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AMÉRIQUE LATINE ET CARAÏBES

VUE D’ENSEMBLE

Les indicateurs économiques et financiers récents font apparaître une nette amélioration de la situation et des perspectives économiques dans la région Amérique latine et Caraïbes. La croissance économique, estimée à 3,5 pour cent en 1996 (contre 1,3 pour cent en 1995) devrait atteindre 4,4 pour cent en 1997 et plus de 5 pour cent en 199842. Les résultats sont toutefois contrastés selon les pays et les sous-régions. Les taux de croissance ont été compris entre 3 et 4,5 pour cent dans les plus grands pays, Argentine, Brésil, Colombie et Mexique, mais en Argentine et au Mexique, ces taux ne représentent qu’un rétablissement partiel après la baisse de l’année précédente. En ce qui concerne les pays andins, le taux de croissance est resté proche de 4 pour cent en Bolivie tandis qu’en Equateur et au Pérou il n’a pas dépassé 2 pour cent, ce qui, dans ce dernier pays, représente un net ralentissement par rapport à 1995. L’économie chilienne est restée dynamique: le taux de croissance a dépassé 6 pour cent pour la cinquième fois depuis six ans; il a été en moyenne de 7 pour cent entre 1991 et 1996. La croissance a ralenti dans la plupart des pays d’Amérique centrale; elle est toutefois restée assez satisfaisante (+3 à +3,5 pour cent) au Costa Rica, en El Salvador et au Honduras.

Dans la région des Caraïbes, on note une amélioration générale, malgré de grandes différences d’un pays à l’autre. Les taux de croissance ont dépassé 7 pour cent en République dominicaine et à Cuba, principalement grâce au dynamisme du secteur des communications, du bâtiment – travaux publics – et de l’agriculture dans la première, du sucre et du tourisme dans la seconde. Les taux de croissance ont également été très élevés à la Barbade, au Guyana et à Sainte-Lucie; à Haïti, la croissance a repris après trois ans de récession catastrophique. Toutefois, la Jamaïque a continué à stagner. La stabilisation des prix continue à progresser de façon encourageante dans la région. Le taux moyen d’inflation est tombé de 25,5 pour cent en 1996 à 19,3 pour cent en 1997 (estimation) et devrait baisser encore en 1998. Le progrès est particulièrement spectaculaire au Brésil, où, après l’hyperinflation des années précédentes, le taux d’inflation est tombé à 22 pour cent en 1995 et environ 10 pour cent en 1996. Grâce à la continuité de la politique économique appliquée depuis la crise mexicaine, qui a raffermi la confiance des investisseurs, les entrées de capital – y compris une forte proportion d’investissements étrangers directs – ont beaucoup augmenté: elles sont estimées à 50 milliards de dollars EU pour 1996, ce qui fait plus que compenser le déficit en compte courant (qui s’est élevé à 2 pour cent du PIB), d’où une forte augmentation des réserves de devises. Le rétablissement rapide après la crise est dû à la croissance dynamique des investissements et des exportations, qui elle-même n’a été possible que grâce aux réformes qui ont donné une base plus solide à l’économie des pays de la région. Il reste toutefois certaines ombres au tableau: la reprise économique n’a pas encore fait baisser le chômage, qui a au contraire continué d’augmenter pendant les trois premiers trimestres de 1996, après s’être déjà beaucoup accru en 1995. Dans beaucoup de pays de la région, le raffermissement du taux de change43 a aidé à endiguer l’inflation, mais a en même temps freiné la croissance des exportations. Dans plusieurs pays, la précarité persistante des budgets risque d’être encore accentuée par la tendance des gouvernements à trop dépenser quand la conjoncture est favorable. L’environnement du commerce international présente aussi des aspects négatifs et des incertitudes pour la région. En particulier, les termes de l’échange des pays qui ne sont pas exportateurs de pétrole se sont beaucoup détériorés sous l’effet conjugué de la chute des prix des produits de base, de la hausse du cours du pétrole et du ralentissement de l’inflation dans les pays industrialisés.

Figure 11A

Figure 11B

Le secteur agricole

Après deux ans d’expansion plus rapide que la moyenne (4,9 pour cent en 1994 et 4,4 pour cent en 1995), le secteur agricole a conservé un taux de croissance relativement robuste en 1996: 3,2 pour cent, ce qui est nettement plus que la tendance à long terme (environ 1,9 pour cent par an de 1981 à 1990 et 1,4 pour cent de 1990 à 1994). Malgré les différences notables entre les pays et entre les produits, on observe dans l’ensemble une reprise généralisée du secteur agricole, qu’il s’agisse des produits alimentaires ou des cultures industrielles.

Les trois années consécutives de dynamisme de la production agricole qui ont succédé à une longue période de croissance paresseuse ont fait espérer qu’un redressement durable de la tendance s’était amorcé. Mais la reprise est encore trop récente pour que l’on puisse déterminer dans quelle mesure l’embellie résulte de facteurs conjoncturels et climatiques ou de progrès structurels liés à la réforme des politiques économiques et agricoles, d’autant plus que les résultats sont très contrastés, de même que les politiques qui les influencent. La croissance relativement forte de 1996 est le résultat de performances divergentes selon les pays: la récolte a été excellente au Mexique et en Argentine et relativement bonne au Brésil, tandis que la croissance de la production a ralenti au Chili et qu’elle a été négative en Colombie et dans plusieurs pays plus petits. Le bilan des divers produits n’est pas moins contrasté: pour les céréales et la canne à sucre, la croissance a été vigoureuse et la production de café a remonté en flèche, tandis que celle de cacao a diminué pour la deuxième année consécutive; la production de racines et tubercules s’est aussi contractée. Le processus de libéralisation est général, mais il est plus ou moins rapide et plus ou moins radical selon les pays. On verra dans la section qui suit que les mécanismes de soutien de l’agriculture et du développement rural sont eux aussi très différents d’un pays à l’autre.

Evolution des politiques agricoles

La sécurité alimentaire est un thème récurrent des politiques des pays de la région et des initiatives qu’ils prennent pour leur donner effet. Au cours des dernières années, les gouvernements ont pris, puis renforcé, de nombreuses mesures concrètes pour s’attaquer aux divers aspects du problème, qu’il s’agisse de programmes spécifiques comme celui qui a été entrepris au Salvador pour rendre à la céréaliculture les vastes superficies en friche de la région orientale ou des programmes intégrés de sécurité alimentaire tels que ceux que l’on trouve au Venezuela et au Honduras, où des conseils nationaux de l’alimentation ont été créés. Conformément aux grandes orientations données par le Plan d’action du Sommet mondial de l’alimentation, ces conseils sont chargés de mettre au point des plans nationaux de sécurité alimentaire définissant des stratégies, des objectifs et des programmes pour les organismes publics compétents, avec la participation des ONG nationales. Au Venezuela, un projet de loi sur le développement agricole et la sécurité alimentaire, élaboré par une commission présidentielle avec l’avis d’experts de la FAO et qui s’adresse à tous les secteurs de la société, doit être présenté au Congrès pour approbation.

Diverses mesures ont été mises en place pour stimuler la production alimentaire et agricole afin d’améliorer la sécurité alimentaire nationale. Malgré la tendance générale à la libéralisation du marché, beaucoup de pays ont conservé des programmes de soutien des prix des cultures considérées comme importantes pour la sécurité alimentaire. Les produits les plus protégés sont le lait, le riz et le sucre, surtout dans les pays andins; le blé, le maïs et le soja sont aussi protégés dans ces pays et dans bien d’autres. L’ampleur de ces interventions varie toutefois beaucoup. Des pays tels que la Colombie, le Venezuela et l’Equateur ont encore des politiques sectorielles relativement actives, tandis que la Bolivie et le Pérou ont une politique plus libérale et que l’Argentine n’a plus aucun programme de soutien direct de l’agriculture, sauf dans le cas des producteurs de tabac qui bénéficient d’un fonds spécial alimenté par une taxe sur les cigarettes. Au Mexique, le secteur rural est appuyé par les deux programmes de soutien direct de l’Alianza para el Campo (alliance pour les campagnes), PROCAMPO et PRODUCE (programmes de soutien direct et productif pour les zones rurales) ainsi que par d’autres programmes de services agricoles. L’Alianza para el Campo a été lancée dans le contexte d’un effort de décentralisation visant à améliorer la coopération entre les gouvernements fédéral et des Etats et le secteur privé en vue de créer des activités lucratives dans les zones rurales et de réduire les disparités de revenus. Le Gouvernement colombien a conservé ses programmes de soutien à l’agriculture qui consistent en prix minimums garantis pour le maïs blanc, le riz, les haricots secs, le soja et le sésame. Il se propose toutefois d’aligner graduellement les prix intérieurs sur les prix internationaux afin que les décisions des agriculteurs soient fondées sur les réalités du marché.

