A. Bebbington y A. Kopp
Anthony Bebbington trabaja en el Departamento de Geografía, Universidad de Colorado, Boulder, Colorado, Estados Unidos.
Adalberto Kopp trabaja en el Centro de Servicios Agropecuarios, La Paz, Bolivia.
Examen de los intentos de constituir un capital social (redes construidas sobre relaciones de confianza) para el desarrollo rural mediante la ordenación forestal sostenible.
La sostenibilidad de las iniciativas de desarrollo rural (incluida la silvicultura) depende en gran medida de la capacidad de las instituciones participantes, de las relaciones entre ellas y de su poder relativo. Por lo tanto, una estrategia para promover enfoques pluralistas del desarrollo rural debe tender a cultivar la capacidad de aquellos que las estrategias y los debates sobre el desarrollo suelen marginar, y a anudar relaciones que faciliten la interacción más efectiva, eficiente e igualitaria y una mayor asunción de responsabilidades de todos los participantes.
En este artículo se presenta este punto de vista extrayendo primero las lecciones de la investigación sobre la naturaleza de las relaciones interinstitucionales entre organizaciones no gubernamentales (ONG), gobiernos y organizaciones populares rurales (OPR). Se vinculan después esas conclusiones con debates recientes en torno al papel de las redes de contactos, asociaciones y relaciones de confianza (lo que se ha llamado capital social) en el desarrollo sostenible, y se sugiere que estos debates ofrecen marcos útiles para reflexionar sobre estrategias pluralistas. El artículo considera a continuación dos experiencias de promoción de la capacidad y las relaciones institucionales: una tiene un pasado más dilatado en Bolivia, la otra es una iniciativa más reciente en Colombia. En el ejemplo boliviano, la iniciativa procede de la sociedad civil, mientras que en Colombia la iniciativa ha sido del Gobierno. La conclusión general es que pueden realmente construirse relaciones sinérgicas. Algunos de los ejemplos proceden de la agricultura, pero sus lecciones institucionales son igualmente aplicables a la silvicultura.
PROBLEMAS DEL PLURALISMO
Hace diez años, un trabajo titulado «Fuerza en la diversidad» reflejaba bien el espíritu que subyace en el entusiasmo por los enfoques pluralistas del desarrollo rural (Thiele et al., 1988). En ese artículo se analizaba la experiencia del Centro internacional de agricultura tropical (CIAT), el sistema de investigación agrícola del sector público al servicio de las tierras bajas tropicales de Bolivia. El CIAT había logrado establecer una serie de relaciones de colaboración con ONG y con organizaciones de productores en pequeña y media escala. Estas relaciones, que vinculaban a organizaciones con diversas capacidades, composiciones y ámbitos geográficos, llevaron a un sistema de investigación y extensión regional que resultó ser más eficiente y práctico que los anteriores planes de inspiración estatal.
Se recomendó que los sistemas de investigación y extensión del sector público reforzaran sus vínculos con las ONG y las OPR como medio de incrementar su impacto y de aumentar el rendimiento de sus presupuestos en tiempos de austeridad financiera. De hecho, los esfuerzos de los últimos años ochenta por reformar el sector montañoso del sistema de desarrollo tecnológico de Bolivia aspiraban a repetir la experiencia del CIAT en lo que se refiere a los vínculos con las ONG, los grupos de productores, etc.
La experiencia del CIAT impulsó dos iniciativas de investigación sobre las relaciones entre el Gobierno, las ONG y las OPR en materia de desarrollo rural (Farrington y Bebbington, 1993; Bebbington y Thiele, 1993). La iniciativa de Santa Cruz fue sin duda el caso más logrado y efectivo de tal estrategia pluralista. En otras partes, los vínculos entre las ONG, el Gobierno y las organizaciones populares rurales se desarrollaron menos, y a voces se caracterizaron por una débil o nula coordinación, la ineficiencia e incluso el conflicto. En realidad, el intento de reproducir en las montañas de Bolivia la experiencia del CIAT fracasó (Bebbington y Thiele, 1993).
