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EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL Y LA COMUNIDAD DE ESTADOS INDEPENDIENTES

EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL

Reducción del crecimiento económico y del rendimiento de la agricultura

Después de las alentadoras novedades registradas el año anterior, 1996 resultó un año difícil para el proceso de transición en el conjunto de los países de Europa central y oriental59. Aunque se sigue manteniendo como la zona de crecimiento más rápido de Europa, el aumento del PIB se redujo del 5,6 al 4 por ciento en la subregión. Sin embargo, esta cifra media inferior oculta tendencias económicas totalmente contrastantes entre los distintos países. Salvo Hungría, donde el crecimiento del PIB se redujo al 1 por ciento en 1996 como consecuencia de un programa duro, pero positivo, de estabilización, el grupo de países que forman el Acuerdo de Libre Comercio de Europa Central (ALCEC)60 consiguió una notable expansión. Polonia y Eslovaquia tuvieron los mayores índices de crecimiento, del 6 y 7 por ciento, respectivamente. Por otra parte, varios países de Europa sudoriental padecieron importantes retrocesos, en particular Bulgaria, cuyo PIB registró un descenso del 10 por ciento durante 1996. En Bulgaria, así como en Albania y Rumania, las tasas de inflación aumentaron de 2 a 10 veces más. Estos acontecimientos parecían confirmar las indicaciones anteriores relativas a la existencia en la subregión de un proceso de transformación «en dos velocidades» hacia una economía de mercado, siendo los países que forman el ALCEC los que consiguen una reforma rápida.

La desaceleración del desarrollo económico general en la subregión fue el efecto combinado de varios factores. Ejerció una influencia importante la desaceleración económica padecida en algunos países de Europa occidental que son los principales interlocutores comerciales de los de Europa central y oriental. Además, a medida que avanza la fase de transformación, los países no pueden seguir recurriendo a una fuerza de trabajo barata y a una fuerte devaluación como medios de mantener su competitividad. Por otra parte, la elevada inflación padecida en algunos de los países de reforma rápida (por ejemplo, del 24 por ciento en Hungría y del 19 por ciento en Polonia) constituyó un obstáculo para la formación de capital nacional. Los aumentos de los salarios reales fueron en general superiores a los de la productividad, lo que elevó los costos unitarios de mano de obra y fomentó la inflación en la mayoría de los países de Europa central y oriental.

Como consecuencia del tiempo desfavorable, la producción agrícola de la subregión disminuyó un 4,6 por ciento en 199661, retrocediendo a niveles parecidos a 1994. Constituyeron notables excepciones Hungría, Eslovaquia y Croacia, sobre todo estas dos últimas, donde se registraron tasas de crecimiento del 6 y 8 por ciento, respectivamente. La disminución más espectacular de la producción agrícola (un 30 por ciento menos) fue la de Bulgaria, donde la producción agropecuaria total de 1996 bajó a la mitad aproximadamente del nivel de 1989. El menor rendimiento general de la agricultura en la subregión se debió principalmente a la disminución de más del 12 por ciento de la producción de cereales. El descenso fue relativamente moderado en Polonia y Hungría, mientras que alcanzó niveles muy elevados en Bulgaria, Rumania y Yugoslavia (respectivamente, el 46, 28 y 19 por ciento, en la producción total y el 35, 21 y 14 por ciento en los rendimientos por hectárea). La reducción se debió en general a las malas condiciones atmosféricas y a los obstáculos financieros que limitaron la utilización de insumos en los últimos países citados. Durante los difíciles últimos años de transición, la disminución de insumos industriales, especialmente fertilizantes y plaguicidas, ha hecho que el sector cerealista de la subregión sea mucho más vulnerable a las condiciones atmosféricas. Gracias a que las cosechas del año anterior fueran buenas, el descenso de la producción pecuaria de 1996 fue menos importante. Por ello, la producción de carne del conjunto de la subregión disminuyó un 2 por ciento en 1996, registrándose aumentos ocasionales de breve duración provocados por los sacrificios obligados de animales en Europa sudoriental.

El retroceso de la producción agrícola, especialmente de cereales, unido a los precios elevados de estos productos en el mercado internacional, dieron lugar a subidas pronunciadas de los precios al productor en toda la subregión, los cuales aumentaron un 40 por ciento aproximadamente en la República Checa y Polonia, mientras que los precios de futuros del trigo se duplicaron en Hungría en el plazo de un año. En Rumania, el precio de compra que ofreció el Estado para la cosecha de 1996 fue un 40 por ciento más alto que en 1995, pero fue aún inferior al precio del mercado libre.

La subida de los precios de cereales al productor surtió fuertes efectos de transmisión sobre los precios de otros productos, como la colza en Polonia, la leche y productos lácteos en Rumania y el ganado para carne en varios países. Como el aumento de los precios al productor fue superior a la tasa general de inflación, la relación de intercambio interno de la agricultura tendió a mejorar, sobre todo en Eslovaquia, Hungría y la República Checa. En esta última la mejora se debió también a la buena organización de los productores en algunos subsectores.

Las subidas de los precios en la explotación agrícola provocaron también el aumento de los precios de los alimentos al consumidor durante 1996, si bien sólo durante 1997 se percibirán todos los efectos. Los precios de los alimentos al consumidor aumentaron un 19-20 por ciento en Polonia y Hungría en 1996, es decir, menos que los precios al productor. Por otra parte, en algunos países de Europa sudoriental los productores se enfrentaron con subidas vertiginosas de los precios de los alimentos (el 57 por ciento en Rumania y el 311 por ciento en Bulgaria), como consecuencia de la alta inflación y de la escasez de suministros internos de algunos alimentos básicos.

Las políticas agrarias de los países de Europa central y oriental siguieron alineándose cada vez más con las de la Unión Europea (UE). Se siguieron concediendo aún apoyos limitados, pero crecientes, a los productores y a los mercados agrícolas, mediante contingentes de producción y precios mínimos garantizados (por ejemplo, para la leche en Hungría y Eslovaquia). Aunque se mantiene todavía muy por debajo de los niveles de la UE, el indicador del equivalente en subvenciones al productor 62 tendió a aumentar en algunos países (por ejemplo, en Hungría del 11 a más del 20 por ciento entre 1992 y 1996). El nuevo programa agrícola de la República Checa incluía disposiciones para proteger la agricultura y las regiones rurales en sentido amplio, proporcionando más de la mitad de la creciente ayuda estatal a la agricultura en forma de pagos directos a las explotaciones agrícolas.