Des considérations analogues inspirent aussi les politiques d’autres pays où des arbitrages douloureux sont parfois nécessaires entre le soutien de l’agriculture et la libéralisation. Au Costa Rica, plusieurs mouvements réclament un ralentissement de la réforme ou un accroissement de l’assistance fournie pour indemniser ceux qui sont lésés par la libéralisation. Plusieurs associations et de groupes de producteurs font campagne pour promouvoir la production de denrées alimentaires de base, notamment de riz, de haricots et de maïs blanc, compte tenu de la dépendance croissante du pays à l’égard des importations alimentaires et du prix élevé de plusieurs de ces produits. En République dominicaine, les programmes de soutien des prix ont été réduits dans le cadre de la politique de libéralisation et à cause des difficultés budgétaires et des problèmes de gestion et d’endettement des organismes de stabilisation des prix. Le soutien direct de la petite agriculture a également été réduit et limité à des programmes d’urgence en cas d’effondrement des prix. Les petits agriculteurs bénéficient aussi de distributions limitées de semences et d’un certain accès aux machines agricoles.

Au Brésil, un nouveau train de mesures de déréglementation a été appliqué pendant la campagne 1996/97; en particulier, les prix minimums (qui, en tout état de cause, n’étaient garantis qu’aux petits exploitants) ont été supprimés. Le gouvernement étudie actuellement une loi de privatisation des entrepôts publics. La suppression des programmes d’achat et de vente de produits qui étaient destinés à soutenir les prix devrait se traduire par des économies considérables pour les finances publiques et faire disparaître les problèmes complexes et les différends qui surgissaient dans les relations avec les stockeurs et les transporteurs. Le crédit subventionné a été supprimé dans le cadre de la réforme du système de financement de l’agriculture de sorte que les agriculteurs devront désormais fonder leurs décisions de production sur les perspectives du marché.

La réduction progressive des aides directes a obligé les gouvernements à chercher d’autres moyens de stimuler l’agriculture (en appuyant la modernisation et la compétitivité). La quasi-élimination des droits à l’exportation et d’importantes améliorations des services ferroviaires et portuaires ont permis à l’Argentine de devenir plus compétitive sur les marchés internationaux. Le Chili a adopté une politique de modernisation des secteurs traditionnels qui stagnaient (céréales, oléagineux, viande de bœuf, betterave à sucre) et d’expansion et de diversification des produits et des marchés d’exportation, qui doit être appliquée au moyen d’un ensemble de programmes annoncés par le Président de la République en mai 1996: amélioration des infrastructures rurales, valorisation de la recherche et transfert de technologies, perfectionnement des systèmes de commercialisation, réduction des droits de douane sur les intrants agricoles et modernisation des systèmes de crédit et des services financiers en faveur des petits agriculteurs. La promotion des produits de valeur pour lesquels il existe un vaste marché potentiel reste un des éléments fondamentaux de la stratégie agricole. Selon des estimations citées par le Ministre de l’agriculture, les exportations chiliennes de produits agricoles et forestiers pourraient doubler en 15 ans, pour atteindre 12 milliards de dollars. Au Paraguay, les problèmes du secteur cotonnier – faible productivité, baisse de compétitivité sur les marchés mondiaux, vulnérabilité aux chocs et dépression du marché international – suscitent de graves préoccupations. Pour stimuler la productivité, le gouvernement a lancé un programme de modernisation de la production: l’objectif est de mécaniser 10 000 ha par an. Ce programme rencontre toutefois de grandes difficultés parce que les cultures de coton sont souvent situées en terrain très difficile. Au Salvador, la forte augmentation du budget de recherche et de diffusion des techniques de l’Institut national de technologie agricole (CENTA) devrait à terme imprimer un élan durable au développement alimentaire et agricole. A Cuba, on s’efforce d’améliorer les systèmes de gestion et l’efficience dans les Coopératives de production de base qui remplacent les fermes d’Etat.

La modernisation du secteur agricole est freinée par le manque de ressources financières pour l’investissement; cette pénurie est dans bien des cas aggravée par le désengagement du secteur public des opérations de crédit agricole. C’est le cas en Colombie, où l’investissement privé continue à souffrir des taux élevés d’intérêt, de l’endettement des agriculteurs et de la difficulté qu’ont beaucoup d’entre eux à accéder au crédit bancaire commercial. De même, en République dominicaine, les taux d’intérêt commerciaux, bien qu’ils aient baissé en 1996, sont restés trop élevés pour la plupart des agriculteurs. Au Brésil, les taux élevés du crédit privé posent de graves problèmes financiers à de nombreux agriculteurs surendettés ainsi qu’à ceux qui ont besoin de crédit de campagne. Pour atténuer ces problèmes au niveau des ménages agricoles, un programme de crédit aux exploitations familiales (PRONAF) a été créé en mai 1996. Au Honduras, un Fonds national de garantie complémentaire a été constitué en 1996 pour faciliter le financement de la production agricole et des activités de commercialisation. Environ 70 pour cent des garanties seront réservées à la production de céréales de base. A Cuba, l’agriculture, comme les autres activités économiques, continue à souffrir du manque de moyens financiers; toutefois, certaines parties du secteur agroalimentaire, par exemple le secteur laitier, qui était déprimé, ont récemment bénéficié d’investissements étrangers directs dont le besoin se faisait cruellement sentir.

Les agriculteurs souffrent du manque de crédit même en Argentine et en Uruguay, bien que le marché soit favorable aux principaux produits dont ces pays font commerce et malgré l’optimisme général concernant les perspectives de leur agriculture. En Uruguay, le niveau record des demandes de crédit adressées par les agriculteurs au Banco de la República en 1996 atteste l’optimisme de ces derniers concernant les perspectives de l’agriculture nationale et leur propension à investir dans une vaste gamme d’activités agricoles. En Argentine, les récoltes records de céréales engrangées en 1996 et le niveau sans précédent des recettes ont permis à beaucoup d’agriculteurs d’utiliser davantage d’intrants et de machines modernes, d’améliorer leurs infrastructures et de restructurer leur dette. Toutefois, l’endettement reste un grave problème pour beaucoup de petits et moyens exploitants et pour ceux qui ne produisent pas de céréales ou d’oléagineux. Sans envisager un programme général de refinancement des dettes, le Gouvernement argentin examine le problème de l’endettement des exploitations au cas par cas. L’exemple du Pérou, qui fait l’objet de la section qui suit, illustre un problème commun à beaucoup de pays: celui du manque de financement pour l’agriculture et de la difficulté d’accès au crédit, dont souffrent particulièrement les petits exploitants, dans le nouveau contexte du marché libéralisé des capitaux.

En ce qui concerne le secteur extérieur, les gouvernements ont continué d’appliquer une politique d’ouverture commerciale. Toutefois, les activités agricoles cruciales continuent de bénéficier d’une certaine protection et diverses restrictions au commerce persistent. Pour réduire les déséquilibres des comptes extérieurs, le Gouvernement brésilien a freiné la délivrance des licences d’importation et éliminé le droit qui était perçu sur les exportations de produits agricoles bruts et semi-finis. En Colombie, l’Etat continue d’intervenir au moyen de fourchettes de prix, de droits variables et de licences d’importation. La baisse globale de la production agricole, estimée à 1 pour cent, est due à la chute brutale de la production de nombreuses cultures en 1996, qui elle-même est principalement due à la concurrence des importations et à la baisse de rentabilité de la production végétale, qui a incité à convertir les terres à d’autres usages. En République dominicaine, malgré l’assouplissement du régime commercial, des restrictions continuent d’être appliquées sous forme de certificats d’importation et de droits de douane élevés pour protéger plusieurs produits, tels que le maïs, le sucre, la volaille, les pommes de terre, le porc et le riz, qui sont considérés comme cruciaux pour l’économie nationale.

