Previous Page TOC Next Page

AMERICA LATINA Y EL CARIBE

RESUMEN REGIONAL

Las recientes tendencias económicas y financieras revelan una clara mejoría general en la situación y perspectivas económicas de América Latina y el Caribe. El crecimiento económico alcanzó en 1996 una tasa estimada en el 3,5 por ciento, lo que representa una recuperación significativa respecto del 1,3 por ciento del año anterior, y se prevé que en 1997 alcanzará el 4,4 por ciento y en 1998 el 5 por ciento. No obstante, los resultados acusaron notables discrepancias entre los distintos países y subregiones. Los países de mayor magnitud –Argentina, Brasil, Colombia y México– registraron tasas de crecimiento del 3 al 4,5 por ciento, aunque en los casos de Argentina y México éstas sólo representaron una recuperación parcial respecto del descenso de la actividad económica del año anterior42. En lo que se refiere a los países andinos, la economía boliviana continuó su expansión a un ritmo sostenido de aproximadamente el 4 por ciento, mientras que en el Ecuador y el Perú el crecimiento fue de sólo el 2 por ciento, aproximadamente, cifra muy inferior a la de los años anteriores en este último país. La economía de Chile se mantuvo pujante, con una expansión de más del 6 por ciento por quinta vez en los seis últimos años, habiéndose alcanzado un promedio del 7 por ciento en el período de 1991-96. El crecimiento se desaceleró en la mayor parte de los países de América Central, aunque se mantuvo todavía en tasas aceptables del 3 al 3,5 por ciento en Costa Rica, Salvador y Honduras.

Figura 11A

Figura 11B

Dentro de la zona del Caribe, los resultados mejoraron en general, a pesar de las enormes divergencias entre los distintos países. La República Dominicana y Cuba alcanzaron tasas de crecimiento de más del 7 por ciento, como consecuencia sobre todo del dinámico comportamiento de los sectores de las comunicaciones, la construcción y la agricultura, en el primer país, y del azúcar y el turismo, en el segundo. Las economías de Barbados, Guyana y Santa Lucía se expandieron también con rapidez, y Haití conoció de nuevo una tasa positiva de crecimiento después de tres años de recesión catastrófica; en cambio, en Jamaica continuó el estancamiento.

La región siguió alcanzando alentadores progresos en el camino hacia la estabilidad de los precios. La inflación regional media bajó desde el 25,5 por ciento de 1996 hasta el 19,3 por ciento en 1997 y se prevé que vuelva a disminuir en 1998. Especialmente notable fue la evolución del Brasil, donde los precios de consumo sólo crecieron aproximadamente el 10 por ciento en 1996, frente al 22 por ciento de 1995 y los niveles hiperinflacionarios de los años anteriores. Las entradas de capital, incluido un considerable componente de inversión extranjera, crecieron significativamente, ya que la continuidad de la política económica desde la crisis mexicana fortaleció la confianza de los inversores. En concreto, las entradas de capital ascendieron a un total estimado de 50 000 millones de dólares EE.UU. en 1996, lo que contrarrestó con creces el déficit en cuenta corriente (que representaba el 2 por ciento del PIB) y, por lo tanto, hizo posible un aumento significativo de las reservas de divisas. La rápida recuperación registrada desde la crisis fue resultado de la fuerte actividad de inversión y del crecimiento de las exportaciones, debidos en parte a la mayor firmeza inicial de las economías de la región a raíz de la reforma económica. Dentro de esta situación generalmente favorable, subsisten varios problemas latentes e incertidumbres. La reactivación de la economía no se ha traducido todavía en una reducción del desempleo que, por el contrario, ha continuado aumentando durante los tres primeros trimestres de 1996, después de haber crecido también considerablemente en 1995. El fortalecimiento del tipo de cambio en muchos países de la región43 ha contribuido a frenar la inflación, pero también ha limitado el crecimiento de las exportaciones. Las constantes dificultades registradas en varios países para equilibrar los presupuestos públicos pueden verse acentuadas por la tendencia de los gobiernos a gastar en exceso durante los períodos favorables. El entorno comercial internacional presenta también aspectos negativos e incertidumbres para la región. En particular, las relaciones de intercambio de los países que no son exportadores de petróleo se deterioraron notablemente como consecuencia de la disminución de los precios de los productos básicos, la subida de los precios del petróleo y unas tasas de inflación más bajas en los países industrializados.

El sector agrícola

El sector agrícola de la región continuó expandiéndose con un ritmo relativamente firme en 1996, tras dos años de crecimiento superior al normal. El total de la producción alimentaria y agrícola de la región aumentó en 1996 aproximadamente el 3,2 por ciento, crecimiento algo inferior al de 1994 y 1995 (4,9 y 4,4 por ciento, respectivamente), pero todavía significativamente superior a la tendencia a más largo plazo (aproximadamente un 1,9 por ciento anual durante 1981-90 y un 1,4 por ciento durante 1990-94). A pesar de las notables divergencias entre los diversos países y productos, la situación real es de recuperación generalizada del sector agrario, observable en los productos agrícolas tanto alimentarios como no alimentarios.

El comportamiento relativamente firme de la producción agrícola regional durante tres años consecutivos, tras un largo período de crecimiento mediocre, ha hecho concebir nuevas esperanzas sobre la posible aparición de una tendencia más favorable. No obstante, un período tan breve de recuperación no permite llegar a ninguna conclusión definitiva sobre la importancia de los mutables factores climáticos y de mercado con respecto a un progreso de carácter más estructural, asociado en particular a la reforma económica y agrícola. Tal evaluación es también difícil si se tienen en cuenta las enormes discrepancias en los resultados y los factores de política que influyen en los mismos. El crecimiento relativamente fuerte de 1996 fue resultado de acontecimientos de diverso signo: cosechas muy abundantes en México y la Argentina, producción relativamente elevada en el Brasil, fuerte desaceleración del crecimiento de la producción en Chile y situaciones de escasez en Colombia y otros países productores de menor magnitud. En lo que se refiere a los principales productos básicos, los cereales y la caña de azúcar mostraron un vigoroso crecimiento y el café se recuperó notablemente, mientras que la producción de cacao bajó por segundo año consecutivo y la de raíces y tubérculos disminuyó también. Finalmente, si bien el proceso de liberalización se ha generalizado en los distintos países, hay significativas diferencias en lo que se refiere al ritmo y profundidad de dicho proceso, así como en los mecanismos de apoyo al desarrollo agrícola y rural, como se examina en la siguiente sección.

Evolución de las políticas agrícolas

La seguridad alimentaria ha sido tema frecuente de la formulación y aplicación de políticas de los países de América Latina y el Caribe. En el pasado reciente se ha asistido a la introducción y fortalecimiento de numerosas iniciativas concretas en las que se tenían en cuenta las diversas dimensiones del problema. Van desde las medidas orientadas a aspectos específicos –como los esfuerzos de El Salvador por dedicar a la producción de cereales las grandes superficies improductivas de la región oriental– a los programas integrados de seguridad alimentaria –como los puestos en marcha en Venezuela y Honduras, donde se han creado consejos nacionales de alimentación–. De conformidad con el marco general de políticas formulado en el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, dichos consejos se ocupan de formular los planes nacionales de seguridad alimentaria en los que se definen estrategias, objetivos y programas para las organizaciones competentes del sector público, con participación de las ONG nacionales. Además, una comisión presidencial, que cuenta con asesoramiento especializado de la FAO y representa a todos los sectores de la sociedad, ha preparado en Venezuela un proyecto de ley sobre desarrollo agrícola y seguridad alimentaria. Dicho instrumento legal se someterá a la aprobación del Congreso de la República, para su promulgación como ley.

La seguridad alimentaria nacional se ha abordado también mediante diversas medidas de política puestas en práctica para estimular la producción alimentaria y agrícola. A pesar de la tendencia general hacia la liberalización del mercado, muchos países han continuado aplicando programas de sostenimiento de los precios en favor de los cultivos considerados de importancia para la seguridad alimentaria. La leche, el arroz y el azúcar son los que cuentan con mayores niveles de protección, en particular en los países andinos, mientras que el trigo, el maíz y la soja han recibido también amplia protección en estos y en otros países de la región. No obstante, el alcance de esa intervención varía considerablemente. Mientras que países como Colombia, Venezuela y el Ecuador han mantenido una política sectorial relativamente activa, Bolivia y el Perú tienen una concepción más liberal y la Argentina ya no interviene en ningún programa de apoyo directo a la agricultura, con excepción de los productores de tabaco que se benefician de un fondo especial recolectado mediante los impuestos que gravan los cigarrillos. En México, el apoyo se presta a través del programa «Alianza para el Campo», que comprende iniciativas emprendidas en el marco de PROCAMPO, PRODUCE (programas de apoyo directo y productivo a las zonas rurales), así como otros programas de servicios de apoyo. Alianza para el Campo se introdujo en el contexto de una campaña de descentralización que permite una mejor cooperación entre los gobiernos federal y estatal y el sector privado para crear oportunidades de ingreso en las zonas rurales y reducir las diferencias de ingreso. El Gobierno de Colombia ha continuado aplicando programas de apoyo a la agricultura en forma de precios mínimos garantizados para el maíz blanco, arroz, frijoles secos, soja y semillas de sésamo. No obstante, el objetivo continúa siendo alinear gradualmente los precios internos a los precios internacionales de manera que las decisiones de los agricultores estén basadas en las realidades del mercado.

