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Los costos del Sistema de Comunicación se deben examinar en relación con el resto de los costos para las dos fases de PRODERITH. Para la primera fase, el costo total fue de 149 millones de dólares (4), y el costo del Sistema de Comunicación Rural fue de 1.76 millones de dólares, lo cual representa cerca del 1.2 por ciento del total. Para la segunda fase , el Banco Mundial estimó que el costo fue de 143 millones de dólares, mientras que los costos del Sistema de Comunicación fueron de 3.2 millones de dólares, es decir, el 2.2 por ciento del total. Tomando las dos fases juntas, el costo del Sistema de Comunicación fue cercano al 1.7 por ciento de los costos totales del proyecto.
Para la transferencia de los distritos de riego a los usuarios, el costo del Sistema de Comunicación Rural fue de 4.85 millones de dólares, pero no se tiene disponible una cifra para el costo total de la operación como base de comparación.
Se podría pensar que la inversión en equipos para el Sistema de Comunicación constituiría una alta proporción de los gastos pero, en realidad, se gastó mucho más en capacitación, y en producción y presentación de materiales. El gasto total en equipos fue de 1 millón 61 mil dólares, apenas por encima del 21 por ciento del costo del sistema.
Siempre se estimó que la vida útil de los equipos sería de cinco años y, en consecuencia, se cargó un 20 por ciento anual como depreciación de los equipos para los cálculos de costos de operación. En la práctica , resultó que los equipos tuvieron una vida útil mucho más larga; muchos de ellos están todavía operando satisfactoriamente después de más de diez años de uso.
El personal del Sistema de Comunicación Rural calculó que el costo de producción de un programa de vídeo de 15 minutos es de cerca de 3 000 dólares, si éste es producido por una de las unidades regionales de comunicación en su propia área. La cifra puede llegar hasta 5.500 dólares si los productores trabajan fuera de su propia área y tienen que incluir costos de tiquetes aéreos, viáticos, y posible alquiler de equipos.
Aunque es difícil tener una cifra precisa , se ha calculado que el costo promedio de las presentaciones audiovisuales es de alrededor de 3,80 dólares por participante. Este costo varía según la cantidad de tiempo en el que se usa una producción dada y el número de presentaciones que se haga se ella.
Con relación al impacto, quizás el comentario más significativo fue hecho por Fernando González Villarreal , cuando era Director General de la CNA, en una entrevista grabada en vídeo,:
"Nuestros costos [de comunicación] han estado inferiores al 1.5 por ciento de la inversión y los beneficios que hemos obtenido en la primera etapa de PRODERITH nos han demostrado que los períodos de maduración de los proyectos y la rápida transferencia de tecnología han contribuido, en parte, a que nuestras tasas internas de retorno de los proyectos hayan sido superiores a las que originalmente programamos y planteamos."
"También hemos asumido la responsabilidad de no construir nada que no haya sido previamente discutido y aceptado por los futuros beneficiarios, es decir, que tengamos un desarrollo más democrático y más participativo en el campo".
Muchos de los conceptos y estrategias de la comunicación rural descritos en este estudio de caso han sido de los más innovadores entre los que hayan sido aplicados en todo el mundo. Hubo muchos éxitos, y se hubieran logrado muchos más si las dificultades económicas no hubieran sido tan extremas.
El solo hecho de que las actividades de comunicación sobrevivieran en tan difíciles circunstancias es en sí mismo notable. Y quienes trabajaban en comunicación continuaron desarrollando nuevas ideas y enfoques, cuando y como las circunstancias se los permitieron.
El volumen de producción de materiales educativos y de comunicación, y su uso con audiencias rurales y con técnicos en desarrollo, también fue un logro extraordinario. Este no ha sido igualado por ningún otro programa de desarrollo en el mundo.
La idea de fundamentar el trabajo de comunicación en las redes existentes o creadas alrededor de un programa o problema de desarrollo dado, y su fortalecimiento a través del suministro de información que las alimente, fue otro enfoque original que no se había considerado o ensayado antes.
