B. Vira, O. Dubois, S.E. Daniels y G.B. Walker
Bhaskar Vira trabaja en el Departamento de Geografía, Universidad de Cambridge, Reino Unido.
Oliveir Dubois es Investigador Asociado en el Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo, Londres, Reino Unido.
Steven E. Daniels trabaja en el Departamento de Recursos Forestales, Universidad Estatal de Oregon, Corvallis, Estados Unidos.
Gregg B. Walker trabaja en el Departamento de Comunicación de la Universidad Estatal de Oregon, Corvallis, Estados Unidos.
Identificación de los instrumentos necesarios para poner en práctica el pluralismo.
En el contexto forestal actual, una amplia variedad de personas y organizaciones están interesadas en la ordenación de los recursos. Se han formulado nuevos enfoques en el ámbito de la planificación y la ordenación forestales, especialmente durante los dos últimos decenios, elaborados en cooperación con interesados que tradicionalmente eran ignorados o cuyos planteamientos no encontraban apoyo político. Por otra parte, también se han multiplicado los objetivos en el sector forestal y, en el momento presente, la ordenación forestal es un empeño mucho más complejo que en los primeros años de este siglo. En particular, todo el mundo reconoce que ya no es posible, como estrategia a largo plazo, la ordenación de los recursos forestales con un único objetivo, salvo en zonas muy limitadas. El pluralismo describe la interacción de esta multiplicidad de ideologías, intereses, participantes y organizaciones que conforman el panorama actual y que pueden contribuir al desarrollo en el futuro.
FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
Identificación de partes interesadas en los recursos en el sector forestal
Grimble et al. (1995) definen a los interesados como «todos aquellos a quienes les afectan las políticas, decisiones y acciones del sistema e influyen en ellas; puede tratarse de personas, comunidades, grupos sociales o instituciones de cualquier tamaño, composición o nivel en la sociedad. Por lo tanto, el término incluye a los responsables de las políticas, planificadores y administradores del gobierno y de otras organizaciones, así como grupos de usuarios con fines comerciales o de subsistencia». La identificación de los principales interesados en el sector forestal permite describir el conjunto de intereses implicados en la ordenación. Ahora bien, esta definición es tan amplia que puede dar cabida a toda la población. Sin duda, no todos los interesados están en condiciones de participar directamente en el manejo de los bosques, pese a que puedan verse afectados por la actividad en este sector o influir de alguna forma en ella. Hay cuatro conjuntos de personas o entidades con un interés directo en los bosques:
· personas individuales (familias privadas);
· comunidades y otros grupos;
· personas jurídicas (empresas comerciales y organizaciones no gubernamentales);
· el gobierno.
Puede haber otros grupos que tengan interés en los sistemas de ordenación forestal, ya sea porque están directamente afectados por los resultados que se produzcan en este sector o porque les preocupan (de forma menos egoísta) los recursos forestales. Esos grupos pueden ser de ámbito local, regional, nacional e internacional, y entre sus intereses principales figuran el acceso a los productos forestales, la protección del suelo, el agua y los regímenes climáticos, el desarrollo del turismo y la conservación de la biodiversidad.
Aunque la función que desempeñan es menos directa, influyen en los resultados modificando las políticas y la legislación, cambiando la naturaleza de las oportunidades de mercado, contribuyendo a establecer las prioridades en materia de desarrollo y utilizando el control sobre la financiación y el crédito para fomentar o inhibir determinados tipos de recursos y prácticas de aprovechamiento. Intelectuales, ecologistas y otros grupos con intereses especiales, donantes y organismos multilaterales también tienen una gran influencia en el contexto de política, y generan apoyo en favor de determinados métodos de ejecución que tienen repercusiones para la elección de la estrategia de ordenación forestal.