Aunque el caso del CIAT demostró los beneficios potenciales del pluralismo institucional, en otros casos la existencia de múltiples actores fue perjudicial e infructuosa. A menudo no se establecieron relaciones constructivas y las organizaciones no aprendieron unas de otras, cometieron errores similares y rivalizaron disputándose territorios y clientes. Cuando las ONG no tenían vínculos con el Gobierno, eran incapaces de ejercer influencia alguna sobre las instituciones oficiales en favor de los pobres. En muchos casos, los grupos no pusieron en común sus recursos pese a que haciéndolo podían haberse reforzado sin comprometer su autonomía.
A veces la colaboración entre el Gobierno y las ONG podía tener también efectos negativos, sobre todo para estas últimas. En particular, la tendencia creciente del Gobierno a concertar relaciones contractuales, en virtud de las cuales las ONG eran simples ejecutoras de los programas oficiales, ha servido muchas veces para debilitar la identidad y la legitimidad de éstas, a cambio de proporcionarles una financiación muy necesaria (Bebbington, 1997).
El pluralismo institucional no pare cía deseable en sí mismo. Aunque en algunos casos el pluralismo podía tener efectos positivos, en otras circunstancias podía dar lugar a mayores costos y conflictos, y a veces podía también debilitar algunas de las instituciones participantes en las relaciones.
La cuestión era: ¿qué factores facilitaban las interacciones positivas en un contexto institucional plural? ¿Podían introducirse esos factores donde no estaban presentes? Por lo pronto, las relaciones de colaboración en beneficio mutuo entre organizaciones parecían ser el resultado de contactos entre individuos a través de las fronteras o límites institucionales, y propiciaban un ambiente general de más confianza y colaboración, así como la comunicación de ideas, entre personas e instituciones de la administración, de la sociedad civil y del mundo empresarial (Bebbington y Thiele, 1993; Tendler, 1997). Esta confianza se debía en parte a las propias redes de contactos, que transmitían información sobre personas en otras organizaciones. Pero la historia era también un factor importante: cuando en el pasado una de las entidades había roto la confianza (por ejemplo, durante períodos de gobierno autoritario), se había instaurado la desconfianza. El resultado era la mayor dificultad de una concertación de voluntades en contextos conflictivos y autoritarios, aunque, como mostrará el caso de Colombia, es posible reconstruir la confianza y las redes de colaboración incluso en esas situaciones.
CAPITAL SOCIAL Y SOSTENIBILIDAD: ¿PUEDE FUNCIONAR EL PLURALISMO?
Estas observaciones sobre la importancia potencial de las redes de contactos, las organizaciones de la sociedad civil y la confianza confluyen con el interés que en los círculos del desarrollo despierta recientemente el concepto de capital social. Este entusiasmo fue alimentado inicialmente por el estudio de Putnam (1993) sobre el desarrollo y la democracia en Italia. Según Putnam, el factor explica las diferencias regionales en la efectividad de la administración y en los logros del desarrollo se debe buscar en los respectivos modelos de organización social. Su tesis es que las regiones mejor dotadas de capital social (o sea con mayor número de organizaciones de la sociedad civil; vínculos sociales entre funcionarios de la administración, ciudadanos y empresarios; y relaciones basadas en la confianza y en la aceptación de valores comunes) se benefician de una transparencia mucho mayor en la gestión entre la administración estatal, el mercado y la sociedad civil, y en consecuencia se caracterizan por gobiernos más eficientes y relaciones más sinérgicas entre el Estado y la sociedad (Evans, 1996). Cuando las estructuras sociales se basan en la autoridad y en las relaciones entre patronos y clientes, el acceso de los ciudadanos a la administración pública y al mercado y su control son mucho más débiles, y las interacciones entre Estado y sociedad son mucho menos eficientes.
