation et l'exportation des bois tropicaux en vue de protéger les écosystèmes forestiers risquent d'avoir des effets contraires et d'entraîner un accroissement des coûts économiques et écologiques.

Jusqu'ici, la majorité des études semble donc prouver que les interdictions frappant les bois tropicaux ne réduiront ni la déforestation dans les régions productrices, ni l'exportation de bois produit hors exploitation durable. Les interdictions d'exportation de grumes n'ont jamais suffi pour améliorer la conservation des forêts ni pour développer des industries forestières efficientes. Aucune interdiction ne réduit la demande globale de grumes; les interdictions ne risquent que de faire déplacer les industries de transformation. Si elles peuvent à la rigueur, à court terme, stimuler la croissance et l'emploi dans les industries nationales, elle entraînent, à long terme, la dévaluation des grumes (et donc des arbres), des manques à gagner sur la vente des produits bruts et sur la valeur ajoutée, des surcapacités industrielles et des erreurs d'orientation politique; ainsi par exemple, devant une chute du prix des grumes due à un mécanisme du marché, l'idée se développe que l'utilisation des terres par la forêt tropicale est peu rentable ou que le bois est une ressource abondante.

Dans les pays où les exportations de bois et donc la déforestation sont marginales (par exemple en Amérique latine), l'interdiction des importations n'aura guère d'effet sur l'aménagement des forêts ni sur le rythme du déboisement. Parallèlement, l'interdiction d'importer des bois tropicaux n'incitera guère les exploitants forestiers à prendre des mesures d'aménagement durable voire même de simple saine gestion. Ce sont les politiques nationales qui peuvent permettre une internalisation des coûts environnementaux et ce sont elles qui ont le plus d'effet sur les décisions des usagers.

Les restrictions à l'importation qui réduisent la demande mondiale de bois tropicaux et donc la valeur du bois sur pied dans les pays producteurs, dissuadent l'investissement dans les industries de transformation et, dans certains cas, dans l'aménagement des forêts lui-même. Enfin, les restrictions à l'importation des produits transformés du bois donnent aux pays producteurs des arguments en faveur d'un système de subventions et de restrictions des exportations de grumes afin de soutenir les industries nationales.

L'expérience du secteur forestier montre l'inefficacité des mesures commerciales pour combattre la déforestation et la dégradation de l'environnement. Tout d'abord, si les interventions sur le commerce n'ont que des effets indirects sur la production, le commerce et les prix du bois, en revanche les politiques nationales de l'environnement peuvent, elles, être très efficaces. En second lieu, comme on l'a vu plus haut, c'est surtout sur les flux transfrontières de produits et sur les prix internationaux que les mesures commerciales agissent directement, et non pas sur la déforestation et la dégradation des forêts dans les pays producteurs. Toutefois, ces politiques commerciales peuvent jouer un rôle d'encouragement à l'adoption de mesures en faveur de l'aménagement durable. Celles-ci doivent alors s'accompagner de politiques forestières et de réglementations favorisant l'aménagement des forêts. Il est évident que la déforestation et l'utilisation des terres forestières doivent être prises en compte dans les politiques globales macroéconomiques.

Interactions entre le commerce et l'environnement

Le commerce international peut avoir des effets divers sur le développement agricole et rural durable ou sur l'environnement. Tout d'abord, le commerce peut inciter les activités de production à se déplacer de zones où l'environnement est plus fragile vers des zones où la productivité peut être plus durable ou vice versa. Deuxièmement, la libéralisation des échanges modifie la structure et le volume de la consommation, de la production et des revenus mondiaux, ce qui peut avoir sur l'environnement des effets allant bien au-delà du déplacement de la consommation et de la production d'un pays à l'autre. Troisièmement, le commerce influe sur le développement économique et crée de nouveaux créneaux pour une utilisation rentable des ressources productives. Par exemple, les exportations de produits agricoles sont pour beaucoup de pays une source très importante de devises.