Algunos países, al enfrentarse con el trastorno de su producción agrícola y suministros internos, aplicaron medidas especiales de política de emergencia en 1996 (tales como aumentos pronunciados de los precios regulados, prohibición de exportaciones, recurso a la ayuda alimentaria) que proporcionaron un alivio de breve duración. Sin embargo, la causa fundamental de los agudos problemas de estos países fue la aplicación sin entusiasmo de las reformas estructurales de los últimos años y el vacío institucional que quedó tras el des-mantelamiento del anterior sistema de organización económica del sector alimentario. La sostenibilidad del nuevo sistema agroalimentario basado en el mercado dependerá en los países de Europa sudoriental de su capacidad de crear mecanismos institucionales y de aplicación de políticas que sean operativos y apoyen los cambios estructurales.

Evolución del comercio agroalimentario

Al progresar la transformación económica y liberalización del comercio, las balanzas comerciales generales de todos los países de Europa central y oriental registraron un déficit a mediados de los años noventa. Este déficit empeoró notablemente, de 20 000 a 32 000 millones de dólares, durante 1996, mientras que la afluencia neta de capital se redujo de 24 000 a 15 400 millones de dólares durante el mismo año. El sector agroalimentario fue una de las causas principales del déficit comercial general. Aunque el comercio agroalimentario registró un gran dinamismo entre 1993 y 1995, el crecimiento de las importaciones (+20 por ciento) fue superior al de las exportaciones (+17 por ciento). En 1995 y 1996, sólo Bulgaria y Hungría tuvieron un superávit en su comercio de productos agrícolas y alimenticios.

Las balanzas del comercio agroalimentario se hicieron cada vez más negativas, como consecuencia principalmente de la desaceleración económica de Europa occidental y del aumento de las importaciones provocado por la demanda de productos de alta calidad y valor elevado por parte de una minoría de consumidores ricos de los países de Europa central y oriental. Desde mediados de 1996, la reducción de la producción agrícola frenó también las exportaciones en algunos países.

La presión interna para incrementar la protección (a fin de compensar la pérdida de competitividad) y, por otra parte, la presión externa para cumplir los compromisos internacionales (OMC y ALCEC) impusieron elecciones difíciles a los responsables de las políticas de estos países. Como consecuencia de ello, las políticas se caracterizaron en muchos casos por su variabilidad. Muchos países aplicaron políticas comerciales como medio a corto plazo de resolver los problemas del mercado interno. Aunque estaban reduciendo los recargos a las importaciones introducidas anteriormente (por ejemplo, en Hungría, Polonia y Eslovaquia), varios países (a veces los mismos) aplicaron nuevos aranceles de importación a determinados productos durante períodos limitados con el fin de proteger a los productores nacionales. Esto no contribuyó a estabilizar las condiciones para un buen entorno empresarial ni a fomentar la confianza de los inversores y comerciantes.

Como aspecto positivo, cabe señalar que la liberalización del comercio entre los países del ALCEC contribuyó a intensificar las corrientes comerciales dentro del grupo, y la tasa de crecimiento del comercio de productos alimenticios y agrícolas fue superior a la tasa media de crecimiento del comercio total. La expansión del comercio entre los países del ALCEC tuvo distintos efectos en las balanzas del comercio agro-alimentario de los distintos miembros (por ejemplo, el impacto fue positivo en Eslovaquia, pero negativo en Polonia en 1995). Una de las razones de estas diferencias fue que los distintos países entraron en el ALCEC con distintos niveles iniciales de protección arancelaria. La decisión adoptada en 1996 de aplicar un arancel cero a más de la mitad de todos los productos agroalimentarios intercambiados entre los Estados miembros constituyó un paso importante hacia la liberalización ulterior del comercio en el ámbito del Acuerdo. Se decidió asimismo suprimir todas las restricciones fronterizas en 1999.

La aplicación del tratado del ALCEC en el futuro exigirá ulteriores esfuerzos para reducir al mínimo la protección del mercado y eliminar las diferencias existentes en las políticas comerciales y de mercado. Esta convergencia creciente de las políticas impulsará indudablemente el comercio agroali-mentario dentro de la zona.

Las relaciones de comercio agrícola entre Europa central y oriental y la UE continuaron intensificándose en 1996 con los aumentos anuales de los contingentes de importación a la UE concedidos en virtud de acuerdos de comercio preferencial, si bien la tasa de utilización de tales contingentes varía, no alcanzando en casos extremos el 50 por ciento. Los países de Europa central y oriental han experimentado un deterioro gradual de su balanza de comercio agroalimentario con la UE desde 1993. Esto se debió a que los países de la subregión son menos competitivos y a que ha aumentado en ellos la demanda de productos alimenticios de alta calidad, pero también influyen otros factores relacionados con el sistema de contingentes.

Los contingentes de importación a la UE en virtud de acuerdos con los países de Europa central y oriental se fijaron basándose en las pautas del comercio antes de las reformas introducidas en estos países. El hecho de que gran parte del comercio se realiza independientemente de los contingentes muestra que el sistema no corresponde ya plenamente a la actual estructura de exportación, más orientada al mercado, de los países del este. Además, la experiencia del pasado ha demostrado que los agentes importadores de la UE se quedaban con la mayor parte de los beneficios económicos a través de la utilización de los contingentes. En otras palabras, los acuerdos entre la UE y los países de Europa central y oriental no garantizan precios mejores de exportación para los exportadores de estos últimos, lo que se debe al actual sistema de administración de los contingentes preferenciales de la UE. Los países del este podrían obtener notables beneficios económicos si se introdujera una modificación del sistema que les garantice una participación mejor en el margen preferencial, así como si se ampliara el volumen de sus contingentes de exportación. De las negociaciones sobre política mantenidas durante todo 1996, ha resultado claro que la ampliación de la UE hacia el este no se producirá antes del 2003. Para esa época, es probable que la política agrícola común (PAC) de la UE haya sufrido cambios importantes. En este sentido, la meta de ajustar sus políticas a una futura PAC constituye también un objetivo que se aleja para los países de Europa central y oriental que en 1996 anunciaron su deseo de adherirse a la UE. Además, se prevé que tanto en la UE como en los países de la subregión que son miembros de la OMC, el Acuerdo sobre la agricultura de la Ronda Uruguay ejercerá un impacto importante sobre las políticas agrarias futuras. Por otra parte, las consolidaciones de los derechos arancelarios agrícolas para los países de Europa central y oriental se han fijado en muchos casos en niveles tan altos que su reducción durante la vigencia del actual acuerdo de la OMC entrañaría poca liberalización real de las importaciones. Además, los compromisos de la OMC implican una mayor presión para las políticas agrarias más liberalizadas de la subregión.