SISTEMAS DE PRODUCCIÓN INDIVIDUALES Y PARTICIPATIVOS
En la administración forestal tradicional, la producción y la gestión las desempeña directamente una entidad principal o se contratan bajo el control de esta última. Esa entidad organiza y combina los recursos con el fin de cumplir sus propios objetivos en el mayor grado posible. La entidad principal tiene derecho a reclamar legítimamente todos los beneficios una vez cubiertos los costos y eso constituye un incentivo para realizar las labores de supervisión, por ejemplo, el seguimiento y evaluación de los resultados. Como estas tareas se concentran en una única entidad, esos sistemas de gestión se denominan «individuales».
En contraste con los sistemas individuales, los sistemas de producción participativos son aquellos que producen bienes o servicios mediante la contribución de al menos dos personas físicas o jurídicas que no forman parte de la misma organización y no están bajo el control de una entidad principal. Cada uno de los asociados decide independientemente el nivel de su aportación al proceso de producción compartido y el objetivo común se establece conjuntamente. La responsabilidad del costo de los insumos se negocia entre las partes, al igual que la distribución de los posibles beneficios, y no existe una entidad única que tenga derecho a modificar esas condiciones de forma unilateral. Los sistemas participativos son, con frecuencia, intersectoriales, en el sentido de que los asociados que cooperan pertenecen a niveles distintos de organización social, individual, corporativa, colectiva o estatal.
Los sistemas de producción participativos son cada vez más habituales en el ámbito de la ordenación de los recursos naturales y del suministro de servicios públicos, que tradicionalmente han estado en manos del gobierno. Esto parece indicar que el gobierno no ha desempeñado muy satisfactoriamente la función de administrar los recursos naturales y de proveer servicios públicos. Además, se reconoce que otros grupos tienen interés y capacidad para trabajar en esos sectores y tienen deseos y posibilidades de contribuir a esas actividades, independientemente o junto con organismos estatales. El sector forestal es uno más de los muchos sectores en los que se está registrando una significativa reformulación de la dicotomía tradicional entre los sectores público y privado y se está perfilando un nuevo mosaico institucional complejo, consistente en una multiplicidad de ideologías, intereses, actores, organizaciones, marcos jurídicos y arreglos informales, todo ello en un contexto de colaboración para alcanzar una serie de objetivos.
Determinación de funciones para establecer un régimen de producción participativa en la India
Algunas de las iniciativas que se han adoptado en los dos últimos decenios han expresado de forma explícita el propósito de cooperación, mientras que otras han asumido esa perspectiva sin reconocerla como uno de sus rasgos principales. [Ndr: Hay también ejemplos de apoyo fingido a los sistemas de producción participativos, véase el artículo de Hildyard et al. en este mismo número de Unasylva.] Se han introducido innovaciones en las técnicas de ordenación de los recursos, tanto en las tierras de propiedad privada como en las estatales. En las propiedades privadas, el Estado ha apoyado y cooperado con iniciativas de agrosilvicultura en explotaciones individuales, en bosques emplazados en terrenos comunales y en actividades forestales industriales en tierras corporativas. En las tierras estatales se ha hecho patente la participación individual a través de planes de tenencia forestal, participación comunitaria y ordenación forestal conjunta así como actividades forestales empresariales. Dos características de esos sistemas de cooperación revisten un interés especial desde el punto de vista operativo: en primer lugar, la naturaleza del proceso de producción, que determina el alcance técnico en los sistemas de participación; y en segundo lugar, el nivel de los costos de transacción, que influye en la viabilidad económica de esos sistemas.
Funciones de producción y potencial de producir sinergia
La función de producción se realiza mediante el conjunto de opciones tecnológicas disponibles para el suministro de un bien o servicio. Lo que se «produce» en el presente contexto no es un bien puramente privado sino un bien o servicio cuasi-público que, de acuerdo con la teoría económica, es probable que no sea suministrado adecuadamente por el sector privado. La función de producción es típicamente intersectorial, en referencia a la posibilidad de unir las aportaciones del sector (público) estatal a las del sector privado (personas, comunidades o empresas; y, más en general, la sociedad civil) para la producción de bienes públicos que tradicionalmente ha suministrado exclusivamente el gobierno, o que simplemente no se han suministrado. Las posibilidades de producción y el alcance técnico para la especialización y la cooperación están relacionados a menudo con la naturaleza del bien o servicio que se produce, así como con la dinámica social y política entre los organismos estatales y un conjunto de interesados en la sociedad civil.