Las conclusiones de Putnam ofrecieron un marco teórico más amplio en el que los organismos de desarrollo pudieron hacer valer su interés por las ONG, la participación, los proyectos de procesos, la preparación del accionariado, la sociedad civil, etc. Estos últimos temas se habían tratado específicamente a nivel de proyectos, y había sido difícil vincularlos a aspectos más amplios y principalmente macroeconómicos del desarrollo, y en particular al lenguaje de la economía.
En consecuencia, el temario del desarrollo social terminaba a menudo por ser añadido a los proyectos como un suplemento. El término capital social parecía ofrecer una manera de integrar el interés por el desarrollo social en la estructura misma de los modelos y las elaboraciones teóricas del desarrollo.
Se ha considerado que el desarrollo sostenible y el sustento sostenible dependen de unos niveles y proporciones adecuados de cuatro tipos de capital: capital de hechura humana (recursos financieros, infraestructura, etc.); capital humano (conocimientos teóricos y prácticos, etc.); capital natural (recursos naturales); y capital social (relaciones sociales) (Serageldin y Steer, 1994; Banco Mundial, 1996). Se tiende a presentar el capital social como el más importante de los cuatro, ya que es el que más influye sobre la eficiencia y la equidad con que se combinan los otros tipos de capital, a nivel familiar, local o nacional. Por ejemplo, cuando las organizaciones locales y las redes de contactos son fuertes, los beneficios de la capacitación (formación de capital humano) tienen más probabilidades de ser utilizados de manera socialmente positiva, a causa de las sanciones que impondrían las organizaciones si las personas capacitadas utilizaran su formación en su propio provecho. Análogamente, unas OPR fuertes pueden proteger el capital natural contra su uso irracional por sus miembros (mediante multas, castigos, etc.) y contra la degradación por obra de agentes exteriores (mediante la movilización social). En la sociedad en general, cuanto más organizados estén los habitantes de las zonas forestales a nivel regional y nacional y más vinculados a las ONG y a los procesos decisorios de la administración central, mayor será la probabilidad de que la gestión de los bosques sea más racional y de que los recursos financieros se utilicen para promover ese uso racional (frente a los tipos de uso irracional promovidos por exenciones tributarias, crédito barato y otros factores que se han dado en muchos casos (Binswanger, 1991).
Fiesta de conmemoración del quinto centenario de la resistencia indígena en el Ecuador
Un buen fondo de capital social, por consiguiente, puede hacer que los grupos sean más eficientes en la formación y el uso de las otras formas de capital y que influyan más positivamente sobre otros actores. Construyendo relaciones sociales y organizaciones apropiadas, podría estimularse la protección y la acumulación de las otras formas de capital entre grupos sociales tradicionalmente marginados.
¿PUEDE CREARSE UN CAPITAL SOCIAL?
La cuestión por consiguiente es: ¿Puede crearse, y cómo, ese capital social? El estudio de Putnam (1993) no orienta al respecto. Sin embargo, otros trabajos indican que hay varias maneras de crear un capital social promoviendo el desarrollo. La mayoría de las iniciativas han adoptado un enfoque de abajo arriba, basado en construir OPR efectivas y redes de contactos fuertes para propiciar unas relaciones más sinérgicas y productivas con el mercado, con el gobierno y con otras ONG (Bebbington, 1996). No obstante, hay también testimonios de que en ciertas circunstancias muy específicas puede crearse el capital social de arriba abajo. En ciertas regiones de México, por ejemplo, los reformistas del Gobierno han contribuido a reforzar las organizaciones sociales rurales y a vincularlas mejor con el sector público (Fox, 1996). Tendler (1997) ha identificado casos del Nordeste del Brasil en los que programas gubernamentales han podido dar vida a organizaciones cívicas, en los que redes de contactos entre personas dentro y fuera de las estructuras de Gobierno han contribuido a estimular la confianza y la colaboración entre la sociedad y el Estado, y en los que en consecuencia se ha reforzado la eficiencia de los programas estatales. Los ejemplos que cita este autor proceden de ámbitos tan diversos como servicios sanitarios, agricultura y desarrollo de pequeñas empresas (Tendler, 1997; Tendler y Freedheim, 1994). Es posible, por consiguiente, crear un capital social.