La descentralización del Sistema de Comunicación también tuvo éxito, en el sentido de que se establecieron las unidades regionales de comunicación con buenos resultados.
Una iniciativa pionera fue la creación de la capacidad de comunicación al interior de las comunidades rurales, para identificar las redes y las necesidades de comunicación, y para hacer uso de los materiales de vídeo y de los sistemas de sonido.
En la transferencia de los sistemas de riego a los usuarios, la comunicación fue fundamental para el proceso e impregnó todos los aspectos del trabajo. En efecto, la comunicación se institucionalizó plenamente. Los materiales producidos promovieron el diálogo a todos los niveles y cada asociación de productores tuvo la capacidad para tomar sus propias decisiones. Muy rara vez se logra esta función integral de la comunicación en las acciones de desarrollo de las instituciones gubernamentales.
La falla más significativa del Sistema de Comunicación fue su incapacidad para transferir las unidades regionales a las asociaciones de agricultores. En verdad, las circunstancias económicas fueron un grande obstáculo para ello. La idea pudo haber sido correcta, pero el momento de las tentativas para llevarla a cabo fue equivocado.
También hubo fallas en la gestión del Sistema de Comunicación. En realidad, parece que se hubiera pasado por alto la importancia de la gestión. Este problema se volvió más serio cuando PRODERITH y su Sistema de Comunicación se descentralizaron con la expansión en la segunda fase, porque los desafíos y problemas de la gestión llegaron a ser mucho más grandes.
Las diferentes tareas en un sistema descentralizado requieren diferentes tipos de habilidades de gestión, según los diversos niveles de responsabilidad en la cadena. Estos desafíos nunca fueron enfrentados adecuadamente. Una posible causa de ello es que a la gestión no se le había dado la importancia que merecía. Otra es que las personalidades fuertes y muy capaces de quienes estuvieron durante muchos años en posiciones de toma de decisión, tanto internacionales como nacionales, tal vez pueden haber impedido involuntariamente el crecimiento adecuado de las habilidades en gestión entre los diferentes niveles del personal.
La forma como se intentó introducir aportes de las ciencias sociales en el Sistema de Comunicación, a través de la contratación de científicos sociales tradicionales como una disciplina aparte, parece haber sido un error. Cualquier apoyo de las ciencias sociales que se hubiera necesitado, tal vez se habría podido conseguir mediante la continuación de los acuerdos de trabajo con FLACSO. Como alternativa, se hubiera podido capacitar en comunicación a los científicos sociales contratados e integrarlos al grupo de trabajo de comunicación. Así, sus conocimientos en ciencias sociales habrían podido llegar a ser un recurso importante en el trabajo de comunicación. La decisión del IMTA de crear dos subdivisiones separadas de Comunicación y de Participación Social agravó los problemas.
Un aspecto de preocupación para el futuro de la comunicación es hasta que punto las actitudes y conceptos de trabajo participativo aplicados durante PRODERITH han sobrevivido dentro de todo el sector de desarrollo agrícola y rural en México.
El éxito de PRODERITH en involucrar a la población rural, a través de la comunicación y mediante el personal de campo bien capacitado, fue lo que originó la afirmación hecha por el Director General de la CNA citado en la sección anterior, en el sentido de que no se construirá nada en el futuro sin consultar a los posibles beneficiarios. (5)
Tal declaración, hecha por alguien tan importante en México, pareció representar un nuevo rumbo en la concepción oficial. Sin embargo, en Yucatán, en septiembre de 1995, nosotros participamos en una discusión con agricultores acerca de un nuevo sistema de riego que la CNA iba a instalar en su ejido. Esta ocurrió precisamente en los días cuando se estaban realizando los trabajos.