Para que la producción participativa sea viable debe existir sinergia entre las aportaciones de las diferentes partes interesadas, pues si compitieran entre sí, la producción obtenido sería menor que la suma de la producción que se obtendría si se tratara de entidades distintas. Además, esas aportaciones no han de poder ser sustituidas entre sí, pues en tal caso, la producción participativa no sería la estrategia del costo más bajo; resultaría económico que el sector más eficiente se especializase en la producción y que los demás sectores contrataran con éste para con seguir un suministro global suficiente del bien o servicio correspondiente. En un sistema participativo, la producción total no es simplemente la suma de la producción por separado de los sectores público y privado, sino más bien un proceso en el que las contribuciones de cada una de las partes se estructuran para complementarse mutuamente y conseguir así un nivel más alto de productividad, asumiendo que los costos que conlleva organizar la producción por separado en cada sector son menores que los de organizar el proceso más complejo de la producción participativa. De esta manera, si los sistemas de producción participativos de carácter intersectorial tienen unos costos de transacción superiores a los de cada uno de los sectores, deben reportar un incremento sustancial de productividad para que resulten económicamente viables.
CONDICIONES NECESARIAS PARA LA ORDENACIÓN PARTICIPATIVA EN EL SECTOR FORESTAL
Los costos de transacción en los sistemas de producción participativos
Los costos de transacción son los que corresponden a la estructuración, seguimiento y observancia de relaciones económicas entre los asociados e incluyen la búsqueda de los posibles socios, la negociación, el establecimiento de los contratos, el seguimiento de los comportamientos, el cumplimiento de los contratos y la protección de los derechos de propiedad. Esos costos se efectúan en el contexto del establecimiento de sistemas de cooperación para la ordenación forestal, debido a las negociaciones relativas a las siguientes actividades: establecimiento de intereses comunes, o negociación de un objetivo común; determinación de la aportación de cada una de las partes y control y el cumplimiento de lo acordado; y determinación de los rendimientos de los asociados potenciales y de la base para la distribución de los beneficios.
Establecimiento de intereses comunes
Aunque se da por supuesto que el mantenimiento y la ordenación de los recursos forestales reviste interés para todos los posibles asociados, y constituye, por lo tanto, un punto de partida mínimo para la cooperación, puede que no sea suficiente para resolver todos los conflictos de intereses. Es posible que los asociados tengan posiciones diferentes sobre la finalidad de la ordenación del bosque (conservación para utilizarlo en el futuro, conservación por sus valores ecológicos y otros valores derivados de la no utilización, aprovechamiento de madera o de productos no madereros para su uso inmediato o incluso la transformación del bosque para dedicar la tierra a otros usos). Por otra parte, si el costo de establecer intereses comunes está en función del número de partes interesadas, será más elevado en los sistemas participativos que en los sistemas individuales.
Determinación de la función de cada uno de los asociados, seguimiento y observancia
Una vez que se ha negociado un plan de producción común, los asociados deben acordar la función que desempeñarán para ponerlo en práctica. Ese acuerdo se puede conseguir mediante mecanismos formales o informales. Los mecanismos formales consisten en acuerdos contractuales detallados en los que se estipulan las obligaciones de cada una de las partes y asumen la existencia de un tercero aceptable para controlar los resultados y solucionar las controversias. El costo de institucionalizar esos mecanismos es elevado. Los mecanismos informales promueven el comportamiento de los individuos orientado al beneficio de la colectividad, aunque esto puede resultar costoso. De los casos analizados en la literatura especializada se desprende que puede ser racional que los individuos no abandonen las estrategias de cooperación en el contexto de la interacción de grupo a largo plazo. Además, es posible que a los individuos no les guíe solamente un interés personal y suscita un cierto consenso la idea de que en algunos grupos puede predominar un comportamiento orientado por intereses sociales (Elster, 1989). Los incentivos para actuar de forma oportunista pueden ser menores si los asociados confían en que los otros no se aprovecharán de la relación de dependencia. Si existiera una acumulación de «capital social», posiblemente porque ya se han realizado antes actividades cooperativas, habría incentivos para que los individuos fomentaran los intereses de grupo (Seabright, 1997). Además, el capital social se puede crear (y destruir) introduciendo cambios en las estructuras legales e instituciones formales y mediante la movilización activa de apoyo político para determinados objetivos [Ndr: Véase el artículo de Bebbington y Kopp en este mismo número de Unasylva.]