CREACIÓN DE CAPITAL SOCIAL PARA EL DESARROLLO FORESTAL Y RURAL SOSTENIBLE
En la sección siguiente se examinan dos casos que ayudan a definir estrategias factibles para crear capital social y las circunstancias en las que son posibles. El primer caso se refiere a una formación exitosa de capital social de abajo arriba en Bolivia. Se trata del surgimiento de federaciones de pueblos indígenas que inicialmente aspiraban a proteger territorios étnicos (forestales) y ulteriormente vincularon esta protección del territorio a programas controlados localmente de silvicultura sostenible y orientada al mercado. Este proceso ha sido posible por el desarrollo de relaciones entre los pueblos indígenas, las ONG y la iglesia, y después entre federaciones indígenas y organizaciones no gubernamentales y gubernamentales. El segundo caso es un intento de construir análogos tipos de relaciones, pero de arriba abajo. Este caso, cuyo escenario es Colombia, es mucho más breve porque la iniciativa se encuentra en una fase mucho más temprana. Se incluye porque ofrece importantes lecciones respecto a lo que puede lograr un organismo público trabajando en una situación conflictiva con niveles en general muy bajos de confianza y colaboración entre el Gobierno y las ONG.
CREACIÓN DE CAPITAL SOCIAL DESDE ABAJO: LAS OPR Y LA GESTIÓN FORESTAL EN LAS TIERRAS BAJAS DE BOLIVIA
Los actores
Los bosques húmedos de las tierras bajas bolivianas han sufrido una degradación progresiva durante la segunda mitad de este siglo. Muchos grupos indígenas han padecido incursiones en sus territorios. En los últimos años setenta y primeros ochenta, la resistencia indígena a estas incursiones adoptó una forma organizada. Tal vez el acontecimiento más importante fue la fundación en 1982 de la Central Indígena del Oriente Boliviano (CIDOB, ahora llamada Confederación Indígena del Oriente, Chaco y Amazonia de Bolivia). La CIDOB se fundó para representar a cuatro grupos indígenas diferentes, y sobre todo para ayudarles a defender sus territorios. Desde entonces, la CIDOB ha crecido notablemente y actualmente es una confederación de federaciones de grupos indígenas de todos los departamentos no andinos de Bolivia.
En el crecimiento de la CIDOB ha tenido gran parte el apoyo prestado por las ONG y otras entidades. En particular una ONG, APCOB (Apoyo para el Campesino-Indígena del Oriente Boliviano), desempeñó un papel decisivo en la formación y la consolidación de la CIDOB; de hecho, CIDOB y APCOB compartieron los locales de oficinas en los primeros años de la CIDOB. Al crecer ésta, atrajo el apoyo financiero de varias organizaciones donantes. Este hecho, unido a su propio proceso interno de capacitación, convirtió a la confederación en una fuerza importante para la política de desarrollo de las tierras bajas bolivianas (y más tarde a escala nacional). Cuando el Gobierno de Bolivia cambió y adoptó políticas más progresivas en relación con los grupos indígenas, contribuyó también a reforzar la CIDOB. Así, en 1993, el Gobierno central creó una Subsecretaría de Asuntos Indígenas (integrada por los elementos más radicales e intelectuales del Gobierno) que hizo de la CIDOB su principal interlocutor. En cambio, los organismos forestales oficiales se han mostrado mucho menos dispuestos a apoyar las iniciativas de las organizaciones indígenas (Markopoulos, 1997).
