N. Hildyard, P. Hegde, P. Wolvekamp et S. Reddy
Nicholas Hildyard travaille au Corner House (Grande-Bretagne).
Pandurang Hegde à l'Appiko Movement (Inde).
Paul Wolvekamp à Both Ends (Pays-Bas).
Somasekhare Reddy à l'Indian Institute of Management (Inde).
Analyse du succès limité des efforts participatifs en matière de gestion forestière, plus particulièrement en Inde.
Sur la photo: une femme transporte des jeunes plants forestiers
Les divergences sont souvent aussi - sinon plus - importantes que les points communs. Même les mots et les concepts dont la signification est souvent censée être évidente aux yeux de leurs utilisateurs peuvent avoir des sens différents selon les personnes, le moment et le lieu. Prenons les «forêts», par exemple - un terme qui ne prête apparemment pas à équivoque et qui sert à décrire une catégorie de couverture terrestre, mais qui est interprété différemment selon les groupements d'intérêts et a ainsi donné lieu à des discussions animées sur la définition des forêts et leur affectation.
La dégradation des forêts revêt les significations les plus diverses en fonction des groupes de population, du fait des différentes conséquences qui peuvent en découler - portant inévitablement à différentes façons d'aborder la dégradation de l'environnement. La réponse préférée de nombreux planificateurs, responsables politiques, spécialistes du développement, fonctionnaires et industriels réside dans des formes de gestion qui sont instrumentales et (fatalement) du sommet à la base. Sur la base de «données objectives», les gestionnaires planifient, mobilisent et «font de la place pour agir». Les gens sont exploités, mobilisés, «sortis de l'isolement traditionnel», responsabilisés ou cajolés pour en obtenir la «collaboration» afin qu'ils puissent mener à bien les projets des responsables - ou ils deviennent des «obstacles» à écarter. La gestion des populations est justifiée au nom de la protection de l'environnement. Entre-temps, le milieu physique devient un terrain à réagencer, zoner et morceler selon quelque plan directeur préétabli.
Réciproquement, pour les groupes locaux tributaires de la forêt pour subvenir à leurs besoins, le débat porte souvent et non seulement sur des questions techniques telles que la conservation des sols ou les essences arboricoles à planter, mais aussi sur la manière de créer ou de défendre des institutions communautaires démocratiques et ouvertes permettant aux populations d'assurer le contrôle de leurs propres vies. Au centre des demandes émises par les différents groupes figurent des revendications pour le contrôle local des ressources; pour une autorité devant être conférée à la communauté - et non pas à l'Etat, à l'administration locale, au marché ou au propriétaire local; pour pouvoir examiner et rejeter l'exécution de projets de développement à planification centrale; pour une réforme agraire; et pour une politique qui s'engage à affronter la répartition inéquitable des pouvoirs à tous les échelons de la société - non seulement entre les communautés, mais également en leur sein. Pour ces groupes, la question n'est pas simplement de savoir comment leur environnement doit être géré, mais plutôt de savoir quel environnement est géré par qui et dans quel intérêt. A ce titre, la lutte ne porte pas seulement sur une simple reconnaissance de droits sur le patrimoine naturel, mais aussi sur le rétablissement ou la défense d'un mécanisme d'équilibre pour l'utilisation du pouvoir intéressant la communauté locale.
Au vu de perceptions si différentes sur ce qui constitue la dégradation de l'environnement, il n'est pas surprenant que l'enthousiasme croissant parmi les départements forestiers du monde entier sur les formes «participatives» de gestion - et sur les démarches participatives axées sur «l'aménagement des ressources basé sur la communauté» - suscite de profondes perplexités, même au sein de mouvements pour lesquels la participation et le contrôle communautaire des forêts sont des revendications essentielles. Une des raisons de ce scepticisme est que rares sont les institutions qui se font les apôtres de la «participation» - terme «chaudement persuasif» qui ne semble «jamais employé défavorablement» (Williams 1976) - et qui ont donné les preuves d'un engagement sérieux.
La littérature regorge d'exemples impliquant non seulement les organismes de développement multilatéraux et bilatéraux mais aussi le secteur non gouvernemental où il y a un manque d'adéquation entre la rhétorique de la participation et la réalité sur le terrain. La politique forestière de la Banque mondiale, par exemple, stipule que la «Banque mettra l'accent sur de nouvelles méthodes de gestion des aires protégées qui impliquent les populations locales dans la protection, la répartition des avantages et la planification, et soulignera la nécessité de prendre en considération les besoins et le bien-être des habitants de la forêt».