Los agricultores nos dijeron que durante muchos años ellos habían estado tratando de convencer a la CNA de instalar un pequeño sistema de riego, y que ésta finalmente había aceptado hacerlo. Sin embargo, los ingenieros de la CNA nunca discutieron con la comunidad sus planes para el sistema y, cuando comenzaron los trabajos, se vio claramente que éste no podría funcionar como sistema de riego por gravedad, debido a que existía una carretera que lo partiría en dos, y también a que había problemas de nivelación. Muy probablemente los agricultores tendrían que regar con mangueras, un gasto de tiempo y una operación costosa.
Puede ser que no existía una alternativa económicamente viable para construir el sistema, pero el punto que interesa es que no hubo un proceso de consulta con los futuros usuarios. Parece que las viejas actitudes de superioridad de muchos de los técnicos hacia los campesinos mueren muy difícilmente; si se les da la mínima posibilidad de resurgir, vuelven furtivamente por la puerta de atrás.
O como comentó alguien en México: "Aquellos que conocieron a PRODERITH de primera mano aprecian la importancia de la comunicación y la participación para la toma de decisiones sobre las acciones de desarrollo, pero muchos otros técnicos relacionados hoy en día con el desarrollo agrícola precisamente no entienden esto".
La cuestión de los enfoques participativos con los campesinos toma singular importancia en la crisis que ahora afecta a México. Se estima que la infraestructura construida bajo PRODERITH II incrementó en más del 50 por ciento el área de tierra que podría ser cultivable, con buenos resultados, en el trópico húmedo mexicano. Pero tal como hemos visto, el desarrollo de los recursos humanos, y los otros insumos para el desarrollo rural integrado, fueron relativamente débiles durante PRODERITH II.
Parece ser que un posible PRODERITH III está en camino, y su función principal sería construir una capacidad humana y organizativa entre los campesinos, para que pudieran hacer un uso óptimo de esta nueva infraestructura y de las tierras, e incrementar así la producción y mejorar sus condiciones de vida. Para ello sería esencial un enfoque participativo.
Se dice con frecuencia que México se reinventa cada seis años. Hay algo de cierto en este comentario, porque cada nuevo presidente hace grandes cambios institucionales. Tales cambios han afectado el Sistema de Comunicación Rural, y en 1995 éste fue puesto en apuros frente a su situación institucional.
El siguiente resumen lo explica:
El último de estos cambios significa que la Unidad Central de Comunicación del IMTA está ahora ubicada en una organización y en una secretaría que tienen muy poco que ver con el desarrollo agrícola y rural. Sin embargo, el Sistema de Comunicación fue creado para este sector y en él ha trabajado con éxito. Además, este es el sector que continúa teniendo grandes necesidades en comunicación para el desarrollo.
Es comprensible que el IMTA, en sus nuevas circunstancias, no tenga especial interés en continuar con su anterior trabajo de comunicación para el desarrollo agrícola o rural, por exitoso que éste haya sido. En consecuencia, la pregunta que aún está sin contestar es cómo satisfacer las necesidades de comunicación para la agricultura?
La experiencia más valiosa en este campo ahora reposa en el IMTA, y habría alguna lógica en transferir esta experiencia y capacidad del IMTA en comunicación rural a la recién creada Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (SAGDR). Sin embargo, no es muy probable que esto suceda, porque el IMTA querrá mantener su capacidad en comunicación para sus propias necesidades.
Específicamente, éste tiene una agenda para tratar de crear una nueva cultura alrededor del agua en México, para que la gente la considere y la trate como el recurso precioso que en realidad es. Es evidente que la comunicación puede jugar un papel fundamental en este proceso, y por eso el IMTA parece valorar la capacidad de comunicación que tiene.
Mientras tanto, la SAGDR está buscando afanosamente nuevas estrategias y metodologías para prestar asistencia técnica a los agricultores y, por tanto, ésta necesitará desarrollar una capacidad en comunicación, o tener acceso a ella. En realidad, la SAGDR podría crear su propia capacidad, y nuevas funciones de comunicación, pero esto implicaría comenzar desde cero y la pérdida de la experiencia y el conocimiento ganados con tanta dificultad.