Se observan preocupaciones semejantes en otros países donde los objetivos de liberalización y respaldo de la agricultura requieren, en muchos casos, difíciles decisiones en materia de políticas. El Gobierno de Costa Rica se ha visto presionado a desacelerar el ritmo de la reforma o a ofrecer indemnizaciones más generosas a quienes se ven negativamente afectados por la liberalización. Varias asociaciones y grupos de productores han realizado campañas para promover la producción de los alimentos de primera necesidad, en particular el arroz, los frijoles y el maíz blanco, en respuesta a la creciente dependencia del país con respecto de las importaciones alimentarias y a los altos precios de varios de esos productos. En la República Dominicana, los programas de sostenimiento de los precios se han reducido como consecuencia de la tendencia global hacia la liberalización, las restricciones presupuestarias y los problemas de gestión y el endeudamiento de las autoridades encargadas de la estabilización de los precios. El apoyo directo al sector de los pequeños agricultores se ha limitado también, quedando reducido a programas de emergencia en caso de graves caídas de los precios. Los pequeños agricultores se benefician también de actividades limitadas de distribución de semillas y algunos tienen acceso a equipo mecanizado.

En el Brasil, una nueva ronda de desreglamentación en la campaña agrícola de 1996-97 incluyó la reducción gradual de los precios mínimos, que a partir de entonces se aplicaron únicamente a los pequeños agricultores. El Gobierno está también preparando medidas legislativas para autorizar la privatización de los centros de almacenamiento de propiedad estatal. El abandono de la compra y venta de productos básicos en el marco de medidas de sostenimiento de los precios permitirá, según las previsiones, considerables ahorros para el Tesoro, así como la eliminación de complejos problemas y enfrentamientos surgidos en las relaciones con los encargados de los almacenes y medios de transporte. La reforma del financiamiento agrario ha supuesto la eliminación del crédito barato, y a partir de ahora los agricultores deberán tener más en cuenta las expectativas del mercado cuando tomen decisiones sobre sus planes de producción.

La reducción progresiva de las intervenciones de apoyo directo ha hecho que las autoridades presten mayor atención a formas alternativas de apoyo a la agricultura, que hacen hincapié en la modernización y la competitividad. La Argentina ha logrado mejorar su competitividad en los mercados internacionales tras la práctica eliminación de los impuestos a la exportación y notables mejoras en el servicio ferroviario e instalaciones portuarias. Las actuales políticas de Chile tienen como objetivo modernizar los sectores tradicionales con bajo rendimiento (cereales, semillas oleaginosas, carne de vacuno, remolacha azucarera) y ampliar y diversificar los productos y mercados de exportación. Ello se logrará mediante una serie de programas proclamados por el Presidente de la República en mayo de 1996, entre los que se incluye el mejoramiento de la infraestructura rural, la mayor atención a la investigación y transferencia de tecnología, el perfeccionamiento de los sistemas de comercialización que reducen los derechos que gravan a los insumos agrícolas, y la modernización de los sistemas financieros y de crédito en favor de los pequeños agricultores. La promoción de los productos de alto valor con grandes oportunidades en el mercado continúa siendo un elemento clave de las estrategias del país. Según estimaciones comunicadas por el Ministerio de Agricultura, las exportaciones de productos agrícolas y forestales de Chile podrían duplicarse en 15 años, alcanzado un total de 12 000 millones de dólares EE.UU. En el Paraguay, existe una grave preocupación por un sector tan importante como el del algodón, que sufre ahora problemas de baja productividad, descenso de la competitividad en los mercados mundiales y vulnerabilidad a las conmociones y falta de actividad de los mercados internacionales. A fin de promover la productividad, el Gobierno ha introducido un programa de modernización de la producción, cuyo objetivo explícito es mecanizar 10 000 ha al año. No obstante, se han encontrado dificultades para alcanzar ese objetivo, dada la difícil topología de algunas zonas dedicadas al cultivo del algodón. En El Salvador, se prevé que los significativos aumentos del presupuesto dedicado a investigación y difusión de la tecnología a través del Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria (CENTA) den a la larga impulso al desarrollo de la agricultura y la alimentación. En Cuba, se están adoptando medidas para mejorar los sistemas de ordenación y la eficiencia de las unidades básicas de producción cooperativa, que están sustituyendo a las granjas estatales.

Un factor que limita seriamente la modernización del sector ha sido la falta de financiamiento suficiente para la inversión agrícola, acentuada en muchos casos por la retirada del sector público de las operaciones de crédito agrario. Así ha ocurrido en Colombia, donde la inversión privada continúa tropezando con las altas tasas de interés, el endeudamiento de los agricultores y las dificultades de muchos de ellos para obtener acceso al crédito de los bancos comerciales. De la misma manera, en la República Dominicana, si bien los intereses del crédito comercial disminuyeron en 1996 con relación al año anterior, continuaron siendo inaccesibles para la mayor parte de los agricultores. En el Brasil, el crédito privado con altas tasas de interés ha representado un problema considerable para el gran número de agricultores fuertemente endeudados y de quienes necesitan préstamos para la producción. A fin de mitigar estos problemas en los hogares agrícolas, en mayo de 1996 se introdujo un programa nacional para fortalecer la agricultura familiar (PRONAF). En Honduras, en 1996 se estableció un Fondo nacional garantizado complementario para asegurar el financiamiento con destino a las actividades de producción y comercialización agrícola. Aproximadamente el 70 por ciento de las garantías se orientarán a la producción de cereales básicos. En Cuba, la escasez de financiamiento continuó siendo un obstáculo importante para el desarrollo de la agricultura así como para otras actividades económicas, aunque algunos sectores agroalimentarios poco activos, como el de los productos lácteos, han atraído recientemente inversión extranjera directa, tan necesaria para estas actividades.

La escasez de crédito ha afectado incluso a los agricultores de la Argentina y el Uruguay, a pesar de las favorables condiciones del mercado para los principales productos exportados por estos países y el generalizado optimismo sobre sus perspectivas agrícolas. En el Uruguay, el nivel récord de solicitudes de préstamo presentadas por los agricultores al Banco de la República en 1996 es indicador del optimismo de aquéllos ante las perspectivas agrícolas del país y de su decisión de invertir en una gran variedad de actividades agrícolas. En el caso de la Argentina, el volumen sin precedentes de las cosechas de cereales de 1996 y de los ingresos obtenidos han permitido a muchos agricultores ampliar su utilización de insumos y de maquinaria moderna, mejorar la infraestructura y reestructurar la deuda. No obstante, muchos pequeños y medianos agricultores y productores de cultivos distintos de los cereales y las semillas oleaginosas continuaron tropezando con graves problemas de endeudamiento. Aunque no se prevé todavía ningún plan general de refinanciamiento de la deuda, el Gobierno argentino está examinando caso por caso el problema del endeudamiento en la agricultura. La situación del Perú, país que constituye el tema de la siguiente sección, ilustra también el problema con que se encuentran muchos otros países, a saber, la falta de financiamiento para la agricultura y la dificultad de acceso al crédito, en particular para los pequeños agricultores, en el nuevo contexto de mercados de capital liberalizados.

En cuanto al sector externo, las políticas han continuado haciendo hincapié en la apertura del comercio, aunque continúa prestándose todavía cierto grado de protección a actividades agrícolas fundamentales, y se aplican todavía restricciones al comercio en varias formas. Como medio de reducir los desequilibrios de la balanza de pagos, el Gobierno brasileño ha desacelerado la concesión de licencias de importación y eliminado el impuesto a la exportación de productos agrícolas brutos y semielaborados. En Colombia, continúan adoptándose intervenciones a través de bandas de precios, o derechos variables, y licencias de importación. Una fuerte reducción de la producción de muchos cultivos en 1996, que contribuyó a un descenso estimado del 1 por ciento en el total de la producción agrícola, fue consecuencia en gran parte de la competencia de las importaciones y del descenso de la rentabilidad de la producción agrícola, que originó una desviación de la tierra hacia actividades alternativas. En la República Dominicana, continúan imponiéndose restricciones en forma de certificados de importación y de aranceles elevados, con el fin de proteger varios productos básicos, como el maíz, azúcar, aves de corral, papas, ganado porcino y arroz, considerados imprescindibles para la economía del país.