Selon un examen interne de 1994, la politique a été mise en œuvre avec succès par le personnel de la Banque. L'étude affirme que la Banque s'est concentrée sur «l'aide aux gouvernements... visant à responsabiliser les populations rurales à une meilleure conservation et gestion de toutes les forêts» et «a inséré dans ses activités la nécessité d'impliquer les parties ayant des intérêts dans la forêt» (Lohmann, 1994).
Vue d'une zone boisée dans le Karnâtaka, Ghâts occidentaux (Inde): forêts à buts multiples
Toutefois, les documents de politique sont une chose, leur exécution en est une autre, comme le montre l'expérience de villageois du nord-ouest de la Thaïlande, où la Banque envisageait de réaliser un grand projet de «conservation». Un critique du projet écrivit à l'époque: «J'ai devant moi des centaines de pages d'une étude de préinvestissement pour [le projet]... Le projet porte sur une zone - les réserves Thung Yai-Huai Kha Khaeng habitée par des milliers de personnes appartenant au peuple karen, qui parlent une langue différente de celle de la majorité thaï. Le projet prévoit leur expulsion. Pourtant, pas une de ces centaines de pages d'anglais bureaucratique n'a été traduite en thaï, et encore moins en karen et donc jamais communiquée, discutée, approuvée par les populations locales karen de la réserve concernée. Cela en dépit du fait que les ONG aient expressément demandé la traduction de ces documents en langue thaï...» (Lohmann, 1994).
Les autres organismes ne sont pas moins condamnables. Un examen de 1998 de l'aide au développement de l'Union européenne (UE) pour les projets de foresterie cite de nombreux exemples d'intentions déclarées de «participation» ignorées ou bafouées (Rice et Counsell, 1997). Le Programme de développement Leuser financé par l'UE en Indonésie, par exemple, oblige le projet à élaborer «un programme destiné à encourager la participation de la communauté à la conservation des ressources nationales et au respect de l'écosystème». Et pourtant, les ONG signalent que les communautés locales n'ont jamais été impliquées dans la planification et l'exécution du projet. Une des conséquences est que les plantations créées par le projet ont été continuellement réduites en cendres.
Même lorsque les organismes se sont efforcés de faire participer les communautés, il s'est souvent révélé que cette «participation» n'est purement qu'un moyen d'extorquer un assentiment aux projets et programmes dont le cadre a déjà été tracé à l'avance - un moyen pour qu'une planification du sommet vers la base soit imposée de la base au sommet. Les consultations sont souvent à bâtons rompus. Le Catholic Institute for International Relations (CIIR), par exemple, retrace le résultat d'un projet «participatif» en Inde méridionale, concernant 19 villageoises qui devaient recevoir un prêt bancaire pour l'achat d'une vache laitière. Moins de 10 pour cent des femmes ont utilisé l'argent comme prévu. Lorsque le personnel du projet les a interrogées, elles ont manifesté leur colère pour avoir été traitées comme des incompétentes passives: «Vous ne nous avez jamais demandé si nous voulions des vaches laitières», «J'aurais préféré un emprunt pour démarrer un commerce de thé», «Je voulais lever l'hypothèque sur mes cocotiers» (CIIR, 1995). Heureusement, dans ce cas, les résultats n'ont pas porté préjudice aux personnes ciblées par le projet qui, comme le souligne le CIIR, bénéficiait d'un vaste soutien local (CIIR, 1995). Dans nombre d'autres cas, en revanche, les populations locales sont véritablement «piégées» dans des projets qui peuvent se révéler loin d'être favorables à la majorité de la communauté locale. Dans certains cas, des projets «participatifs», «d'auto-assistance» et des programmes de «vivres-contre-travail» ont servi à procurer une main-d'œuvre à bon marché pour les projets d'infrastructures (Chambers, 1995; Nelson et Wright, 1995; Peters, 1996); dans d'autres cas, à adoucir les conséquences sociales et économiques de politiques, comme les programmes d'ajustement structurel, qui ont accentué les inégalités sociales et économiques et affaibli la situation des catégories les plus pauvres de la communauté.