Determinación de los rendimientos para los asociados potenciales
La tercera esfera en la que pueden surgir conflictos se refiere al «pago» a cada uno de los asociados y a la forma en que se debe distribuir el «beneficio» final. En teoría, los rendimientos deben establecerse en función de la productividad marginal de cada uno de los socios, pero eso es difícil de determinar en los sistemas de producción participativos debido a la complementariedad existente en la función de producción. En la práctica, la responsabilidad de los costos y la distribución de los beneficios se establecen por medio de una negociación entre las partes. La posibilidad de obtener múltiples productos y beneficios de los bosques (en el mismo momento y lugar) parece indicar que los conflictos se pueden resolver de manera amistosa si existe buena voluntad entre las partes.
Establecer un sistema participativo de producción y determinar los asociados en el sistema no es una tarea sencilla. Dado que los costos de transacción serán más elevados cuanto mayor sea la complejidad, es necesario justificar la adopción de estrategias concretas y demostrar los beneficios que se pueden obtener aplicando esas medidas. Dos principios generales respecto al diseño que emanan del presente análisis son que debe ser posible identificar la complementariedad y la sinergia entre los deseos y las necesidades de los asociados, y que los costos de transacción que comporte el establecimiento y la observancia de un sistema de colaboración no han de ser tan elevados como para contrarrestar los posibles beneficios.
INSTRUMENTOS OPERATIVOS
Para dar una connotación más operativa al concepto de las funciones de los interesados en la actividad forestal, se las puede definir por los respectivos derechos, responsabilidades, rendimientos de los recursos y relaciones. La aplicación de este enfoque revela tendencias interesantes a escala mundial en las funciones de los principales interesados que intervienen en el aprovechamiento y ordenación de los bosques.
Derechos sobre la tierra y sobre los recursos forestales
No existe siempre una relación directa entre la seguridad de la tenencia y una utilización más eficiente y sostenible de los recursos (Dubois, 1994; Platteau, 1996). De hecho, los derechos de usufructo o de gestión pueden ser, en muchos casos, más importantes que la propiedad, siempre que se den las condiciones de confianza en el acceso futuro y de reconocimiento mutuo. Ciertamente, puede ser contraproducente conceder el derecho de propiedad u otros derechos a personas o grupos que carecen de los medios y el conocimiento para manejarlos y defenderlos. Existen argumentos de peso para adoptar un enfoque flexible respecto a los derechos a la tierra y a los recursos naturales, de manera que los derechos, más que ser un conjunto determinado de normas, se deben definir de manera más pragmática, mediante un proceso de negociación permanente a medida que se alteran las condiciones (McLain y Sankaré, 1993). Esto concuerda con la idea de Karsenty (1996) de determinar la ordenación de los recursos naturales en forma de una posible coexistencia de diferentes usos de los recursos dentro de una misma zona, frente al principio más formal que se basa en la noción exclusiva de las zonas, es decir, la primera consideración no es la zona geográfica sino la utilización. Dicho de otra forma, la definición estricta de los derechos y obligaciones sobre los recursos puede ser más importante que las cuestiones relativas a la propiedad del lugar, especialmente en el contexto de la ordenación en colaboración. Por consiguiente, en los planteamientos relativos a la tenencia se deben tener en cuenta no sólo los derechos sino también las formas de control de los recursos.