El Salvador ha mantenido sus políticas de liberalización. La armonización de los aranceles con otros países pertenecientes al Mercado Común de América Central (dentro de una banda del 5 al 20 por ciento), y la eliminación de todos los permisos de importación y exportación han constituido importantes pasos en esa dirección. Actualmente existen planes para una reducción gradual de los aranceles, que deberían situarse entre el 1 y el 6 por ciento, no más tarde de 1999. Se ha impuesto un arancel único del 20 por ciento a todos los cereales básicos con excepción del maíz, al que se aplica un mecanismo arancelario estacional para salvaguardar a los productores internos. Con el fin de contrarrestar el descenso de los precios del café y la formación de excedentes de este producto en el mercado, los productores introdujeron un plan para programar las ventas con periodicidad trimestral. Las exportaciones trimestrales son reguladas por un Consejo del Café. Se han adoptado medidas para privatizar las azucareras controladas por el Estado todavía existentes, que funcionan con menor eficiencia que las privadas. La actuación gubernamental ha hecho especial hincapié en el desarrollo de las exportaciones agrícolas no tradicionales, como la fruta fresca, flores, café orgánico y semillas de sésamo, en particular mediante una labor de cooperación entre el sector privado y la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo (FUSADES).

En El Ecuador, se prevé que la adhesión a la OMC permita un mayor acceso a los productos agroindustriales y que ello represente un estímulo para el sector agrícola en general. La reducción de los aranceles de los insumos y la maquinaria de importación contribuirá también probablemente a reducir los costos y a promover la competitividad.

Tras la firma por los países de América Central de un Acuerdo sobre el régimen aduanero y arancelario, en diciembre de 1995, a lo largo de 1996 se introdujeron varias deducciones de los derechos aplicados a determinados bienes de capital y materias primas. En el Acuerdo se autorizaba a reducir los aranceles correspondientes a los bienes de capital y materias primas, mediante decisión autónoma de los países interesados, del 5 al 1 por ciento a partir del 1 de enero de 1996. En lo que se refiere a los bienes intermedios y acabados, la reducción puede ser del 20 al 15 por ciento. El Acuerdo forma parte de un proceso de liberalización acelerado por una fuerte reducción de los aranceles que El Salvador adoptó unilateralmente en 1994 y que obligó a los demás países de América Central a plantearse la posibilidad de hacer otro tanto.

El 1 de enero de 1995 se eliminaron, con algunas excepciones, los derechos entre la Argentina, el Brasil, el Paraguay y el Uruguay, países miembros del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), y se introdujo un arancel común para la mayor parte de los productos. Las excepciones a los aranceles acordados desaparecerán, según las previsiones, no más tarde del año 2006. Tras las negociaciones concluidas con éxito a lo largo de 1996, Chile (1 de octubre de 1996) y Bolivia (1 de enero de 1997) pasaron a ser miembros asociados del MERCOSUR. Se han iniciado también negociaciones con otros países del Pacto Andino para establecer una relación de comercio en régimen de franquicia arancelaria. En el caso de Chile, la asociación con el MERCOSUR significa el acceso garantizado a un mercado de 200 millones de consumidores, y por lo tanto una mayor oportunidad de diversificación de los mercados y de expansión de las exportaciones. Si bien es probable que el sector agroindustrial moderno se beneficie considerablemente de la asociación, algunos sectores sensibles de la producción tradicional tendrán que ajustarse a la competencia comercial con la Argentina. Este ajuste deberá facilitarse gracias a los amplios plazos, de 10 a 18 años, que se han autorizado para la reducción de los derechos, así como a los nuevos programas de inversión en infraestructura rural.

De conformidad con el sistema de bandas de precios de Chile, concebido como mecanismo para la estabilización de los precios, los aranceles que gravan el trigo, el azúcar y los aceites vegetales habían subido en 1995 debido al descenso de los precios de esos productos por debajo de los niveles previamente establecidos. Por el contrario, tras el posterior fortalecimiento de los precios, en 1996 no se aplicó ningún arancel a dichos productos.

En el Uruguay, los productos lácteos y pecuarios han crecido de forma significativa en los últimos años debido a la fuerte demanda de los Estados Unidos y otros países desarrollados y al acceso preferencial a los mercados brasileños en el contexto del MERCOSUR. Las exportaciones agrícolas de la Argentina se han beneficiado también de la intensificación del comercio en el marco del MERCOSUR.

Otro problema importante abordado por las autoridades regionales ha sido el de la conservación del medio ambiente, en particular la preservación de la biodiversidad y la reforestación. Entre las iniciativas recientes adoptadas en este sector cabe mencionar un plan de acción forestal a largo plazo introducido en Honduras en 1996, con programas estratégicos en 10 diferentes zonas del país. Aproximadamente 1 millón de hectáreas de la superficie forestal son objeto de planes de ordenación. La Ley de incentivos a la forestación y reforestación ofrece incentivos fiscales y de otra índole para la realización de esas actividades.

Con un total anual de exportaciones del orden de 2 000 millones de dólares EE.UU., el sector forestal de Chile representa la tercera fuente de divisas del país. Las plantaciones de especies de rápido crecimiento cubren una superficie de 1,95 millones de ha, y los bosques naturales un total estimado de 12 millones de ha. La tasa de reforestación anual (más de 100 000 ha) supera con creces la de explotación forestal (aproximadamente 50 000 ha). Cerca del 85 por ciento de las talas para fines industriales (estimadas en 25 millones de metros cúbicos anuales) se efectúan en plantaciones, y la conversión de bosque natural en superficies de plantación sólo ha afectado a 132 000 ha durante los 30 últimos años. Las normas nacionales de explotación forestal se han ido haciendo cada vez más estrictas. En virtud de una disposición recientemente introducida en la legislación nacional, toda intervención con fines industriales que influya en los recursos forestales será objeto de un estudio específico sobre su repercusión ambiental.

En México, la erosión de los suelos (aproximadamente el 80 por ciento de la tierra de cultivo está expuesto a ese peligro), el agotamiento de los recursos hídricos y la pérdida de la diversidad son graves problemas asociados en gran parte a las actividades agrícolas. Esos problemas han suscitado debates sobre el establecimiento de un plan global que garantice la sostenibilidad agroambiental. En la actualidad, sólo existe algún reglamento aislado en ese sentido, como el relativo al registro de la toxicidad de los plaguicidas.

PERU

Características generales

Perú está dividido topográficamente en tres regiones: una llanura costera árida, la sierra andina y las tierras bajas orientales cubiertas por bosques subtropicales. Ello significa que en este país se pueden obtener casi todos los cultivos. Según las estimaciones, aproximadamente 3,4 millones de ha son tierras cultivables y de cultivos permanentes, y el 40 por ciento de ella sería de regadío. La superficie efectivamente sembrada ha fluctuado en los últimos años en torno a 1,5 millones de ha, descendiendo a un mínimo de 1,1 millones de ha en 1992, año caracterizado por una sequía especialmente grave. La agricultura representa aproximadamente el 13 por ciento del PIB. Casi el 40 por ciento de la población económicamente activa está empleada en la agricultura.

Según el censo de 1993, la población a mitad de año era de poco más de 22,5 millones de habitantes, incluidos unos 532 000 con los que no habían entablado contacto los encargados del censo y unos 60 000 indios que habitan en los bosques. La tasa media de crecimiento de la población fue del 1,8 por ciento entre 1990 y 1995.

El 70 por ciento de la población peruana reside ahora en zonas urbanas, frente al 65 por ciento de hace 10 años. Un gran porcentaje de la población se vio obligado a abandonar sus hogares en las zonas rurales debido a la grave amenaza de los movimientos guerrilleros y al bajo nivel de los servicios de atención de salud y de enseñanza en las comunidades rurales. Esta tendencia hacia la urbanización continuará, según las previsiones, aunque a un ritmo reducido, ya que se ha avanzado en el proceso de la pacificación y los superpoblados barrios de viviendas precarias son ahora menos atractivos para los posibles migrantes.

La proporción de la población que vive en la pobreza (es decir, que cuenta con no más de 65 dólares al mes y no puede atender sus necesidades básicas de alimentación, vestido, vivienda y transporte) descendió del 54 por ciento en 1990 al 50 por ciento en 1994, y de nuevo al 49 por ciento a mediados de 1995. Ello se debió ante todo al rápido crecimiento económico y a los proyectos gubernamentales de desarrollo social. No obstante, el progreso en la reducción de la pobreza parece haberse estancado tras la desaceleración del crecimiento económico en 1996.

