Après les progrès encourageants de 1995, l’année 1996 a été difficile pour le processus de transition dans les pays d’Europe centrale et orientale59. La croissance du PIB, tout en restant la plus forte d’Europe, a ralenti, tombant de 5,6 à 4 pour cent à l’échelle de la sous-région. Ce taux moyen masque toutefois des situations très contrastées selon les pays. Sauf en Hongrie, où la croissance du PIB est tombée à 1 pour cent en 1996 sous l’effet d’un programme de stabilisation sévère, mais réussi, l’expansion a été satisfaisante dans les pays membres de l’Accord de libre-échange centre européen (ALECE)60. Les taux de croissance les plus élevés ont été enregistrés en Pologne et en Slovaquie: respectivement 6 et 7 pour cent. En revanche, plusieurs pays d’Europe du Sud-Est ont accusé d’importantes régressions, en particulier la Bulgarie, où le PIB a chuté de 10 pour cent en 1996. Dans ce pays, de même qu’en Albanie et en Roumanie, les taux d’inflation ont augmenté d’un facteur allant de deux à 10. Ce contraste semble confirmer qu’il existe bien un processus à deux «vitesses» de passage à l’économie de marché dans la sous-région, les pays à «grande vitesse» étant ceux de l’ALECE.
Le ralentissement du développement économique d’ensemble dans la sous-région est l’effet combiné de plusieurs facteurs. Le ralentissement de l’activité économique dans certains pays d’Europe occidentale qui sont les principaux partenaires commerciaux de la sous-région a joué un rôle important. De plus, les pays où la réforme était déjà relativement avancée ne pouvaient plus compter sur une main-d’œuvre bon marché et des dévaluations brutales pour maintenir leur compétitivité. Enfin, dans certains pays où les réformes progressent rapidement, des taux élevés d’inflation (par exemple 24 pour cent en Hongrie et 19 pour cent en Pologne) ont entravé la formation de capital. Les salaires réels ont en général augmenté plus vite que la productivité, ce qui a gonflé les coûts unitaires de main-d’œuvre et stimulé l’inflation dans la plupart des pays d’Europe centrale et orientale.
La production agricole de la sous-région, dévastée par les intempéries, a chuté d’environ 4,6 pour cent61 en 1996, retombant pratiquement au niveau de 1994. Il y a toutefois des exceptions encourageantes: la production a augmenté dans une proportion particulièrement élevée en Slovaquie (+6 pour cent) et en Croatie (+8 pour cent) ainsi que, dans une moindre mesure, en Hongrie. C’est en Bulgarie que la chute a été la plus catastrophique (-30 pour cent): la production végétale et animale a diminué de moitié entre 1989 et 1996. Le déclin de la production agricole de la sous-région est dû principalement à une chute de plus de 12 pour cent de la production de céréales. Le recul a été relativement modéré en Pologne et en Hongrie, mais très brutal en Bulgarie (-46 pour cent), en Roumanie (-28 pour cent) et en Yougoslavie (-19 pour cent): dans ces trois pays, les rendements sont tombés respectivement de 35, 21 et 14 pour cent. Ces mauvais résultats sont dus aux intempéries et aux difficultés financières qui ont limité les apports d’intrants. Pendant les années difficiles de la transition, la céréaliculture est devenue beaucoup plus vulnérable aux caprices du climat à cause de la réduction des apports d’intrants industriels, en particulier d’engrais et de pesticides. La production animale, qui a bénéficié des bonnes récoltes de l’année précédente, a moins souffert en 1996: la production de viande de la sous-région n’a diminué que de 2 pour cent en 1996; en Europe du Sud-Est, les abattages forcés ont entraîné des accélérations éphémères de la production.
Ce ralentissement de l’activité agricole et en particulier de la production de céréales, à un moment où les prix des céréales sur les marchés internationaux étaient élevés, a fait flamber les prix à la production dans toute la région: en République tchèque et en Pologne, les prix des céréales à la production ont augmenté d’environ 40 pour cent en 1996 et en Hongrie le cours à terme du blé a doublé en un an. En Roumanie, les prix d’achat offerts par l’Etat étaient de 40 pour cent plus élevés qu’en 1995, quoiqu’encore inférieurs aux prix du marché libre.
La hausse des prix à la production des céréales a eu des répercussions sur les prix d’autres produits tels que ceux du colza en Pologne, du lait et des produits laitiers en Roumanie et du bétail de boucherie dans plusieurs pays. Comme les prix à la production ont augmenté plus vite que l’inflation, les termes de l’échange agricole se sont améliorés, notamment en Slovaquie, en Hongrie et en République tchèque. Dans ce dernier pays, l’amélioration tient aussi à une meilleure organisation des producteurs dans certains sous-secteurs.
La hausse des prix sortie exploitation a aussi fait monter les prix des aliments en 1996, mais l’effet sur les prix à la consommation ne se fera pleinement sentir que dans le courant de 1997. La hausse des prix à la consommation en 1996 a été de 19 à 20 pour cent en Pologne et en Hongrie, ce qui est bien inférieur à la hausse des prix à la production. En revanche, elle a été vertigineuse dans certains pays d’Europe du Sud-Est: 57 pour cent en Roumanie et 311 pour cent en Bulgarie; cette flambée des prix reflète l’inflation générale des prix à la consommation et l’offre intérieure insuffisante de certains produits alimentaires de base.
Les pays d’Europe centrale et orientale ont continué d’aligner leurs politiques agricoles sur celles de l’UE. Le soutien aux producteurs et aux marchés agricoles, sous forme de contingents de production et de prix planchers garantis (par exemple pour le lait en Hongrie et en Slovaquie), est relativement limité, mais continue d’augmenter. Tout en étant nettement inférieur aux niveaux de l’UE, l’équivalent subvention à la production (ESP) 62 tend à augmenter dans certains pays (ainsi en Hongrie, il est passé de 11 pour cent en 1992 à plus de 20 pour cent en 1996). En République tchèque, le nouveau programme agricole contient des dispositions visant à protéger l’agriculture et les régions rurales en général; plus de la moitié du budget croissant des aides à l’agriculture sert à financer des versements directs aux exploitations.