Dans ce contexte politique, il n'est guère surprenant de constater que de nombreux groupes voient la nouvelle vogue des formes de développement participatif parmi les organismes de développement comme des tentatives de saper activement leurs efforts de revendication d'un contrôle sur les institutions, les forêts, les lieux de pêche, les champs et les rivières desquels ils dépendent pour leurs moyens de subsistance. Le cas de la gestion conjointe des forêts illustre bien ce point.
Gestion conjointe des forêts en Inde
En Inde, la gestion conjointe des forêts (et son incarnation plus récente, la planification et l'aménagement forestiers conjoints) joue un rôle de plus en plus important dans les projets et programmes de foresterie depuis la fin des années 80. A la suite de protestations généralisées à la fois contre la dégradation des forêts par la foresterie industrielle et l'exclusion des populations locales des ressources forestières à la fin des années 70 et au début des années 80, le Gouvernement indien a lancé une série de programmes de foresterie sociale destinés à satisfaire les besoins locaux en bois de feu et autres produits de la forêt, grâce à la participation active des villageois aux plantations forestières. Loin de désamorcer le conflit, toutefois, la conversion généralisée des terres communales en plantations commerciales (principalement d'eucalyptus destinés à l'industrie de la pâte et du papier) plutôt qu'en bosquets pour les villageois, aviva les tensions, les villageois allant jusqu'à déraciner les eucalyptus.
La faillite manifeste de ces premiers efforts incita le gouvernement à revoir sa politique forestière: celle-ci demandait aux départements forestiers de faire passer l'exploitation commerciale des forêts en second lieu après l'aménagement forestier pour en tirer des avantages écologiques et pour satisfaire les besoins de subsistance des populations autochtones; elle prévoyait la protection des droits coutumiers des villageois sur la forêt, et elle préconisait une plus grande participation des populations locales à la protection et au développement de ces forêts, source de bois de feu, de nourriture et de bois d'œuvre (Feeney, 1997).
En juin 1990, le Ministère de l'environnement proposa d'accorder des droits d'usufruit de certaines terres boisées aux communautés qui mettraient sur pied une organisation locale régie par le village ayant pour tâche spécifique la régénération des forêts dégradées (Arora, 1994). Il souligna que les travaux seraient rigoureusement contrôlés par le Département des forêts, de même que l'accès des villageois aux produits forestiers. La circulaire du Ministère suggérait d'encourager les ONG à jouer un rôle d'intermédiaire entre le Département des forêts et les villageois. Seize Etats ont désormais apporté des modifications à leurs lois forestières afin de pouvoir mettre cette «gestion conjointe des forêts» en pratique (Feeney, 1997)
Il est à noter que dans l'Orissa et le Bengale occidental, les deux Etats précurseurs dans l'adoption de la gestion conjointe, la promulgation de clauses officielles de participation n'a eu lieu qu'après que de nombreux groupes aient créé leurs propres organisations de protection des forêts locales. En effet, «la participation populaire et la responsabilisation des habitants ont précédé plutôt que procédé - des transformations politiques dans ces domaines» (Arora, 1997).
Le Projet forestier des Ghâts occidentaux
Cependant, dans plusieurs Etats, on doit la gestion conjointe des forêts en Inde non pas tant aux institutions nationales répondant à la pression populaire qu'aux organismes internationaux. Dans l'Etat de Karnâtaka, par exemple, tout au long des années 80 (et même au cours des décennies précédentes), les mouvements populaires ont activement protégé et régénéré les forêts. Si le Département forestier du Karnâtaka a quasiment ignoré l'orientation nationale vers une gestion commune des forêts, il a néanmoins saisi l'occasion pour tirer parti de l'intérêt suscité par la dégradation des forêts aux niveaux national et international, en rédigeant une proposition de financement pour un vaste programme de plantation d'arbres dans la zone des Ghâts occidentaux, à soumettre à l'Overseas Development Administration (ODA), qui avait déjà financé plusieurs projets de foresterie sociale dans le même Etat. La proposition manquait toutefois de tout élément de participation populaire. Les populations locales figuraient comme une source de main-d'œuvre bon marché pour les projets de replantation. L'ODA décida d'examiner le projet - à condition d'y incorporer des volets de participation populaire et d'atténuation de la pauvreté.
