The dynamics of land tenure and agriculture in peri-urban areas
Elements for a debate on "new frontiers"
One of the paradoxes - and by no means the least important - of agriculture in peri-urban and especially urbanized or urbanizing zones is that, whereas the main constraint for agriculture in rural areas is usually security of land tenure, the main constraint in urbanizing zones seems to be the conflict between the advance of urbanization and the scarcity of cropland. It is therefore of paramount importance that urban planners should respect and integrate agricultural needs in their concepts and applications.
Another paradox is emerging as a result of the relative scarcity of land and natural resources for peri-urban agriculture and small livestock husbandry: the scarcer the natural resources, the more difficult the conditions and the greater the demand, the more production needs to be intensified and organized and the greater the human ingenuity needed to overcome the constraints.
Din�micas de la tenencia y la agricultura en zonas periurbanas
Elementos para un debate sobre las �nuevas fronteras�
La agricultura que se desarrolla en zonas periurbanas y, sobre todo, en zonas urbanizadas o en v�as de urbanizaci�n, se caracteriza por una notable paradoja: a diferencia del medio rural, donde la limitaci�n principal para la actividad agr�cola suele ser la dificultad para obtener una tenencia segura de la tierra, en las zonas a que aqu� se hace referencia la mayor dificultad parece residir en el conflicto entre una urbanizaci�n arrolladora y la escasez de tierras de labranza. De ah� la necesidad y la importancia primordial de una planificaci�n urbana que, tanto en su concepci�n como en su aplicaci�n, respete e incorpore las exigencias de la agricultura.
Asimismo salta a la vista otra singularidad, que es consecuencia de la relativa escasez de tierras y recursos naturales disponibles para la agricultura y la cr�a de peque�os animales en las zonas periurbanas: en la medida en que los recursos naturales se hagan cada vez m�s escasos y las condiciones de explotaci�n m�s dif�ciles, manteni�ndose a la vez una demanda sostenida, se har� cada vez m�s necesario intensificar y organizar la producci�n, y el hombre deber� dar mayores pruebas de ingenio en su manera de hacer frente a estas dificultades.
Coordonnateur du groupe des r�gimes fonciers, SDAA
Un paradoxe - et non des moindres - de l'agriculture en milieu p�riurbain et surtout en zones urbanis�es ou en voie d'urbanisation, tient au fait que si, pour l'agriculture en zones rurales, la contrainte majeure consiste, le plus souvent, � obtenir la s�curit� de la tenure fonci�re, il semble qu'en zones en voie d'urbanisation ce soit le conflit entre l'urbanisation envahissante et la raret� des terres arables. D'o� la primaut� et la n�cessit� de plans urbanistiques qui respectent et int�grent les imp�ratifs agricoles dans leur conception et application. Un autre paradoxe, qui d�coule de la relative raret� des terres et ressources naturelles disponibles pour l'agriculture et le petit �levage en milieu p�riurbain, se fait jour: plus les ressources naturelles se feront rares, les conditions d'exploitation s'av�reront difficiles et la demande restera soutenue et plus l'intensification et l'organisation de la production, l'ing�niosit� de la r�ponse humaine aux contraintes devront se manifester.
Le pr�sent article sur la production agricole en zones urbaine et p�riurbaine est le reflet d'une contribution du Service des r�gimes fonciers de la FAO � un d�bat sur les conditions de r�ussite d'une agriculture pratiqu�e dans les interstices urbains disponibles et les zones adjacentes aux m�tropoles en voie d'urbanisation.
Il a pour origine les contraintes qui pouvaient se trouver en amont des questions de commercialisation du secteur vivrier, discut�es � l'occasion de la tenue � Dakar, du 14 au 18 avril 1997, du s�minaire sous-r�gional organis� par la FAO (AGSM) et l'Institut s�n�galais de recherche agricole (SRA) sur �l'approvisionnement et la distribution alimentaires des villes de l'Afrique francophone�.
Ainsi, cet article tente d'expliciter quelques-unes des conditions pr�alables auxquelles il convient d'accorder la priorit� si l'on veut pr�parer et guider une agro�conomie performante et durable.