Las responsabilidades
Se suele considerar la descentralización como la panacea para la ordenación de los recursos ambientales porque supone la adopción de decisiones a nivel de base. Sin embargo, es posible que la descentralización no sea un procedimiento adecuado para abordar cuestiones económicas y ambientales generales. Además, la experiencia demuestra que la descentralización no es un requisito previo ni una garantía de la gestión idónea del desarrollo y el medio ambiente (Dubois, 1997).
Las estrategias y modalidades para conseguir una mayor calidad en la gestión del desarrollo y el medio ambiente a nivel forestal se deben adoptar a tres niveles: la comunidad, la administración local y el Estado. La participación de la comunidad en la ordenación de los recursos requiere disponer de poder y derechos efectivos, la competencia necesaria, el interés económico y el deseo de desempeñar esta función responsable, que en gran medida depende de los tres factores anteriores. A ello se debe sumar una representación adecuada en los órganos de toma de decisión. Ambos son necesarios para garantizar a las comunidades locales la capacidad suficiente en el proceso de negociación acerca de los recursos y para el establecimiento de asociaciones. Por lo que respecta a la administración local, las instituciones deben poseer legitimidad, la suficiente autonomía para emprender actividades de desarrollo y modificar las normas e instituciones locales, una mayor responsabilidad de los funcionarios civiles con respecto a los órganos decisorios y de éstos con respecto a los ciudadanos; además, los ciudadanos deben tener la posibilidad de recurrir a la asignación arbitraria de los recursos, y la toma de decisiones debe realizarse en el nivel en que los interesados se conocen suficientemente como para poder controlarse mutuamente. Por último, el Estado puede favorecer las iniciativas locales en la ordenación forestal, proporcionando asistencia y orientación a los grupos locales, especialmente ayuda financiera para las actividades de seguimiento; protección frente a otras fuerzas o sectores económicos más amplios; un marco jurídico bien definido que clarifique los derechos y beneficios colectivos, así como las normas para la solución de los conflictos; incentivos económicos directos, especialmente cuando las comunidades tratan de satisfacer sus necesidades básicas; y mecanismos de difusión de la información.
Los beneficios
Los beneficios constituyen un importante elemento de elección entre diferentes opciones para la utilización del bosque. Deben ser lo suficientemente importantes para inducir a los interesados a participar en el proceso de ordenación forestal participativa, para compensar los costos de transacción, a veces elevados, que conlleva esta estrategia. Los beneficios que pueden derivarse de los recursos forestales pueden ser monetarios y no monetarios y dependen de tres tipos de factores, a saber, los valores asignados a los recursos forestales por las distintas partes; incentivos tangibles que influyen en la forma en que se manejan los recursos; y el marco institucional y legal que regula el acceso a esos beneficios. Los valores pueden ser directos, como la venta y el consumo; indirectos de uso, como las funciones ambientales; y de no utilización de los recursos (o valores intrínsecos), como los valores culturales, religiosos y existenciales.
El hecho de que los diferentes grupos interesados atribuyan un valor elevado a los recursos puede influir notablemente en el éxito de las iniciativas de ordenación de los recursos naturales basadas en la distribución de funciones. Pero un valor elevado también puede resultar problemático y provocar la renuencia del asociado dominante (en muchos casos, el Estado) a compartir el poder y los beneficios. El valor elevado de los recursos puede inducir incluso a uno o más de los asociados a proponer que el bosque se utilice para otro uso de mayor valor, por ejemplo, las actividades de esparcimiento (un campo de golf).