A medida que la CIDOB se fortalecía, crecían también otras varias federaciones locales de comunidades indígenas, igualmente con el apoyo de las ONG y/o de la Iglesia Católica. Una de ellas fue la Central Intercomunal de las Comunidades del Oriente de Lomerío (CICOL), que agrupa a las comunidades del pueblo Chiquitano en Santa Cruz y fue uno de los miembros fundadores de la CIDOB. Desde sus comienzos en 1982, la CICOL ha recibido también el apoyo de APCOB (y de la orden franciscana).
Ambas organizaciones, CIDOB y CICOL, se crearon para defender el territorio y los derechos indígenas mediante actividades más representativas y políticas. Ulteriormente, han emprendido también actividades de gestión y desarrollo de los recursos naturales. Gracias a estas actividades - y como resultado de la fuerza creciente de las organizaciones - han podido establecer relaciones estratégicas con el Gobierno y con otras organizaciones que previamente habrían rehuido el contacto con ellas.
En las siguientes secciones de este artículo se consideran las experiencias de la CICOL y CIDOB. Siendo CICOL miembro de CIDOB, tales experiencias están estrechamente relacionadas y demuestran que distintos tipos y escalas de OPR pueden perfectamente desempeñar papeles diferentes pero complementarios en la promoción de la gestión sostenible de los recursos.
De la defensa del territorio a la empresa forestal en Lomerío
Aunque las comunidades indígenas que son ahora miembros de la CICOL habían desmontado tradicionalmente el bosque para cultivar tierras, cuando empezaron a abrirse carreteras en Chiquitania se perfiló una amenaza más grave al irrumpir las empresas forestales. Estas empresas penetraron en la región en parte aprovechando las lagunas en la legislación sobre tenencia de la tierra y en parte gracias a sus redes de contactos con las autoridades forestales locales (Markopoulos, 1997).
La respuesta inicial de la CICOL fue intensificar su lucha por la defensa del territorio, lo que llevó a encuentros violentos con los empresarios madereros. Oportunamente, sin embargo, la relación entre CICOL y APCOB llevó a aquélla a adoptar una estrategia diferente y menos conflictiva. APCOB, con sus redes de contactos más amplias y su conocimiento de la legislación sobre la tierra y los bosques, hizo ver a los dirigentes de la CICOL que presentando un plan de gestión forestal podían obligar al Estado a aceptarlo con preferencia sobre las demandas de las empresas forestales, y a otorgar a la CICOL una concesión a largo plazo respecto a los bosques por encima de los derechos ya poseídos sobre la tierra. Con apoyo financiero internacional, APCOB ayudó a la CICOL a formular tal plan.
En 1986/1987, el plan tomó la forma de un proyecto financiado por Oxfam América, SNV e HIVOS (dos ONG holandesas) (Markopoulos, 1997). El proyecto vinculaba la gestión forestal con la generación de ingresos mediante una serrería mecánica. Un equipo técnico (compuesto de técnicos de APCOB y promotores de campo de la CICOL) identifica las tierras susceptibles de explotación maderera. También realiza inventarios. Las comunidades presentan solicitudes de extracción de madera (incluidas las comunidades que carecen de bosques de valor comercial dentro de sus propio territorio comunal). El equipo evalúa entonces la viabilidad técnica del plan de extracción de madera, y los planes aprobados se presentan en la asamblea anual de la CICOL. La operación maderera aprobada es realizada por el equipo técnico y por trabajadores calificados de la serrería. La serrería paga a las comunidades un canon fijo por árbol cortado. Parte de la madera se queda en las comunidades (especialmente para construcción de viviendas) y el resto se vende en el mercado. La serrería tiene 40 empleados: 20 trabajadores calificados y 20 operarios contratados que proceden por turnos de las comunidades circundantes.