Quand les revenus augmentent, la demande en ressources naturelles s'accroît, mais cette augmentation peut aussi se traduire par une plus grande exigence quant à la qualité de l'environnement. Et parallèlement, les investissements dans la conservation des ressources sont à la fois plus faciles et mieux accueillis par la population. De plus, toute hausse des revenus s'accompagne d'une baisse des taux de croissance démographique, donc de la pression exercée sur les ressources naturelles. Quand les revenus augmentent et que l'emploi s'améliore, l'éventail des opportunités s'élargit, les populations rurales sont moins repoussées vers les zones écologiquement fragiles comme les versants abrupts des montagnes.

Mesure des effets du commerce sur l'environnement

Le commerce déplace les effets des actions en faveur de l'environnement. Le commerce permet de séparer géographiquement la production de la consommation. Quand les actions en faveur de l'environnement sont prises dans un seul pays et sont appliquées au niveau de la production, le commerce peut les déplacer d'un côté à l'autre des frontières. Par ailleurs, quand la consommation produit des déchets qui sont réintégrés dans le cycle écologique (par exemple quand les éléments fertilisants sont récupérés par les agriculteurs), la séparation entre la production et la consommation que le commerce entraîne, risque de déséquilibrer des écosystèmes précédemment stables. Dans certains cas, les activités de production d'un pays peuvent toucher l'environnement des pays voisins. Par exemple, l'eau d'irrigation qui s'infiltre dans le réseau hydrographique est chargée du sel des pays en amont lorsqu'elle parvient aux utilisateurs dans les pays en aval. Au contraire, des activités de production peuvent avoir des effets bénéfiques sur l'environnement; c'est le cas par exemple, d'une plantation d'arbres qui absorbent et stockent le carbone.

Certaines nuisances n'ont pas nécessairement d'effets à l'échelle mondiale, mais elles peuvent poser des problèmes internationaux. Quand les retombées négatives sont purement nationales, les mesures prises unilatéralement par un pays pour protéger son environnement accroissent les coûts des producteurs et peuvent désavantager les exportations des produits concernés face à la concurrence. S'il s'agit d'un pays grand exportateur, il peut même s'ensuivre une hausse des cours mondiaux et tous les pays sont donc affectés. Tout aussi bien, quand un pays importateur adopte des normes plus rigoureuses en matière d'innocuité des aliments, ses mesures de protection peuvent freiner les exportations d'autres pays.

Influence du commerce sur la production et la consommation mondiales. Le commerce modifie la production et la consommation mondiales. Ainsi, si le café n'était pas exporté, la production et la consommation mondiales deviendraient marginales par rapport à ce qu'elles sont, ne serait-ce que parce que le café ne peut être produit partout. Cet argument vaut d'ailleurs pour des denrées qui peuvent être produites dans un éventail de pays beaucoup plus large que celui des producteurs de boissons tropicales. En tirant parti des avantages comparatifs, un pays peut accroître sa consommation et sa production, ce qui influe sur les modalités d'utilisation et de protection de ses ressources naturelles et de son environnement.

Etant donné ces interactions fondamentales entre le commerce et l'environnement, la politique qui gouverne le premier a nécessairement un impact sur le second, et inversement. C'est pourquoi la CNUED a demandé que les deux politiques tiennent réciproquement compte l'une de l'autre.

Mesures des effets. L'impact du commerce sur l'environnement dépend du volume des échanges, de la part qu'ils représentent dans la production et dans la consommation ainsi que de l'impact de ces dernières sur l'environnement. Les échanges de produits des forêts et des pêches, de produits agricoles, tels que céréales, sucre, matières grasses, tourteaux d'oléagineux, manioc, viande, bananes, agrumes frais, coton, légumes secs, produits laitiers, vin, café et caoutchouc, etc., représentent un volume très important. Certes, à l'échelle mondiale, le ratio commerce/production est généralement bas; ainsi, par exemple, à peine plus de 12 pour cent de la production mondiale de céréales entrent dans le commerce international, mais pour certains produits tels que les boissons tropicales et le caoutchouc, le commerce est le moteur essentiel de la production. On trouvera le ratio exportations/production des principaux produits agricoles au tableau 24.