Se han conseguido algunos progresos en la atención de salud durante los últimos decenios. La esperanza de vida al nacer, por ejemplo, subió desde 47 años en 1960 hasta 69 años en 1995 (71,1 años en el caso de las mujeres y 66,2 en el de los hombres). Las mejoras en la atención de salud han reducido la mortalidad infantil desde 109 por 1 000 en 1972 a 48 por 1 000 a final de 1996. En cambio, los niveles de nutrición continúan siendo todavía bajos para amplios segmentos de la población. En 1995, un quinto de todos los peruanos (4,7 millones) no podían atender sus necesidades básicas de alimentación. La malnutrición infantil, determinada por estadísticas relativas a la altura y el peso continúa siendo un grave problema, en particular en los distritos rurales remotos.

La situación de la educación pública es una de las peores de toda América Latina. Así ocurre especialmente en las zonas rurales, donde el terrorismo y la falta de disciplina de un personal docente mal pagado han recortado drásticamente el horario escolar. Según el censo de 1993, el 7,8 por ciento de la población (1,78 millones) era analfabeta; de ese total, 1,3 millones eran mujeres. La tasa total de analfabetismo era del 29,8 por ciento en las zonas rurales, frente al 6,7 por ciento en las zonas urbanas. Ahora que la economía peruana se ha abierto y las empresas se han visto obligadas a competir en el mercado internacional, la elevación del nivel de enseñanza, en particular la enseñanza primaria, ha adquirido carácter prioritario. En 1995, la asignación presupuestaria para enseñanza era el 3,9 por ciento del PIB, frente al 2,1 por ciento de 1990.

Novedades y políticas económicas

El Gobierno del Perú debe abordar la ardua tarea de consolidar la estabilización económica y la recuperación tras la desastrosa experiencia de los años ochenta, período caracterizado por una profunda recesión económica, disturbios civiles y actividades terroristas. Durante ese período la evolución de los suministros agrícolas fue negativa, lo que, sumado al declive de la importación de alimentos y la capacidad adquisitiva de los consumidores, dio lugar a un claro deterioro de la seguridad alimentaria del país. Aunque la seguridad económica y alimentaria ha mejorado de forma significativa en los últimos años, no se ha logrado todavía la plena recuperación de los niveles anteriores. De hecho, el fuerte crecimiento económico de los últimos años debe valorarse teniendo presente la caída del 29 por ciento del PIB per cápita durante los años ochenta (estimación de la CEPAL).

Las causas inmediatas de la crisis económica de los años ochenta fueron una serie de acontecimientos excepcionalmente adversos en la primera mitad del decenio. El fuerte descenso de los precios mundiales de los principales productos de exportación del país y la subida de las tasas de interés de su abultada deuda externa coincidieron con los efectos devastadores de El Niño en 1982-8344 y un recrudecimiento de la guerrilla que obligó a desviar recursos cada vez mayores hacia operaciones militares y de reconstrucción. Aunque el Gobierno se había propuesto la liberalización del mercado, su programa de reforma se vio frustrado por la necesidad de conceder prioridad a los objetivos inmediatos de la estabilización económica y la lucha contra la violencia y los disturbios civiles. El resentimiento popular ante las medidas de autoridad tuvo como consecuencia la derrota del partido gobernante en las elecciones presidenciales de 1985.

Con la subida al poder de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA) en 1985, se produjo un cambio radical de políticas. El Gobierno adoptó un enfoque heterodoxo de gestión macroeconómica, en el que se concedió gran importancia a consideraciones inspiradas en la redistribución y la equidad social. La política económica se basaba en la premisa de que la inflación era fundamentalmente un problema de «empuje de los costos», ya que había amplios márgenes para promover un crecimiento impulsado por la demanda aumentando la capacidad de gasto, particularmente entre los pobres. Se consideraba también que los costos del ajuste –entre otros, las enormes obligaciones de servicio de la deuda– eran, además de socialmente inaceptables, los principales obstáculos a una recuperación sostenida. Por ello, las políticas fiscales y monetarias adoptaron una orientación claramente expansiva, e inicialmente los salarios crecieron de forma significativa en términos reales. En el sector agrícola, considerado prioritario, se otorgó abundante crédito en condiciones sumamente favorables, además de establecer precios agrícolas remuneradores. A fin de contener los costos de producción y garantizar un suministro suficiente, se mantuvo un tipo de cambio estable, al mismo tiempo que se controlaron los precios de los insumos. Los costos financieros de estos programas debían cubrirse mediante la decisión unilateral de asignar no más del 10 por ciento de los ingresos de exportación al servicio de una deuda externa de casi 14 000 millones de dólares EE.UU. –decisión que causó gran revuelo en la comunidad financiera internacional y descalificó al Perú para futuros préstamos y créditos–, y recurriendo a las reservas internacionales, que en aquel momento eran relativamente abundantes.

Inicialmente estas políticas fueron eficaces, hasta el punto de que el crecimiento del PIB pasó del 2,3 por ciento en 1985 al 9,2 por ciento en 1986 y el 8,5 por ciento en 1987, mientras que las tasas de inflación bajaron del 158 por ciento en 1985 al 63 por ciento en 1986. El sector agrícola se benefició también de los progresos conseguidos en las relaciones de intercambio internas, ya que los precios controlados crecieron un 25 por ciento mientras que los no controlados (principalmente los de los productos agrícolas) subieron casi un 100 por ciento.

No obstante, en la medida en que el aprovechamiento de los sectores productivos alcanzó toda su capacidad, se hizo patente la insostenibilidad de esas políticas de crecimiento impulsadas por la demanda. El PIB bajó un 8,3 por ciento en 1988 y otro 11,7 por ciento en 1989, lo que contrarrestó con creces los progresos de los dos años anteriores. Los precios se vieron sumidos en una espiral acelerada que llevó progresivamente a la hiperinflación: los precios de consumo crecieron un 114 por ciento en 1987, un 2 775 por ciento en 1988 y más del 5 300 por ciento anual en los seis últimos meses del gobierno del APRA. El déficit del sector público se duplicó con creces, pasando del 3 por ciento del PIB en 1985 a aproximadamente el 8 por ciento en 1987-89; las reservas internacionales se agotaron y el gasto fiscal se financió cada vez más mediante la emisión monetaria primaria. Como los más afectados por la recesión y la hiperinflación fueron los grupos de bajo ingreso y los asalariados, el proceso terminó echando por tierra los objetivos de equidad distributiva del Gobierno. El final del gobierno del APRA se vio caracterizado por confrontaciones políticas (incluso dentro del propio partido gobernante), una serie de devastadoras huelgas generales y un deseo general de «cambio».

El nuevo gobierno asumió sus funciones en el decenio de 1990 e introdujo otro cambio radical de políticas, en este caso hacia la estabilización y la reforma orientada al mercado. El programa de reforma implicaba la privatización de las compañías estatales, una reducción drástica del empleo en el sector público, la eliminación de los controles de precios y las subvenciones estatales y una política de austeridad financiera y monetaria. Si bien estas medidas agravaron inicialmente la inflación y la recesión económica, algunos meses más tarde comenzaron a observarse resultados positivos. Después de haber caído casi un 5,4 por ciento en 1990, el PIB creció aproximadamente un 3 por ciento en 1991, volvió a caer en 1992 pero se recuperó vigorosamente en los tres próximos años en los que alcanzaron, respectivamente, tasas del 6, 13 y 7 por ciento, las más altas de la región. En 1996 se produjo una fuerte desaceleración, que hizo descender las tasas de crecimiento al 2,8 por ciento debido a las medidas adoptadas para contener el déficit en cuenta corriente, mantener el equilibrio fiscal y enfriar una economía recalentada. Según estimaciones oficiales, durante el resto del decenio la tasa de crecimiento se situará entre el 4 y el 5 por ciento anual, lo que representa un resultado menos espectacular pero más sostenido que el de 1993-95.

Se consiguieron resultados especialmente llamativos en la estabilización de los precios. El crecimiento de los precios de consumo bajó del 40 por ciento mensual de los primeros años noventa a tasas anuales de aproximadamente el 15 por ciento en 1994, y entre el 10 y el 12 por ciento en 1995 y 1996. El objetivo oficial para 1997 es el 9 por ciento.

En lo que respecta a las cuentas exteriores, la liberalización del comercio dio lugar a un fuerte impulso de las importaciones de capital y bienes de consumo que, unido a los bajos precios de las exportaciones de productos básicos del Perú, provocó un fuerte deterioro de la balanza comercial durante 1990-93. Aunque el auge de los productos básicos de 1994-95 hizo posible una significativa expansión de las exportaciones, tanto los déficit comerciales como en cuenta corriente continuaron ampliándose. Por otro lado, la estabilización y las mejores perspectivas de recuperación restauraron la confianza de los inversores, lo que indujo un viraje en las entradas netas de capital, que pasaron de un saldo negativo de 6 140 millones de dólares en 1991 a un saldo positivo de 1 920 millones de dólares en 1994.