La participation des populations locales aux décisions sur l'utilisation des ressources a sans doute influencé le choix du lieu d'implantation de l'usine
Après une série d'ateliers organisés avec le Département forestier du Karnâtaka et les ONG locales, le projet fut sensiblement modifié, même si les ONG continuaient à se dire fortement préoccupées. En avril 1991, un document de projet final fut rédigé par le Département forestier comprenant des plans de participation (en grande partie fondés sur des propositions avancées par les experts forestiers du Royaume-Uni) et prévoyant l'application d'un aménagement forestier conjoint des forêts des Ghâts occidentaux. Le Gouvernement britannique s'engagea à financer le projet à hauteur de 24 millions de livres sterling.
Le but déclaré du Projet forestier des Ghâts occidentaux est de renforcer et d'améliorer la capacité de gestion du Département forestier du Karnâtaka, en particulier de lui permettre de tenir compte des intérêts contradictoires des différents utilisateurs pour l'accès à la forêt. Le projet prévoit la division de la forêt en cinq zones: Zone I - zones importantes du point de vue écologique; Zone 2 zones forestières inhabitées présentant un potentiel d'exploitation commerciale; Zone 3 - zones ayant des espaces habités; Zone 4 - forêts de frontière près des établissements humains (pour la plupart, terres dégradées); Zone 5 - terres communales hors de la forêt. Les villageois sont autorisés à «participer» à la gestion des terres qui appartiennent uniquement à la Zone 4.
Décidé à l'avance
Les ONG ont joué un rôle central dans le remaniement du projet en vue d'une plus grande participation des villageois et d'un accent sur la pauvreté, mais ces modifications ont été simplement ajoutées après coup au cadre existant. Les buts du projet avaient déjà été décidés par le Département forestier du Karnâtaka et l'ODA; les ONG n'ont été consultées que sur la meilleure façon d'atteindre ces buts. Si les ONG (sans parler des villageois) avaient rédigé leur propre projet - au lieu de modifier un projet étranger - celui-ci aurait pu prendre une tournure très différente. Plutôt que de chercher à conserver les forêts en les divisant en zones et encourager la plantation de terres dégradées, par exemple, nombre de villageois auraient pu faire pression pour obtenir des sanctions professionnelles sévères et des mécanismes de coercition contre les responsables forestiers du Département forestier qui se laissent corrompre en échange de concessions d'exploitation. Ils auraient pu prétendre que l'argent serve à financer des fossés contre les éléphants et des clôtures électriques pour empêcher les animaux de la forêt d'endommager les cultures, ce qui permettrait d'accroître les revenus agricoles et aiderait à surmonter en partie l'hostilité avec laquelle de nombreux agriculteurs voient la forêt. Ils auraient pu exiger la réfection (ou la construction) de chemins vicinaux afin d'améliorer l'accès aux marchés ou l'arrêt des activités d'exploitation sauvage dans la forêt, ou encore l'application effective de l'interdiction de couper les arbres vivants. Ils auraient pu indiquer des institutions locales qui administraient déjà des biens communaux ou des plantations d'arbres sacrés comme instances mieux adaptées pour la gestion des forêts, au lieu des comités forestiers de village imposés. Ils auraient pu insister pour obtenir une réforme agraire ou des mesures visant à garantir l'occupation des terres pour les ruraux les plus pauvres. Ils auraient pu objecter contre les plantations comme étant le meilleur moyen de remettre en état les terres dégradées, indiquant les nombreux cas de la région où la régénération non assistée s'est révélée très efficace. Ils auraient pu prévenir la communauté que la création de plantations sur les terrains communaux pourrait désavantager les villageois les plus pauvres qui dépendent de ces terres pour divers produits et usages, et ils auraient pu exiger un contrôle juridique intégral sur des zones forestières beaucoup plus étendues et ne se limitant pas à la Zone 4.
Comités forestiers de village
Le projet encourage les villageois à former des comités forestiers de village chargés de conserver et de restaurer des superficies données de forêts et de partager les bénéfices (par exemple vente de bois d'œuvre des plantations) avec le Département forestier. Tout changement d'accès ou de destination ayant un impact sur les communautés locales devrait être obtenu après consultation.