Un paradoxe - et non des moindres - de l'agriculture en milieu p�riurbain, et surtout en zones urbanis�es ou en voie d'urbanisation, tient au fait que si, pour l'agriculture en zones rurales, la contrainte majeure consiste le plus souvent � obtenir la s�curit� de la tenure fonci�re, il semble qu'en zones en voie d'urbanisation ce soit le conflit entre l'urbanisation envahissante et la raret� des terres arables. Des plans urbanistiques qui respectent et int�grent les imp�ratifs agricoles dans leur conception et application sont donc essentiels.
Un autre paradoxe, qui d�coule de la relative raret� des terres et ressources naturelles disponibles pour l'agriculture et le petit �levage en milieu p�riurbain, se fait jour: plus les ressources naturelles se feront rares, les conditions d'exploitation s'av�reront difficiles et la demande restera soutenue et plus l'intensification et l'organisation de la production, l'ing�niosit� de la r�ponse humaine aux contraintes devront se manifester.
L'urbanisation croissante et le fait que de plus en plus de populations des zones urbaines et p�riurbaines doivent avoir acc�s � la nourriture aux meilleurs prix n�cessitent un effort de r�flexion sur les ph�nom�nes li�s � la production agricole et animale des ceintures urbaines et des p�riph�ries m�tropolitaines.
En effet, au cours des 50 derni�res ann�es, le monde a connu une urbanisation sans pr�c�dent. Dans les pays en d�veloppement, ce processus a �t� plus accentu� qu'ailleurs. En Afrique, particuli�rement, une r�cente �tude sur les transformations en Afrique de l'Ouest pr�voit qu'entre 1960 et 2020, la population de la sous-r�gion passera de 87 � 430 millions d'habitants, soit un accroissement sur 60 ans de 490 pour cent. En d'autres termes, la population de la sous-r�gion pourrait pratiquement quintupler.
En outre, la proportion de population urbaine par rapport � celle des campagnes est pass�e de 14 pour cent en 1960 � 40 pour cent en 1990, et l'�tude pr�voit que ce pourcentage atteindra, en 2020, plus de 62 pour cent.
Parall�lement, les villes de plus de 500 000 habitants - deux en 1960 - se montaient � 16 en 1990, et devraient atteindre le nombre de 51 en 2020, soit 25 fois plus qu'en 19602.
La multiplication des grandes agglom�rations et l'acc�l�ration du ph�nom�ne de peuplement des centres urbanis�s ou en formation ne sont pas dues � un accroissement naturel des populations urbanis�es mais principalement � l'apport de populations venues des campagnes, attir�es par des commodit�s de vie, l'espoir d'un travail, le mirage de la grande ville.
Il est ind�niable, en effet, que nombre de pays en d�veloppement ont choisi de concentrer leurs investissements, de se doter de services et de s'�quiper en fonction des besoins des populations urbaines, n�gligeant de r�pondre aux besoins des populations rurales. La priorit� accord�e aux urgences des villes, un manque d'int�r�t pour le d�veloppement rural et de volont� politique d'aider les ruraux � prendre en main leur propre d�veloppement expliquent pour une bonne part cette fuite en avant que constituent les migrations vers les villes et leurs ceintures p�riph�riques, en Afrique de l'Ouest comme ailleurs dans le monde.
Les divers mouvements migratoires constat�s lors des derni�res d�cennies sont probablement les ph�nom�nes les plus d�concertants de ce si�cle: les catastrophes naturelles (s�cheresses, inondations, �ruptions volcaniques et tremblements de terre, tornades, raz-de-mar�e, etc.), les guerres et les nombreux conflits, les troubles sociaux ainsi que la stagnation socio�conomique des populations rurales et leur appauvrissement sont des raisons bien connues des mouvements de population, de leur d�placement et de leur r�installation.
Le plus souvent, le ph�nom�ne migratoire a �t� per�u comme un mouvement de population des campagnes vers les centres urbanis�s ou en expansion, bien que de nombreuses observations laissent entrevoir divers types de migration et divers profils de migrants.