Un ratio peut être bas à l'échelle mondiale, mais très élevé dans certains pays. Par exemple, le ratio mondial du riz n'est que de 3 à 4 pour cent mais les ratios nationaux dépassent 20 pour cent pour l'Australie, la CE, le Guyana, le Pakistan, la Thaïlande, l'Uruguay et les Etats-Unis. De leur côté, les importations représentent plus de 80 pour cent de la consommation dans 43 pays (sur 130 pour lesquels on dispose de données).

La production et la transformation des produits de base ont des retombées plus ou moins importantes sur l'environnement. Ces effets dépendent de nombreux facteurs: technologie, sols, topographie, qualité de l'eau et nature de l'écosystème. Il n'existe aucune mesure standard, valable pour tous les pays et tous les écosystèmes, de la pollution provoquée par la production ou la consommation d'une tonne d'un produit donné.

Plusieurs groupes intergouvernementaux de la FAO ont déjà commencé à étudier ce problème et l'Organisation a élaboré une méthodologie pour mesurer l'impact de la production et de la consommation sur l'environnement pour chaque produit de base.

TABLEAU 24
Ratios exportations/production de produits agricoles, 1990

Produit Ratio (-%) Produit Ratio (%)
CÉRÉALES   BOISSON  
Blé et produits dérivés 19 Café et produits dérivés 86
Riz et produits dérivés 3 Thé 45
Céréales secondaires produits dérivés 12 Cacao 82
    FIBRES  
PRODUITS DE L'ÉLEVAGE   Coton 27
Viande et produits dérivés 9 Jute 17
Matières grasses d'origine animale 19 Sisal 33
Lait et produits laitiers 10    
    AUTRES  
FRUITS   Tabac 31
Oranges et produits dérivés 35 Caoutchouc (équivalent poids sec) 85
Citrons et produits dérivés 22 Sucre (équivalent sucre brut) 20
Pamplemousses et produits dérivés 38 Huile végétale et produits dérivés 37
Bananes 20    
Pommes et produits dérivés 13    
Ananas et produits dérivés 26    
Dattes 11    

Source: AGROSTAT

Toutefois, on manque encore de données fiables permettant la mesure physique de l'impact de la production respective de chaque produit sur l'environnement et le coût de la réduction de cet impact. Cette pénurie de données rend très aléatoire l'évaluation des effets que les modifications des courants d'échanges peuvent avoir sur l'environnement et sur les ressources naturelles des pays participants.

Libéralisation des échanges et environnement

En l'absence d'échangés, chaque pays doit satisfaire ses besoins par sa propre production. Quand le commerce devient possible et quand il n'est pas faussé par des subventions ou des obstacles, il est avantageux tant pour le pays importateur que pour le pays exportateur; dans le premier, les gains des consommateurs sont supérieurs aux pertes des producteurs; dans le second, les gains des producteurs résultant de l'accroissement de leurs ventes et de leurs recettes dépassent les pertes que subissent les consommateurs du fait de la hausse des prix. C'est un exemple classique: les bénéfices qu'apporte le commerce impliquent que la libéralisation des échanges est avantageuse à l'échelle mondiale parce que ceux qui y gagnent peuvent indemniser ceux qui y perdent tout en conservant une partie de leur gain.

Cependant, toute production implique l'utilisation de ressources qui, dans bien des cas, sont des ressources naturelles et touchent donc à l'environnement. Si l'on tient compte des coûts de la pollution, le bilan des échanges est plus compliqué. Le pays importateur bénéficie d'un gain supplémentaire si les ponctions exercées sur ses ressources ou la dégradation de son environnement diminuent du fait qu'il importe au lieu de produire. Non seulement il tire un avantage en terme d'allocation des ressources mais il se décharge sur le pays exportateur du coût environnemental exercé sur la production.

Si l'on garde les mêmes hypothèses de départ, le raisonnement inverse s'applique au pays exportateur: en effet, sauf indemnisation, il prend à sa charge une partie du coût environnemental exercé sur la production qui ira approvisionner le marché du pays importateur, ce qui réduit d'autant le gain de bien-être de ses propres citoyens.

L'étape suivante consiste à examiner ce qui se passe quand on compense les atteintes à l'environnement, par exemple en taxant le procédé de production en fonction de son coût environnemental.