Face à la désorganisation de la production agricole et des approvisionnements intérieurs, certains pays d’Europe orientale ont adopté en 1996 des mesures d’urgence (fortes hausses des prix réglementés, interdictions à l’exportation, recours à l’aide alimentaire) qui ont donné un certain répit. Toutefois, les problèmes critiques dont souffraient ces pays étaient dus à la mollesse des réformes structurelles des années précédentes et au vide institutionnel qui avait succédé au démantèlement du système d’organisation économique du secteur agroalimentaire. La viabilité du nouveau système de marché dépendra de la mesure dans laquelle les pays de l’Europe du Sud-Est réussiront à se doter d’institutions et de mécanismes d’exécution qui soient à la fois opérationnels et susceptibles de favoriser les réformes structurelles.
A mesure qu’avançaient la réforme économique et la libération des échanges, la balance commerciale des pays d’Europe centrale et orientale est devenue déficitaire au milieu des années 90. Le déficit a beaucoup augmenté en 1996, passant de 20 à 32 milliards de dollars, tandis que la même année les apports nets de capitaux tombaient de 24 à 15,4 milliards de dollars. Une bonne partie du déficit est imputable au secteur agroalimentaire. Les échanges de produits agricoles et alimentaires ont été très dynamiques entre 1993 et 1995, mais les importations ont augmenté plus que les exportations (de 20 pour cent contre 17 pour cent). En 1995 et 1996, la balance du commerce des produits agricoles et alimentaires n’a affiché un excédent qu’en Bulgarie et en Hongrie.
Le déficit du commerce agroalimentaire a continué de se creuser, sous l’effet notamment du ralentissement économique en Europe occidentale et de l’accroissement des importations provoqué par la demande de produits alimentaires de qualité et coûteux émanant d’une minorité de consommateurs aisés dans les pays d’Europe centrale et orientale. A partir du milieu de 1996, la chute de la production agricole a aussi commencé à provoquer un ralentissement des exportations de certains pays.
Les gouvernements des pays d’Europe centrale et orientale ont dû faire des arbitrages difficiles entre la nécessité d’accroître la protection (pour compenser la faible compétitivité) dictée par des considérations de politique intérieure et les obligations extérieures résultant des engagements pris dans le cadre de l’OMC et de l’ALECE. Face à ces pressions contradictoires, ils ont souvent changé de politique. Beaucoup de pays ont eu recours à des mesures commerciales pour parer dans l’immédiat aux problèmes du marché intérieur. Tandis que plusieurs pays (tels que la Hongrie, la Pologne et la Slovaquie) réduisaient les surtaxes à l’importation introduites précédemment, certains (parfois les mêmes) ont appliqué de nouveaux droits de douane à des produits spécifiques pour des périodes limitées en vue de protéger les producteurs nationaux. Cela n’a certainement pas contribué à stabiliser l’environnement dans lequel opèrent les entreprises ni à renforcer la confiance des investisseurs et des commerçants.
En revanche, la libéralisation des échanges entre les pays de l’ALECE a stimulé le commerce entre les pays du groupe, surtout dans le secteur des produits agroalimentaires. Cette expansion dynamique a eu des effets contrastés sur la balance du commerce agroalimentaire des divers pays membres: l’effet a été positif en Slovaquie mais négatif en Pologne en 1995. Cette divergence tient à ce qu’au moment où ils ont adhéré à l’ALECE, les divers pays avaient des niveaux différents de protection tarifaire. La décision prise en 1996 d’appliquer un taux de droit nul à plus de la moitié des produits agroalimentaires échangés entre les Etats membres marque un nouveau progrès important de la libéralisation des échanges entre ces pays. Il a en outre été décidé que toutes les mesures à la frontière seraient supprimées au plus tard en 1999.
L’application du traité de l’ALECE imposera aux pays de nouveaux efforts pour réduire au minimum la protection de leurs marchés et harmoniser leurs politiques commerciales et leurs régimes de marché. Cette convergence des politiques donnera certainement un nouvel essor aux échanges agroalimentaires à l’intérieur de la zone.
Le commerce agricole entre l’Europe centrale et orientale et l’UE s’est encore intensifié en 1996 du fait de l’augmentation des contingents d’importation accordés par l’UE dans le cadre des accords de commerce préférentiel; toutefois, le taux d’utilisation des contingents est inégal et, dans certains cas, il n’a pas dépassé 50 pour cent. La balance des échanges agroalimentaires des pays d’Europe centrale et orientale avec l’UE se détériore graduellement depuis 1993 à cause de la perte de compétitivité des produits de la sous-région et de l’essor de la demande de produits alimentaires de haute qualité; d’autres facteurs liés au système de contingents ont aussi joué.
Les contingents d’importation fixés par l’UE dans le cadre des accords européens ont été déterminés sur la base de la structure des échanges d’avant les réformes. Ce système ne correspond plus bien à la nouvelle structure des exportations des partenaires d’Europe orientale, désormais déterminée par les forces du marché, comme l’atteste le fait qu’une bonne partie des échanges sont hors contingent. En outre, l’expérience prouve que l’essentiel des avantages économiques découlant des contingents revenait aux agents importateurs des pays de l’UE. En d’autres termes, les accords européens ne garantissaient pas aux pays fournisseurs de l’Est une amélioration des prix à l’exportation, à cause du système d’administration des contingents préférentiels. Une modification du système en vue d’assurer un partage plus équitable des marges de préférence, ainsi qu’un accroissement des contingents d’exportation pourraient être économiquement avantageux pour les pays d’Europe centrale et orientale.