La politique de libéralisation s’est poursuivie au Salvador. L’harmonisation des taux de droits avec ceux des autres pays du Marché commun centraméricain (dans une gamme de 5 à 20 pour cent) et la suppression de toutes les licences d’importation et d’exportation marquent des progrès importants dans ce sens. Il est actuellement prévu de réduire les droits de douane à des taux allant de 1 à 6 pour cent d’ici 1999. Un droit uniforme de 20 pour cent est perçu sur toutes les céréales de base sauf le maïs, auquel un mécanisme de droits saisonniers s’applique pour protéger les producteurs nationaux. Pour parer à la chute du cours du café et prévenir la pléthore, les producteurs ont mis en place un plan d’échelonnement trimestriel des ventes. Les exportations trimestrielles sont régies par le Conseil du café. La privatisation des dernières sucreries appartenant à l’Etat, qui sont moins efficaces que les sucreries privées, a été entreprise. Le gouvernement applique une politique de développement des exportations agricoles non traditionnelles telles que les fruits frais, les fleurs, le café produit selon des méthodes organiques et le sésame, notamment au moyen d’une coopération entre le secteur privé et la Fondation pour le développement économique salvadorien (FUSADES).

En Equateur, l’accession à l’OMC devrait faciliter l’accès au marché des produits agro-industriels et donc stimuler l’ensemble du secteur agricole. La baisse des droits de douane sur les intrants et les machines devrait également entraîner une réduction des coûts et une amélioration de la compétitivité.

A la suite de la signature, en décembre 1995, par les pays d’Amérique centrale d’un Accord sur les tarifs et le régime douaniers, les droits perçus sur certains biens d’équipement et certaines matières premières ont été réduits dans le courant de 1996. L’accord autorisait les pays à ramener, s’ils le voulaient, les droits de douane sur les biens d’équipement et les matières premières de 5 à 1 pour cent à compter du 1er janvier 1996. Pour les demi-produits et les produits finis, les droits pouvaient être ramenés de 20 à 15 pour cent. L’accord s’inscrit dans un processus de libéralisation accéléré par la réduction unilatérale des droits décidée par le Salvador en 1994, qui a amené les autres pays d’Amérique centrale à s’interroger sur l’opportunité de suivre cet exemple.

A compter du 1er janvier 1995, les droits de douane ont été éliminés à quelques exceptions près entre les pays du Marché commun austral (MERCOSUR) dont les membres sont l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay, et le tarif commun est entré en vigueur pour la plupart des produits. Les exclusions du tarif commun devraient être supprimées en 2006. A la suite de négociations qui ont abouti en 1996, le Chili est devenu membre associé du MERCOSUR le 1er octobre 1996 et la Bolivie le 1er janvier 1997. Des négociations sont en cours avec d’autres pays du Pacte andin afin de développer le libre-échange. L’adhésion au MERCOSUR ouvre au Chili l’accès à un marché de 200 millions de consommateurs, ce qui lui donne d’immenses possibilités de diversification de ses débouchés et d’expansion de ses exportations. Cette adhésion sera très profitable au secteur de l’agro-industrie moderne, mais certains secteurs traditionnels plus sensibles auront besoin d’ajustements pour faire face à la concurrence de l’Argentine. Les ajustements seront facilités par les longs délais accordés pour la réduction des droits (10 à 18 ans) ainsi que par les nouveaux programmes d’investissement dans les infrastructures rurales.

Le Chili a relevé en 1995 ses droits de douane sur le blé, le sucre et les huiles végétales pour compenser la chute du cours de ces produits, qui sont tombés en dessous du niveau fixé dans le système de fourchettes de prix qui sert de base au mécanisme de stabilisation des prix. Toutefois, les prix ayant ensuite remonté, aucun droit n’a été perçu sur ces produits en 1996.

Les exportations uruguayennes de produits de l’élevage, en particulier de produits laitiers, ont beaucoup augmenté ces dernières années grâce au dynamisme de la demande aux Etats-Unis et dans d’autres pays développés et à l’accès préférentiel au marché brésilien dans le contexte du MERCOSUR. Les exportations agricoles de l’Argentine ont aussi bénéficié de l’intensification des échanges dans le cadre du MERCOSUR.

Un autre problème important dont se sont préoccupés les gouvernements des pays de la région est celui de la protection de l’environnement, de la préservation de la diversité biologique et du reboisement. Parmi les initiatives récentes dans ce domaine, on citera un plan d’action forestier à long terme, lancé au Honduras en 1996, comprenant des interventions stratégiques dans 10 zones du pays. Environ un million d’hectares de forêts seront ainsi aménagés. La Loi d’incitation au boisement et au reboisement prévoit des avantages fiscaux et autres pour les initiatives dans ce domaine.

Avec des exportations d’une valeur de quelque 2 milliards de dollars par an, le secteur forestier est la troisième source de devises du Chili. Les plantations d’essences à croissance rapide couvrent 1,95 million d’hectares et la forêt naturelle quelque 12 millions d’hectares. La superficie reboisée annuellement (plus de 100 000 ha) est largement supérieure à celle qui est exploitée (environ 50 000 ha). Environ 85 pour cent de la production de bois d’oeuvre et d’industrie (estimée à 25 millions de m3 par an) provient des plantations et la conversion de forêts naturelles et plantations n’a touché que 132 000 ha depuis 30 ans. L’exploitation forestière est assujettie à des normes de plus en plus sévères. En vertu d’une disposition législative récente, une évaluation d’impact écologique spécifique doit être effectuée préalablement à toute intervention à des fins industrielles dans la forêt.

Au Mexique, l’érosion (qui menace quelque 80 pour cent des terres agricoles), l’épuisement des ressources hydriques et les pertes de diversité biologique posent de graves problèmes, qui résultent essentiellement de l’activité agricole. Ces problèmes ont suscité un débat concernant l’opportunité de mettre en place un programme intégré pour protéger la durabilité agro-environnementale. Il n’existe jusqu’ici que des règlements isolés, par exemple celui qui impose l’enregistrement de la toxicité des pesticides.

PÉROU

Généralités

Le Pérou comprend trois régions topographiques: la plaine côtière, les montagnes andines et, à l’est des Andes, une plaine couverte de forêts subtropicales. Le pays possède donc des zones agroécologiques permettant pratiquement toutes les cultures. Environ 3,4 millions d’hectares, dont près de 40 pour cent sont irrigués, sont considérés comme arables ou propres aux cultures permanentes. Les superficies ensemencées fluctuent ces dernières années autour de 1,5 million d’hectares, avec un minimum de 1,1 million en 1992, année de sécheresse exceptionnelle. L’agriculture produit environ 13 pour cent du PIB et emploie près de 40 pour cent de la population active.

Selon le recensement de 1993, la population en milieu d’année comptait un peu plus de 22,5 millions d’habitants, y compris les 60 000 Indiens de la forêt et les quelque 532 000 personnes qui, selon les estimations, auraient échappé au recensement. La population a augmenté à raison de 1,8 pour cent par an en moyenne entre 1990 et 1995.

La population est urbanisée à 70 pour cent (contre 65 pour cent il y a 10 ans). Beaucoup de Péruviens ont fui les campagnes, chassés par la guérilla et par l’insuffisance ou l’absence de services de santé et d’éducation dans les communautés rurales. L’urbanisation se poursuivra probablement, mais moins vite parce que les campagnes sont devenues moins dangereuses et les bidonvilles surpeuplés moins attirants.

La proportion de la population qui vit au-dessous du seuil de pauvreté (65 dollars par mois) et qui n’a pas de quoi satisfaire ses besoins de base (nourriture, vêtements, logements et transports) est tombée de 54 pour cent en 1990 à 50 pour cent en 1994 et à 49 pour cent au milieu de 1995 grâce à la croissance économique rapide et aux projets de développement social lancés par le gouvernement. Mais le ralentissement de la croissance économique en 1996 a probablement porté un coup d’arrêt à la réduction du paupérisme.