Reforma orientada al mercado y seguridad alimentaria

Antes de la reforma, los países de esta subregión tenían en general un suministro de energía alimentaria medio per cápita más adecuado (con excepción de Albania) y una dieta relativamente diversificada. Uno de los principales objetivos de política de los gobiernos comunistas fue la disponibilidad de alimentos abundantes para todos, lo que se consiguió aplicando precios al consumidor muy bajos con el apoyo de grandes subvenciones.

El avance de la reforma orientada al mercado y la eliminación de la subvenciones a los consumidores, juntamente con la reducción de los ingresos reales de amplios sectores de la población, causaron un profundo impacto negativo en la demanda de alimentos y en las pautas nutricionales en todos los países. El promedio per cápita de los suministros de energía y proteínas alimentarias disminuyó en la mayoría de los países. En Bulgaria, el suministro de energía alimentaria per cápita bajó de 3 620 a 3160 calorías por día entre 1979-81 y 1990-92, y es posible que haya seguido empeorando en los últimos años. En Hungría, país que producía excedentes de alimentos, el suministro diario de proteínas per cápita disminuyó de 96 a 89 gramos entre 1979-81 y 1992-94. En los países de reforma rápida del ALCEC, la reforma no influyó gravemente en el suministro alimentario a nivel nacional, pero se plantearon problemas localizados de acceso a los alimentos que provocaron la inseguridad alimentaria en los hogares entre los grupos de población más pobres. Según algunas estimaciones, del 20 al 40 por ciento de la población de estos países adolecía de pobreza a comienzos de los años noventa. Sus niveles de salud y nutrición empeoraron, ya que era mínima la atención que se les proporcionaba en el ámbito de planes sociales muy limitados. Dada la tendencia en general descendente de la producción, el comercio agroalimentario ha cobrado una notable importancia para la seguridad alimentaria de los países del ALCEC.

Se han planteado graves problemas, sobre todo en Europa sudoriental, en relación con otras dimensiones fundamentales de la seguridad alimentaria, tales como la disponibilidad y estabilidad de los suministros alimentarios. Para satisfacer las necesidades de alimentos internas, Rumania tuvo que duplicar con creces sus importaciones de alimentos durante los años noventa (mientras que sus exportaciones disminuyeron de forma pronunciada). Aun más grave es la situación de Bulgaria y Albania donde el trastorno de la economía, junto con el fracaso de las políticas de comercio y existencias, ha provocado graves crisis alimentarias a lo largo de los años noventa. Al no contar con medios financieros para importar alimentos comercialmente, Bulgaria tuvo que recurrir a la ayuda alimentaria en 1991, 1993, 1994 y 1997, lo mismo que ha hecho Albania en 1997. Estas situaciones indican que el fracaso en profundizar y consolidar la transformación económica puede influir negativamente en todas las dimensiones de la seguridad alimentaria, incluso en los países de la subregión que están mejor dotados de recursos naturales para la producción alimentaria.

Reducción de la intensidad de producción y repercusiones ambientales

El proceso de transición en los países de Europa central y oriental fue acompañado de un fuerte descenso de la utilización de insumos industriales y de la inversión en la agricultura, como consecuencia del cual disminuyó mucho la intensidad de los procesos de producción. Esto plantea la interesante cuestión de si esta evolución ha hecho que mejoren las perspectivas de alcanzar unas pautas más sostenibles de desarrollo agrícola en la subregión.

La reducción de la intensidad de producción se manifestó en una enorme disminución (entre el 55 y el 75 por ciento) de la utilización de fertilizantes y plaguicidas desde 1989/90 hasta 1994/95; el descenso generalizado de los rendimientos de las cosechas que variaron del 25 al 35 por ciento en los cereales; y reducciones importantes de la densidad y productividad de la cabaña ganadera. Como consecuencia de ello se ha difundido la agricultura de subsistencia, ha disminuido la tasa de utilización de las tierras cultivables y ha aumentado la aportación de la agricultura al empleo total en Europa sudoriental (por ejemplo, del 18 al 22 por ciento en Bulgaria y del 28 al 36 por ciento en Rumania). En cambio, en los países de reforma rápida, el descenso de la producción agrícola ha ido acompañado de una profunda reducción del empleo en la agricultura (por ejemplo, alrededor de los dos tercios en Hungría y la República Checa desde 1990 hasta 1996). Estos descensos fueron menos acentuados en países en los que tradicionalmente la estructura de explotación agrícola era de pequeña escala, como Polonia y Eslovenia.

La disminución de la intensidad de producción, aunque se debió a cambios en las estructuras de insumos y precios agrícolas provocados por las reducciones de las subvenciones, fue el principal factor que contribuyó al descenso general de la productividad agrícola, de las inversiones y de los ingresos y rentabilidad reales de la agricultura en la subregión. Este factor está relacionado también con el descenso de las tasas nacionales de autosuficiencia en alimentos y con el empeoramiento de la situación comercial de varios países y subsectores. Un aspecto positivo de este proceso fue la reducción de la presión sobre el medio ambiente.

La experiencia de Europa occidental ofrece una referencia comparativa para examinar esta cuestión. En 1996, los niveles de intensidad en la agricultura de Europa central y oriental (medidos por sus pautas productivas, rendimientos y utilización de fertilizantes, plaguicidas y maquinaria) eran inferiores a los de Europa occidental; de hecho, eran ya inferiores aun antes del comienzo del proceso de transición. Sin embargo, ya entonces, entrañaban en algunos casos problemas muy graves de contaminación ambiental. Estos problemas se debían a prácticas poco profesionales y perjudiciales para el ambiente (como prácticas inadecuadas de almacenamiento y aplicación de insumos industriales, alta concentración de ganado y políticas orientadas exclusivamente al aumento de la producción física), y no a altos niveles de utilización de insumos industriales. Los daños ecológicos que de ello se derivaban exigían la aplicación de medidas correctivas ambientales en muchas zonas de la subregión.