Les négociations et discussions de fond qui ont eu lieu tout au long de 1996 ont fait apparaître que l’expansion de l’UE à l’Est ne se ferait pas avant l’an 2003. D’ici là, la politique agricole commune (PAC) de l’UE aura probablement beaucoup changé. Les pays d’Europe centrale et orientale qui avaient annoncé en 1996 qu’ils souhaitaient adhérer à l’UE, et qui devront pour cela s’adapter à la PAC future, se trouvent en quelque sorte obligés de viser une cible mouvante. De plus, tant dans l’UE que dans les pays de la sous-région qui sont membres de l’OMC, les accords sur l’agriculture issus du Cycle d’Uruguay auront de profonds effets sur les politiques agricoles futures. D’une part, les pays d’Europe centrale et orientale ont dans de nombreux cas consolidé leurs droits de douane sur les produits agricoles à des taux tellement élevés que leur réduction pendant la période de validité de l’actuel accord de l’OMC ferait à peine progresser la libéralisation des importations; d’autre part, les engagements à l’égard de l’OMC impliquent un effort croissant de libéralisation des politiques agricoles dans la sous-région.
Avant la réforme, la disponibilité énergétique alimentaire (DEA) était plus que suffisante, et l’alimentation était relativement variée dans tous les pays de la sous-région, sauf en Albanie. Les gouvernements communistes appliquaient leur politique de vivres abondants à la portée de tous en maintenant les prix à la consommation à des niveaux extrêmement bas au moyen de fortes subventions.
Dans tous les pays, la demande alimentaire et la nutrition ont beaucoup souffert du processus de libération du marché et de la suppression des subventions à la consommation, qui ont coïncidé pour une grande partie de la population avec une chute des revenus réels. La ration calorique et protéique moyenne a diminué dans la plupart des pays. En Bulgarie, la DEA est tombée de 3 620 kcal en 1979-1981 à 3 160 en 1990-1992 et a probablement encore baissé depuis. En Hongrie, bien que ce pays ait une production excédentaire de denrées alimentaires, la ration protéique est tombée de 96 g par jour en 1979-1981 à 89 g en 1992-1994. Dans les pays de l’ALECE à grande vitesse, la réforme n’a guère changé les disponibilités alimentaires nationales, mais des problèmes localisés d’accès aux aliments ont surgi, créant une insécurité alimentaire des ménages dans les groupes les plus pauvres de la population. Selon certaines estimations, 20 à 40 pour cent des habitants de ces pays souffraient de la pauvreté au début des années 90. Leur état nutritionnel et sanitaire s’est détérioré et les programmes sociaux limités ne leur fournissaient que des services réduits au minimum. Comme la production tendait en général à diminuer, le commerce des produits agricoles et alimentaires est devenu de plus en plus important pour la sécurité alimentaire des pays de l’ALECE.
Les autres éléments fondamentaux de la sécurité alimentaire – disponibilité et stabilité des approvisionnements – sont devenus très problématiques, surtout en Europe du Sud-Est. Pour satisfaire ses besoins alimentaires, la Roumanie a dû plus que doubler ses importations dans les années 90, tandis que ses exportations s’effondraient. Des crises alimentaires encore plus graves ont éclaté pendant les années 90 en Bulgarie et en Albanie à cause de la désorganisation de l’économie et de l’échec des programmes de stockage et des politiques commerciales. N’ayant pas toujours de quoi payer les importations commerciales de produits alimentaires, la Bulgarie a dû recourir à l’aide alimentaire en 1991, 1993, 1994 et 1997, et l’Albanie en 1997. Ces difficultés montrent que même dans les pays les mieux dotés par la nature pour la production alimentaire, tous les aspects de la sécurité alimentaire peuvent être compromis quand la transformation économique est trop timide ou fragile.
Le processus de transition s’est accompagné d’une chute brutale de la consommation d’intrants industriels et des investissements dans l’agriculture, de sorte que la production agricole est devenue moins intensive. Il serait intéressant de savoir si cette tendance a au moins le mérite de jeter les bases d’un développement agricole plus durable dans la sous-région.
La chute brutale de la consommation d’engrais et de pesticides, qui est tombée selon les pays de 55 à 75 pour cent entre 1989/90 et 1994/95, a considérablement réduit l’intensité de la production. Les rendements sont tombés de 25 à 35 pour cent dans la céréaliculture; la densité du cheptel et sa productivité ont beaucoup diminué. Parallèlement, l’agriculture de subsistance a reparu un peu partout; le taux d’exploitation des terres cultivées a diminué et la part de l’agriculture dans l’emploi total a augmenté en Europe du Sud-Est (passant de 18 à 22 pour cent en Bulgarie et de 28 à 36 pour cent en Roumanie par exemple). Dans les pays à grande vitesse, la baisse de la production agricole s’est accompagnée d’un recul brutal de l’emploi dans le secteur agricole (il a diminué des deux tiers environ en Hongrie et en République tchèque entre 1990 et 1996). Ces tendances ont été moins marquées dans les pays de petite agriculture tels que la Pologne et la Slovénie.
La réduction de l’intensité de la production a été provoquée par la modification des prix relatifs des intrants et des produits due à la réduction des subventions; quoi qu’il en soit, c’est la principale cause de la chute de la production agricole ainsi que de l’investissement, des revenus réels et de la productivité dans l’agriculture. Cela a aussi entraîné une régression des taux d’autosuffisance alimentaire et une détérioration de la balance commerciale de plusieurs sous-secteurs et pays. Comme on l’a vu plus haut, il y a tout de même un aspect positif: la réduction des atteintes à l’environnement.
L’expérience de l’Europe occidentale peut servir de référence pour examiner cette question. En 1996, l’intensité de l’agriculture en Europe centrale et orientale (mesurée par la structure de la production, les rendements, la consommation d’engrais et de pesticides et la mécanisation) était bien inférieure à ce qu’elle était en Europe occidentale; c’était d’ailleurs déjà le cas même avant le début du processus de transition. Pourtant dès cette époque, l’agriculture était parfois très polluante, bien que relativement peu intensive. Les problèmes étaient dus au manque de compétences et à des pratiques agressives pour l’environnement (mauvaises méthodes d’entreposage et d’application des intrants agricoles, forte concentration de bétail et politiques axées exclusivement sur l’accroissement de la production) plutôt qu’à des doses excessives d’intrants industriels. Quoi qu’il en soit, il en est résulté dans beaucoup de parties de la sous-région des atteintes à l’environnement nécessitant des mesures correctives.