Este programa ha contribuido a defender el territorio de los miembros de la CICOL y a impedir la entrada en Lomerío de otras compañías madereras. Ha producido además la madera que necesita la comunidad y ha reforzado la legitimidad externa de la CICOL. No obstante, ha sido más débil en otros aspectos críticos. La CICOL todavía carece de capacidad interna para gestionar con éxito una empresa. La serrería dependía primero directamente de la CICOL, pero tras una serie de dificultades se estableció una dirección tripartita formada por CICOL, APCOB y BOLFOR, proyecto este último vinculado a la legislación forestal reciente de Bolivia que aspira a promover la silvicultura sostenible y las iniciativas del sector forestal privado.
Otro problema fue que hasta 1996 la serrería no fue rentable y por lo tanto no era sostenible en cuanto empresa, ya que dependía de las subvenciones de APCOB. Ello se debió en parte a la falta de capacidad de gestión y en parte a problemas de diseño (Markopoulos, 1997). En 1993 los ingresos no cubrían los costos de funcionamiento y, al reducirse las subvenciones externas, la serrería empezó a endeudarse con las comunidades. Pero en 1996 la empresa finalmente obtuvo beneficios, lo que fue posible gracias a una serie de iniciativas paralelas en la CIDOB.
Proyecto Sello Verde de la CIDOB
En 1993, la CIDOB pidió a sus organismos financiadores propusieran nuevos proyectos en los que se tuviesen en cuenta al mismo tiempo los objetivos de desarrollo económico de las poblaciones indígenas, protección del territorio y sostenibilidad ambiental. La ONG holandesa SNV propuso como una de las opciones la certificación de los productos forestales, y así nació el Proyecto Sello Verde (PSV) de la CIDOB.
En vista de los progresos ya realizados por la CICOL, se decidió que el mejor lugar para iniciar el proceso de certificación del PSV sería Lomerío. El PSV empezó a establecer contactos con instituciones certificadoras de la madera de renombre nacional e internacional y a examinar la reciente legislación forestal boliviana. Esta legislación favorece a las empresas y es una amenaza potencial para el territorio indígena, pero la ley también promueve la gestión forestal sostenible. En consecuencia, la CIDOB y APCOB concluyeron que la legislación y los recursos del Proyecto de manejo forestal sostenible (BOLFOR) podían ser instrumentos al servicio de los intereses territoriales de los miembros de la CIDOB, si se pudiese exigir al Estado la puesta en práctica de las orientaciones sobre gestión forestal sostenible, aumentando al mismo tiempo los ingresos que los miembros de la CIDOB podían obtener de sus bosques.
La CIDOB y sus asociados concertaron un acuerdo con BOLFOR para que la apoye en materia de investigación y formación y la ayude a establecer contactos internacionales con organismos certificadores. También fue importante la ayuda del BOLFOR para la creación del Consejo Boliviano de Certificación Forestal Voluntaria (CFV). El BOLFOR además prestó su asistencia en el desarrollo de un plan de comercialización y el establecimiento de contactos para la venta de la madera en los Estados Unidos y en Europa.
Mediante el CFV y el organismo de certificación, y con el apoyo financiero de SNV, CIDOB y CICOL organizaron (aunque provisionalmente) la certificación de productos de la madera de Lomerío. Las exportaciones de estos productos en 1996 dieron a la CICOL su primer año de beneficios, aunque subsisten muchas incógnitas sobre la viabilidad y la sostenibilidad a largo plazo de las iniciativas de certificación.
La experiencia del CFV de la CICOL es un modelo que la CICOB puede utilizar como parte de una estrategia para instar al Gobierno de Bolivia a llevar a la práctica las dimensiones sostenibles de la nueva legislación forestal. El desarrollo de la capacidad interna para la gestión forestal ha contribuido así a elevar también la capacidad externa de la CIDOB para promover de manera efectiva sus reivindicaciones sobre la gestión del capital natural de las tierras bajas bolivianas.