En cuanto a Europa occidental, los efectos perjudiciales para el medio ambiente derivados colateralmente de determinadas prácticas agrícolas (efectos en el agua, el suelo, la fauna y flora naturales y la calidad de la producción) resultaron cada vez más evidentes durante fines de los años ochenta y comienzos de los noventa. Con el fin de resolver el problema, se hicieron esfuerzos para integrar las distintas medidas agroambientales en un marco general de política. Se introdujeron incentivos económicos y medidas administrativas para fomentar la utilización de menos fertilizantes y plaguicidas y mejorar la aplicación de técnicas y prácticas de explotación agrícola, como medio para reducir la lixiviación de nitrato, las emisiones de fósforo y los residuos de plaguicidas. Tales medidas, unidas a programas de conservación ambiental, provocaron una extensificación gradual de la producción agrícola en varios países. Sin embargo, en algunos subsectores, la notable reducción de la aplicación de fertilizantes y plaguicidas no hizo que disminuyeran los rendimientos, sino más bien que la intensificación de la productividad de la tierra fuera más lenta. En algunos países de la UE (Austria, Finlandia y Alemania) se obtuvieron excelentes resultados con la agricultura orgánica, tanto desde el punto de vista ecológico como económico.

Lo que establece la diferencia entre el proceso de exten-sificación en los países de Europa central y oriental y en los de Europa occidental es que, en los primeros, fue un proceso espontáneo provocado por dificultades económicas y financieras a nivel de explotación agrícola, mientras que en Europa occidental fue el resultado de políticas deliberadas encaminadas a equilibrar mejor la oferta y demanda agrícolas y alcanzar un desarrollo agrícola y rural sostenible. Así pues, será posible invertir el proceso de Europa central y oriental si cambian las circunstancias económicas y del mercado.

Aunque algunos países introdujeron varias leyes y reglamentos en relación con la utilización de plaguicidas y el problemas de sus residuos en los alimentos, no se ha colocado el objetivo de la agricultura sostenible en un marco integrado de políticas ni ha sido tratado como un objetivo principal del desarrollo en la subregión. Salvo pocas excepciones, como las de Eslovenia y la República Checa, el objetivo de conseguir ante todo el crecimiento de la producción sigue predominando en los países de Europa central y oriental y no se tienen todavía suficientemente en cuenta las preocupaciones de la sostenibilidad. Sin embargo, cabe esperar que este abandono de los aspectos de la sostenibilidad cambie lentamente con la progresiva convergencia de la mentalidad política hacia la predominante en la UE.

Es de esperar que si se recupera el desarrollo económico y, por lo tanto, aumenta la demanda de alimentos, vuelva a incrementarse la intensidad de producción en los años futuros. La agricultura de la subregión podría alcanzar entonces un ritmo más sostenible. Para ello deberán darse de forma imprescindible las condiciones siguientes:

FEDERACION DE RUSIA

El examen subregional de este año correspondiente a la Comunidad de Estados Independientes (CEI) se centra en la Federación de Rusia, país que continúa su transformación hacia la democracia política y la economía de mercado. Sus resultados económicos han continuado mejorando, especialmente en el sector de la estabilización monetaria y de los precios y, aunque el PIB oficial disminuyó en 1995 y 1996 en el 4,2 y el 6 por ciento, respectivamente, tales descensos son inferiores a los del 8,7 y 12,6 por ciento padecidos en 1993 y 1994. Además es probable que se hayan calculado en exceso estas reducciones, debido a que es probable que en las estadísticas oficiales no se tenga en cuenta suficientemente la nueva actividad económica privada. La reducción de la producción puede considerarse parte de la reasignación de recursos y reestructuración llevada a cabo en la Federación de Rusia, ya que las preferencias del consumidor están sustituyendo a los planificadores estatales como fuerza impulsora de la producción y el país se está integrando en la economía mundial. Las políticas de estabilización de carácter más estricto aplicadas en 1996 están dando buenos resultados, ya que la inflación disminuyó al 22 por ciento, en comparación con el 215 y el 130 por ciento registrados en los dos años anteriores, y los tipos de cambio dejaron de hundirse. En 1996, la depreciación del rublo con respecto al dólar estadounidense era de sólo el 16 por ciento en valores nominales, después de una depreciación total del 73 por ciento registrada en los dos años precedentes. No obstante, sigue habiendo problemas importantes, el más inmediato de los cuales es la interrupción de la recaudación de impuestos y las moras en los pagos en toda la economía.

La reestructuración de la producción de Rusia inducida por la reforma ha afectado profundamente a la agricultura. Desde 1990 hasta 1996, la producción agrícola total disminuyó un 38 por ciento, y la aportación del sector al PIB se redujo del 22 al 12 por ciento (según cifras oficiales, en que las aportaciones al PIB se miden en precios corrientes). Aunque disminuyó tanto la producción agrícola como la ganadera, la parte de esta última en la producción agrícola total se redujo durante el período del 63 a alrededor del 45 por ciento. Si bien es posible que la reducción de la agricultura, especialmente del subsector ganadero, deba considerarse una catástrofe dentro del sector, es probable que pueda evaluarse de forma más realista como parte inevitable de la reforma del mercado a largo plazo y como consecuencia de una utilización irracional de los recursos en el pasado.

Reforma institucional

Se pueden distinguir dos elementos principales en la reforma agrícola de Rusia: la reforma institucional y la estructura económica. La reforma institucional implica la privatización, la reforma agraria y la creación de infraestructura de mercado, como sistemas de derecho comercial y bancos y finanzas rurales. La reestructuración económica, por su parte, implica cambios en el flujo y la utilización de los recursos y bienes reales en la economía agrícola y alimentaria, que se reflejen en cambios en el volumen y la composición por productos de la producción, el consumo y el comercio.