L'effet est simple dans un pays importateur qui serait le seul à imposer une telle taxe. Sa production diminue et il importe une plus grande part de sa demande. Les gains résultant du commerce augmentent et le coût environnemental est transféré aux pays exportateurs. Si celui-ci impose lui aussi une taxe pour défendre son environnement, le pays importateur sera moins avantagé, mais le bien-être mondial augmentera. La production tendra à se situer là où l'addition des coûts commerciaux et des coûts environnementaux est la plus basse.

Cette analyse suggère que dans bien des cas il n'y a pas incompatibilité entre libéralisation des échanges et protection de l'environnement. La libéralisation permet de satisfaire les besoins des consommateurs à un coût écologique moins élevé que dans un marché protégé; à condition que la protection de l'environnement soit assurée de façon appropriée, soit au moyen d'incitations financières, soit par la réglementation, et que les services nécessaires (information, formation, vulgarisation) soient assurés.

Conséquences politiques

S'il est vrai que l'on manque de données chiffrées sur les interactions entre le commerce et l'environnement, du moins est-il évident que dans certaines situations ces interactions sont considérables. La production des denrées entrant dans le commerce international a des effets positifs et négatifs sur l'environnement immédiat. Inversement, les règlements en matière de défense de l'environnement ont souvent des effets sur les échanges. La nature et l'ampleur de ces interactions dépendent des spécificités nationales: patrimoine naturel, techniques de production, systèmes socioéconomiques.

Il existe d'importantes différences entre les pays à haut revenu et les pays à bas revenu. Tout d'abord, la nature des problèmes environnementaux varie tellement entre les systèmes de production que ce qui est un fléau écologique dans un système peut être considéré comme bon pour l'environnement dans un autre. Ainsi, dans les zones très peuplées de pays à bas revenu, le fumier est une ressource précieuse; c'est un produit marchand récolté auquel est imputable une partie de la rentabilité de l'élevage. Au contraire, dans les pays industrialisés, les déjections animales sont un sous-produit indésirable et des règlements en matière d'environnement exigent un traitement qui accroît les coûts de production. Deuxièmement, quand les revenus augmentent, l'allocation des ressources tant publiques que privées évolue; une part croissante de ces ressources est consacrée à l'amélioration de la qualité de l'environnement. Quand il y a relation entre un dommage à l'environnement et une opération commerciale, les pays riches ont moins de mal que les autres à adopter des mesures correctives. Là, ces mesures, qu'il s'agisse de réglementations, de taxes ou de subventions, peuvent même être prises au prix d'une réduction de la croissance économique ou de la production vivrière. Au contraire, les pays pauvres sont tenus de privilégier la croissance économique et la production d'aliments de base, souvent aux dépens de la qualité de l'environnement. S'ils ne réagissent pas comme les pays riches à la protection de l'environnement, c'est plus souvent parce qu'ils ne peuvent pas la financer et non parce qu'ils ne veulent pas. Enfin, il se peut encore que les ressources naturelles ne présentent pas la même valeur pour la population locale et pour la communauté mondiale. L'intérêt d'une forêt tropicale pour la première tient essentiellement à son rôle productif (elle offre des terres arables à conquérir, de la nourriture, du bois et du fourrage) tandis que pour le reste du monde c'est la biodiversité de cette forêt qui aura une valeur inestimable.

Politiques intérieures. Comme le patrimoine naturel et le niveau des revenus sont très différents selon les pays, il est impossible de formuler des principes universels dont s'inspireraient les réglementations nationales permettant de maîtriser l'impact de la production et de la transformation sur l'environnement. On peut toutefois formuler certaines observations générales utiles pour l'élaboration des politiques nationales de protection de l'environnement.

Le problème le plus évident concerne l'utilisation excessive d'un intrant agricole, comme les engrais par exemple, qui favorise la production de produits subventionnés au mépris du respect de l'environnement. Devant cette nuisance, la première ligne d'action est manifestement de réduire ou de supprimer les subventions. D'une façon plus générale, l'environnement pâtit lorsque rien n'incite les producteurs à tenir dament compte du coût de l'utilisation des ressources naturelles.