Es muy significativo que el interés común por propiciar formas más sostenibles de explotación forestal en Bolivia ha hecho posible construir relaciones de colaboración entre organizaciones que en otro plano tienen programas muy diferentes, y desde luego orígenes políticos y financieros diversos. Aunque no siempre sea posible ni deseable ignorar todas las diferencias de perspectiva, se han anudado muchas relaciones que hace un decenio podrían haber parecido imposibles.
CREACIÓN DE CAPITAL SOCIAL DESDE ARRIBA: EL DESARROLLO TECNOLÓGICO EN COLOMBIA
Este segundo ejemplo, de Colombia, consiste en la creación de capital humano desde arriba. Aunque concierne al sector agropecuario y agroforestal, su interés se extiende mucho más allá, sin duda también al sector forestal. Se trata de un proceso en curso, una iniciativa emprendida hace dos años y que está dando todavía sus primeros pasos, aunque por esta razón sus enseñanzas son tal vez más pertinentes para los responsables de la planificación y la ejecución.
Ante una creciente agitación social y con graves problemas de legitimidad y capacidad del Estado a nivel local, Colombia emprendió en los años ochenta un programa de descentralización administrativa con objeto de dar más autonomía a las entidades locales y de promover el papel y el reconocimiento de las organizaciones de la sociedad civil. Estas reformas desembocaron en la creación, en 1989, del Sistema Nacional para la Transferencia de la Tecnología Agrícola (SINTAP). El SINTAP aspira a sustituir los planteamientos principalmente jerárquicos (de arriba abajo) en los que el Gobierno central identificaba las necesidades tecnológicas por un enfoque más determinado por la demanda y participativo con el que se pretende alcanzar mejor los fines de mitigación de la pobreza y sostenibilidad.
Para poner en práctica el SINTAP se estableció el PRONATTA (Programa Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria), dependiente del Ministerio de Agricultura. El programa funciona un fondo activado por la demanda que cofinancia actividades de desarrollo tecnológico sobre la base de concursos anuales de propuestas. Cualquier ONG, organización de productores, etc. puede presentar una propuesta al PRONATTA.
Como el programa es un fondo y no realiza el desarrollo tecnológico, tiene un personal muy reducido: un grupo de profesionales muy jóvenes, entre los que no predominan los de ciencias agropecuarias, que han establecido una relación positiva entre el PRONATTA, las ONG y las organizaciones de pequeños agricultores. De esta manera, mientras que el PRONATTA es por una parte un mecanismo para financiar unas formas de desarrollo tecnológico más atentas a la demanda, el equipo central de personal lo considera - lo que es quizá más importante - como un instrumento para dar legitimidad al Estado colombiano, mediante la redefinición de la relación entre el Estado y la sociedad civil. La legitimidad del Estado en Colombia se ha visto gravemente socavada por varias razones, y las organizaciones de la sociedad civil lo ven en general como corrupto, al servicio de sí mismo, irresponsable e ineficiente. El PRONATTA ha puesto por lo tanto gran empeño en:
· presentar la mayor transparencia posible, explicando clara y abiertamente a todos los interesados los criterios que guían las decisiones de asignación de recursos;· conferir el poder de decisión en la mayor medida posible a grupos independientes y anónimos de expertos, como medio para apartar de la política las decisiones sobre los recursos y de basarlas en criterios técnicos y profesionales claramente establecidos y ampliamente difundidos;
· protegerse él mismo de la injerencia política.
Sus artífices consideran también el PRONATTA como un instrumento para mejorar la eficiencia general en un contexto de pluralismo institucional. Para ello trata de ser riguroso aplicando criterios exigentes al juzgar las propuestas y promoviendo la competitividad para acceder a los fondos - de desarrollo tecnológico. En particular, al dar acceso a los recursos a las ONG y a otras entidades, fuerza a los servicios tecnológicos oficiales a ser más eficientes y competitivos. También ofrece recursos y apoyo para aumentar la capacidad técnica de las organizaciones de la sociedad civil en lo que concierne al desarrollo de la tecnología agropecuaria, y para fomentar relaciones más constructivas entre las ONG, las OPR, los servicios tecnológicos oficiales, el PRONATTA y otras organizaciones estatales y privadas.