Desde que se inició la reforma económica a comienzos de 1992, la reforma institucional de la agricultura rusa ha sido lenta. Las explotaciones agrícolas estatales y colectivas heredadas del período soviético siguen predominando en el sector, ya que su naturaleza y funciones han cambiado sólo aparentemente. En 1996, estas explotaciones producían un 63 por ciento del total de los productos pecuarios y un 47 por ciento de los cultivos (el 95 por ciento de los cereales). En 1992-93, el Gobierno exigió la reorganización de todas las explotaciones estatales y colectivas. Las principales posibilidades que se les ofrecieron fueron convertirse en empresas por acciones (lo que eligió la mayoría), sociedades, asociaciones o cooperativas, trasformarse en explotaciones privadas o mantener su estado actual. Sin embargo, la reorganización oficial de las explotaciones ha contribuido poco a modificar su organización real, gestión o estructura de incentivos internos. La caída de la economía planificada impuesta en la agricultura ha dado poder a los gestores de las explotaciones agrícolas, los cuales se resisten a que se introduzca una reforma fundamental en la agricultura, especialmente en la medida en que afecta a sus explotaciones.

A comienzos del período de reforma, el gobierno federal fomentó la explotación agrícola privada. El número de fincas privadas alcanzó su cota máxima en 1994, unas 280 000 (si bien no todas estuvieron funcionando), pero ha disminuido ligeramente desde entonces. En 1996, sólo un 6 por ciento de las tierras agrícolas estaban explotadas en forma privada.

Un obstáculo importante para la explotación agrícola privada ha sido la falta de una reforma agraria significativa que establezca derechos de propiedad de la tierra seguros. La reforma agraria hecha hasta ahora se ha basado principalmente en un Decreto presidencial de octubre de 1993 (regulación de las relaciones de tenencia y reforma agraria en Rusia), apoyado por otro Decreto presidencial de marzo de 1996. Según el decreto de 1993, las (antiguas) explotaciones agrícolas estatales y colectivas tomaban posesión inicial de la tierra que habían mantenido y después daban a cada miembro una acción de participación en la tierra. Esta acción daba derecho al productor a una parcela de tierra dentro de la explotación. Los accionistas podían cultivar la tierra obtenida, alquilarla a otro agricultor o a la explotación original, o invertir su acción en esta última. La tierra podía utilizarse solamente para fines agrícolas y no podía venderse fuera de la explotación original.

Aunque los decretos presidenciales han establecido determinados derechos para los potenciales productores, para que una reforma agraria sea eficaz es preciso aplicar una legislación (en concreto, un código agrario) que establezca derechos seguros de propiedad de la tierra, permitiendo a quienes la tienen heredarla, comprarla, venderla, alquilarla o hipotecarla libremente. En el verano de 1995, un proyecto de código agrario fue aprobado por la Cámara Legislativa Rusa (Duma), pero fue rechazado después por el Consejo de la Federación (la instancia superior). El código propuesto convertiría las acciones de participación en la tierra en acciones de empresa y no daría ya a los productores un derecho automático a la tierra. Se necesitaría el consentimiento unánime de todos los accionistas de la explotación para que una persona pudiera vender sus acciones de participación o utilizarlas para establecer una finca independiente. Esta ley no sólo impediría la creación de derechos a la propiedad de la tierra, sino que podría incluso bloquear la distribución a los aspirantes agricultores privados. Por ello, sin un código legislativo, la reforma agraria de la Federación de Rusia sigue siendo letra muerta.

Otro obstáculo con que se enfrentan los agricultores privados es el del subdesarrollo de la infraestructura comercial, los servicios de apoyo y el crédito en la economía rural de Rusia. Los agricultores necesitan un sistema de difusión barata y rápida de la información sobre el mercado, un sistema financiero que les permita acceder rápida y fácilmente al capital y un sólido sistema de derecho comercial que rija los derechos contractuales. Se necesita especialmente un sistema de crédito comercial para la agricultura. Sin embargo, la falta de una propiedad privada de la tierra está retrasando el desarrollo de dicho sistema, ya que no se puede utilizar la tierra como garantía para los préstamos. Si bien los más necesitados son los agricultores privados vulnerables, todas las empresas del sector agroalimentario se beneficiarían del desarrollo de la infraestructura de mercado comercial.

Aunque las fincas privadas han florecido con dificultad durante el período de reforma, la parte de la producción agrícola que se obtiene en ellas ha aumentado a un 46 por ciento aproximadamente (pese a que siguen explotando solamente un 6 por ciento de la superficie agrícola total). Estas parcelas producen la mayor parte de las papas y hortalizas del país y alrededor de la mitad de la carne y leche. La mayor parte de su producción se consume en el ámbito de la misma explotación o se vende a los consumidores en mercados agrícolas.

El principal cambio institucional inducido por la reforma en la agricultura rusa ha sido la erosión del sistema de compras estatales, pues una parte cada vez mayor de la producción se vende a través de canales privados. En 1996, las compras estatales de cereales se redujeron a sólo el 12 por ciento de la producción, ya que fueron las autoridades regionales, y no las federales, quienes adquirieron la mayor parte de ella. Aunque los intercambios de productos fueron el primer canal de comercialización privada de los cereales, los comerciantes privados los han eclipsado. En comparación con el Estado, los comerciantes privados ofrecen precios más elevados a los productores y les pagan rápidamente.

Reestructuración económica

Pese a que la reforma institucional de la agricultura rusa ha sido leve, las reformas económicas han provocado una importante reestructuración económica. Los cambios de política que más han influido en la reestructuración han sido la liberalización de los precios y la reducción de las subvenciones a la economía agroalimentaria. Si bien la liberalización de los precios y la reducción de las subvenciones han sido impuestas en la agricultura principalmente como parte de un programa de estabilización macroeconómica más amplia del Gobierno, los cambios de política han influido fundamentalmente en las decisiones de los agricultores con respecto a la utilización de los insumos y a la producción.