La deuda externa del Perú se estimaba en 22 600 millones de dólares EE.UU. en 1994 (aproximadamente el 50 por ciento del PIB), de los que 17 900 millones correspondían a deuda pública a largo plazo y deuda con garantía pública. La deuda a corto plazo ascendía a 3 500 millones de dólares. Después de haber incurrido en mora en el pago de su deuda externa desde 1985 a 1990, el Perú reanudó sus pagos a los acreedores oficiales en 1991. El servicio de la duda representó aproximadamente una cuarta parte de las exportaciones tanto en 1991 como en 1992, el 60 por ciento en 1993 y el 20 por ciento en 1994. En los últimos años se han negociado varios acuerdos de reprogramación de la deuda, que han representado un alivio para el país. En particular, se preveía que un importante acuerdo alcanzado en diciembre de 1996, inspirado en el Plan Brady, permitiera reprogramar la deuda en condiciones muy favorables, liquidar todas las diferencias sobre la deuda pendiente y facilitar el acceso del Perú a los mercados mundiales de crédito en condiciones comerciales. No obstante, las obligaciones de reembolso de la deuda continúan representando todavía una importante carga financiera.

El desmantelamiento de la guerrilla y de las organizaciones terroristas en los últimos años ha contribuido en forma decisiva a la estabilización y recuperación económica. El reciente secuestro en la embajada del Japón en Lima ha constituido un episodio dramático, pero aislado, de terrorismo organizado. No obstante, las perspectivas suscitan todavía fuertes incertidumbres. Las tribulaciones sociales asociadas a la reforma se han aceptado hasta ahora como el costo inevitable que hay que pagar para salir del desorden económico y sentar las bases de la recuperación. No obstante, la desaceleración económica de 1996 y las perspectivas de moderado crecimiento a medio plazo suscitan cierta inquietud sobre la capacidad del país de reducir el desempleo y la pobreza en la medida y al ritmo necesario para mantener la estabilidad política y social.

Resultados y políticas del sector agrícola antes de 1990

A pesar de la importancia de la agricultura como factor de crecimiento económico y de empleo, los resultados a largo plazo de este sector han sido por lo general deficientes. El PIB agrícola tuvo entre 1950 y 1989 una tasa media de crecimiento anual del 2,1 por ciento, muy inferior a la de las manufacturas (3,8 por ciento), minería (3,8 por ciento), servicios (3,5 por ciento) y población (2,6 por ciento). La producción alimentaria consiguió a duras penas mantener el ritmo de crecimiento de la población y algunos períodos, en particular en 1971-80, se caracterizaron por un fuerte descenso de la producción alimentaria per cápita. La insuficiencia de los suministros internos obligó a recurrir cada vez más a la importación de alimentos, cuyo volumen creció aproximadamente un 4, 9 y 3 por ciento anual durante los decenios de 1960, 1970 y 1980, respectivamente. La tasa de crecimiento más baja de este último período se debió en parte a los mejores resultados de la producción y a los problemas de disponibilidad de divisas. No obstante, en términos generales, las importaciones de alimentos no consiguieron impedir un deterioro de los niveles de consumo de alimentos de la población. De hecho, la ingestión alimentaria per cápita bajó de 2 317 calorías/día en 1969-71 a aproximadamente 2 200 en 1979-81 y menos de 2 000 en 1990-92. Por consiguiente, la proporción de personas desnutridas pasó del 20 al 49 por ciento de la población entre 1969-71 y 1990-92 (estimación de la FAO).

Si bien los malos resultados de la agricultura antes de 1990 se debieron en parte a los numerosos problemas de desarrollo y de recursos naturales, además de a las conmociones e influencias externas, las políticas desempeñaron también un papel importante. El pronunciado intervencionismo que caracterizó a las políticas gubernamentales durante los tres últimos decenios tenía un claro sesgo contrario a la agricultura, compensado sólo en forma parcial por el apoyo directo a ese sector. Este abandono de la agricultura explica, en gran medida, el alto grado de ineficiencia productiva y de pobreza todavía imperante en las zonas rurales. Las distorsiones a largo plazo que condicionan este sector se acentuaron durante la segunda mitad de los años ochenta, período de intervención particularmente fuerte del sector público en los mercados, precios y crédito. Los actuales intentos de corregir el sesgo contrario a la agricultura implícito en los anteriores modelos de desarrollo y de colocar a las actividades agrarias en un entorno económico y comercial no distorsionado, deben valorarse teniendo en cuenta los antecedentes históricos45.

El período 1985-1990

Desde 1985 a 1990, la acción gubernamental había tratado activamente de estimular los ingresos, la inversión y la productividad en la agricultura mediante varios mecanismos de sostenimiento de los precios y del crédito y de otras actividades. El sostenimiento de los precios, instrumento fundamental para promover la producción, se facilitó a través del Programa de Reactivación Agropecuaria y Seguridad Alimentaria (PRESA). Los principales elementos del mismo fueron los siguientes: adquisición de productos básicos (maíz, papa, trigo, cebada, quinua, frijoles y guisantes) a precios garantizados en las regiones seleccionadas46; la creación de existencias estratégicas de papas, maíz y otros productos andinos sujetos a grandes fluctuaciones de precios; importación en régimen de monopolio de trigo, maíz, sorgo, productos lácteos y aceites vegetales por una empresa nacional de comercialización; eliminación de las subvenciones a la importación de alimentos, e introducción en 1986 de un arancel adicional del 15 por ciento a la importación de dichos productos. El control de los precios se ejerció en relación con varios alimentos básicos.

Los elevados costos de la regulación del mercado debían «internalizarse» es decir, cubrirse con los ingresos obtenidos de la importación de alimentos con tipos de cambio pre-ferenciales y los aranceles exigidos de tales importaciones. No obstante, como dichas formas de ingreso resultaron insuficientes, cada vez se requirió una mayor intervención del Tesoro.

Un medio esencial de reducir los costos de producción fue una fuerte subvención de los fertilizantes y plaguicidas importados. Entre 1986 y 1987 la subvención implícita a la importación de fertilizantes a través de tipos de cambio preferenciales se duplicó en términos reales, llegando a representar un total estimado del 0,7 por ciento del PIB agrícola. Además, la subvención directa a los fertilizantes de urea y de otro tipo se estimaba en el 0,6 por ciento del PIB agrícola.

Se otorgó un volumen considerable de crédito agrícola a tasas de interés inferiores a las de la inflación, lo que supuso de nuevo una subvención considerable y creciente47. La principal fuente de crédito fue el Banco Agrario, siendo muy secundario el papel desempeñado por el sector de la banca privada. Los préstamos otorgados por el Banco Agrario entre 1985-90 ascendieron a un total de 2 950 millones de dólares EE.UU., es decir, aproximadamente un 27 por ciento por encima de los niveles de los cinco años anteriores. En 1987, en que alcanzaron su volumen máximo, los préstamos del Banco Agrario sumaron 1 576 millones de dólares EE.UU., de un total de crédito agrícola de 1 824 millones de dólares. Aproximadamente 2,4 millones de personas estaban empleadas en la agricultura durante el período 1985-90. En consecuencia, cada una de ellas recibió por término medio 250 dólares al año durante ese período, y nada menos que 760 dólares en 1987 –esta última cifra sería superior al salario medio de los agricultores–. No obstante, la distribución de esos préstamos distó mucho de ser uniforme. La mayor parte se destinó a las pequeñas y grandes explotaciones ubicadas en la región costera, que eran más ricas en recursos y tecnología y estaban mejor integradas en los mercados nacional e internacional. Los pequeños productores no tuvieron prácticamente ningún acceso al crédito, si se exceptúan los onerosos préstamos que podían obtener de fuentes informales. Un impedimento grave a la solvencia de los campesinos era su capacidad de utilizar la tierra como garantía de los préstamos, debido al sistema normativo introducido por la Ley de reforma agraria de 1969. De hecho, una encuesta comprobó que sólo el 16 por ciento de los hogares rurales podía obtener alguna forma de crédito, y el sector formal era la fuente de dicho crédito en sólo el 50 por ciento de los casos48. Además, un volumen considerable del crédito se utilizaba fuera de la agricultura, y los casos frecuentes de incumplimiento de los pagos y cancelación de las obligaciones de la deuda obligaron a efectuar transferencias cada vez mayores del Banco Central de Reserva.