El PRONATTA ha empezado a producir resultados en la formación de capital social local. Es evidente que se trata de una fase inicial, pero desde que comenzó hace dos años el PRONATTA ha contribuido a desarrollar nuevas redes regionales de elementos de la administración pública y de la sociedad civil. Se han establecido, gracias a los fondos del PRONATTA, nuevas colaboraciones entre el Gobierno, las ONG y las OPR para el desarrollo tecnológico, lo que antes era muy infrecuente. Es significativo que algunas de las redes y los vínculos que el PRONATTA ha ayudado a formar en torno a cuestiones tecnológicas han adquirido ya una vida propia y están sirviendo para analizar cuestiones más amplias de desarrollo regional y política educativa. Una inversión importante asentando la legitimidad institucional sobre bases técnicas (no sobre el patronato) ha permitido al PRONATTA reforzar el capital social en la Colombia rural, lo cual ayuda a su vez a mejorar en general las relaciones entre organizaciones dedicadas al desarrollo agropecuario y a la gestión de los recursos naturales.
CONCLUSIONES
El nuevo debate sobre el capital social en el desarrollo ofrece un marco útil para reflexionar sobre las estrategias en un contexto de pluralismo institucional. Permite destacar varias cuestiones importantes:
· el papel que los elementos fuertes de la sociedad civil pueden desempeñar para hacer que las instituciones estatales y mercantiles actúen de manera más efectiva en favor del desarrollo local;· el papel muy positivo que pueden desempeñar unas redes de contactos entre personas que trabajen en estas distintas esferas institucionales, haciendo más productivas las relaciones entre instituciones;
· el papel que pueden desempeñar las fuertes relaciones sociales de esta clase para utilizar y distribuir de manera responsable otras formas de capital, en particular el capital humano y el capital natural.
Los casos descritos en este artículo apoyan estos argumentos. En particular, muestran que la calidad de las relaciones básicas entre individuos y organizaciones es decisiva para determinar si el pluralismo institucional favorece formas más sinérgicas de desarrollo, en lugar de dar lugar simplemente a más conflictos e ineficacia.
Un elemento particular de la sociedad civil, las OPR, puede desempeñar un papel importante promoviendo la gestión sostenible de los recursos y el desarrollo de los medios de subsistencia. En el caso de las tierras bajas bolivianas, las OPR han protegido el capital natural contra la degradación causada por fuerzas externas, aunque a menudo por razones más relacionadas con la protección del territorio indígena que con la gestión forestal en sí misma. Sin embargo, para que esta protección se mantenga, las OPR deben encontrar incentivos económicos para la gestión forestal sostenible. Para ello estas organizaciones deben iniciar nuevos tipos de actividad (por ejemplo nuevas formas de extracción y producción, presencia en nuevos mercados). Las estrategias y la capacidad institucional que se requieren para alcanzar estos objetivos de generación de ingresos difieren a menudo de las desarrolladas por las OPR para la consecución de sus fines más políticos. Las OPR que han tenido éxito en la adopción de estas nuevas formas de actividad han conseguido también un importante apoyo de interlocutores fundamentales para formar capital humano, rehacer las estructuras internas, anudar nuevos lazos con otros agentes y con el mercado y crear nuevas formas de organización.
En circunstancias específicas, los reformadores e innovadores en las estructuras de gobierno pueden desempeñar un importante papel en el fortalecimiento del capital social, aun cuando el contexto general sea muy adverso. Las experiencias sugieren también que las iniciativas para construir capital social mediante el Estado deberían definir primero estrategias para reafirmar la legitimidad del Gobierno frente a los elementos de la sociedad civil. Tal legitimidad es una base esencial para establecer una relación de más confianza y colaboración, para tejer nuevas redes de contactos y relaciones y para dar así más efectividad al pluralismo institucional.
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