La liberalización de los precios iniciada a comienzos de 1992 se ha extendido a los precios de casi todos los insumos y productos agrícolas. Cabe señalar las excepciones siguientes: la continuación (si bien en menores dimensiones) de las compras estatales que de hecho representa el establecimiento de precios al productor; los precios de la energía controlados que se mantienen por debajo de los precios mundiales (aunque están subiendo); y la continuación de la reglamentación (en cierta medida) por los gobiernos regionales y locales de los precios de los productos alimenticios al consumidor. En 1990, las subvenciones soviéticas a la economía alimentaria y agrícola equivalían al 10 por ciento del PIB, mientras que en 1995 y 1996 se han reducido al 4 por ciento aproximadamente. Además, ha cambiado el carácter de las subvenciones: se han reducido las subvenciones presupuestarias explícitas (especialmente para los insumos), mientras que han aumentado las indirectas, cuyos dos tipos principales son las exenciones fiscales y la cancelación de deudas para con el Estado.

La novedad principal en la reestructuración económica de la agricultura rusa ha sido la reducción del sector ganadero. De 1990 a 1996, las cabañas de bovino, porcino y aves de corral disminuyeron el 32, 43 y 33 por ciento, respectivamente. La producción de carne bajó durante el período de 10,1 a 5,4 millones de toneladas, la de leche de 55,7 a 36 millones, y la de huevos de 47 500 a 31 500 millones de unidades.

A fines de los años ochenta, el consumo per cápita de la mayoría de los productos pecuarios en la Unión Soviética era equivalente al de muchos países de la OCDE. Como el PIB per cápita real soviético no llegaba a la mitad del promedio de la OCDE, la ex URSS producía y consumía productos pecuarios de valor elevado en medida mucho mayor de lo que cabría prever, teniendo en cuenta la riqueza e ingresos reales del país.

Cuando la reforma económica liberalizó los precios y redujo las subvenciones, los precios al consumidor se dispararon respondiendo a los altos costos de producción, no sólo de alimentos, sino de todos los bienes al consumo. Como los precios aumentaron más que los salarios, se redujeron los ingresos reales de los consumidores. Como consecuencia de ello, se hundió la demanda de alimentos con elevada elasticidad- ingresos 63, como la carne y otros productos pecuarios. La demanda de alimentos con baja elasticidad-ingresos no disminuyó mucho, llegando incluso a aumentar efectivamente en los casos de alimentos básicos como el pan y las papas.

La liberalización de los precios ejerció también un efecto negativo colateral en la oferta al empeorar las relaciones de intercambio para los productores, no sólo en lo relativo al sector ganadero, sino también al conjunto de la agricultura. Desde 1991 hasta 1996, el aumento porcentual de los precios de los insumos agrícolas fue cuatro veces superior al de los precios de los productos. El empeoramiento de la relación de intercambio debida a la liberalización de los precios fue consecuencia del hecho de que, durante el período soviético, la agricultura estaba subvencionada no sólo mediante asignaciones directas, sino también indirectamente a través del sistema de precios.

Otra forma en que la reforma ha afectado al sector ganadero ha sido la apertura del país a la competencia exterior. Desde 1992 hasta 1996, las importaciones de carne efectuadas por Rusia aumentaron de 700 000 toneladas a 2,2 millones de toneladas. El mayor incremento ha correspondido a la carne de aves, cuyas importaciones crecieron de 55 000 a 950 000 toneladas durante el período. El crecimiento de las importaciones de carne es parte de un desplazamiento más general hacia productos de valor elevado en las importaciones agroalimentarias de Rusia, especialmente en el comercio con países que no formaban parte de la ex URSS.

La principal razón del aumento de las importaciones de carne, pese al descenso de la demanda del consumidor con respecto a los productos pecuarios en general, es que Rusia es un productor de carne a costos elevados. Durante los años ochenta, la desventaja comparativa de la ex URSS era mayor en la producción de carne que en la de maquinaria y equipo, e incluso que en la de cereales 64. Como la Federación de Rusia es un productor de carne con costos más elevados que Ucrania o Belarús, si la ex URSS en conjunto tenía una desventaja comparativa en la producción de carne, la tendrá aún mayor la Federación de Rusia.

El precio de la carne de Rusia no es competitivo, no sólo por los costos elevados de la producción primaria, sino también por los del transporte de los productos de los lugares de producción a los distintos mercados (principalmente ciudades grandes) donde el producto interno compite con las importaciones. Otra ventaja de la carne importada con respecto a la de producción interna es la calidad superior, no sólo del producto en sí mismo, sino por su variedad, empaquetado, duración en almacén y facilidad de preparación. La desigualdad cada vez mayor de la distribución de los ingresos debida a la reforma ha creado una clase superior de ingresos entre los consumidores rusos, que valora especialmente los alimentos occidentales de calidad superior.

También se ha reestructurado el sector de la producción de cultivos. Mientras la producción de hortalizas se ha mantenido estable, ha aumentado la de papas y se han reducido notablemente las de cereales y remolacha azucarera. El promedio de la producción anual de cereales disminuyó de 104 millones de toneladas en 1986-90 a 71 millones en 1994-96, mientras que la reducción correspondiente en la producción de remolacha azucarera fue de 33 a 16 millones de toneladas.

La contracción del sector ganadero ha influido decisivamente en la economía de los cereales, al provocar la caída de la demanda de piensos. La producción de cereales, lo mismo que la de otros cultivos, ha padecido también las consecuencias del empeoramiento de la relación de intercambio provocado por la liberalización de los precios. Desde hace algunos años, los productores de fertilizantes de Rusia exportaban la mayor parte de su producción para obtener divisas fuertes, y también los productores de energía podían obtener en el mercado mundial precios más altos que en las fincas del país. Como el Estado no garantiza ya suministros de insumos y las fincas deben pagar los precios reales que son mucho más elevados, se ha reducido notablemente la utilización de insumos como maquinaria, fertilizantes, plaguicidas y combustible en la producción agrícola. Sin embargo, en lo que respecta a la mayoría de los cultivos, los rendimientos han disminuido en un porcentaje mucho menor que la utilización de insumos. De hecho, el rendimiento medio anual de los cereales alcanzado durante los años noventa, es decir, 1,44 toneladas por hectárea, es casi el mismo que en los años ochenta.

La reducción del sector pecuario ha hecho también que Rusia importe cantidades mucho menores de cereales y prácticamente se hayan eliminado las importaciones de soja y harina de soja. En 1994/95 (julio/junio) y 1995/96, las importaciones netas de cereales efectuadas por Rusia totalizaron únicamente 0,2 y 5 millones de toneladas, respectivamente, frente a un promedio anual de 22 millones de toneladas en 1987-92. El promedio de las importaciones netas anuales de soja y harina de soja en 1995-96 fue de solamente 8 000 y 57 000 toneladas.