Les services de santé se sont améliorés depuis quelques dizaines d’années. L’espérance de vie à la naissance est passée de 47 ans en 1960 à 69 ans en 1995 (71,1 pour les femmes et 66,2 pour les hommes). L’amélioration des soins de santé a fait tomber le taux de mortalité infantile à 48 pour 1 000 à la fin de 1996 contre 109 en 1972. Toutefois, la nutrition de vastes groupes de population laisse encore à désirer. En 1995, un cinquième de la population (4,7 millions de personnes) n’avait pas de quoi satisfaire ses besoins nutritionnels de base. La malnutrition des enfants, mesurée par les statistiques de taille et de poids, reste un grave problème, surtout dans les zones rurales isolées.

Les services d’éducation publique sont parmi les moins développés d’Amérique latine, particulièrement dans les campagnes, où le terrorisme et le manque de discipline des enseignants mal payés ont fait perdre beaucoup d’heures d’école. Selon le recensement de 1993, le taux d’analphabétisme atteint 7,8 pour cent de la population (29,8 parmi les ruraux et 6,7 parmi les citadins); sur les 1,78 million d’analphabètes, 1,3 million sont des femmes. L’ouverture de l’économie péruvienne, qui oblige les entreprises à affronter la concurrence sur les marchés internationaux, a fait de l’éducation et en particulier de l’éducation primaire un objectif prioritaire. En 1995, le budget de l’éducation représentait 3,9 pour cent du PIB, contre 2,1 pour cent en 1990.

Tendances et politiques économiques

Le Gouvernement péruvien doit affronter la tâche difficile de consolider la stabilisation et la reprise économiques après l’expérience désastreuse des années 80, qui ont été marquées par une profonde récession économique, des troubles politiques et le terrorisme ainsi que par les mauvais résultats de l’agriculture qui ont entraîné une nette détérioration de la sécurité alimentaire, d’autant plus que les importations alimentaires et le pouvoir d’achat des consommateurs diminuaient également. La croissance dynamique des dernières années a amélioré la situation économique et la sécurité alimentaire, mais le niveau d’avant la crise n’est pas encore rattrapé (selon les chiffres de la CEPALC, le PIB par habitant avait baissé de 29 pour cent pendant les années 80).

La crise économique des années 80 a été déclenchée par une série de facteurs particulièrement défavorables en début de décennie: la forte baisse du cours des principaux produits qu’exporte le Pérou et la hausse des taux d’intérêt sur la dette extérieure qui ne cessait de s’accroître ont en effet coïncidé avec les effets catastrophiques de El Niño en 1982-198344 et la résurgence de la guérilla qui a obligé à consacrer de plus en plus de ressources aux dépenses militaires et à la reconstruction. Le programme de réforme lancé par le gouvernement pour libéraliser le marché a échoué parce qu’il a fallu en priorité assurer la stabilisation économique à court terme et endiguer la violence et les troubles politiques. Le mécontentement suscité par les mesures d’austérité a fait tomber le parti au pouvoir lors des élections présidentielles de 1985.

Le Parti américain de révolution populaire (APRA) qui a pris le gouvernement en 1985 a adopté une politique radicalement différente fondée sur une méthode hétérodoxe de gestion macroéconomique privilégiant la redistribution des revenus et l’équité sociale. La politique économique était fondée sur le postulat que l’inflation était principalement engendrée par les coûts et qu’il existait une vaste marge pour promouvoir une croissance tirée par la demande en accroissant la propension à dépenser et le pouvoir d’achat, particulièrement parmi les pauvres. Le gouvernement estimait que le coût de l’ajustement, et en particulier le poids énorme du service de la dette, était non seulement inacceptable sur le plan social mais un des principaux obstacles à une reprise durable. Il a donc adopté une politique budgétaire et monétaire nettement expansionniste et les salaires réels ont commencé à augmenter considérablement. Le secteur agricole, considéré comme prioritaire, a bénéficié non seulement de prix rémunérateurs, mais aussi de crédits à des conditions extrêmement favorables. Pour contenir les coûts de production et susciter une réaction suffisante de l’offre, la stabilité du taux de change a été maintenue et les prix de plusieurs intrants ont été réglementés. Pour financer ce programme, le Gouvernement péruvien a décidé unilatéralement de ne pas consacrer plus de 10 pour cent des recettes d’exportation au service de la dette, laquelle s’élevait à 14 milliards de dollars (cette décision a choqué la communauté internationale et a privé le Pérou de la possibilité d’obtenir de nouveaux prêts et crédits), et de tirer sur les réserves internationales du pays, qui étaient alors relativement abondantes.

Cette politique a d’abord donné de bons résultats: le taux de croissance du PIB, qui n’était que de 2,3 pour cent en 1985, a bondi à 9,2 pour cent en 1986 et 8,5 pour cent en 1987, et le taux d’inflation a été ramené à 63 pour cent en 1986 contre 158 pour cent en 1985. Le secteur agricole a aussi bénéficié d’une amélioration des termes de l’échange intérieurs car les prix réglementés n’ont été relevés que de 25 pour cent tandis que les prix libres (c’est-à-dire essentiellement les prix agricoles) ont presque doublé.

Mais quand le potentiel de production a été entièrement réalisé, il est apparu que cette politique de croissance tirée par la demande ne pouvait être maintenue indéfiniment. Le PIB a baissé de 8,3 pour cent en 1988 et de 11,7 pour cent encore en 1989, ce qui a plus qu’annulé les avancées des deux années précédentes. Les prix ont commencé à monter en flèche et l’hyperinflation s’est installée: les prix à la consommation ont monté de 114 pour cent en 1987, de 2 775 pour cent en 1988 et de plus de 5 300 pour cent (en rythme annuel) pendant les six derniers mois du gouvernement de l’APRA. Le déficit du secteur public a plus que doublé, passant de 3 pour cent du PIB en 1985 à quelque 8 pour cent en 1987-1989. Les réserves internationales étaient épuisées et une part croissante des dépenses budgétaires étaient financées par l’émission de monnaie. Comme ce sont les pauvres et les salariés qui ont le plus souffert de la récession et de l’hyperinflation, la politique expansionniste a fini par avoir des résultats diamétralement opposés aux objectifs de redistribution et d’équité que s’était proposés le gouvernement. La chute de l’APRA s’est accompagnée d’affrontements politiques (même au sein du parti au pouvoir), d’une série de grèves générales qui ont paralysé le pays et d’un désir général de «changement».

Les années 90 ont vu un autre revirement radical, quand le nouveau gouvernement a adopté une politique de stabilisation et de libération du marché. Le programme de réforme prévoyait la privatisation des entreprises d’Etat, une réduction draconienne de l’emploi dans le secteur public, la déréglementation des prix, la suppression des subventions et l’austérité financière et monétaire. Ces mesures ont au départ accéléré l’inflation et aggravé la récession économique mais leurs effets bénéfiques ont commencé à se faire sentir au bout de quelques mois. Le PIB, après avoir baissé de 5,4 pour cent en 1990 et être remonté d’environ 3 pour cent en 1991, a de nouveau baissé en 1992, puis a recommencé à augmenter rapidement, affichant les taux de croissance les plus élevés de la région: 6 pour cent en 1993, 13 pour cent en 1994 et 7 pour cent en 1995. Le taux de croissance est retombé à 2,8 pour cent en 1996; ce ralentissement est dû aux mesures prises pour limiter le déficit en compte courant, maintenir l’équilibre budgétaire et calmer la surchauffe. Le gouvernement prévoit pour le reste de la décennie un taux de croissance de 4 à 5 pour cent, moins spectaculaire mais plus durable que ceux des années 1993 à 1995.

La politique de stabilisation des prix a eu un succès spectaculaire: l’inflation des prix à la consommation, qui était de 40 pour cent par mois au début des années 90, est retombée à 15 pour cent par an en 1994 et 10 à 12 pour cent en 1995 et 1996. L’objectif officiel pour 1997 est 9 pour cent.

En ce qui concerne les comptes extérieurs, la libéralisation des échanges a provoqué une forte augmentation des importations de biens d’équipement et de consommation à un moment où les prix des produits exportés par le Pérou étaient déprimés: d’où une forte détérioration de la balance commerciale en 1990-1993. Malgré l’expansion considérable des exportations enregistrée en 1994-1995 grâce au dynamisme du marché des produits de base, les déficits de la balance commerciale et des comptes courants ont continué à se creuser. D’un autre côté, la stabilisation et les meilleures perspectives de reprise ont ramené la confiance des investisseurs et inversé le sens des flux nets de capitaux, qui se sont soldés par une entrée nette de 1,92 milliard de dollars en 1994 contre une sortie nette de 6,14 milliards en 1991.