Ainsi, une �tude conduite en 1995 sous l'�gide du CICRED dans 9 des 11 pays du programme de lutte contre la c�cit� des rivi�res, en Afrique de l'Ouest, conclut, en ce qui concerne surtout les jeunes adultes, � une migration �circulaire� ou cyclique, li�e en partie aux r�coltes saisonni�res, certes, mais aussi aux diverses opportunit�s �conomiques3.
Quelles que soient les multiples raisons des migrations constat�es, ces derni�res ont eu et continueront � avoir des effets directs et durables sur les zones dites urbaines et p�riurbaines. Celles-ci seront, au tournant de ce si�cle, l'enjeu du d�veloppement, l'endroit o� la pression sur des ressources en terre et en eau, comme sur le reste des ressources naturelles, s'exercera avec le plus d'agressivit�, que ce soit d� � la croissance d�mographique, aux flux migratoires des campagnes vers les villes ou aux expansions urbaines qui en d�coulent.
Ces facteurs vont �tre � l'origine de modifications substantielles portant sur la nature de l'acc�s aux ressources du fait de la comp�tition entre utilisateurs effectifs et potentiels des zones p�riurbaines.
Les pays de la sous-r�gion et les municipalit�s concern�es doivent par cons�quent prendre en compte cette nouvelle donn�e et concevoir leurs politiques agricoles et socio�conomiques en introduisant les m�canismes et institutions aptes � limiter la pression et la comp�tition sur les terres p�riurbaines � vocation agricole, � promouvoir un usage rationnel et organis� du potentiel agricole qu'elles repr�sentent et � trouver les m�canismes d'arbitrage en pr�sence de conflits, d'usage inappropri� du sol ou mettant en risque sa fertilit� et son utilisation permanente.
L'agriculture p�riurbaine n'est pas substantiellement diff�rente de l'agriculture conventionnelle m�me si elle se d�veloppe dans des conditions particuli�res que lui imposent les caract�ristiques des environnements urbain et p�riurbain. D'autre part, l'agriculture p�riurbaine n'est pas ici invoqu�e comme la solution permettant une production vivri�re qui suffirait aux besoins des centres urbanis�s ou m�tropoles: elle n'est aucunement appel�e � suppl�er � la production des campagnes mais devrait se joindre � elle, la compl�mentariser, la diversifier.
En premier lieu, il y aurait � envisager des plans de d�veloppement urbanistique qui imposent des normes d'utilisation du sol, dont seraient bannies les constructions abusives, o� seraient pr�vues des surfaces importantes de cultures mara�ch�res et fruiti�res dans les villes elles-m�mes et dans leurs abords imm�diats.
Quant aux p�riph�ries, des sch�mas d'urbanisation devraient �galement permettre d'y r�server des surfaces agricoles tr�s importantes, en proportion avec l'expansion contr�l�e des espaces pr�vus pour la construction d'habitations, d'infrastructures routi�res et autres, de zones industrielles, etc., de telle sorte que les centres et leurs banlieues constituent un continuum g�ographique qui int�gre autant que faire se peut l'habitation, le lieu de travail, la production agricole et le petit �levage au niveau familial, dans un rayon aussi limit� que possible.
Dans cette perspective, il y aurait � encourager la restructuration des centres urbains existants en r�orientant les projets urbanistiques l� o� cela est encore possible: parcs r�cr�atifs, ceintures vertes, zones arbor�es et lutte citadine contre l'�rosion et la st�rilisation des terrains vagues ou inutilis�s: dans les ann�es 30, Shangai �tait en mesure de nourrir sa population, de plus de trois millions d'habitants, avec ce qui �tait produit dans un rayon de 100 km. Actuellement, Hong Kong, Kampala et Singapour produisent entre 70 pour cent et 100 pour cent de la volaille que ces villes consomment, ce qui permet aux familles productrices de ne pas d�penser pour la nourriture une partie de leurs revenus et de vendre rapidement la partie non consomm�e de la production de volaille.
En fait, la nourriture produite dans le voisinage du lieu de consommation r�duit sensiblement les co�ts de transport, de stockage et m�me d'emballage, ainsi que les pertes avant consommation: en Chine, l'agriculture p�riurbaine, tr�s largement diffus�e, avec une longue tradition derri�re elle, il est vrai, permet la vente de la plupart des produits vivriers dans les 10 � 15 heures qui suivent leur r�colte.