Dans le cas de l’Europe occidentale, les retombées sur l’environnement de certaines pratiques agricoles dont se sont ressentis non seulement l’eau, les sols, la flore et la faune sauvages, mais aussi la qualité des produits, sont devenues de plus en plus visibles vers la fin des années 80 et le début des années 90. Pour y parer, on s’est efforcé d’intégrer diverses mesures agroenvironnementales dans une politique d’ensemble. Des incitations économiques et des mesures administratives ont été introduites pour réduire l’utilisation d’engrais et de pesticides et améliorer les techniques d’application et les pratiques agricoles en vue de réduire le lessivage des nitrates, les émissions de phosphore et les résidus de pesticides. Associées à des programmes de protection de l’environnement, ces mesures ont entraîné dans certains pays une réduction graduelle de l’intensité de l’agriculture. Dans plusieurs sous-secteurs, la forte réduction des applications d’engrais et de pesticides n’a pas fait baisser les rendements mais a seulement ralenti l’accroissement de la productivité des terres. Dans plusieurs pays de l’UE (Autriche, Finlande et Allemagne par exemple), l’agriculture organique est un succès à la fois écologique et économique.
Dans les pays d’Europe centrale et orientale, la réduction de l’intensité de l’agriculture a été un processus spontané déterminé par des difficultés financières et économiques au niveau de l’exploitation: c’est par là qu’il se différencie de ce qui est arrivé en Europe occidentale, où ce processus est le résultat de politiques délibérées visant à rééquilibrer l’offre et la demande de produits agricoles et à assurer la durabilité du développement agricole et rural. L’agriculture pourrait donc redevenir plus intensive en Europe centrale et orientale si la conjoncture économique et l’état du marché changent.
Bien que certains pays aient introduit des lois et règlements concernant l’utilisation des pesticides et les résidus dans les produits alimentaires, l’agriculture durable ne fait pas encore l’objet d’une politique intégrée et n’est pas considérée comme un important objectif de développement dans la sous-région. La politique privilégiant la croissance de la production qui est encore celle de la plupart des pays d’Europe centrale et orientale, à quelques exceptions près (Slovénie et République tchèque par exemple) ne fait toujours pas une place suffisante à la durabilité. On peut toutefois espérer que cette lacune sera corrigée à mesure que les pays de la sous-région aligneront leurs politiques sur celles de l’UE.
On peut s’attendre à ce que l’intensité de la production agricole recommence à augmenter au cours des prochaines années, sous l’effet de la reprise du développement économique et de l’augmentation de la demande de produits alimentaires qui en résultera. L’agriculture de la sous-région pourrait alors s’engager dans une voie plus durable. Il faudra pour cela que certaines conditions essentielles soient réalisées, à savoir:
Le chapitre relatif à la Communauté des Etats indépendants (CEI) est cette année consacré à la Fédération de Russie. L’établissement d’un régime politique démocratique et de l’économie de marché se poursuit en Fédération de Russie. Les résultats macroéconomiques ont continué à s’améliorer, particulièrement en ce qui concerne la stabilisation de la monnaie et des prix. Le PIB a continué de baisser (selon les chiffres officiels, de 4,2 pour cent en 1995 et de 6 pour cent en 1996) mais moins qu’en 1993 et 1994 (respectivement -8,7 et -12,6 pour cent). De plus, les chiffres officiels sont sans doute trop pessimistes car une bonne partie des nouvelles activités économiques privées échappent aux statistiques. La chute de la production peut être considérée comme un effet secondaire de la réorientation des ressources et de la restructuration de la production qui sont nécessaires maintenant que le pays s’intègre dans l’économie mondiale et que ce ne sont plus les préférences des planificateurs mais celles des producteurs qui dictent des choix de production. La politique de stabilisation appliquée en 1996 a porté ses fruits: le taux d’inflation est tombé à 22 pour cent contre 215 pour cent et 130 pour cent respectivement les deux années précédentes, et la dégringolade du rouble a beaucoup ralenti: il n’a perdu que 16 pour cent en valeur nominale sur le dollar des Etats-Unis en 1996, après avoir baissé au total de 73 pour cent pendant les deux années précédentes. De graves problèmes subsistent pourtant; les plus urgents sont l’effondrement du système fiscal et l’insolvabilité généralisée.
La restructuration de la production suscitée par les réformes a eu de profonds effets sur l’agriculture. La production agricole totale est tombée de 38 pour cent entre 1990 et 1996 et la part de l’agriculture dans le PIB a diminué de près de moitié, tombant de 22 à 12 pour cent (selon les chiffres officiels, aux prix courants). La production animale a diminué plus encore que la production végétale et ne représentait plus en 1996 que 45 pour cent de la production agricole totale, contre 63 pour cent en 1990. Ce recul de l’agriculture russe et en particulier de l’élevage est généralement considéré comme une catastrophe; il est sans doute plus réaliste d’y voir une retombée inévitable de la réforme à long terme du marché et un effet de l’utilisation irrationnelle des ressources sous le régime soviétique.
On peut distinguer deux grands volets dans la réforme de l’agriculture russe: la réforme institutionnelle et la restructuration économique. Les éléments de la réforme institutionnelle sont la privatisation, la réforme agraire et la création d’infrastructures pour l’économie de marché (établissement d’un droit commercial, de services bancaires ruraux et d’un système financier). La restructuration économique consiste à réorienter les flux de biens matériels et l’utilisation des ressources dans le secteur agricole et alimentaire et se traduit par une modification du volume et de la structure de la production, de la consommation et du commerce.