En 1994, la dette extérieure du Pérou était estimée à 22,6 milliards de dollars (environ la moitié du PIB), dont 17,9 milliards étaient des créances à long terme publiques ou garanties par le secteur public. La dette à court terme s’élevait à 3,5 milliards de dollars. Après une longue interruption du service de la dette extérieure – entre 1985 et 1990 – le Pérou a recommencé en 1991 à rembourser ses créanciers publics. Le service de la dette a absorbé environ le quart des recettes d’exportation en 1991 et 1992, 60 pour cent en 1993 et 20 pour cent en 1994. Les divers programmes de rééchelonnement négociés ces dernières années ont apporté un soulagement bien nécessaire. En particulier, l’accord conclu en décembre 1996 selon les dispositions du Plan Brady devrait déboucher sur un rééchelonnement de la dette à des conditions extrêmement favorables, le règlement de tous les différends encore en suspens, et le rétablissement de l’accès aux marchés mondiaux du crédit commercial. Toutefois, le service de la dette reste un très lourd fardeau financier.

Le démantèlement de la guérilla et des organisations terroristes ces dernières années a beaucoup contribué à la stabilisation et au redressement économiques; la séquestration d’otages à l’Ambassade du Japon à Lima, pour dramatique qu’elle ait été, n’a été qu’un épisode isolé de terrorisme organisé. Les perspectives restent toutefois très incertaines. Le coût social des réformes, considéré comme une retombée inévitable des mesures prises pour mettre fin au désordre économique et jeter les bases de la reprise, a jusqu’ici été toléré. Mais le ralentissement de l’activité économique en 1996 et la croissance modérée prévue à moyen terme font craindre qu’il ne soit difficile de réduire le chômage et le paupérisme assez vite pour maintenir la stabilité politique et sociale.

Résultats de l’agriculture et politique agricole avant 1990

Malgré le rôle important que tient l’agriculture dans la croissance économique et l’emploi, les tendances à long terme de ce secteur ont été dans l’ensemble peu brillantes. Le taux annuel de croissance du PIB agricole a été de 2,1 pour cent entre 1950 et 1989, contre 3,8 pour cent pour le secteur manufacturier, 3,8 pour cent pour les industries extractives, 3,5 pour cent pour les services, le taux de croissance démographique étant, quant à lui, de 2,6 pour cent. La production alimentaire a augmenté à peine aussi vite que la population et à certaines époques, notamment entre 1971 et 1980, la production alimentaire par habitant a fortement baissé. Le déficit de la production a obligé le Pérou à importer de plus en plus de vivres: le volume des importations de produits alimentaires a augmenté d’environ 4 pour cent par an en moyenne pendant les années 60, de 9 pour cent pendant les années 70 et de 3 pour cent pendant les années 80. Le ralentissement pendant la dernière décennie tient à une certaine amélioration de la production et au manque de devises. Quoi qu’il en soit, ces importations n’ont pas suffi pour empêcher la consommation alimentaire de baisser: l’apport énergétique moyen est tombé de 2 317 kcal par jour en 1969-1971 à environ 2 200 en 1979-1981 et à moins de 2 000 en 1990-1992. La proportion des sous-alimentés est donc passée de 20 à 49 pour cent de la population entre 1969-1971 et 1990-1992 (estimations de la FAO).

Certes, de nombreux problèmes liés à l’état de développement et aux ressources naturelles du pays ainsi qu’à des chocs et influences externes expliquent en partie les mauvais résultats de l’agriculture avant 1990, mais la politique très interventionniste appliquée par le gouvernement pendant trois décennies y a aussi beaucoup contribué: elle avait une orientation très défavorable à l’agriculture, qui n’était qu’en partie compensée par des aides directes. Cet abandon du secteur agricole explique dans une large mesure les systèmes très inefficaces de production et le paupérisme qui persistent dans les zones rurales. Les distorsions antiagricoles se sont accentuées vers la fin des années 80, époque qui a vu un renforcement des interventions du secteur public sur les marchés, les prix et le crédit. Les efforts qui sont actuellement faits pour corriger l’orientation antiagricole inhérente aux modèles antérieurs de développement et pour intégrer l’agriculture dans un environnement économique neutre et une économie de marché doivent être envisagés sur la toile de fond de ces antécédents historiques45.

La période 1985-1990

Pendant les années 1985 à 1990, le gouvernement avait fait beaucoup d’efforts pour stimuler les revenus, l’investissement et la productivité dans le secteur agricole au moyen de divers mécanismes de prix, de crédit, etc. Le soutien des prix, principal instrument de promotion de la production, était administré dans le cadre du programme de relance de l’agriculture et de sécurité alimentaire, le Programa de Reactivación Agropecuaria y Seguridad Alimentaria (PRESA) qui comportait les principaux volets suivants: achat à des prix garantis d’aliments de base (maïs, pommes de terre, blé, orge, quinoa, haricots et pois) dans certaines régions46; création de stocks stratégiques de pommes de terre, de maïs et d’autres produits andins sujets à d’amples fluctuations des prix; importation de blé, maïs, sorgho, produits laitiers et huiles végétales par un monopole national; suppression de la subvention des importations alimentaires et intro-duction en 1986 d’un droit de douane supplémentaire de 15 pour cent sur ces produits. Le prix de plusieurs aliments de base était réglementé.

Le coût élevé de la régulation du marché devait être «internalisé», c’est-à-dire qu’il devait être financé par les recettes obtenues en important des denrées alimentaires à des taux de change préférentiels et en prélevant des droits sur ces importations. Mais comme les recettes provenant de ces droits n’étaient pas suffisantes, il a fallu de plus en plus mettre en contribution le Trésor public.

Un des principaux moyens utilisés pour réduire les coûts de production était la forte subvention des engrais et des pesticides importés. Entre 1986 et 1987, la valeur réelle de la subvention implicite des importations d’engrais qui résultait du taux de change préférentiel a doublé, pour atteindre environ 0,7 pour cent du PIB agricole. Or, il faut ajouter à cela la subvention directe des engrais, notamment de l’urée, qui représentait encore 0,6 pour cent du PIB agricole.

Des montants considérables de crédit agricole étaient concédés à des taux d’intérêt bien inférieurs au taux d’inflation, ce qui constitue une autre subvention implicite en augmentation constante47. La principale source de crédit était la Banque agricole; le secteur bancaire privé n’a joué qu’un rôle secondaire. Les prêts consentis par la Banque agricole entre 1985 et 1990 se sont élevés à 2,95 milliards de dollars au total, soit 27 pour cent de plus que pendant les cinq années précédentes. Ils ont culminé en 1987 à 1,576 milliard de dollars sur un montant total de 1,824 milliard de crédits à l’agriculture. Comme il y avait entre 1985 et 1990 environ 2,4 millions d’actifs agricoles, chacun d’entre eux a reçu un moyenne 250 dollars par an de crédit agricole et, en 1987, 760 dollars, ce qui est bien plus que le salaire agricole moyen. Toutefois, ces prêts étaient très inégalement répartis. La plupart sont allés aux grandes exploitations de la région côtière, plus riches en ressources, technologiquement plus avancées et mieux intégrées dans les marchés nationaux et internationaux. Les petits producteurs n’avaient pratiquement pas accès au crédit sinon à des taux usuraires dans des filières parallèles. Comme les dispositions de la Réforme agraire de 1969 ne leur permettaient pas d’utiliser la terre comme garantie, ils ne répondaient pas aux critères de solvabilité imposés par les organismes de crédit. Une enquête a révélé que 16 pour cent seulement des ménages ruraux avaient accès au crédit et que ce crédit ne provenait du secteur structuré que dans la moitié des cas48. Pendant ce temps, les autres secteurs bénéficiaient de crédits considérables qui, en raison des cas fréquents de défaut de paiement ou de remise, nécessitaient des transferts croissants de fonds de la Banque centrale de réserve.

En conclusion, il semble que la Banque agricole n’ait pas réussi à promouvoir durablement une production agricole autofinancée et d’un bon rapport coût-efficacité mais qu’elle ait au contraire beaucoup contribué à accentuer la disparité des revenus ruraux.