Les coûts de protection de l'environnement peuvent être internalisés en imposant des normes quantitatives et en créant des mécanismes appropriés pour les faire respecter. Ce peut être la seule solution dans certaines circonstances, par exemple quand la santé publique est menacée ou quand des dégradations irréversibles de ressources prennent des proportions inadmissibles. L'autre volet de l'alternative est le recours aux instruments économiques - incitatifs et dissuasifs faisant appel aux forces du marché; cette approche a généralement un rapport coût-efficacité plus élevé que la réglementation et elle a l'avantage de maintenir en permanence une incitation à réduire les coûts de la défense de l'environnement. Encore faut-il qu'il existe des marchés et des structures administratives suffisamment développés, ce qui n'est pas toujours le cas, surtout dans les pays en développement. C'est pourquoi, d'une façon générale, les pays développés ont des politiques d'internalisation des coûts de défense de l'environnement plus avancées que les pays en développement.

Conséquences pour le commerce international. Les conséquences à tirer de l'analyse ci-dessus pour les politiques commerciales dépendent des mesures prises sur le plan national. Comme on l'a vu plus haut, il n'est pas possible de formuler pour celles-ci de prescriptions universelles. Des mesures qui sont justifiées pour un pays ou une zone donnée peuvent devenir sources de conflit dans le contexte du commerce international. Elles peuvent par exemple amener à fermer le marché national à certaines importations (surtout en provenance de pays en développement) qui ne satisfont pas aux normes nationales en matière de santé, de sécurité et d'environnement. Pour déterminer si ces normes justifient le préjudice porté au système de commerce international, il faut mettre en balance d'un côté les avantages qu'elles garantissent et de l'autre les distorsions qu'elles provoquent dans les échanges, y compris la restriction de l'accès au marché.

Une autre complication peut naître de la crainte que l'absorption des coûts ne compromette la compétitivité.Il est vrai que l'internalisation unilatérale des coûts environnementaux au niveau des producteurs accroît les coûts de ces derniers par rapport à ceux de leurs concurrents étrangers et à ceux des producteurs nationaux des autres secteurs. Certes, elle améliore l'allocation des ressources au niveau national, mais elle peut modifier les courants d'échangés car la production considérée tendra à se déplacer vers les pays qui n'appliquent pas les mêmes mesures. Ceci peut inciter les producteurs touchés par les réglementations à réclamer la mise en place d'obstacles au commerce.

L'internalisation des coûts de protection de l'environnement limité à l'intérieur d'un territoire n'implique pas la réciprocité, puisque son principal objectif est d'améliorer le bien-être dans le pays même. Mais étant donné ses incidences sur le commerce, une certaine harmonisation des réglementations la rendrait politiquement plus acceptable parce qu'elle permettrait d'uniformiser les règles du jeu.

Toutefois, une harmonisation à un niveau trop exigeant serait difficilement acceptable par les pays en développement. Inversement, si l'on abaisse les normes pour permettre l'harmonisation, l'environnement risque d'être menacé. Il faut donc trouver une juste mesure entre les avantages de l'harmonisation et ceux d'une différentiation légitime des réglementations nationales en fonction des patrimoines naturels, des préférences nationales et du niveau de développement économique.

Les interactions entre les mesures de protection de l'environnement et l'accès au marché sont nombreuses et complexes. On a commencé à élaborer des principes généraux applicables aux mesures d'évaluation et aux instruments nécessaires pour atteindre les objectifs en matière d'environnement sans trop affecter le commerce. Mais même si ces principes sont respectés, les risques d'entraves directes ou indirectes à l'accès au marché demeurent, surtout pour les pays en développement. Ces risques résident essentiellement dans le coût d'adaptation aux nouvelles réglementations relatives aux spécifications de produits déterminés et aux normes d'emballage et d'étiquetage adoptées par les pays développés. Pour déterminer les effets de l'harmonisation des réglementations sur l'accès au marché, il s'agira de savoir sur qui des producteurs nationaux ou des fournisseurs étrangers pèseront davantage les coûts de protection de l'environnement.