Depuis que la réforme économique a commencé, au début de 1992, la réforme institutionnelle de l’agriculture russe progresse lentement. Les fermes d’Etat et collectives héritées de l’ère soviétique, dont la nature et la fonction ont à peine changé, continuent à dominer le secteur agricole. En 1996, elles ont été à l’origine d’environ 63 pour cent de la production animale et 47 pour cent de la production végétale (dont 95 pour cent de la production céréalière). En 1992-1993, le gouvernement central a décidé qu’elles devaient se réorganiser. Elles pouvaient devenir soit des sociétés mixtes (c’est l’option qui a été le plus souvent choisie), soit des groupements agricoles d’exploitation, soit des associations, soit des coopératives; elles pouvaient se diviser pour constituer des fermes privées ou encore conserver leur statut. Malheureusement, cette réorganisation officielle n’a pas changé grand-chose à l’organisation réelle des exploitations, à la façon dont elles sont gérées ni à la structure des incitations internes. Le recul du dirigisme agricole a donné plus de pouvoir aux directeurs des exploitations, qui s’opposent aux réformes fondamentales, surtout lorsqu’elles touchent leurs exploitations.
Au début des réformes, le gouvernement fédéral a encouragé le développement de l’agriculture privée. Le nombre d’exploitations privées a culminé en 1994, atteignant environ 280 000 (pas toutes en activité); il a un peu diminué depuis. En 1996, les exploitations privées n’occupaient au total que 6 pour cent des terres agricoles.
L’absence d’une véritable réforme agraire garantissant les droits de propriété sur la terre a beaucoup entravé le développement de l’agriculture privée. Jusqu’ici, le principal fondement de la réforme agraire est le décret présidentiel d’octobre 1993 (Réglementation des régimes fonciers et développement de la réforme agraire en Russie), renforcé par un autre décret présidentiel de mars 1996. Le décret de 1993 disposait que les (anciennes) fermes d’Etat et collectives devaient initialement prendre possession des terres et répartir des actions entre tous ceux qui travaillaient pour elles. Chaque action donnait le droit d’obtenir une parcelle dans l’exploitation. Les actionnaires pouvaient exploiter eux-mêmes leur parcelle, la louer à un autre actionnaire ou investir leur part dans l’exploitation. La terre ne pouvait être utilisée qu’à des fins agricoles et ne pouvait être vendue à des acheteurs étrangers à l’exploitation.
Les décrets présidentiels ont établi certains droits au bénéfice des exploitants potentiels, mais pour être efficace, la réforme agraire doit être assortie de règlements d’application et en particulier d’un code foncier établissant des droits de propriété garantis sur la terre et permettant aux exploitants de léguer, acheter, vendre, louer ou hypothéquer librement leur terre. Pendant l’été 1995, un projet de code foncier était prêt à être présenté à la Douma (Parlement) mais le Conseil de la Fédération (le Sénat) l’a rejeté. Ce code prévoyait que les parts de terre seraient converties en actions de l’entreprise, lesquelles ne donneraient plus automatiquement droit à une parcelle. Aucun actionnaire ne pourrait vendre ses parts ni les utiliser pour créer une exploitation indépendante sans l’autorisation unanime de tous les actionnaires. Un tel régime, outre qu’il ne créerait pas de droits de propriété sur la terre, risquerait de bloquer la distribution des terres à ceux qui souhaitent créer des exploitations privées. Ainsi, faute d’un code législatif, la réforme agraire opérée en Fédération de Russie reste de pure forme.
Un autre obstacle pour l’agriculture privée est le sous-développement des infrastructures commerciales, des services agricoles et du crédit dans les zones rurales. Les agriculteurs ont besoin d’un système de diffusion rapide et peu coûteux des informations sur le marché, d’un système financier qui leur permette d’obtenir du capital rapidement et à des conditions raisonnables, et d’un code de commerce solide qui permette de faire respecter les droits contractuels. Un système commercial de crédit agricole est particulièrement nécessaire; toutefois, son développement est freiné par l’absence de droit de propriété privée, qui empêche d’utiliser la terre comme garantie pour les prêts. Les agriculteurs privés, étant les plus vulnérables, sont ceux qui ont le plus besoin d’une infrastructure commerciale plus développée, mais toutes les entreprises du secteur agricole et alimentaire en bénéficieraient.
Bien que l’agriculture privée n’ait guère prospéré pendant la période de réforme, elle est maintenant à l’origine d’environ 46 pour cent de la production agricole, alors qu’elle n’occupe que 6 pour cent des terres agricoles. Les parcelles privées sont à l’origine de l’essentiel de la production de pommes de terre et de légumes et d’environ la moitié de celle de viande et de lait. Cette production est en majeure partie consommée par les producteurs eux-mêmes ou vendue directement aux consommateurs sur des marchés paysans.
La principale transformation des institutions agricoles résultant de la réforme est l’érosion du système d’achats publics: une part croissante de la production est vendue par des filières privées. En 1996, le secteur public n’a acheté que 12 pour cent de la production de céréales; en outre, ces céréales ont été achetées en majeure partie par les autorités régionales et non fédérales. Les premières filières privées de commercialisation des céréales ont été les bourses de produits, mais les négociants privés les ont bientôt éclipsées. Ceux-ci offrent aux producteurs des prix plus élevés que l’Etat, et paient rapidement.
On a vu que les institutions agricoles n’ont pas été vraiment transformées par les réformes; en revanche, la réforme économique a déclenché de profondes restructurations économiques. Les nouvelles orientations qui ont stimulé la restructuration sont la libéralisation des prix et la réduction des subventions aux secteurs agricole et alimentaire. Bien que ces deux séries de mesures aient été conçues principalement dans l’optique du programme plus général de stabilisation macroéconomique, elles ont eu un effet important sur les décisions des agriculteurs concernant l’utilisation des intrants et la production.
Le programme de libéralisation entrepris au début de 1992 a libéré les prix de presque tous les intrants et produits agricoles à certaines exceptions près, à savoir: les prix à la production sont de facto restés dans une certaine mesure fixés à cause des achats du secteur public, bien que ceux-ci aient diminué; les prix de l’énergie, malgré une certaine hausse, ont été maintenus au-dessous des prix mondiaux et les administrations régionales et locales ont continué (jusqu’à un certain degré) à réglementer les prix à la consommation des produits alimentaires. Alors qu’en 1990, les subventions du régime soviétique aux secteurs alimentaire et agricole représentaient 10 pour cent du PIB, les subventions agricoles n’équivalaient plus qu’à environ 4 pour cent du PIB de la Fédération de Russie en 1995 et 1996. La nature des subventions a en outre changé: les subventions budgétaires directes ont diminué (surtout pour les intrants) tandis que les subventions indirectes ont augmenté, principalement les exonérations fiscales et les bonifications de créances publiques.