Les politiques en matière de marché, de prix et de crédit ont eu un succès mitigé; dans l’ensemble, elles ne semblent guère avoir amélioré les conditions dans le secteur rural. La comparaison entre les prix touchés par les producteurs et les prix à l’importation (frais de transport compris) entre 1985 et 1990 indique qu’il existait de facto une importante subvention négative (impôt occulte) sur les principaux produits agricoles. En d’autres termes, le soutien direct des prix ne suffisait pas pour compenser le manque à gagner résultant du protectionnisme.

Les termes de l’échange agricole intérieurs (c’est-à-dire le ratio entre les prix de gros de tous les secteurs et les prix agricoles) ont beaucoup varié selon les produits, les régions et les périodes. D’une façon générale, ils ont tendu à s’améliorer jusqu’en 1987-1988, puis, au début des années 90, ils se sont de nouveau détériorés pour retomber plus bas qu’en 1985. Les revenus agricoles réels (valeur de la production agricole déflatée par les prix de gros) ont évolué de la même façon: après une nette progression entre la fin de 1985 et la fin de 1987, ils sont ensuite retombés en dessous du niveau de 1985.

Résultats de l’agriculture et politique agricole depuis 1990

Après une période de croissance lente (1 pour cent par an entre 1981 et 1990), le PIB agricole a progressé de 20,7 pour cent entre 1990 et 1995, soit un taux de croissance annuel moyen de 4,8 pour cent. Les intempéries49 et les premiers effets de la politique de stabilisation et des réformes structurelles l’avaient pourtant fait chuter en 1991-1993, mais il a vigoureusement remonté entre 1994 et 1996 grâce principalement à de meilleures conditions météorologiques, mais aussi à l’évolution du marché et de la politique agricole. La progression a été particulièrement forte pour les produits d’exportation, surtout le café et le coton, qui ont bénéficié d’un marché plus favorable et d’une hausse des prix. Mais la production des denrées alimentaires n’entrant pas dans le commerce international (maïs, pommes de terre, ovins) a aussi beaucoup progressé. Le commerce des produits agricoles a également pris un nouvel essor ces dernières années, qu’il s’agisse des exportations ou des importations.

Il est difficile de dire dans quelle mesure les bons résultats des trois dernières années constituent une reprise cyclique due à de meilleures conditions climatiques et à des phénomènes conjoncturels et dans quelle mesure il s’agit de l’amorce d’une tendance durable, rendue possible par le nouvel environnement économique et les réformes. Le gouvernement actuel a souligné à plusieurs reprises la nécessité d’appliquer les principes de l’économie de marché à l’agriculture, affirmant qu’à long terme des marchés libres, l’amélioration des infrastructures commerciales et des services et l’établissement d’un environnement favorable à l’investissement privé sont plus utiles à l’agriculture que des aides directes sous forme de crédit et de soutien des prix et du marché.

Diverses réformes ont donc été entreprises pour libéraliser les marchés des intrants et des produits: réduction et harmonisation des droits de douane, assouplissement de la réglementation des prix des intrants et des produits alimentaires et agricoles et suppression des monopoles publics de commercialisation. L’Office national des intrants, Empresa Nacional de Comercialización de Insumos (ENCI) est en cours de privatisation et l’Office des produits alimentaires, Empresa de Comercialización de Alimentos (ECASA) a été supprimé.

Le gouvernement estime néanmoins que l’agriculture, fragilisée par des décennies d’abandon et menacée par la concurrence déloyale des produits très subventionnés qu’exportent beaucoup de pays, a besoin d’être protégée plus activement contre la concurrence internationale que tout autre secteur. Le principal instrument de protection à la frontière est un système, introduit en 1991, de surtaxes variables à l’importation (sobretasas) sur le riz, le blé et la farine, le sucre, le maïs dur jaune et le lait en poudre entier ou écrémé. En avril 1997, les droits de douane ont été portés de 15 à 25 pour cent pour la plupart des produits alimentaires et ramenés de 15 à 12 pour cent pour les machines et l’équipement agricoles, le matériel génétique et les autres intrants. Sans être explicitement destinés à protéger les marchés intérieurs, plusieurs règlements sanitaires et phytosanitaires ont aussi un effet restrictif sur les importations.

Contrairement à la protection contre la concurrence étrangère, les interventions sur le marché intérieur ont pratiquement disparu. Seuls continuent les achats occasionnels, en années de pléthore (comme en 1993/94) de riz et de pommes de terre dans le cadre du Programme national d’assistance alimentaire, Programa Nacional de Ayuda a la Alimentación (PRONAA), dont les objectifs sont essentiellement d’ordre social: le Programme fournit aux producteurs des secours à court terme et met à la portée des consommateurs les plus pauvres des aliments d’origine nationale. S’il est vrai que le PRONAA paie parfois plus que le prix du marché, le volume de ses achats, et donc leur impact sur les marchés et les prix, est très limité.

Après la suppression du crédit subventionné, un nouveau système de financement agricole a été mis en place. Il comprend deux éléments principaux, la Société financière de développement, qui est une banque commerciale qui s’adresse au secteur agricole moderne, et les Cajas Rurales de Ahorro y Crédito (mutuelles rurales d’épargne et de crédit), qui fournissent du crédit aux petits exploitants et aux travailleurs ruraux. En outre, un système de fonds de développement agricole organisés au niveau des provinces fournit du crédit à des groupements paysans organisés. Enfin, les paysans les plus pauvres des zones marginales peuvent s’adresser à des Fonds de roulement qui fournissent des semences, des engrais, des pesticides et des équipements à crédit.


ENCADRÉ 9

LE SECTEUR HALIEUTIQUE PÉRUVIEN

Bien que son poids dans l’économie péruvienne ait diminué depuis une vingtaine d’années, la pêche reste un secteur important de l’économie péruvienne; sa contribution au PIB oscille autour de 1 pour cent depuis quelques années, contre 1,9 pour cent en 1970. En 1994, elle a fourni quelque 19 pour cent (856,4 millions de dollars) des recettes d’exportation; la farine de poisson est le deuxième produit d’exportation du pays, après le cuivre. Le secteur halieutique emploie 50 000 à 60 000 personnes, dont les trois quarts pour la pêche de capture et un quart pour la transformation des produits de la pêche.

Les eaux péruviennes du Pacifique sont parmi les zones de pêche les plus riches du monde. Avec des captures estimées à 12 millions de tonnes en 1994 et 8,9 millions en 1995, le Pérou se classe au deuxième rang mondial, après la Chine. Les industries de la farine de poisson et des conserves de poisson sont devenues une importante source de recettes d’exportation pendant les années 60, mais elles ont marqué un net recul entre 1970 et 1973. Leurs résultats sont restés médiocres jusqu’au milieu des années 80 à cause de l’effet conjugué de la surpêche et du retour périodique du courant chaud El Niño. La reprise s’est amorcée vers la fin des années 80 et les captures sont remontées au niveau d’avant 1970; 1993 et 1994 ont été pour la pêche péruvienne deux des meilleures années de l’histoire.

L’essentiel des captures sont constituées par des anchois et des sardines, destinées en grande partie à l’industrie de la farine de poisson. Les anchois représentent environ 80 pour cent de la production totale; c’est le principal type de poisson utilisé pour la transformation en farine et huile de poisson. Les espèces traditionnelles – sardines et anchois – sont surexploitées, mais les stocks de chinchards et d’encornets, encore abondants, permettent une certaine expansion de la pêche.

La pêche et la production de farine et d’huile de poisson ont été nationalisées en 1973, mais le secteur privé est peu à peu revenu sur la scène et, en 1990, il produisait la moitié de la farine de poisson péruvienne. Cette libéralisation a continué et à la fin de 1996, 10 des usines nationales de farine de poisson avaient été vendues aux enchères.