L'accès des pays en développement aux marchés mondiaux peut également être affecté par l'évolution de la demande dans certains pays développés. Il s'agit des pays où les consommateurs exigent de l'exportateur une garantie sur des processus de production respectueux de l'environnement, même quand le produit final ne peut être distingué de ceux qui ont été élaborés suivant des procédés plus classiques. L'effet de ces nouvelles exigences de la demande sur le commerce international dépend des possibilités qu'a le marché intérieur de fournir des produits plus écologiques que les produits importés.

Mesures unilatérales et mesures multilatérales de politique commerciale. L'adoption par un seul pays de mesures de protection de l'environnement accroît les coûts de production dans ce pays. A moins que les autres pays n'adoptent les mêmes mesures, les producteurs nationaux risquent de perdre leur part du marché. Si un nombre suffisant de pays ou de producteurs importants adoptent unilatéralement des mesures de protection de l'environnement, les prix mondiaux seront affectés, et donc tous les pays partageront les effets: les exportateurs en bénéficieront tandis que les importateurs devront payer plus cher les produits visés. C'est ainsi que même lorsque les préoccupations environnementales semblent purement nationales, elles peuvent avoir des retombées sur les échanges. La réponse à cette question doit-elle être unilatérale ou multilatérale?

Pour les pays qui ont adopté des politiques de protection de l'environnement entraînant une hausse des coûts, la solution uni latérale est de percevoir des droits à l'importation ou de contrôler par d'autres moyens le volume de leurs importations. Ils peuvent par exemple recourir aux dispositions des Articles III et XX de l'Accord général. L'Article III stipule que les pays importateurs ont latitude pour imposer des taxes et des règlements nationaux, mais ceux-ci doivent s'appliquer indifféremment au produit national et au produit importé, or, une décision de réglementer peut coûter plus cher aux pays importateurs qu'aux pays exportateurs.

D'autres mesures de protection de l'environnement peuvent n'être efficaces que moyennant une protection spécifique à la frontière. Par exemple, une réglementation nationale imposant d'abattre les animaux malades entraîne l'interdiction de toute importation d'animaux malades. Les pays importateurs peuvent alors invoquer l'Article XX de l'Accord général, d'évidence le principal instrument régissant les relations entre le commerce et l'environnement et le développement durable. Il stipule que:

«Sous réserve que ces mesures ne sont pas appliquées de façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiée entre les pays où les mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international, rien dans le présent Accord ne sera interprété comme empêchant l'adoption ou l'application par toute partie contractante des mesures: b) nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux; g) se rapportant à la conservation des ressources naturelles épuisables, si de telles mesures sont appliquées conjointement avec des restrictions à la production ou à la consommation nationale.»

Ainsi, les mesures commerciales adoptées unilatéralement pour protéger l'environnement ou promouvoir le développement durable sont autorisées par les alinéas b) et g) de l'Article XX à condition qu'elles ne se traduisent pas par une discrimination entre les pays et qu'elles ne constituent pas une restriction déguisée au commerce international. Cet article peut-il être invoqué pour justifier des mesures commerciales à l'appui des politiques nationales de protection de l'environnement? Cette question a suscité des débats prolongés au GATT ainsi que dans le nouveau Comité du commerce et de l'environnement de l'OMC. Il s'agit de savoir jusqu'à quel point cet article s'applique aux divers aspects des problèmes d'environnement et de développement durable. Si on lui donne une interprétation trop large, on risque de justifier des restrictions au commerce international sous prétexte d'une prétendue défense de l'environnement. Mais une interprétation trop étroite risque de saper les efforts de bonne foi que font les pays pour protéger l'environnement. L'interprétation du mot «nécessaire» dans l'Article XX b) a fait l'objet de controverses, de même que les conditions dans lesquelles une mesure sanctionnée par un accord international sur l'environnement peut être considérée comme «nécessaire» au sens de l'Article XX.

L'utilisation des mesures de politique commerciale à des fins de protection de l'environnement est également évoquée dans d'autres textes du Cycle d'Uruguay; notamment: dans l'Article I du nouvel Accord général, sur le traitement de la nation la plus favorisée et la non-discrimination; dans l'Article Xl, sur l'élimination des restrictions quantitatives aux importations et aux exportations; dans l'Article XXV qui définit les possibilités de dérogation à d'autres articles de l'Accord; dans l'Accord relatif aux obstacles techniques au commerce; enfin dans l'Accord relatif aux mesures sanitaires et phytosanitaires.