Le trait marquant de la restructuration de l’économie agricole russe a été la forte contraction du secteur de l’élevage. Entre 1990 et 1996, le cheptel bovin a diminué de 32 pour cent, le cheptel porcin de 43 pour cent et les effectifs avicoles de 33 pour cent. La production de viande est tombée de 10,1 à 5,4 millions de tonnes, celle de lait de 55,7 à 36 millions de tonnes et celle d’œufs de 47,5 à 31,5 milliards d’unités.
A la fin des années 80, la consommation par habitant de la plupart des produits de l’élevage était égale à celle de beaucoup de pays de l’OCDE. Comme le PIB réel soviétique par habitant équivalait au plus à la moitié du revenu moyen dans les pays de l’OCDE, la production et la consommation dans l’ex-URSS de produits animaux de valeur étaient bien supérieures au niveau auquel on se serait attendu étant donné la richesse et le revenu réels du pays.
La libéralisation des prix et la réduction des subventions ont fait brutalement monter les prix non seulement des denrées alimentaires, mais de tous les biens de consommation, en raison des coûts élevés de production. Comme les prix augmentaient plus vite que les salaires, les revenus réels des consommateurs ont baissé. D’où une baisse de la demande des denrées alimentaires à forte élasticité-revenu63, comme la viande et les autres produits animaux. La demande des denrées alimentaires à faible élasticité-revenu n’a pas beaucoup baissé et a même augmenté dans le cas de produits de base tels que le pain et les pommes de terre.
La libéralisation des prix a eu aussi un effet négatif sur l’offre, du fait qu’elle a fait baisser les termes de l’échange des producteurs, non seulement dans le secteur de l’élevage, mais pour l’ensemble de l’agriculture. Entre 1991 et 1996, les prix des intrants agricoles ont augmenté quatre fois plus (en pourcentage) que les prix des produits agricoles. La détérioration des termes de l’échange, qui a suivi la libéralisation des prix, tient à ce que pendant l’ère soviétique l’agriculture était subventionnée non seulement directement, mais aussi indirectement par le biais du système de prix.
Un autre aspect de la réforme qui a durement touché le secteur de l’élevage est l’ouverture à la concurrence étrangère. Entre 1992 et 1996, les importations totales de viande en Russie sont passées de 700 000 à 2,2 millions de tonnes. Cette augmentation a été surtout marquée pour la viande de volaille, dont les importations sont passées de 55 000 à 950 000 tonnes. La croissance des importations de viande s’est inscrite dans une tendance générale à importer davantage de produits agricoles et alimentaires de valeur, surtout dans les échanges avec des pays qui n’appartenaient pas à l’ex-URSS. En 1996, les produits de haute valeur représentaient environ 90 pour cent des importations agricoles et alimentaires en provenance de ces pays.
Si les importations de viande ont tant augmenté alors que la demande de produits animaux baissait, c’est parce que les coûts de production de la viande en Russie sont très élevés. Pendant les années 80, l’ex-URSS avait un avantage comparatif pour la production de machines et d’équipements ou même de céréales plutôt que de viande64. Comme les coûts de production de la viande sont plus élevés en Russie qu’en Ukraine ou au Bélarus, le désavantage comparatif de la Fédération de Russie est plus grand que celui de l’ensemble de l’ex-URSS.
Le manque de compétitivité de la viande russe tient non seulement aux coûts élevés de la production primaire, mais aussi à ce que le coût du transport jusqu’aux lieux de consommation – principalement les grandes villes – où la production intérieure est en concurrence avec les importations, est très élevé. Les coûts élevés de distribution sont dus en grande partie aux défaillances des infrastructures matérielles et institutionnelles nécessaires pour le transport interrégional des produits agricoles. La viande russe n’est pas non plus compétitive sur le plan de la qualité (variété des produits, emballage, durée de conservation, facilité de préparation). Les disparités croissantes de revenus provoquées par la réforme ont fait apparaître parmi les consommateurs russes une classe aisée qui apprécie beaucoup les produits alimentaires occidentaux de bonne qualité.
Le secteur de la production végétale s’est aussi restructuré. La production totale de légumes est restée stable, mais celle de pommes de terre a augmenté tandis que celle de céréales et de betteraves sucrières a beaucoup diminué. La production moyenne de céréales est tombée de 104 millions de tonnes par an en 1986-1990 à 71 millions de tonnes en 1994-1996, et celle de betteraves à sucre de 33 à 16 millions de tonnes.
Le secteur des céréales a beaucoup souffert du recul de l’élevage, qui a réduit la demande de produits d’alimentation animale. La production de céréales, comme celle des autres cultures, a aussi souffert de la dégradation des termes de l’échange résultant de la libéralisation des prix. Depuis quelques années, les fabricants russes d’engrais exportent l’essentiel de leur production en échange de devises fortes; les producteurs d’énergie ont eux aussi intérêt à vendre sur le marché mondial plutôt qu’aux exploitations agricoles russes. Depuis que l’Etat ne garantit plus les approvisionnements en intrants et que les prix de ces derniers ont beaucoup monté, les cultivateurs utilisent beaucoup moins de machines, d’engrais, de pesticides et de carburant. Pour la plupart des cultures, les rendements ont toutefois beaucoup moins diminué que la consommation d’intrants. Pour les céréales, le rendement moyen – 1,44 tonne à l’hectare – est resté presque au même niveau que pendant les années 80: il semble donc que la raréfaction des intrants ait incité les cultivateurs à optimiser l’utilisation de leurs ressources limitées.
La réduction du cheptel a aussi entraîné une nette baisse des importations céréalières et la disparition presque totale des importations de soja et de farine de soja. En 1994/95 (juillet à juin) et 1995/96, les importations nettes de céréales de la Russie n’ont pas dépassé 0,2 et 5 millions de tonnes respectivement, contre une moyenne de 22 millions de tonnes par an entre 1987 et 1992. Les importations nettes annuelles de soja et de farine de soja n’ont pas dépassé 8 000 et 57 000 tonnes en moyenne en 1995-1996.