L’industrie de l’huile et de la farine de poisson transforme 90 pour cent des quantités débarquées. Elle a une capacité excédentaire bien que certaines fabriques utilisent encore des techniques périmées et n’exploitent pas de façon optimale leurs capacités. Comme les possibilités d’accroître durablement le volume des captures sont limitées, il ne serait pas justifié d’augmenter la capacité de traitement; il vaut mieux investir dans la modernisation des usines et des procédés en améliorant le matériel et en remplaçant l’équipement suranné. Ce faisant, il faudra veiller particulièrement aux aspects sanitaires et hygiéniques, à l’amélioration de la manutention et de la conservation de la matière première, à l’accroissement du rendement et à la rationalisation des procédés. Certaines entreprises commencent à produire de la farine de poisson spéciale de grande qualité; il faudrait encourager cette tendance en tenant compte des limitations du marché.

Dans le secteur de l’huile et de la farine de poisson, la flottille de pêche et le potentiel industriel péruviens sont très surdimensionnés: la capacité est trois fois supérieure à ce qui est nécessaire même quand les captures sont exceptionnellement bonnes comme en 1994. Avant de décider d’accroître la flottille de pêche péruvienne, il faudra évaluer les stocks de poissons et la capacité de débarquement, traitement et commercialisation des captures. En l’état actuel des choses, c’est l’amélioration des installations et des procédés qui doit être prioritaire. Pour s’imposer sur des marchés plus développés et plus exigeants, la conserverie, par exemple, qui n’utilise actuellement que 7 pour cent de sa capacité, devra moderniser ses techniques et ses infrastructures afin de produire à bas prix. L’industrie de la congélation du poisson, qui elle aussi a un grand potentiel inexploité, présente de bonnes possibilités d’expansion, car certains de ses produits sont bien acceptés sur les marchés internationaux. Il faudra améliorer les équipements de manutention et de traitement du poisson tant à bord qu’à terre, pour accroître la production de poisson frais.

On assiste depuis cinq ans à une sorte de renaissance du secteur halieutique péruvien: des efforts ont été faits pour moderniser la flottille de pêche artisanale surannée et mal équipée et l’on a investi dans de nouveaux bateaux de pêche et dans des usines à technologie de pointe pour produire la farine de poisson de première qualité qui est utilisée en pisciculture et aquaculture.

Il semble possible d’accroître sans grande difficulté la commercialisation sur le marché intérieur des produits industriels classiques tels que le poisson congelé et en boîte mais cela semble plus difficile pour le poisson frais et les produits non traditionnels qui ne se sont pas encore imposés dans les filières commerciales. Le marché intérieur offre de bonnes perspectives de développement à en juger par les projections de croissance démographique et l’intention du gouvernement de promouvoir la consommation de poisson; il faudra toutefois pour cela améliorer les capacités de débarquement, de réception, de stockage, de vente au débarquement, de transport et de commercialisation, ce qui nécessitera des investissements considérables avec la participation et l’appui de l’Etat.

Une option intéressante serait d’exporter des produits de plus grande qualité, plus chers et contenant plus de valeur ajoutée. Les perspectives d’expansion des exportations des produits de la pêche nationale sont en général bonnes, mais elles dépendront dans une grande mesure de l’amélioration et de la modernisation des divers éléments de la filière allant de la capture à la transformation ainsi que de la promotion à l’étranger des produits halieutiques péruviens.

En vue d’assurer la durabilité des ressources et du secteur halieutique péruvien et pour donner effet au Code de conduite pour une pêche responsable de la FAO, le Ministère de la pêche a élaboré un nouveau plan d’aménagement et de développement des pêches. Un système de licences a récemment été mis en place. Le produit des droits de licence servira à financer l’application des règles et procédures d’accès à la pêche, les activités de recherche, de conservation et d’exploitation rationnelle des ressources halieutiques et les services dont bénéficient les titulaires de licences.


La Loi de promotion de l’investissement agricole a marqué un tournant important qui a eu de grandes conséquences pour le financement de l’agriculture. Elle a mis fin aux restrictions à la propriété privée des terres et permis aux propriétaires de vendre, prêter ou aliéner leurs terres. Maintenant que les terres peuvent être utilisées pour garantir les prêts, un des principaux obstacles à l’investissement agricole a disparu. Toutefois, bien que la délivrance des titres de propriété officiels se soit accélérée ces dernières années, il reste beaucoup à faire50. Un autre progrès institutionnel important a été la promulgation de la Loi sur les eaux aux termes de laquelle l’utilisation de l’eau n’est plus liée à la superficie des terres et les agriculteurs devront payer l’eau qu’ils utilisent.

Malgré tous les programmes de crédit et l’amélioration du cadre économique et institutionnel, le manque de financement continue à freiner la modernisation de l’agriculture. Le démantèlement de la Banque agricole a laissé un vide; le gouvernement espère qu’il sera tôt ou tard comblé par des sources de financement privées, mais celles-ci se développent lentement, ne serait-ce que parce que l’investissement est moins rentable dans l’agriculture que dans d’autres secteurs et parce que la délivrance des titres de propriété progresse lentement.

En ce qui concerne le commerce extérieur, la politique actuelle vise à stimuler le secteur des cultures d’exportation, dont le poids économique a beaucoup diminué, et à limiter la détérioration de la balance du commerce agricole51. Le gouvernement a pour objectif de porter la valeur des exportations agricoles à 1 milliard de dollars en l’an 2000, contre 400 à 600 millions au milieu des années 90, et compte essentiellement pour y parvenir sur l’assouplissement de la réglementation du commerce, de l’investissement et des changes ainsi que sur l’initiative du secteur privé. A côté des exportations traditionnelles – café, coton, légumes et sucre – des produits pour lesquels il existe un vaste marché potentiel tels que les légumes frais, les asperges, les fleurs et les animaux des Andes devraient gagner des parts de marché52. Les exportations agricoles ne bénéficient d’aucun soutien direct de l’Etat, mais plusieurs programmes publics favorisent indirectement la compétitivité sur les marchés extérieurs. En particulier, le renforcement du service agrosanitaire national, Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA) permet d’appuyer les exportations au moyen de nombreuses activités phytosanitaires et zoosanitaires.

Conclusion

Le Gouvernement péruvien a réussi l’exploit de mettre fin au chaos économique, politique et social qui régnait au début des années 90. Ce succès est dû en grande partie à la victoire sur le terrorisme et la violence53. Le gouvernement a aussi réussi à supprimer beaucoup de distorsions et à créer ainsi une base plus saine pour la croissance de l’agriculture, tout en maintenant une certaine protection du secteur agricole et des groupes les plus défavorisés du monde agraire et rural. En privilégiant l’amélioration des infrastructures, il a amélioré l’efficience du marché de façon beaucoup plus efficace que ne l’avaient fait tous les mécanismes antérieurs d’intervention directe54.

Il reste toutefois beaucoup à faire pour moderniser l’agriculture et la rendre véritablement compétitive. Tout d’abord, il est essentiel de maintenir la stabilité politique, qui est une condition sine qua non de la consolidation de la stabilisation macroéconomique et des réformes, pour surmonter les handicaps naturels, les problèmes de développement et les facteurs sociaux qui freinent le développement agricole. La persévérance dans une politique de réforme exigeant une grande discipline financière et monétaire est une option politique particulièrement difficile dans un pays qui souffre de taux élevés de paupérisme et de chômage, comme l’ont bien montré les réactions aux mesures prises pour calmer la surchauffe en 1996: malgré leur justification économique, ces mesures ont risqué de susciter le mécontentement populaire à cause de leurs effets négatifs à court terme sur la croissance, les salaires et l’emploi.

La modernisation de l’agriculture nécessitera également une relance de l’investissement tant public que privé. L’investissement public dans l’agriculture a diminué55 et risque de rester déprimé tant que la stabilisation ne sera pas consolidée. L’avenir du financement de l’agriculture dépendra donc esentiellement du succès des politiques d’investissement actuellement appliquées, qui privilégient la qualité plutôt que le volume de l’investissement public, et plus encore des investissements privés nationaux et internationaux qui pourront être mobilisés pour financer non seulement les infrastructures matérielles (en particulier pour l’irrigation, les transports et la commercialisation)56, mais aussi des programmes de crédit, de recherche, de vulgarisation et de transfert de technologie. Mais le secteur privé n’investira que s’il a confiance dans l’environnement politique et économique ainsi que dans le potentiel du secteur agricole en tant qu’option possible pour des investissements rentables et compétitifs.