Política comercial

Desde el comienzo de las reformas, el objeto de la política comercial agrícola de Rusia se ha desplazado del control de las exportaciones a la restricción de las importaciones. En 1992, el Gobierno controlaba estrechamente las exportaciones agrícolas, aplicando contingentes, licencias e impuestos, e incluso prohibiéndolas completamente. En cambio, en 1994, se habían eliminado casi todos los controles de las exportaciones a nivel nacional y comenzaron a imponerse restricciones a la importación. Las razones principales de este cambio en la política comercial son dos. La primera es que la reforma está obligando a las explotaciones agrícolas a autofinanciarse en medida cada vez mayor y a encargarse más de la comercialización de sus productos, es decir, a funcionar como productores competitivos orientados al mercado. La nueva preocupación predominante de vender su producción (y al precio más alto posible) ha inducido a los agricultores a presionar para obtener un tipo de apoyo estatal que sea más aplicable a las economías de mercado que a las planificadas, como, por ejemplo, medidas que limiten la competencia exterior.

La segunda razón es que la notable apreciación del rublo en valor real durante el período de reforma ha debilitado la competitividad de los productores (no sólo en la agricultura, sino en toda la economía), al hacer que las importaciones resulten menos costosas en comparación con la producción interna. Además, aunque el rublo se ha depreciado en valor nominal, la tasa de inflación ha sido superior a la de la depreciación nominal, lo que ha provocado una apreciación de la moneda en valor real. Por ello, desde el final de 1992, el rublo se ha apreciado en un 600 por ciento aproximadamente en valor real con respecto al dólar estadounidense.

Sin embargo, las restricciones impuestas por Rusia a las importaciones son moderadas. Los aranceles varían del 2 al 10 por ciento para la mayoría de los cultivos y del 10 al 30 por ciento para los productos pecuarios. No se aplican contingentes ni otras restricciones cuantitativas a las importaciones. No obstante, es cada vez mayor la presión procedente de los medios agrícolas en favor de un proteccionismo mayor. Aunque fracasaron los intentos hechos en 1996 de establecer contingentes de importación para el azúcar, el alcohol etílico y el vodka, se ha impuesto la concesión de licencias para las importaciones de los dos últimos productos indicados.

Dos factores que deberían aliviar la presión en favor de la protección de la agricultura son la oposición por parte de los sectores consumidores de productos importados (principalmente las grandes ciudades) y el deseo de la Federación de Rusia de adherirse a la OMC (el país solicitó en 1993 su ingreso en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, que fue sustituido por la OMC en 1995). El Acuerdo sobre la Agricultura negociado durante la recién terminada Ronda Uruguay impide la aplicación de contingentes de importación y otras restricciones cuantitativas (si bien permite contingentes arancelarios). Como condición para su ingreso en la OMC, la Federación de Rusia deberá aceptar la negociación de aranceles máximos admisibles para los productos agrícolas.

Perspectivas a largo plazo y cuestiones de política

Probablemente el sector ganadero de Rusia continuará reduciéndose por lo menos durante otros dos o tres años y no es probable que después crezca rápidamente. También es posible que el país siga siendo durante bastante tiempo importador de carne y, en general, de productos de valor elevado.

Las limitaciones presupuestarias y la oposición de los sectores favorables a la reforma de liberalización deberían impedir que se vuelvan a conceder subvenciones generosas a la producción ganadera como se hacía anteriormente. Tampoco es probable que se intensifique substancialmente la protección comercial para la industria, por las razones antes señaladas. Una novedad que podría ayudar al sector sería el crecimiento de la demanda de consumo provocado por el aumento de los ingresos reales. Según algunos expertos, el PIB real del país probablemente empezará a crecer dentro de uno o dos años y hay pruebas de que los ingresos reales están aumentando ya. Sin embargo, como la producción ganadera de la Federación de Rusia no es competitiva, ni en costos ni en calidad, en relación con el mercado mundial, es probable que cualquier demanda del consumo se satisfaga en su mayor parte con un aumento de las importaciones y no con productos internos.

Para poder aumentar la producción pecuaria y reducir las importaciones será preciso que disminuyan los costos internos de producción y comercialización. El descenso de los costos de producción se relaciona con los precios de los insumos y la productividad. Aunque la relación de intercambio de los productores ganaderos aumentó ligeramente en 1995, parece haber empeorado de nuevo en 1996. Como los precios de la energía rusa son todavía inferiores a los niveles mundiales, si bien se están acercando cada vez más a ellos, es probable que el costo real agregado de los insumos aumente, en lugar de disminuir, en un plazo de corto a mediano. Tampoco es previsible que se fomente un incremento de la productividad agrícola, ya que no hay en perspectiva importantes reformas institucionales que puedan mejorar sensiblemente los incentivos para utilizar con mayor eficiencia los insumos. La mayor parte de la producción continúa procediendo de las antiguas explotaciones agrícolas estatales y colectivas no reformadas, mientras que la recién nacida agricultura privada y las parcelas privadas, en las que existe una producción ganadera, no pueden servir de base para una agricultura moderna y competitiva. Además, es probable que siga desarrollándose sólo lentamente la infraestructura del mercado comercial que es necesaria para reducir los costos de las transacciones internas.

Si la industria de la carne de Rusia no consigue rebajar sus costos de producción y distribución, persistirá la desventaja comparativa del país con respecto a ese producto. Tampoco es probable que dicha industria mejore en un futuro próximo la calidad y el atractivo de sus productos en comparación con las importaciones. Por estas razones, las importaciones anuales de carne que Rusia efectúe en los próximos diez años podrían mantenerse en torno a los 2 millones de toneladas, la mitad de las cuales consistirían en carnes de aves.

Sin embargo, un aspecto positivo es que en 1996 el rublo dejó de apreciarse en valor real con respecto a las monedas occidentales, lo que hizo que el tipo de cambio dejara de figurar entre las causas del empeoramiento de la competitividad comercial. Si los precios y el tipo de cambio nominal siguen estabilizándose, lo que parece probable, el rublo se mantendrá también generalmente estable en valor real.