En second lieu, pour contr�ler la pression croissante sur les terres agricoles des zones urbaines et p�riurbaines, les municipalit�s d'Afrique de l'Ouest devraient �tudier des l�gislations qui leur consentent l'expropriation de larges surfaces � destination urbanistique, industrielle et agricole afin de les placer sous leur juridiction. En Chine toujours, le gouvernement a �tendu les territoires sous juridiction municipale dans le but d�clar� de pouvoir en contr�ler et g�rer les potentialit�s agro�conomiques.
Cette mainmise des municipalit�s, en Afrique de l'Ouest, soul�verait certainement de nombreuses difficult�s, ne serait-ce qu'avec les propri�taires des zones �municipalis�es�. Mais on pourrait invoquer le principe d'expropriation pour utilit� publique apr�s toutefois avoir pr�sent� des plans d'utilisation valables o� l'agriculture domestique sur petite �chelle justifie pour une part l'expropriation au b�n�fice des communaut�s des diverses municipalit�s.
La promesse de tenir compte des droits ant�rieurs de propri�taires traditionnels devrait doubler cette expropriation: des parcelles devraient �tre r�serv�es en premier � ces derniers et � leur famille, ce qui faciliterait certainement le passage de propri�t�. De plus, la perspective d'une tr�s grande plus-value des parcelles et terrains r�troc�d�s, vu leur insertion dans un projet urbanistique global, devrait suffire � compenser ces propri�taires.
A ce propos, une nouvelle mentalit� se fait jour en ce qui concerne l'agriculture p�riurbaine. Entre 60 et 80 pour cent des revenus en milieu urbanis� des pays en d�veloppement sont d�pens�s en nourriture et les urbanis�s payent entre 10 et 30 pour cent plus cher leur nourriture que les habitants des campagnes. Les responsables, d�cideurs et administrateurs municipaux commencent � se rendre compte de l'importance de ce type d'agriculture pour les besoins en nourriture des centres urbanis�s: entre 1975 et 1985, les gouvernements d'au moins 10 pays asiatiques, six africains et six d'Am�rique latine ont cr�� des agences gouvernementales de promotion de l'agriculture en milieu p�riurbain. Cet exemple devrait �tre encourag� en Afrique de l'Ouest.
Une autre possibilit� consisterait � mettre � la disposition des populations p�riurbaines les terres domaniales disponibles, ce qui r�soudrait un aspect essentiel de leur acc�s � la terre agricole, � savoir l'ins�curit� de la tenure des parcelles, m�me de modeste superficie. Une l�gislation ad�quate, des baux emphyt�otiques, la location de parcelles et jardins aux propri�taires, avec contrat reconnu par la municipalit� et enregistr� comme tel, sont toutes des mesures qui donneraient la garantie d'un usufruit sans risque pour les cultivateurs et mara�chers ou �leveurs potentiels. Cela �viterait, entre autres, les cas de figure tr�s r�pandus d'un habitant de bidonville ou de p�riph�rie pr�tendant ind�ment � une parcelle qu'il met en culture pour assurer sa survie, sans titre ni accord d'aucune sorte, avec tous les risques d'expulsion auxquels il s'expose.
Inutile de s'attarder sur les nombreux avantages de l'agriculture en milieu p�riurbain: emplois, main-d'oeuvre localement disponible, production intensive vu l'exigu�t� des surfaces disponibles (cultures hydroponiques, stabulation), n�cessit� d'assurer une constante fertilit� par des techniques appropri�es (fumure, compost trait�), une production � grande valeur ajout�e, co�ts r�duits du transport des produits, fra�cheur des marchandises, r�utilisation des eaux us�es pour des produits ligneux non comestibles, entre autres. En d'autres termes, la distribution des produits vivriers tirerait avantage de la proximit� des lieux de production de ceux de la vente et de la consommation.
On va ind�niablement vers une agriculture p�riurbaine diversifi�e, multidisciplinaire � la fois syst�matique et structur�e, mieux organis�e et plus pr�cis�ment orient�e en fonction des demandes du march� local, des productions saisonni�res, des possibilit�s des r�seaux de distribution et de commercialisation.