En resumen, parece que el Banco Agrario fracasó en gran parte en sus intentos de promover la producción en forma autosostenible y eficiente en función de los costos, y es posible que de hecho haya contribuido significativamente a agravar la disparidad de los ingresos rurales.

Las políticas de mercado, precios y crédito conocieron distintos niveles de éxito pero, en conjunto, no parece que hayan contribuido mucho a mejorar las condiciones en el sector agrícola. La comparación entre los precios recibidos por los productores y los de importación, incluidos los costos de transporte, entre 1985 y 1990, permite pensar que, de hecho, los productores de los principales productos agrícolas pagaban una considerable subvención negativa (impuesto). En otras palabras, el sostenimiento directo de los precios no conseguía compensar a los agricultores de los beneficios que habrían conseguido con unos mercados no protegidos.

Las relaciones de intercambio de la agricultura nacional (relación entre los precios generales al por mayor y los de la agricultura) acusaron significativas divergencias por producto, región y período. La tendencia general fue, no obstante, hacia una clara mejoría hasta 1987-88, seguida de un deterioro todavía mayor, por lo que las relaciones de intercambio de la agricultura en los primeros años noventa eran inferiores a los niveles de 1985. Los ingresos reales agrícolas (valor de la producción agrícola ajustado según los precios al por mayor) revelan una tendencia semejante: entre finales de 1985 y de 1987 se registraron fuertes ganancias y, de nuevo, la caída posterior situó el nivel de los ingresos por debajo de los de 1985.

Resultados y políticas del sector agrícola desde 1990

Tras un período de crecimiento lento (1 por ciento anual durante 1981-90), el PIB agrícola creció un total acumulado del 20,7 por ciento entre 1990 y 1995 (promedio del 4,8 por ciento anual). Tras una fuerte contracción en 1991-93, en que las malas condiciones atmosféricas49 se sumaron a los primeros efectos de la estabilización y de la reforma estructural, en 1994-96 se produjo una vigorosa recuperación de la producción agrícola. Una razón importante de ello fue la mejoría de las condiciones atmosféricas, pero influyeron también otros factores relacionados con el mercado y con las políticas. Los aumentos más significativos de la producción correspondieron a los productos exportables, sobre todo el café y el algodón, que se beneficiaron de las mejores condiciones del mercado y de los precios. No obstante, la producción de los productos alimentarios no exportados (maíz, papas, ganado bovino) acusó también un fuerte crecimiento. El comercio agrícola ganó también dinamismo en los últimos años, tanto en lo que se refiere a las exportaciones como a las importaciones.

Es difícil determinar hasta qué punto los resultados favorables de los tres últimos años constituyeron una recuperación cíclica, causada por las condiciones atmosféricas y factores transitorios relacionados con el mercado, o el comienzo de una tendencia hecha posible por el nuevo entorno económico y normativo. El actual Gobierno ha insistido repetidamente en la necesidad de ampliar los principios de libre mercado a la agricultura, ya que, a largo plazo, el libre mercado y las mejoras en los servicios e infraestructura de comercialización, junto con un entorno propicio para la inversión privada, harán más en beneficio de la agricultura que el apoyo directo al crédito, los precios y el mercado.

Las reformas emprendidas para liberalizar los mercados de insumos y productos han supuesto, entre otras cosas, la reducción y armonización de los derechos, la mitigación de los controles de precios de los insumos y alimentos y productos agrícolas y la supresión de los monopolios estatales de comercialización. Así, la Empresa Nacional de Comercialización de Insumos (ENCI) está en proceso de privatización y la Empresa de Comercialización de Alimentos (ECASA) se ha abolido por completo.

No obstante, el Gobierno considera que la agricultura requiere una protección más activa frente a la competencia internacional que ningún otro sector, debido a la fragilidad de la agricultura interna después de decenios de abandono y a la competencia desleal de sectores altamente subvencionados de muchos países exportadores. El principal instrumento de protección en la frontera es un sistema, introducido en 1991, de derechos flexibles de importación (sobretasas) que se aplican al arroz, trigo y la harina de trigo, el azúcar, el maíz duro amarillo y la leche entera y desnatada en polvo. En abril de 1997 se elevaron del 15 al 25 por ciento los aranceles de la mayor parte de los alimentos importados y, al mismo tiempo, bajaron desde el 15 al 12 por ciento los aranceles de la maquinaria agrícola, equipo, material genético y otros insumos. Aunque su objetivo expreso no sea proteger los mercados internos, varios reglamentos sanitarios y fitosanitarios han tenido también como consecuencia una restricción de las importaciones.

En contraste con el mantenimiento de la protección externa, las intervenciones en los mercados internos se han eliminado prácticamente. Sólo se efectúan ocasionalmente compras de arroz y de papas en los años de exceso de producción (como en 1993/94) en el contexto del Programa Nacional de Ayuda a la Alimentación (PRONAA). Los objetivos de PRONAA son fundamentalmente de orden social, ya que ofrece socorro inmediato a los productores en los períodos en que la situación de los precios es especialmente negativa, al mismo tiempo que ofrece alimentos nacionales a los consumidores más pobres. Si bien las compras de PRONAA se efectúan algunas veces a precios muy superiores a los del mercado, el volumen de esas compras y por lo tanto su repercusión en los mercados y precios es muy limitado.


RECUADRO 9

EL SECTOR PESQUERO DEL PERU

A pesar de haber perdido terreno en relación con otros sectores durante los dos últimos decenios, la pesca continúa ocupando un importante lugar en la economía del Perú; su contribución al PIB ha fluctuado en torno al 1 por ciento en los últimos años, mientras que en 1970 era de aproximadamente el 1,9 por ciento. En 1994 aportó aproximadamente el 19 por ciento (856,4 millones de dólares EE.UU.) del total de los ingresos de exportación, y la harina de pescado constituyó la segunda fuente de ingresos de exportación más importante del Perú, después del cobre. La pesca es una fuente de empleo directo para unas 50 000 a 60 000 personas, tres cuartas partes de las cuales realizan actividades de captura y una cuarta parte se dedica a la elaboración.

El tramo peruano del océano Pacífico es uno de los caladeros más ricos del mundo. Con unas capturas estimadas de 12 millones de toneladas en 1994 y 8,9 millones de toneladas en 1995, la producción pesquera del Perú es la segunda mayor del mundo, después de la de China. La elaboración de harina de pescado y la industria conservera se convirtieron en una fuente importante de divisas en los años sesenta y luego registraron un fuerte descenso entre 1970 y 1973. Hasta mediados de los años ochenta, siguió un período de flojos resultados, debido a una combinación de sobrepesca y de apariciones periódicas de la corriente templada El Niño. No obstante, en los últimos años ochenta la producción se recuperó, y las capturas regresaron a los niveles de los últimos años sesenta. El sector conoció dos de sus mejores años en 1993 y 1994.

La anchoa y la sardina constituyen el grueso de las capturas del Perú, la mayor parte de las cuales se destinan a la elaboración de harina de pescado. Las anchoas, en particular, constituyen aproximadamente el 80 por ciento de la producción total y son la principal fuente de pescado para la reducción a harina y aceite de pescado. Las pesquerías tradicionales, como las de la anchoa y la sardina, son excesivas, mientras que otras, por ejemplo las que tienen como objetivo las poblaciones (también abundantes) de jurel y de calamar, tienen todavía posibilidades de expansión.

La pesca y la producción de harina y aceite de pescado fueron sometidos al control gubernamental en 1973. No obstante, para 1990 el sector privado se había abierto camino gradualmente llegando a producir la mitad de la harina de pescado del Perú. Este proceso de liberalización ha continuado desde entonces y, al final de 1996, diez de las fábricas estatales de harina de pescado se habían subastado al sector privado.

La industria de la harina y el aceite de pescado elabora el 90 por ciento de los desembarques nacionales; tiene un excedente de capacidad, a pesar del hecho de que algunas fábricas utilizan todavía una tecnología desfasada y funcionan por debajo de su capacidad óptima. Dado el limitado potencial de ampliar en forma sostenible el volumen de las capturas, no hay ninguna justificación para aumentar el total de la capacidad de elaboración, y las inversiones futuras deberían orientarse más bien a mejorar y modernizar las fábricas y procesos actualizando y sustituyendo los equipos anticuados. Ello significaría una mayor atención a los aspectos sanitarios e higiénicos, mejoras en la manipulación y conservación de la materia prima, aumento de los rendimientos y adopción de procesos más eficientes. Algunas empresas están comenzando a producir harina de pescado especial de alta calidad, proceso que debería alentarse prestando la debida atención a las limitaciones del mercado.