A comienzos de los años noventa, varios estudios pronosticaron que el éxito de la reforma económica en la Federación de Rusia podría hacer que el país se convirtiera en un notable exportador de cereales, con la posibilidad de alcanzar unas exportaciones netas de 10 a 20 millones de toneladas 65. Una de las principales hipótesis en que se basaban estos pronósticos era que la reforma agrícola mejoraría la productividad en la economía cerealista. No obstante, después de cinco años de reforma, el país sigue siendo importador neto de cereales (5 millones de toneladas en 1995/96).

Aunque la subida de los precios de los insumos y la menor utilización de los mismos han inducido a los productores de cereales a utilizar los recursos con mayor eficacia y menos desperdicio, no se ha llevado a cabo todavía una reforma institucional más profunda que habría permitido mejorar aún más la productividad. Sin la reducción de los costos que se habría derivado de este aumento de productividad, los cereales de Rusia probablemente no serán suficientemente competitivos en los mercados mundiales para conseguir grandes exportaciones. Ahora bien, tampoco es probable que la Federación de Rusia vuelva a ser un importante importador de cereales. La contracción del sector ganadero permite prever que no volverá a producirse la gran demanda de cereales pienso por lo menos durante un largo período. Asimismo, en contraposición a lo que ocurre con la carne, los costos de producción de cereales no parecen ser tan elevados en comparación con los del mercado mundial; los cereales son un producto más homogéneo en el que se reduce la posible diferencia cualitativa entre el producto externo y el interno, y también son menos perecederos que la carne, por lo que los costos y riesgos del transporte interno son relativamente inferiores.

Por consiguiente, a falta de una importante reforma institucional, es probable que la Federación de Rusia sea un pequeño importador o exportador neto de cereales, y que su balanza comercial no supere los 5 millones de toneladas en ninguna de las dos direcciones 66. Si consigue exportar, los productos que exportará con más probabilidad son la cebada y otros cereales secundarios. Tampoco es probable que vuelvan a producirse las grandes importaciones de soja y harina de soja, si bien es posible que se sigan importando anualmente alrededor de 200 000 toneladas de harina de soja.

La única solución viable y compatible con la reforma económica, para que la agricultura llegara a renovarse y mejorar su competitividad en el mercado mundial, sería la aplicación de una reforma institucional que mejore la productividad y reduzca los costos de producción y distribución. Independientemente de la forma en que se organice la producción primaria, el sector necesita una infraestructura comercial más sólida, en particular un sistema de finanzas rurales, y un código agrario que establezca derechos de propiedad segura de la tierra.

La reforma institucional del sector no podrá proceder si el Gobierno no deshace las antiguas explotaciones agrícolas estatales y colectivas. Sin embargo, otra novedad que ayudaría a estas explotaciones a funcionar en el nuevo entorno orientado al mercado sería la de aliviarles de la carga de proveer a las necesidades de bienestar social de los trabajadores (vivienda, salud, educación, diversión). Aunque, en algunas zonas, los gobiernos locales han empezado a asumir estas responsabilidades, habría margen para acelerar el proceso.

Una política agraria eficaz debe ser también compatible con los objetivos de política general de la reforma económica, los cuales seguirán siendo probablemente la estabilización macroeconómica, la privatización y el desarrollo de la base institucional de una economía de mercado, así como la integración en la economía mundial (con la admisión en la OMC como prioridad absoluta). Las repercusiones de estos objetivos en la economía agroalimentaria son que los mercados deben ser el determinante fundamental de los precios de los insumos y productos, que es preciso que sigan reduciéndose las subvenciones a la agricultura, que los obstáculos al comercio deben ser leves y que es necesario revigorizar la privatización.

Los objetivos de política del sistema agrícola conservador de Rusia difieren de los del gobierno federal que es más reformista. El objetivo principal declarado por el primero es alcanzar el nivel más alto posible de autosuficiencia agrícola. Los medios que se señalan para ello, en favor de los cuales los grupos de presión del viejo sistema agrícola luchan fuertemente, son el aumento de las subvenciones estatales, la paridad de precios (que exigiría que el Gobierno fijara los precios de los insumos y productos en beneficio de la agricultura) y la protección contra las importaciones. El sistema agrícola conservador no alienta, y a veces bloquea, la reforma dentro del sector. Por ello, uno de los principales desafíos para el Gobierno es el de llevar adelante la reforma sin el apoyo de los principales intereses agrícolas del país.

59 A efectos de este examen subregional, los países de Europa central y oriental son: Albania, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, Polonia, la República Checa, la República Federativa de Yugoslavia, la ex República Yugoslava de Macedonia y Rumania.

60 El ALCEC está constituido por Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, Polonia y la República Checa.

61 En el promedio no se incluye a Albania y Bosnia y Herzego-vina.

62 Este indicador mide la ayuda total proporcionada a los productores para un determinado producto o grupo de productos como porcentaje del valor global de producción de ese producto o grupo de productos.

63 La elevada elasticidad-ingresos indica que un cambio en los ingresos de los consumidores provocará un gran cambio en su demanda de un determinado alimento; una baja elasticidad-ingresos, por otra parte, implica que la demanda de un bien por parte de los consumidores es menos sensible a su nivel de ingresos. Este es el caso típico de los alimentos básicos.

64 R. Koopman. 1991. Agricul-ture’s role during the transition from plan to market: real prices, real incentives, and potential equilibrium. En Economic Statistics for Economies in Transition: Eastern Europe in the 1990s, págs. 127-156. Washington, D.C., US Bureau of Labor Statistics y Eurostat; W. Liefert, R. Koopman y E. Cook. 1993. Agricultural reform in the former USSR. Comparative Economic Studies, 35: 49-68; R. Tyers, 1994. Economic reform in Europe and the former Soviet Union: implications for international food markets. Research Report No. 99. Wash-ington, D.C., IIPA.

65 Véase la nota 64, pág. 212.

66 Los estudios antes indicados (nota 64, pág. 212) prevén que, a falta de un aumento de productividad provocado por la reforma agrícola, la Federación de Rusia sería un pequeño importador neto de cereales. Además, dichos estudios pronostican que, con una reforma menos profunda, el país seguiría siendo un importador neto de carne.

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