La politique multilatérale face aux objectifs nationaux en matière d'environnement n'est pas encore définie. Les instruments multilatéraux relatifs à l'environnement ont été conçus dans l'optique de problèmes transfrontières et non pour soutenir des mesures nationales. Or, s'il est vrai que les dispositions actuelles de l'Accord général permettent aux pays importateurs, d'une part, de percevoir une taxe intérieure sur les produits importés à condition que les produits d'origine nationale soient assujettis au même impôt et, d'autre part, d'appliquer certaines restrictions au commerce en vue de protéger des types déterminés de mesures intérieures (définies aux alinéas b) et g) de l'Article XX), elles ne s'appliquent pas à toutes les mesures qui peuvent être prises pour protéger l'environnement. Ainsi, un impôt sur les engrais azotés pénaliserait les agriculteurs nationaux alors qu'il n'existe aucune disposition spécifique qui permette de compenser ce surcoût, en relevant par exemple les droits de douane sur le blé importé. Ainsi, toute une catégorie de mesures potentiellement importantes pour protéger l'environnement ne peuvent pas être appliquées unilatéralement par un pays sans que ses échanges subissent de plein fouet le contrecoup. Des accords multilatéraux sur l'environnement s'avèrent donc nécessaires pour appuyer les politiques nationales de l'environnement.

Des projets de textes concernant certains produits ont été examinés à l'OCDE. Parmi les accords de produits existants, seul le texte qui concerne les bois tropicaux contient des dispositions explicites relatives à l'environnement; mais les projets de recherche et de développement destinés à encourager cette protection ainsi que le reboisement, dépendent de la seule bonne volonté des Etats. Aucune disposition ne prévoit l'intégration directe du coût de la reconstitution des forêts dans le prix du bois. Pour l'instant, l'approche d'une solution multilatérale aux problèmes nationaux d'environnement est à peine esquissée; il reste encore beaucoup de chemin à parcourir pour trouver la formulation d'une proposition efficace permettant d'absorber les coûts afférents à la durabilité de la production et à l'amélioration de l'environnement.

Conclusion

Les seuls mécanismes du marché ne seront jamais suffisants, semble-t-il, pour assurer la qualité de l'environnement et un développement agricole durable. Les intérêts privés prennent rarement en compte les améliorations sociales et leur coût; un individu peut s'intéresser aux effets à long terme de la production et de la consommation sur sa famille, mais ses préoccupations ne coïncident pas nécessairement avec l'intérêt de l'ensemble de la société. Pour assurer la protection de l'environnement, c'est donc aux gouvernements d'appliquer des politiques propres à modifier le comportement des producteurs, des consommateurs et des marchés. En l'absence de telles politiques, l'allocation des ressources a toutes chances d'être suboptimale. L'éventail des mesures possibles est très large. La plupart s'appliqueront directement à la ressource visée et n'auront donc sur le commerce qu'un impact indirect, résultant de leurs effets sur la production ou sur la consommation.

A côté de ce qui est considéré comme nuisances au niveau national, diverses pollutions transfrontières peuvent avoir des interactions plus ou moins directes avec le commerce. La question est particulièrement délicate lorsque la pollution n'est pas causée par le produit lui-même, mais par les processus de transformation et de production qui ont déjà été frappées par des mesures commerciales dans d'autres pays.

En l'absence de politiques nationales appropriées et si d'autres pays subissent des nuisances, on pourrait envisager d'inclure une incitation multilatérale à de «bonnes pratiques», dans des accords internationaux relatifs à l'environnement. Toute action quelle qu'elle soit devra être fondée sur des critères scientifiques objectifs et tenir compte du fait que les ressources naturelles n'ont pas la même valeur pour tous les pays.

Les principes qui devront guider l'action multilatérale sont actuellement à l'étude du Comité du commerce et de l'environnement de l'OMC. Ils concernent, entre autres, la non-discrimination, la transparence et l'équilibre à trouver entre la meilleure défense commerciale contre une nuisance donnée et la restriction qui gênera le moins possible le commerce international.


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