El examen de la industria de la harina y el aceite de pescado basta para demostrar que la flota del Perú y su capacidad industrial están considerablemente sobredimensionadas, siendo aproximadamente tres veces superior a la capacidad necesaria en un año de capturas abundantes, como las de 1994. Toda decisión de aumentar el volumen de la flota pesquera del Perú debe tener antes en cuenta la disponibilidad de recursos ícticos y la capacidad de desembarcar, recibir y comercializar las capturas. De hecho, la prioridad del sector pesquero debería ser mejorar las actuales instalaciones y procesos. Con el fin de penetrar en unos mercados más desarrollados y exigentes, la industria conservera, por ejemplo, que en la actualidad utiliza sólo el 7 por ciento de su capacidad, necesita infraestructura y tecnología más modernas para poder producir con bajos costos. El sector del pescado congelado, también con una considerable capacidad no utilizada, tiene buenas perspectivas de expansión, ya que algunos productos son bien aceptados en los mercados internacionales. Las mejoras en las instalaciones de manipulación y tratamiento del pescado, a bordo y en tierra, son condición necesaria para aumentar la producción de pescado fresco.

Durante los cinco últimos años se ha observado una cierta recuperación de la industria pesquera en el Perú. Se han realizado esfuerzos por modernizar la flota pesquera artesanal, anticuada y mal equipada. Entre las inversiones cabe señalar las nuevas embarcaciones de pesca así como fábricas de alta tecnología para la producción de harina de pescado de primera calidad, utilizada para la piscicultura y acuicultura.

Parece que no hay graves problemas para aumentar el comercio interno de los productos industriales tradicionales, como el pescado congelado y en conserva, pero no ocurre lo mismo con el pescado fresco o los productos no tradicionales, que hasta ahora no han entrado en los circuitos de comercialización. Hay perspectivas favorables de desarrollo del mercado interno, habida cuenta de las previsiones de crecimiento de la población y de la intención del Gobierno de aumentar el consumo de pescado, aunque para ello habrá que aumentar la capacidad de desembarque, recepción, almacenamiento, venta desde los buques, transporte y comercialización, todo lo cual presupone una fuerte inversión y participación y apoyo estatal.

La exportación de un producto que es de calidad superior y precio más elevado y tiene un mayor valor añadido es una alternativa interesante para el país. Las perspectivas de expansión de la comercialización internacional de los productos pesqueros nacionales son por lo general satisfactorias pero, en gran medida, dependerán de las mejoras y de la modernización necesarias en varios aspectos de la captura y elaboración del pescado así como de una mejor promoción de los productos pesqueros nacionales en el exterior.

Con el fin de avanzar hacia la sostenibilidad de los recursos y de la industria y de atenerse al Código de conducta para la pesca responsable, de la FAO, el Ministerio de Pesquerías del Perú ha redactado un nuevo plan de ordenación y desarrollo. Una novedad reciente de gran importancia ha sido la adopción de un plan de licencias en el que se exige un pago a cambio del derecho de pesca. Los ingresos conseguidos con este plan deberán utilizarse para la vigilancia de las normas y procedimientos de acceso de pesca así como para la investigación, conservación y explotación racional de los recursos pesqueros y de los beneficios concedidos a los titulares de las licencias.


Al suprimirse el mecanismo de subsidio del crédito, se ha establecido un nuevo sistema de financiamiento de la agricultura en el que participan la Corporación Financiera de Desarrollo, banca comercial que atiende las necesidades financieras del sector moderno, y las Cajas Rurales de Ahorro y Crédito, que facilitan crédito a los pequeños agricultores y trabajadores rurales. Además, un sistema transitorio de fondos de desarrollo agrario, establecidos por los gobiernos regionales, otorga crédito a los campesinos constituidos en grupos. Finalmente, los campesinos más pobres de las zonas marginales pueden acudir a un sistema de fondos rotatorios, que otorga préstamos en forma de semillas, fertilizantes, plaguicidas y equipo para la producción.

Una novedad importante, con grandes repercusiones para el financiamiento de la agricultura, ha sido la Ley de promoción de la inversión en el sector agrario. Esta ley constituyó el fin de las restricciones a la propiedad privada de la tierra, y autorizó a los propietarios de la tierra a venderla, prestarla o transferirla. Se prevé que la capacidad de los propietarios de tierra de utilizar ésta como garantía para los préstamos eliminará uno de los grandes obstáculos a la inversión en la agricultura. No obstante, si bien el proceso de inscripción oficial de los títulos de propiedad se ha acelerado significativamente en los últimos años, es mucho lo que queda todavía por hacer50. Otra novedad institucional importante ha sido la promulgación de una Ley del agua, en la que ya no hay una relación entre el uso del agua y la superficie de la tierra y se introducen disposiciones para el pago del agua utilizada por los agricultores.

A pesar de todos los planes de crédito vigentes y de las mejoras introducidas en el entorno económico e institucional, la limitación del financiamiento continúa siendo un factor que frena la modernización agrícola. El desmantelamiento del Banco Agrario ha creado un vacío que el Gobierno desea colmar con el tiempo recurriendo a fuentes de financiamiento privadas. No obstante, el financiamiento privado ha respondido con lentitud debido, en particular, a los bajos beneficios de la inversión agrícola, en comparación con la de otros sectores, y al lento progreso en la concesión de títulos de propiedad sobre la tierra.

En lo que se refiere al comercio, las políticas vigentes tratan de estimular el sector de la exportación de productos agrícolas, que ha perdido rápidamente importancia económica relativa, y de contener el deterioro de la balanza comercial agrícola51. El Gobierno ha establecido el objetivo de incrementar el valor de las exportaciones agrícolas hasta alcanzar los 1 000 millones de dólares para el año 2000, partiendo de unos niveles de 400 a 600 millones de dólares a mediados del decenio de 1990. Gran parte de este aumento debería conseguirse mediante la liberalización del comercio, la inversión y los reglamentos cambiarios, bajo la iniciativa del sector privado. Además de los productos tradicionales de exportación –café, algodón, hortalizas y azúcar– se prevé que otros productos con posibilidades de mercado, como la fruta fresca, espárragos, flores y productos animales andinos, consigan una parte cada vez mayor del mercado52. Si bien no hay apoyo estatal directo a las exportaciones agrícolas, varios programas gubernamentales favorecen indirectamente la competitividad externa. En particular, el fortalecimiento del Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA) permite promover las exportaciones mediante numerosas actividades de sanidad animal y fitosanitarias, como el tratamiento térmico de la fruta.

Conclusiones

El Gobierno del Perú ha conseguido notables resultados en el intento de corregir la caótica situación económica, política y social de comienzos de los años noventa. El éxito en la lucha contra el terrorismo y la violencia ha sido un factor importante para la consecución de esos logros53. La acción gubernamental ha creado también una base menos distorsionante para el crecimiento agrícola, al mismo tiempo que mantiene un grado de protección del sector y de los segmentos menos favorecidos de la sociedad agrorrural. Al hacer hincapié en el perfeccionamiento de la infraestructura, ha promovido la eficiencia de la comercialización de una manera más eficaz que los anteriores mecanismos de intervención directa54.

No obstante, es todavía mucho lo que queda por hacer por convertir a la agricultura en un sector moderno y competitivo. Para superar los complejos problemas naturales, de desarrollo y sociales, la primera condición es que persista la estabilidad política necesaria para consolidar la reforma y la estabilización macroeconómica. La aplicación de una reforma que supone disciplina financiera y monetaria es una estrategia especialmente difícil en un país como el Perú, con un nivel tan elevado de pobreza y desempleo. Buen ejemplo de ello es el conjunto de medidas adoptadas en 1996 para enfriar una economía recalentada y que, independientemente de su justificación económica, corren el riesgo de suscitar la oposición popular, dados sus efectos negativos a corto plazo sobre el crecimiento, los salarios y el empleo.

La modernización de la agricultura supondrá también una reactivación de la inversión tanto del sector público como el privado. La inversión pública en el sector de la agricultura ha ido disminuyendo y es probable que continúe siendo baja hasta que no se consolide la estabilización55. Por ello, el futuro del financiamiento agrícola dependerá en gran parte del éxito de las actuales políticas de inversión pública, que prestan mayor atención a la calidad que al volumen de la inversión pública. Sobre todo, dependerá de la capacidad gubernamental de atraer capital privado nacional e internacional para financiar no sólo la infraestructura física, en particular los proyectos de riego, transporte y servicios de comercialización56 sino también actividades relacionadas con el crédito, la investigación, la extensión y la transferencia de tecnología. Esta intervención del sector privado requerirá confianza en el entorno global, político y económico, así como confianza en las posibilidades del sector agrícola en cuanto posibilidad de inversión rentable y competitiva.