Una buena solución parecería ser que las dos secretarías lograran un acuerdo, para que en adelante el Sistema de Comunicación las atienda a ambas. Medio ambiente y recursos naturales están íntimamente conectados con agricultura y desarrollo rural. El nuevo énfasis que se está dando al uso adecuado de los recursos naturales para la producción agrícola sostenible y a la seguridad alimentaria en este contexto, es el punto de encuentro de las dos secretarías.
El Sistema de Comunicación ha trabajado ampliamente en los dos campos y debería continuar haciéndolo, para hacer el mejor uso de esta experiencia. Adicionalmente a un acuerdo formal de cooperación entre las dos secretarías, sería necesario dar a la Unidad una ubicación física y organizativa más neutral que la que tiene actualmente en el IMTA. De lo contrario, su trabajo podría no estar equilibrado entre ambas secretarías.
Una contradicción final merece un comentario: es evidente que, a pesar de todos los éxitos pasados, la comunicación todavía no ha sido institucionalizada como parte de la política de desarrollo rural de México. Si lo hubiera sido, el Sistema de Comunicación Rural no hubiera sido dejado en una secretaría que tiene poco que ver con el desarrollo rural.
Evidentemente, el futuro de la comunicación para el desarrollo en México también depende de la consolidación del proceso de descentralización que ya ha sido iniciado. Hay algunas personas que estuvieron relacionadas con el Sistema de Comunicación de PRODERITH desde su inicio y quienes hoy en día dicen que el proceso de descentralización ha debido comenzar aún antes de cuando se hizo.
Hacia finales de 1995, las cinco unidades regionales de comunicación estaban enfrentando un oscuro futuro. Estaban operando gracias a algunos recursos, todavía disponibles, de un proyecto de asistencia técnica de la FAO (UTF / MEX / 027 / MEX), pero estaba en duda cómo iban a sobrevivir después del fin del año. Lo que podría ayudar a su rescate es el proceso de descentralización que acababa de comenzar en la SAGDR.
Los recursos y las responsabilidades se iban a trasladar a los estados, y al nivel municipal. Además de la transferencia de recursos, iba a darse una transferencia de la toma de decisiones, de tal modo que, por ejemplo, se pudieran poner en práctica las políticas y los programas de desarrollo que fueran más adecuados a las necesidades locales.
Este proceso de descentralización debería estimular mayores necesidades de comunicación para informar a la gente, para ayudar a la toma de decisiones en forma participativa, y también para expandir los conocimientos y habilidades de las personas. Para este trabajo de comunicación se podría realizar contratos con las unidades regionales de comunicación. Sin embargo, se está generando una carrera contra el tiempo; las unidades regionales de comunicación, que tienen que ganar su propia sobrevivencia a través de contratos, serán capaces de sobrevivir hasta que la SAGDR a nivel estatal, y las autoridades locales, tengan la posibilidad de utilizar sus servicios?
Se requiere examinar la relación entre la Unidad Central y las unidades regionales de comunicación. La Unidad Central debía prestar asesoría y apoyo técnico a las unidades regionales, pero el nivel de este apoyo ha disminuido en los últimos años.
Una necesidad específica es la capacitación. Una desventaja que enfrentan las unidades regionales es su falta de capacidad para promoverse y para realizar su propia gestión como empresas independientes. Durante años, estas unidades trabajaron exclusivamente para el desarrollo agrícola y rural en el trópico húmedo y se las identifica con ese papel. Los servicios que podrían prestar a otros sectores del desarrollo son casi totalmente desconocidos.
Quienes operan estas unidades necesitan urgentemente recibir ayuda para identificar los servicios que las mismas podrían ofrecer en sus respectivas regiones, y requieren que se les indique cómo presentar estos servicios a las diferentes instituciones. En este sentido, casi no se han contactado organizaciones no gubernamentales. El personal también necesita capacitación sobre cómo formular buenas propuestas, cómo elaborar bien los presupuestos y cómo gestionar todo el proceso de trabajo para organizaciones "clientes". La Unidad Central debería dedicarse, con mucha energía, a prestarles esta clase de apoyo a la unidades regionales, antes de que sea demasiado tarde y fracasen por falta de trabajo y de ingresos.