Dans de nombreux cas, toutefois, le Département des forêts a créé des plantations, y compris là où aucun comité forestier de village n'avait été créé. Patricia Feeney d'Oxfam (Comité d'Oxford de secours contre la famine) relate: «Des assemblées publiques ont été organisées... pour informer la communauté locale du projet et écouter leurs suggestions individuelles sur les plantations, mais des pépinières avaient déjà été créées et des trous creusés avant le début même de toute consultation. La plantation avait été décidée à l'avance par le Département forestier» (Feeney, 1997).
Là où des comités forestiers de village ont été créés, les réunions étaient souvent organisées à la dernière minute à la convenance du Département forestier du Karnâtaka, dont les responsables conservaient les procès-verbaux des assemblées et géraient les fonds. D'où le soupçon que les comités avaient été mis en place uniquement pour satisfaire les conditions de financement de l'ODA.
Bien que les comités forestiers de village soient censés garantir la participation de toutes les sections du village aux décisions sur les régimes de plantation, nombre d'entre eux sont dominés par des groupes sociaux plus puissants au sein du village et par des hommes. En outre, Feeney fait remarquer: «Ces villageois qui deviennent membres acquièrent la responsabilité et l'autorité de contraindre les non-membres à se conformer aux décisions du comité concernant les zones boisées à protéger, et à respecter les nouvelles règles sur l'accès et l'utilisation des produits forestiers. Cela peut avoir une incidence inquiétante sur les droits des villageois les plus pauvres à ramasser quotidiennement les produits forestiers non ligneux pour satisfaire leurs besoins de subsistance... Le refus de reconnaître ces droits comporte de graves retombées du point de vue de l'équité et peut devenir une source future de conflit.»
En effet, les Comités forestiers de village réorganisent - directement et indirectement l'accès et les droits sur l'environnement, généralement (mais non exclusivement) en faveur de l'élite terrienne qui les domine, même dans les villages qui sont membres de plein droit (Saxena, et al., 1997).
Le fait que les comités soient dominés par des élites s'explique par la méthodologie utilisée par le Département forestier lorsqu'il établit de nouveaux comités. En règle générale, les responsables forestiers contactent ceux qu'ils considèrent comme les personnages les plus importants du village - qui se révèlent aussi être souvent ceux avec lesquels ils ont déjà eu des contacts. Ce sont d'ordinaire ces villageois qui deviennent présidents ou membres des comités.
Il est donc compréhensible que de nombreux villageois aient des doutes sur l'impartialité des comités. Une récente évaluation du projet faite par Oxfam cite un habitant de Honnavar: «Quelle différence cet aménagement forestier conjoint fait-il? Notre président travaille au Département forestier depuis de nombreuses années. Croyez-vous qu'il est différent d'eux? Ils ont proposé son nom comme président. Et nous avons dû accepter. Ce n'est pas qu'ils nous ont forcés, mais vous savez ce qui se passera si nous ne sommes pas d'accord avec ce que dit le Département forestier. Nous devons vivre dans ce village pour le restant de notre vie» (Mitra, 1997).
Les femmes marginalisées
L'avis de nombreuses femmes, en particulier celles des castes inférieures, a été marginalisé par le projet, en dépit des efforts de l'ODA de les insérer. A l'origine, le Département forestier du Karnâtaka recommandait un représentant par ménage au comité, ce qui avait pour «effet d'exclure systématiquement les femmes des comités et de la participation active à l'aménagement conjoint des forêts» (Feeney, 1997). Les prières insistantes de l'ODA ont abouti à l'amendement des règles du Département forestier, et les «épouses» sont devenues des membres automatiques des comités. Même dans ces conditions, de nombreuses femmes (et hommes) marginalisées sont exclues par exemple, les femmes célibataires, les femmes abandonnées par leur mari, les femmes en secondes noces et les veuves.
Lorsqu'elles participent aux réunions des comités, les femmes «restent généralement silencieuses et servent le thé et les biscuits», alors que d'autres «n'assistent pas du tout aux réunions car on n'aborde pas les problèmes qui les concernent». Même lorsqu'il y a des débats les impliquant, on ignore fréquemment ce qu'elles ont a dire. Dans un village, par exemple, les femmes se sont plaintes que la pénurie de lois de feu les obligeait à perdre quotidiennement jusqu'à trois heures pour ramasser et porter sur leur tête un chargement de feuilles et de brindilles servant de combustible pour la cuisine. Toutefois des 97 membres du comité du village, seuls six sont des femmes; ainsi, il n'y a pas eu pratiquement d'abjections quand le comité a décidé de vendre tout le bois de feu de leur plantation à gestion conjointe de 30 hectares au lieu de l'utiliser pour couvrir les besoins de consommation locaux (Feeney, 1997).