Dada la probabilidad de que continúen los obstáculos financieros y la selectividad en la asignación de los recursos, ¿cuáles deben ser las áreas prioritarias para el financiamiento de la agricultura? Quizá la opinión más autorizada sobre este tema sea la de los propios agricultores. En una encuesta reciente se ha examinado qué es lo que un grupo representativo de agricultores peruanos prósperos considera que son los ingredientes básicos para modernizar la agricultura y aumentar la competitividad57. Los aspectos considerados de máxima prioridad son los siguientes: extensión, difusión de la tecnología, organización empresarial, crédito e incentivos agrícolas claros. En segundo lugar, se señalaron como prioridades la asistencia técnica, la eficiencia de la comercialización y los precios. Todos estos elementos, en opinión de los agricultores, no son debidamente tenidos en cuenta por las políticas gubernamentales, aunque se reconoce que, en términos generales, el marco normativo ha creado mejores condiciones para la agricultura.

El hecho de que los agricultores sitúen la extensión, la tecnología y los problemas de organización en el primer lugar de su lista de preocupaciones resulta muy interesante, ya que revela una evolución en la opinión de los agricultores sobre lo que es mejor para ellos, evolución que supone un abandono de la idea del apoyo estatal directo desde arriba. Esta nueva concepción manifiesta el reconocimiento de la importancia primaria del desarrollo humano y de la voluntad de los agricultores de ayudarse a sí mismos adquiriendo conocimientos tecnológicos y de gestión. Se trata de un mensaje importante para los responsables de la adopción de políticas. La extensión agraria puede ser, en muchos países, la mejor forma de lograr el desarrollo a largo plazo en relación con los componentes tanto del crecimiento económico como de los recursos humanos. El Perú dispone de una variedad de instituciones públicas y privadas que ofrecen diferentes formas de extensión, transferencia de tecnología y asistencia técnica. No obstante, el sistema sufre los efectos de las deficiencias tradicionales, y están apareciendo nuevas incertidumbres. A pesar de una abundancia de personal de extensión, son muy pocos los que están técnicamente bien preparados y cuentan con la debida experiencia. Algunos aspectos fundamentales, como las actividades posteriores a la cosecha, la información sobre la comercialización y los vínculos entre extensión e investigación no se tienen debidamente en cuenta en los programas de extensión. Los servicios de extensión no llegan a los agricultores de subsistencia en pequeña escala, especialmente los hogares agrícolas presididos por una mujer y las familias campesinas jóvenes. En este caso, como en muchos otros problemas del desarrollo, un denominador común es la falta de recursos financieros. Ello obliga a plantearse dos cuestiones fundamentales: la importancia que deberá concederse a la extensión agraria en comparación con otros sectores que pueden ofrecer una rentabilidad no visible inmediata de los gastos; y cuál debe ser la función del Estado en el financiamiento de la extensión, la investigación y tecnología. Si bien las políticas actuales hacen hincapié en la mayor importancia del sector privado y en las ONG y en la creación de servicios de extensión autosufi-cientes, la viabilidad de este planteamiento depende de la existencia de oportunidades de mercado rentables. De hecho, el sector privado ha demostrado un dinamismo notable en la importación de tecnología y fomento de la competitividad, por ejemplo los casos del espárrago, brócoli, otras hortalizas y frutas. No obstante, es importante que la menor participación del Estado y la consideración de la sostenibilidad financiera y de la eficiencia en función de los costos no den lugar a una reducción del acceso a la innovación tecnológica y a la capacitación para la inmensa mayoría de los productores agrícolas. Estas cuestiones adquieren especial relevancia en el contexto de la reforma institucional emprendida y de los esfuerzos por elaborar un plan nacional de investigación y transferencia de tecnología.

42 Los datos y estimaciones macroeconómicas de esta sección están tomados de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

43 El tipo de cambio real se fortaleció en 11 países, mientras que sólo cinco países conocieron una devaluación real.

44 El fenómeno de El Niño, cuya manifestación más patente es una subida de la temperatura del océano en aguas situadas frente al Ecuador y el Perú, se produce a intervalos de varios años. En 1982 El Niño empezó en octubre y se prolongó a lo largo de 1983. Debido a la interacción entre el océano y la atmósfera, estuvo asociado a importantes catástrofes naturales en todo el mundo y, en el caso del Perú, a la escasez de la producción agrícola, avalanchas de barro que enterraron aldeas enteras y una reducción de las poblaciones ícticas. Hacia mediados de 1997 había señales de que hacia finales de ese año el fenómeno de El Niño se presentaría con particular gravedad, quizá como uno de los peores de este siglo.

45 La siguiente sección está tomada en gran parte de J. Escobal D´Angelo. 1992. Impacto de la política de precios y de crédito agrícola sobre la distribución del ingreso en el Perú: 1985-1990. Lima, GRADE.

46 Los volúmenes de la producción adquirida por el Gobierno a precios garantizados representaron en algunos casos una parte significativa del total de la producción, pero tendieron a disminuir notablemente en los últimos años ochenta. Por ejemplo, en 1986-87 la parte con respecto a los niveles máximos era de aproximadamente el 50 por ciento en el caso del sorgo, 66 por ciento en el de la soja, 25 por ciento en el del maíz y 15 por ciento en el del trigo.

47 Las subvenciones otorgadas en forma de crédito en apoyo de la agricultura por parte del Banco Agrario han ascendido, según las estimaciones, desde 99 millones de dólares EE.UU. en 1980 a un máximo de 495 millones de dólares en 1987. A. Gonzáles. 1989. Los subsidios financieros a la agri-culrtura en el Perú, 1980-88. Debate agrario, 6, abril-junio.

48 Gobierno del Perú. Encuesta nacional sobre niveles de vida, 1985-86. Lima.

49 En 1992 el volumen de las precipitaciones fue el más bajo de los 70 últimos años.

50 Entre 1969 y 1992 el número de títulos de propiedad expedidos fue de 123 000, de los cuales menos de 10 000, es decir el 8 por ciento, se registró en forma oficial. Entre 1993 y 1996 se expidieron 160 000 títulos, de los que se registraron oficialmente 90 000. Se estima que el 17 por ciento de los 5,7 millones de parcelas de tierra registradas en el Censo agrícola nacional de 1994 están inscritas oficialmente.

51 Las exportaciones agrícolas representan actualmente el 14 por ciento del valor del total de las exportaciones de mercancías, frente al 21 por ciento en 1979-81 y el 16 por ciento en los últimos años ochenta. El valor de las exportaciones agrícolas es actualmente poco más del 30 por ciento de las importaciones agrícolas, mientras que en 1979-81 era el 68 por ciento y en 1989-91 el 49 por ciento.

52 Un obstáculo a la expansión del comercio de productos animales andinos es la necesidad de conservar los recursos genéticos. Debido a esta preocupación, recientemente se ha introducido un contingente de exportación que limita la exportación de llamas a 600 y la de alpacas a 1 700 cabezas por año.

53 La importacia de los grupos de resistencia organizada en las zonas rurales (rondas campesinas) fue un factor tan determinante en la eliminación del terrorismo como la actuación de las fuerzas armadas y de la policía gubernamental. A pesar de su carácter pacífico y escaso armamento, muchos campesinos combatieron activamente la guerrilla después de años de hostigamiento y violencia, que supusieron la pérdida de 25 000 a 30 000 vidas en las zonas rurales.

54 Por ejemplo, la mala situación de las carreteras había hecho tan oneroso el transporte terrestre que el arroz de la zona de Tarapoto, situada unos 700 km al norte de Lima, habría costado a los consumidores de la capital más del doble que el arroz importado de Tailandia. Desde los primeros años noventa se han reconstruido aproximadamente 10 000 km de carreteras, lo que ha contribuido notablemente a restablecer la competitividad, entre otros productos, del arroz de producción nacional.

55 La inversión pública en agricultura bajó desde aproximadamente 400 millones de dólares EE.UU. en 1985-90 a 325 millones de dólares en 1990-93 (promedios anuales en dólares constantes de 1993), aunque su parte en el total de la inversión pública tendió a aumentar (alcanzando aproximadamente el 28 por ciento en 1990-93, frente al 16 por ciento de 1980 y el 24 por ciento de 1985-89).

56 La mayor parte de la inversión pública en el sector de la agricultura durante los últimos años ha estado absorbida por grandes proyectos de riego emprendidos por gobiernos anteriores. Las actuales políticas hacen hincapié en la necesidad de revisar esta concepción del riego, teniendo en cuenta que estos proyectos no han conseguido alcanzar sus objetivos económicos y sociales.

57 La encuesta fue llevada a cabo en diciembre de 1995 por el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) y la Asociación de Promoción Agraria (ASPA) bajo los auspicios de la Fundación Konrad Adenauer. Participaron 100 agricultores de diferentes partes del país, seleccionados por la eficacia con que habían conseguido aumentar la producción y el rendimiento económico.

Previous Page TOC Next Page