Dans le contexte, probablement durable, de la rigueur financière et de la politique sélective d’allocation des ressources, quelles doivent être les activités à financer en priorité dans le secteur agricole? Sans doute est-ce aux agriculteurs eux-mêmes qu’il convient de poser la question. Une enquête a été effectuée récemment pour déterminer ce qu’un groupe représentatif d’agriculteurs péruviens prospères considère comme essentiel pour moderniser l’agriculture et améliorer sa compétitivité57. Les domaines considérés comme prioritaires sont: la vulgarisation, la diffusion des technologies, l’organisation des entreprises, le crédit, et des incitations claires. Viennent ensuite l’assistance technique, un système efficient de commercialisation et les prix. Selon les agriculteurs, la politique gouvernementale ne fait pas encore suffisamment de place à tous ces éléments; ils reconnaissent toutefois que le nouveau cadre administratif et réglementaire a créé de meilleures conditions pour l’agriculture.

Il est significatif que les agriculteurs considèrent la vulgarisation, le transfert de technologie et les questions d’organisation comme prioritaires; cela indique qu’ils n’ont plus l’impression qu’un système centralisé d’aide directe de l’Etat est ce qu’il y a de plus avantageux pour eux. Ils ont donc compris l’importance vitale du développement humain et ils sont disposés à «s’aider eux-mêmes» en acquérant des compétences techniques et administratives. Il y a là un message important pour les responsables des politiques. L’expérience confirme que dans beaucoup de pays, la vulgarisation peut être le meilleur moyen d’assurer le développement à long terme, qu’il s’agisse de la croissance économique ou de la valorisation du capital humain. Le Pérou possède toute une gamme d’institutions publiques et privées fournissant divers services de vulgarisation, de transfert de technologie et d’assistance technique. Le système souffre toutefois de carences héritées du passé et il est menacé par de nouvelles incertitudes. Les vulgarisateurs ne manquent pas, mais rares sont ceux qui ont une bonne formation technique et de l’expérience. Trop souvent, les programmes de vulgarisation ne font pas une place suffisante à des problèmes aussi importants que les techniques après récolte, l’information sur le marché ou la valorisation de la recherche. Les services de vulgarisation n’arrivent pas à atteindre les petits agriculteurs de subsistance, en particulier les ménages agricoles ayant une femme à leur tête et les ménages de jeunes agriculteurs. C’est là qu’intervient la contrainte financière, thème récurrent de beaucoup de problèmes de développement. Il faut alors se poser deux questions fondamentales: quelle priorité faut-il attribuer à la vulgarisation agricole par rapport à d’autres activités d’une rentabilité plus visible et plus immédiate? Et quels doivent être les rôles respectifs de l’Etat et du secteur privé dans le financement de la vulgarisation, de la recherche et de la technologie? La politique actuelle privilégie le secteur privé et les ONG ainsi que la création de services de vulgarisation autofinancés; mais cette politique n’est viable que s’il existe des débouchés commerciaux rentables. Le secteur privé a fait preuve d’un dynamisme remarquable en important des technologies et en améliorant la compétitivité, par exemple pour la production de légumes (asperges, brocolis, etc.) et de fruits. Toutefois, il faut éviter que le désengagement de l’Etat et le souci de la viabilité financière et de l’économie ne réduisent l’accès de la grande majorité des producteurs agricoles aux innovations techniques et à la formation. Ces problèmes sont particulièrement pertinents dans le contexte de la réforme institutionnelle en cours et de la préparation d’un plan national de recherche et de transfert de technologie.

42 Les statistiques et les estimations nationales de la présente section proviennent de la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC).

43 La monnaie s’est appréciée dans 11 pays, tandis qu’il n’y a eu de dévaluation réelle que dans cinq pays.

44 Le El Niño est un réchauffement de l’océan au large de l’Equateur et du Pérou, qui se produit à des intervalles de quelques années. Toutefois, en 1982, le phénomène a commencé en octobre et s’est poursuivi tout au long de 1983. Les interactions entre l’océan et l’atmosphère ont provoqué un peu partout dans le monde des catastrophes naturelles majeures et, au Pérou, une chute de la production agricole, des glissements de terrain qui ont enseveli des villages entiers et une forte réduction des stocks de poisson.

Note: A la mi-1997, des signes sont apparus montrant qu’un El Niño aux effets particulièrement catstrophiques – voire les plus catastrophiques de ce siècle – se produirait plus loin dans l’année.

45 La section qui suit est en grande partie tirée de: J. Escobal D’Angelo. 1992. Impacto de la política de precios y de crédito agrícola sobre la distribución del ingreso en el Perú: 1985-1990. GRADE. Lima.

46 La proportion de la production achetée par l’Etat à des prix garantis était dans certains cas considérable, mais elle a commencé à beaucoup diminuer vers la fin des années 80. Elle a culminé en 1986-1987 à environ 50 pour cent pour le sorgho, 66 pour cent pour le soja, 25 pour cent pour le maïs et 15 pour cent pour le blé.

47 Selon les estimations, la subvention que représentait le crédit agricole fourni par la Banque agricole est passée de 99 millions de dollars en 1980 à un maximum de 495 millions de dollars en 1987. A. Gonzáles. 1989. Los subsidios financieros a la agricultura en el Perú, 1980-88. Debate Agrario, 6 (avril-juin).

48 Gouvernement péruvien. Encuesta nacional sobre niveles de vida, 1985-86. Lima.

49 L’année 1992 a eu la plus faible pluviosité enregistrée depuis 70 ans.

50 Entre 1969 et 1992, le nombre de titres de propriété délivrés s’est élevé à 123 000, dont moins de 10 000, soit 8 pour cent, ont été officiellement enregistrés. Entre 1993 et 1996, 160 000 titres ont été délivrés, dont 90 000 ont été enregistrés. On estime que 17 pour cent des 5,7 millions de parcelles comptabilisées dans le Recensement national de l’agriculture de 1994 font l’objet de titres officiels.

51 Les exportations agricoles représentent actuellement 14 pour cent de la valeur des exportations totales de marchandises, contre 21 pour cent en 1979-1981 et 16 pour cent à la fin des années 80. Les recettes d’exportations agricoles ne couvrent que 30 pour cent de la facture d’importations agricoles contre 68 pour cent en 1979-1981 et 49 pour cent en 1989-1991.

52 L’expansion des exportations de produits animaux andins est limitée par la nécessité de protéger les ressources zoogénétiques. C’est pourquoi un contingent d’exportation limitant les exportations de lamas à 600 et celles d’alpagas à 1 700 bêtes par an a récemment été introduit.

53 Les groupements ruraux de résistance organisée (rondas campesinas) ont joué un rôle aussi important que la police et l’armée gouvernementales dans l’élimination du terrorisme. Malgré leur nature pacifique et leur armement limité, beaucoup de paysans sont devenus d’ardents combattants contre la guérilla après des années de harcèlement et de violence qui ont fait 25 000 à 30 000 morts dans les campagnes péruviennes.

54 Par exemple, les routes étaient si mauvaises que le riz provenant de la zone de Tarapoto, à environ 700 km au nord de Lima, aurait coûté aux consommateurs de Lima plus du double du prix du riz importé de Thaïlande. Environ 10 000 km de routes ont été reconstruites depuis le début des années 90, ce qui a beaucoup fait pour rétablir la compétitivité des produits nationaux et en particulier du riz.

55 Les investissements publics dans l’agriculture sont tombés d’environ 400 millions de dollars en 1985-1990 à 325 millions en 1990-1993 (moyennes annuelles en dollars constants de 1993); toutefois, leur part dans l’investissement public total a augmenté (elle atteignait 28 pour cent en 1990-1993, contre 16 pour cent en 1980 et 24 pour cent en 1985-1989).

56 Une grande partie des investissements publics dans l’agriculture effectués ces dernières années ont été absorbés par les grands projets d’irrigation entrepris sous les gouvernements précédents. Le gouvernement actuel remet en question cette politique de l’irrigation, car ces grands projets n’ont pas atteint leurs objectifs économiques et sociaux.

57 Cette enquête a été effectuée en décembre 1995 par l’Institut interaméricain de coopération pour l’agriculture (IICA) et par l’Asociación de Promoción Agraria (ASPA) sous les auspices de la Fondation Konrad Adenauer. Cette enquête a porté sur 100 agriculteurs choisis dans plusieurs parties du pays sur la base de leurs bons résultats agricoles et économiques.

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