Le projet des Ghâts occidentaux était censé améliorer les conditions de vie des plu démunis, des femmes, des groupes tribaux et autres groupes défavorisés, mais il a souvent eu l'effet contraire. Les plantations financées par l'ODA étaient principalement implantées sur les terres communales dont les villageois (notamment les plus pauvres) tirent le pâturage pour les animaux, le carburant, le fumier, les plan tes médicinales et autres produits pou satisfaire à leurs besoins fondamentaux.
Dans certains villages, des familles sans terre qui avaient empiété sur les terres communales faute d'autres terrains pour l'agriculture de subsistance ont été expulsées pour laisser la place aux plantations, s. les dépouillant ainsi de leurs moyens d'existence sans aucun dédommagement. Ces expulsions sont les exemples les plus évidents de la manière dont le projet a compromis la sécurité des ruraux les plus pauvres. Un examen indépendant du projet financé par l'ODA, effectué en 1997 en réponse aux pressions des ONG, soulignait que, «dans certains villages», le projet et la mise en œuvre de l'aménagement conjoint des forêts éloignent davantage du pouvoir, de façon subtile mais systématique «les pauvres dénués de ressources et déjà marginalisés» par «les processus les plus invisibles et subtils d'exclusion, de délégitimation de leurs systèmes traditionnels d'utilisation des ressources [et] de l'utilisation des avantages monétaires et salariaux dérivant des plantations» (Saxena et al., 1997).
Le projet prévoit de combler les trouées du couvert forestier en plantant des «essences de bois précieux», dans le but de rétablir le mélange naturel de la forêt. Pourtant, une étude récente réalisée par une ONG locale révèle que, dans la majorité des villages examinés, des Acacia auriculiformis (une essence exotique importée d'Australie) avaient été plantés; dans certains cas, 90 pour cent des arbres plantés étaient des acacias. Les villageois avaient demandé à plusieurs reprises de réduire cette proportion. Les ONG avaient tenu à faire savoir que, malgré l'intention déclarée d'autoriser les villageois à planter les arbres de leur choix, le projet encouragerait davantage la conversion des forêts naturelles en plantations d'une seule essence (Parisara Sanmrakshana Kendra, 1994; 1995).
L'ironie veut que les institutions d'aménagement forestier fondées sur le village existent depuis longtemps dans le Karnâtaka, tout comme dans le reste de l'Inde. Si elles ne sont plus efficaces, c'est en grande partie à cause des politiques menées par le Département forestier du Karnâtaka dans le passé. Au titre de la Loi forestière de 1924, par exemple, le gouvernement colonial de l'époque recommandait de confier aux communautés la gestion des forêts immédiatement adjacentes aux villages et, ainsi, de nombreux comités de village furent mis en place. En 1979, toutefois, le Préfet du district de Karnâtaka émit une ordonnance imposant aux comités forestiers de village de céder leurs forêts au Département forestier, ce qui se fit, dans la plupart des cas, sans protestations. Cependant, trois villages attaquèrent la décision devant la Cour Suprême et obtinrent gain de cause et, à ce jour, gardent le contrôle des forêts dans leur périmètre immédiat, qu'ils gèrent selon leurs propres priorités et usages. Avec les nouveaux comités de village, le projet des Ghâts occidentaux rétablit des comités nominaux, mais le contrôle réel de la forêt reste entre les mains du département.
Le projet des Ghâts occidentaux montre que la «participation», qui ne reconnaît pas pleinement son interaction avec la répartition et le fonctionnement du pouvoir au sein des communautés locales et de la société dans laquelle elles vivent, aura bien peu de chose à offrir aux groupes marginalités.