Depuis le début des réformes, la politique de commerce agricole s’est complètement inversée: le régime de réglementation des exportations a cédé la place à un système de restrictions des importations. En 1992, les exportations de produits agricoles étaient strictement encadrées par un système de contingents, de licences, de taxes et parfois même d’interdictions totales. En 1994, les exportations ont été presque entièrement déréglementées et des mesures de restriction des importations ont été introduites. Ce revirement de la politique commerciale s’explique principalement par deux raisons. Premièrement, la réforme a rendu les exploitations plus responsables de leurs résultats financiers et de la commercialisation de leurs produits: elles doivent donc fonctionner comme des entreprises compétitives obéissant aux forces du marché. Le mot d’ordre étant désormais de vendre la production au meilleur prix, les exploitations font pression pour obtenir des aides de l’Etat d’un type plus couramment observé dans les économies de marché que dans les économies planifiées, telles qu’une protection contre la concurrence étrangère.
Deuxièmement, la forte hausse de la valeur réelle du rouble pendant la période de réforme a réduit la compétitivité des producteurs (et cela non seulement dans le secteur agricole, mais dans l’ensemble de l’économie) parce que les importations sont devenues moins coûteuses que les produits d’origine nationale. Il est vrai que le taux de change nominal a baissé, mais l’inflation a plus que compensé cette dépréciation de sorte que la valeur réelle du rouble a augmenté. Depuis la fin de 1992, la parité de pouvoir d’achat du rouble a augmenté d’environ 600 pour cent par rapport au dollar.
Les restrictions à l’importation demeurent toutefois modérées. Les droits de douane vont de 2 à 10 pour cent pour la plupart des produits végétaux et de 10 à 30 pour cent pour les produits animaux. Aucune restriction quantitative n’est appliquée. Toutefois, le monde agricole réclame une protection accrue. Il n’a pas réussi à imposer en 1996 le contingentement des importations de sucre, d’alcool éthylique et de vodka, mais un système de licences d’importation a été mis en place pour ces deux derniers produits.
Deux facteurs devraient contrecarrer les pressions en faveur du protectionnisme agricole: l’opposition des principales zones de consommation des produits importés (principalement les grandes villes) et la volonté de la Fédération de Russie d’accéder à l’OMC, organisation qui a remplacé en 1995 le GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) auquel le pays avait demandé à accéder dès 1993. L’Accord sur l’agriculture négocié au cours des négociations récentes du Cycle d’Uruguay prohibe les contingents d’importation et toute autre restriction quantitative des importations, mais il autorise les contingents tarifaires. Pour accéder à l’OMC, la Fédération de Russie doit également accepter de plafonner les droits de douane sur les produits agricoles à un taux maximum négocié.
Le secteur de l’élevage continuera probablement à décliner pendant encore deux ou trois ans et, s’il reprend par la suite, ce sera sans doute assez lentement. La Fédération de Russie a toutes chances de rester longtemps grosse importatrice de viande et de produits de valeur en général.
La rigueur budgétaire et l’opposition des libéraux réformistes devraient empêcher le retour du régime de subventions généreuses de l’élevage. Pour les raisons indiquées plus haut, ce secteur ne peut pas non plus compter sur un renforcement de la protection commerciale. Il pourrait éventuellement être stimulé par un accroissement de la demande des consommateurs résultant de l’augmentation des revenus réels. Certains observateurs prévoient que le PIB réel du pays recommencera à augmenter d’ici un ou deux ans et il semble que les revenus réels aient déjà commencé à décoller. Toutefois, comme l’élevage russe n’est compétitif ni sur le plan des coûts ni sur celui de la qualité, il est probable que le surcroît de demande sera satisfait plutôt par un accroissement des importations que par une expansion de la production intérieure.
Il apparaît donc que seule une réduction des coûts de production et de commercialisation permettrait d’accroître notablement la production animale et de réduire les importations. Pour ce qui est des coûts de production, deux facteurs entrent en jeu: les prix des intrants et la productivité. Or, les termes de l’échange de l’élevage, après une embellie en 1995, se sont encore détériorés en 1996. Comme les prix de l’énergie sont encore inférieurs aux cours mondiaux, même s’ils s’en rapprochent graduellement, le prix global des intrants, loin de diminuer, a toutes chances d’augmenter dans le proche et le moyen terme. On ne peut guère compter non plus sur une forte amélioration de la productivité car aucune grande réforme institutionnelle propre à accroître les incitations et à promouvoir une utilisation plus rationnelle des intrants n’est prévue. Les anciennes fermes d’Etat et collectives, non transformées par la réforme, continuent à dominer la production; l’agriculture privée est au point mort et les parcelles privées, où la production animale a augmenté, ne peuvent servir de base à une agriculture moderne compétitive. De plus, le développement des infrastructures commerciales, indispensable pour réduire le coût des transactions, restera probablement lent.
Le désavantage comparatif de la Fédération de Russie dans le secteur de la viande persistera tant que les coûts de production et de distribution n’auront pas diminué, d’autant plus que la qualité restera sans doute inférieure et que les consommateurs continueront à préférer la viande d’importation. Les importations nettes de viande de la Fédération de Russie pourraient donc rester de l’ordre d’environ 2 millions de tonnes par an, dont à peu près la moitié de viande de volaille, pendant une dizaine d’années encore.
Toutefois, le tableau n’est pas entièrement noir: en 1996, la valeur réelle du rouble a cessé d’augmenter par rapport aux devises occidentales, de sorte que l’évolution du taux de change n’est plus un facteur de détérioration de la compétitivité. Si les prix et le taux de change nominal continuent à se stabiliser, ce qui semble probable, la valeur réelle du rouble restera sans doute aussi généralement stable.
Plusieurs observateurs avaient prédit au début des années 90 qu’une réforme économique efficace pourrait faire de la Fédération de Russie un exportateur net de quantités non négligeables de céréales, de l’ordre de 10 à 20 millions de tonnes par an65. Cette prévision était fondée sur le postulat que la réforme de l’agriculture améliorerait la productivité de la céréaliculture. Après cinq ans de réforme, toutefois, le pays reste importateur net de céréales (5 millions de tonnes en 1995/96).