Dans des contextes socioculturels o� l'expropriation de grandes surfaces p�riurbaines pour des motifs d'utilit� publique n'est gu�re possible, il ne resterait que la n�gociation entre propri�taires traditionnels et administrations municipales en vue de fournir aux cultivateurs potentiels un minimum de s�curit� de tenure des parcelles qui leur seraient allou�es.
Encore ne faudrait-il pas oublier d'inclure les femmes dans la liste des b�n�ficiaires de parcelles, au m�me titre que les hommes, que ce soit pour les terres expropri�es en raison de leur utilit� publique, pour celles lou�es comme parcelles du domaine public ou pour celles n�goci�es avec les propri�taires en faveur de cultivateurs et �leveurs potentiels.
De toute fa�on, les municipalit�s et les Etats doivent s'efforcer de formuler et d'appliquer des politiques du d�veloppement urbain selon des sch�mas directeurs et des axes d'expansion qui tiennent compte de la n�cessit� de r�server des zones d'agriculture et de mara�chage qui permettent aux centres urbanis�s et aux p�riph�ries de se nourrir en bonne partie avec la production strictement locale.
Les c�r�ales, les tubercules, les produits qui r�clament plus d'espace, un r�seau important d'irrigation ou des p�turages extensifs pourraient rester localis�s dans les zones rurales de l'arri�re-pays.
Si l'on veut articuler et promouvoir l'agriculture et le petit �levage ou la pisciculture dans les aires p�riurbaines avec de bonnes chances de succ�s, il convient, en premier lieu, de r�soudre les probl�mes fonciers et la s�curit� quant � l'utilisation des parcelles mises en exploitation. Les questions de concessions fonci�res, de droits coutumiers, de bonne coordination des services charg�s de la gestion fonci�re, d'efficacit� des commissions de contr�le de l'utilisation des terres ne sauraient �tre sous-estim�es et doivent �tre envisag�es au d�part de toute promotion syst�matique de l'agriculture p�riurbaine.
Deux contraintes doivent �tre indiqu�es, qui redimensionnent les perspectives id�ales susmentionn�es: en zone sah�lienne et subsah�lienne, plus encore que la terre, la grande contrainte est l'acc�s tr�s limit� � l'eau et � l'eau de qualit�.
D'autre part, l'avenir de la production p�riurbaine d�pend de l'�volution du pouvoir d'achat des citadins et des habitants des p�riph�ries. Il y a lieu de doubler l'effort de coordination et de planification du p�riurbain agricole de s�rieuses �tudes de march�: qui pourra acheter et que voudra-t-il acheter et quelles sont les tendances et les cr�naux de march� pr�visibles. Encore faut-il augmenter les performances �conomiques toujours trop faibles.
Cela touche �videmment � l'augmentation du pouvoir d'achat de larges couches de la population et d�borde la question de l'agriculture p�riurbaine comme telle.
Il convient encore d'attirer l'attention sur la n�cessit� de cr�er des m�canismes de contr�le de la gestion dans les diverses associations de producteurs qui ne manqueront pas de na�tre et de favoriser la transparence dans la gestion, la formation des promoteurs et encadreurs, des mara�chers et producteurs agricoles en milieu p�riurbain ainsi que d'abaisser les co�ts d'approvisionnement en semences et produits phytosanitaires.
Une �tude int�ressante sur les productions mara�ch�res en zones urbaines et p�riurbaines dans l'ex Za�re recommandait r�cemment qu'en plus de la r�solution des aspects fonciers, la vulgarisation et la formation aux techniques que requiert l'agriculture intensive, ainsi que la d�centralisation dans la pr�paration et la r�alisation de micro-activit�s g�n�ratrices de revenus, soient �galement � l'ordre du jour4. Dans ce contexte, les initiatives locales, l'action des ONG, l'organisation d'associations de producteurs rev�tent toute leur importance pour le futur de l'agriculture p�riurbaine.