De nombreux projets participatifs partent du principe douteux qu'il suffit de trouver des «parties intéressées» et de les rassembler autour d'une table pour obtenir un consensus équitable pour tous. Ce principe n'est toutefois valable que si l'on estime que les acteurs concernés ont tous le même pouvoir de négociation (ce qui n'est pas le cas), ou si les inégalités entre les parties ne sont qu'une question purement technique, la seule tâche qui s'impose consistant à garantir la formulation de procédures correctes pour instaurer un contact entre les parties, modifier le comportement et l'attitude de ceux qui sont habitués à dominer, et donner aux «parties primordiales» davantage de voix au chapitre (Nelson et Wright, 1995). Les mesures de facilitation peuvent être importantes dans les négociations, mais elles ne suffisent pas à concéder aux groupes marginaux le pouvoir de négociation qu'ils demandent pour venir à bout de la domination structurelle des groupes les plus puissants. Sur ce point, la participation requiert des processus plus vastes de transformation sociale et de changement structurel du système des relations sociales au sein duquel les inégalités sont reproduites. La modification des comportements, si importante soit-elle, n'est pas suffisante.
Pour affronter les causes structurelles de l'inégalité, il ne suffit pas d'entreprendre des changements d'orientation - comme une réforme agraire - mais aussi de repenser les moyens de réaliser ces changements. Nombre d'ONG, par exemple, sont appelées à participer à des projets sans avoir - pas plus que les communautés avec lesquelles elles travaillent - un rôle déterminant à jouer dans la conception de leur cadre. Leur concept du pouvoir comme étant quelque chose que détient une petite minorité (les «puissants») par opposition à ceux qui ne l'ont pas (les «impuissants»), donne à penser que la participation à ces projets est un des rares moyens qui leur permettent d'exercer une influence. Cela renferme toutefois une profonde ironie. Les «puissants» n'ont jamais adhéré à cette image du pouvoir qui fait la distinction entre ceux qui «le détiennent ou pas». L'industrie et les gouvernements, par exemple, révèlent une préoccupation constante et pragmatique vis-à-vis de la résistance et des opinions de la communauté. Ils sont parfaitement conscients de devoir agir dans un contexte d'opposition permanente et de devoir gérer cette opposition.
Embrasser des projets tout simplement parce qu'ils sont «là» ou parce qu'ils permettent de soumettre un cas à l'attention de ceux qui «détiennent le pouvoir» peut, par conséquent, se révéler peu judicieux. Plutôt que de participer à des projets qui omettent d'exprimer les revendications politiques des groupes marginalisés, s'abstenir d'y participer pourrait se révéler un meilleur choix pour un changement structurel authentique.
Cela ne se veut pas un argument en faveur du non-engagement, mais plutôt à l'appui d'autres formes de participation qui tirent des leçons des mouvements populaires qui, tout au long de l'histoire, ont le mieux réussi à déterminer des changements de politique. Plutôt que de participer à des alliances et à des programmes élaborés par des institutions qui accordent une importance minime, voire nulle, au changement structurel, les ONG et les autres organismes feraient mieux de former des alliances avec ceux dont ils partagent la politique. Ces alliances pourraient inclure des individus bien disposés au sein du gouvernement et de l'industrie, de même qu'un vaste éventail d'autres ONG.
Cette thèse soutient que les ONG, entre autres, devraient envisager les projets participatifs d'une manière plus engagée - et inciter les donateurs et les gouvernements à faire de même. Si les organismes de développement internationaux et nationaux affrontent les questions d'équité, de durabilité et d'atténuation de la pauvreté avec sérieux, ils devraient reconnaître les revendications des groupes marginalisés et opprimés. Cela peut les porter à prendre des mesures actives réduisant le pouvoir des groupes dominants (par exemple, en mettant en place une réforme agraire ou, dans le cas du projet des Ghâts occidentaux, en créant des comités forestiers de village constitués uniquement de femmes). Cela peut également se traduire par l'octroi de fonds ou d'autres formes de soutien (y compris, dans certains cas, leur propre retrait de projets et programmes) dans un esprit de véritable solidarité - non pas pour coopter des parties intéressées à un programme préconçu ni pour responsabiliser de l'extérieur. La première démarche que peuvent adopter les organismes qui ont à cœur la participation et le pluralisme pourrait être de ne pas se jeter sur le dernier guide de techniques participatives, mais de mettre de l'ordre dans le leur, en vue d'examiner comment leurs propres hiérarchies internes, leurs techniques de formation et leurs cultures de bureau influent sur la réceptivité, la flexibilité, la patience, l'ouverture d'esprit, la confiance, l'humour, la curiosité et le respect des opinions des autres, éléments fondamentaux de la solidarité.
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