Les analystes n’avaient pas prévu que la structure des coûts dans l’agriculture se détériorerait à mesure que l’écart entre le cours mondial et le prix intérieur des intrants se rétrécirait sous l’effet de la libéralisation des prix et des échanges. S’il est vrai que la hausse du coût des intrants et la réduction de l’utilisation de ces derniers ont incité les céréaliculteurs à utiliser les ressources de façon plus productive et à réduire le gaspillage, les réformes institutionnelles plus profondes qui auraient permis d’accroître davantage la productivité se font encore attendre. Sans la réduction des coûts qui suivrait une telle croissance de la productivité, les céréales russes ont peu de chances de devenir assez compétitives sur les marchés mondiaux pour pouvoir être exportées en grandes quantités. Il est néanmoins peu probable que la Fédération de Russie redevienne grosse importatrice nette de céréales. Le recul du secteur de l’élevage a durablement mis fin à la forte demande d’importation de céréales fourragères. De plus, la structure handicape moins la production russe sur les marchés mondiaux dans le secteur de la céréaliculture que dans celui de l’élevage. Les céréales étant un produit plus homogène, les différences de qualité entre la production nationale et les importations sont moins grandes, et elles sont moins périssables que la viande, de sorte que les coûts et risques afférents aux transports internes sont relativement moins importants.
On peut donc conclure qu’en l’absence d’une réforme institutionnelle majeure, la Fédération de Russie demeurera probablement importatrice ou exportatrice nette de petites quantités de céréales n’excédant pas 5 millions de tonnes66. Si elle exporte des céréales, il s’agira très probablement de céréales secondaires, en particulier d’orge. Il est peu probable qu’elle recommence à importer des quantités considérables de soja et de farine de soja, mais elle pourrait importer chaque année quelque 200 000 tonnes de ce dernier produit.
Il semble que seule une réforme institutionnelle entraînant une amélioration de la production et une baisse des coûts de production et de distribution permettra à l’agriculture de décoller et de devenir plus compétitive sur les marchés mondiaux sans revenir sur les réformes acquises. Indépendamment du mode d’organisation de la production primaire, le secteur agricole a besoin d’infrastructures commerciales plus solides et en particulier d’un système de services financiers ruraux et d’un code foncier garantissant les droits de propriété sur la terre. Ces deux dernières conditions sont particulièrement importantes pour assurer la croissance de l’agriculture privée.
Selon certains observateurs, la réforme des institutions agricoles n’est possible que si le gouvernement démantèle les anciennes fermes d’Etat et collectives. Il existe toutefois un moyen d’aider ces exploitations à fonctionner dans la nouvelle économie de marché: les soulager de la responsabilité d’assurer les services sociaux nécessaires à leur personnel (logement, santé, éducation, loisirs). Les administrations locales ont dans certaines zones commencé à assumer cette responsabilité, mais ce processus pourrait être accéléré.
Pour être efficace, la politique agricole doit être compatible avec les objectifs généraux de la réforme économique. Ceux-ci resteront probablement la stabilisation macroéconomique, la privatisation, le développement de la base institutionnelle nécessaire à l’économie de marché et l’intégration dans l’économie mondiale (l’accession à l’OMC restant un objectif prioritaire). Ces objectifs ont plusieurs conséquences pour le secteur agricole et alimentaire: les marchés doivent être les principaux déterminants des prix des intrants et des extrants, les subventions agricoles doivent continuer à diminuer, les obstacles au commerce doivent rester modérés et la privatisation doit être relancée.
Les conservateurs qui dominent l’agriculture russe ont des objectifs différents de ceux du gouvernement. Ils prônent une autosuffisance maximale et réclament à cet effet, par la voix de puissants groupes de pression, une augmentation des subventions publiques, la «parité des prix» (c’est-à-dire la fixation par le gouvernement de prix des intrants et des extrants favorables à l’agriculture) et une protection contre les importations. Ainsi, non seulement les intérêts agricoles ne poussent pas à la réforme, mais souvent ils la bloquent. Un des principaux défis que devra relever le gouvernement sera de faire progresser la réforme malgré cette opposition.
59 Aux fins de la présente étude sous-régionale, l’Europe centrale et orientale comprend les pays suivants: Albanie, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, ex-République yougoslave de Macédoine, Hongrie, Pologne, République fédérative de Yougoslavie, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie.
60 Les pays membres de l’Accord de libre-échange centre européen sont: la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie.
61 L’Albanie et la Bosnie-Herzégovine sont exclues de cette moyenne.
62 L’ESP mesure le soutien total fourni aux producteurs d’un produit ou groupe de produits exprimé en pourcentage de la valeur totale de la production de ce ou de ces produits.
63 Les produits à forte élasticité-revenu sont ceux dont la consommation varie beaucoup en fonction des variations du revenu des consommateurs; au contraire, quand l’élasticité-revenu est faible, la demande est moins sensible au revenu. C’est typiquement le cas des denrées alimentaires de base.
64 R. Koopman. 1991. Agricul-ture’s role during the transition from plan to market: real prices, real incentives, and potential equilibrium. In Economic Statistics for Economies in transition: Eastern Europe in the 1990s, p. 127-156. Bureau of Labor Statistics et Eurostat, Washington; W. Liefert, R. Koopman et E. Cook. 1993. Agricultural reform in the former USSR. Comparative Economic Studies, 35: 49-68; R. Tyers. 1994. Economic reform in Europe and the former Soviet Union: implications for international food markets. Research Report No. 99. IFPRI, Washington.
65 Voir note 64, p. 212.
66 Selon les études citées plus haut (note 64, p. 212), en l’absence d’une amélioration de la productivité résultant d’une réforme de l’agriculture, la Fédération de Russie sera importatrice nette de petites quantités de céréales. Ces études prévoient en outre qu’en l’absence de réformes très énergiques, elles restera importatrice nette de viande.