Le Sommet de l'alimentation, qui s'est tenu en novembre 1996 � la FAO � Rome, dans son document 4, Besoins alimentaires et croissance d�mographique, concluait, en ce qui concerne l'Afrique, que: �Pour se donner les moyens de r�soudre son probl�me de s�curit� alimentaire � long terme, l'Afrique doit am�liorer ses ressources humaines et son infrastructure tout en faisant face, en m�me temps, � une tr�s difficile situation alimentaire�5.
Ainsi, l'agriculture et le petit �levage en milieu p�riurbain repr�sentent une solution possible au d�fi alimentaire que comporte l'urbanisation rapide du continent. Initialement, il conviendrait de faire un diagnostic des contraintes fonci�res en zones p�riurbaines, pays par pays, et de dresser un constat des solutions locales � mettre en oeuvre.
De fa�on pragmatique, il faudrait ensuite obtenir un inventaire de ce qui a d�j� �t� fait du point de vue de l'acc�s � la terre en zones p�riurbaines dans les pays de la sous-r�gion et des modalit�s envisag�es pour la garantie de jouissance des parcelles mises en valeur.
Apr�s quoi, il conviendrait d'�tablir une �valuation des r�sultats quant aux rendements, aux techniques agricoles � promouvoir en vue de la reproduction des meilleures formules l� o� elles paraissent applicables.
Parall�lement, il y aurait lieu de former les futurs encadreurs et sp�cialistes des multiples aspects de la mise en valeur des zones agricoles p�riurbaines.
Des campagnes de sensibilisation et de formation des acteurs potentiels (producteurs, interm�diaires, services en aval de la production tels que la distribution et la commercialisation) doivent �galement accompagner le lancement des politiques d'utilisation de l'agriculture p�riurbaine.
Un outil rapide et fiable d'�valuation de l'importance croissante et de l'�volution de l'�conomie agricole en milieu p�riurbain doit aussi �tre mis au point. Un instrument pour ce faire est la photographie a�rienne et l'interpr�tation d'images-satellites, indiquant le degr� d'emprise des cultures et des am�nagements � vocation agricole ou pastorale sur le tissu p�riurbain, au fur et � mesure de l'avancement des cultures saisonni�res ou ann�e apr�s ann�e.
Enfin, la compr�hension des processus de circulation, de distribution et de commercialisation des produits vivriers doit n�cessairement prolonger et compl�ter ceux de l'acc�s � la terre en milieu p�riurbain et des techniques agricoles de production sp�cifiques � cet environnement.
En guise de prolongement aux r�flexions �bauch�es ci-dessus concernant avant tout le point de vue de l'acc�s durable au potentiel agricole des zones urbaines et p�riurbaines, quelques th�mes de discussion sont esquiss�s ci-apr�s, qui devraient contribuer � l'approfondissement du d�bat concernant la distribution et la commercialisation du vivrier.
1 Cet article a �t� �crit en pr�vision du s�minaire FAO-ISRA �Approvisionnement et distribution alimentaires des villes de l'Afrique francophone� tenu � Dakar, S�n�gal, du 14 au 18 avril 1997. Une version abr�g�e a �t� publi�e dans la Revue �lectronique Aliments dans les villes de la FAO:
http://www.fao.org/waicent/faoinfo/agricult/ags/agsm/sada/sada.htm.
2OCDE, BAD, CILLS. 1994. Pour pr�parer l'avenir de l'Afrique de l'Ouest: une vision � l'horizon 2020. Synth�se de l'�tude des perspectives � long terme en Afrique de l'Ouest. Paris.
3FAO. 1996. Dynamique de peuplement des zones rurales lib�r�es de l'onchocercose. Pour une mise en valeur durable. Pr�sentation des r�sultats des �tudes d�mographiques nationales, coordonn�s par le Centre international de coop�ration dans les recherches nationales en d�mographie (CICRED). Rome.
4FAO. 1996. Appui � l'intensification des productions mara�ch�res et fruiti�res dans les zones urbaines et p�riurbaines. Strat�gies et Plan d'action. Projet TCP/ZAIRE/4451 (A). Rome.
5FAO. 1996. Sommet mondial de l'alimentation. Documents d'information technique 1-5, document 4. Rome.