Al momento de la elaboración de este estudio de caso, todas las unidades regionales estaban trabajando en el vacío. Esta no va a ser la mejor forma para sobrevivir en el futuro. Ellas necesitan conformar una red para intercambiar información y conocimiento, para cooperar en la búsqueda y realización de trabajos, para compartir materiales, para organizar capacitaciones conjuntas, y para otras actividades. El apoyo mutuo las haría más efectivas y eficientes pero tendrían que mantener su independencia y su naturaleza regional. En las nuevas circunstancias, cualquier intento por regresar a la organización centralizada sería totalmente inapropiado. Ellas podrían decidir que no quieren depender en el futuro de la actual Unidad Central para servicios de apoyo, pero una de las unidades regionales tendría que asumir esas funciones, y también buscar oportunidades de trabajo a nivel federal.
La prioridad clave debería ser la capacitación continua del personal. Es evidente que, a pesar de todas las capacitaciones que se han realizado como parte de los diferentes proyectos de asistencia técnica de la FAO, con los años ha habido alguna disminución en las capacidades y habilidades del personal y de los miembros de la comunidad que trabajan en comunicación. La fuerte confianza en la capacitación en servicio de los años recientes puede haber tenido algunos beneficios, pero también ha tenido sus costos.
La movilidad del personal y los frecuentes cambios de las personas de los comités de comunicación en las comunidades, solamente se pueden compensar dándole prioridad a programas permanentes de capacitación, bien planeados y bien ejecutados. Si el Sistema de Comunicación va a sobrevivir ganando su propia subsistencia, necesitará mantener muy altos niveles de competencia en su personal.
Según lo que mostró un estudio internacional (6) realizado entre personal de alto nivel, gubernamental y de agencias de desarrollo, existe la percepción de que hay escasez de personal verdaderamente experimentado en comunicación para el desarrollo. México tiene ahora un grupo de personas con esas capacidades; se requiere crear las condiciones en las cuales sus habilidades puedan ser utilizadas y en las que ellos puedan transmitir sus conocimientos a otros.
Con la terminación de los proyectos de asistencia técnica de la FAO, está finalizando una era para el Sistema de Comunicación Rural. Al mismo tiempo, ese Sistema de Comunicación, tal como fue originalmente concebido, y casi completamente rediseñado entre PRODERITH I y PRODERITH II, tiene que ser rediseñado nuevamente y recibir un nuevo impulso. Se requiere un nuevo enfoque que esté en armonía con las necesidades y las posibilidades que surjan, mientras que México mismo, y cada uno de sus estados, redefinen los aspectos socioeconómicos y ambientales de sus sectores agrícola y rural.
El nuevo enfoque para el Sistema de Comunicación solamente tendrá éxito si éste permanece descentralizado y flexible en su habilidad para responder a las necesidades cambiantes, si tiene personal bien capacitado y si tiene una buena gestión. Sin embargo, dadas las dificultades económicas de México, es probable que para consolidar el Sistema se requiera alguna forma de apoyo internacional.
Hacia finales de 1995, el contexto político gubernamental permanecía poco claro y había preguntas provocadoras que todavía quedaban por contestar.
Las respuestas a estas preguntas determinarán el futuro de la comunicación para el desarrollo rural en México. En verdad, sería muy triste si se diera el caso de que las futuras decisiones políticas y administrativas ocasionaran la pérdida de toda esta experiencia en comunicación, y de la capacidad y conocimientos que ésta ha generado.
4. Originalmente, los gastos totales planeados para PRODERITH II iban a ser de 365 millones de dólares (en dólares de 1995). El Banco Mundial aprobó un préstamos de 109 millones de dólares, pero las condiciones económicas eran tan difíciles que de esta suma México solo pudo aprovechar cerca de 78 millones de dólares.
5. Enfasis dado por los autores
6. How Decision-Makers see Communication for Development. Colin Fraser (UNICEF/WHO) 1994
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