Relaciones
Incorporar el pluralismo en la ordenación de los recursos forestales depende, ciertamente, de la calidad de las relaciones entre los principales interesados. Dados los desequilibrios que se producen muchas veces y la existencia de intereses divergentes, las relaciones pueden caracterizarse por la desconfianza mutua, que es un obstáculo insalvable para conseguir una colaboración constructiva en favor de la ordenación sostenible. Manejar el pluralismo y preparar una colaboración eficaz requiere, en una primera fase, comprender, la naturaleza de las relaciones. El GTZ (1996) sugiere una clasificación de las relaciones basada en seis aspectos: servicio; legal/contractual; mercado (determinado por la demanda y la oferta de bienes y servicios); intercambio de información; interpersonal; y poder. Se ha de conceder especial atención a la naturaleza de relación de poder. A este respecto, hay tres interrogantes esenciales a los que hay que responder: ¿en qué bases se sustenta el poder?; ¿cómo afecta el poder a la relación?; ¿cuándo y cómo se alteran las relaciones de poder? Por lo que respecta a la primera pregunta, hay que decir que el poder deriva muchas veces de algún tipo de dependencia, ya sea económica (dependencia financiera), social (dependencia jerárquica, conocimientos técnicos) o personal (dependencia debida al nepotismo, etc.). Se han de evaluar las dimensiones de la relación para determinar la fuente de poder. El poder puede afectar a las relaciones en tres formas distintas, físicamente, materialmente o en términos de la condición social. El tercer interrogante ayuda a comprender cómo se han de introducir cambios para superar el desequilibrio entre los interesados. Por ejemplo, uno de los principales factores que impiden mejorar las relaciones en la gestión forestal es la dificultad del personal para modificar su actitud hacia las comunidades locales. Aunque el personal desee cambiar sinceramente, encuentra difícil llevar a la práctica esos deseos, tanto por la falta de tiempo como porque la población local tiene un concepto negativo del personal, debido a la experiencia anterior.
ENFOQUES DE COLABORACIÓN
Una vez que el análisis de una situación determinada revela que existen condiciones muy favorables para adoptar el sistema de «producción participativa», es necesario abordar cuestiones de orden práctico sobre la forma de proceder. La colaboración es un proceso en el que las partes interdependientes trabajan conjuntamente para influir en la evolución de una situación en la que existen intereses compartidos (Grey, 1989). Gray (1985) define la colaboración como «la puesta en común de valoraciones y/o elementos tangibles (por ejemplo, información, dinero, trabajo, etc.) por dos o más interesados para solucionar una serie de problemas que ninguno de ellos puede solucionar individualmente». Basándose en las ideas de Gray, Selin y Chávez (1995) afirman que «la colaboración comporta un procedimiento de actuación conjunta en la toma de decisiones para solventar problemas en el que se comparte el poder y los interesados comparten la responsabilidad y las consecuencias de sus actos». En el proceso de gestión de los de conflictos y adopción de decisiones en colaboración, los participantes tienen amplias oportunidades para comunicarse. Sus ideas y la interacción de todos ellos influyen en el manejo y en la evolución de la situación.
Cuando se crea una interacción entre un organismo y los ciudadanos o grupos de interesados (para quienes lleva a cabo sus tareas), la colaboración difiere notablemente del modelo tradicional de participación pública. Cabe mencionar siete diferencias importantes:
· es una colaboración menos competitiva y acepta más fácilmente la inclusión de otras partes en el proceso porque más que como competidores se las ve como colaboradores;· se basa en un aprendizaje y un análisis conjuntos; la información no se utiliza de forma competitiva;
· permite analizar las diferencias subyacentes por lo que respecta a los valores y que surjan valores compartidos;
· es similar a la negociación basada en principios, pues se centra más en los intereses que en las posiciones;
· distribuye la responsabilidad de la ejecución entre tantos participantes como lo requiere la situación;
· son los participantes quienes establecen las conclusiones mediante un proceso interactivo, iterativo y reflexivo y, por ello, el proceso es menos determinista y lineal;
· es un proceso dinámico y constante, pues los participantes no se limitan a reunirse una vez para analizar una diferencia y luego dispersarse. De todos modos, la colaboración puede ser limitada en el tiempo si se solucionan los problemas que han unido a los participantes.
Se pueden señalar dos diferencias más entre la colaboración plural y la participación pública tradicional. En primer término, un organismo encargado de la gestión de los recursos naturales o del medio ambiente no puede afrontar en solitario los problemas si quiere encontrar soluciones adecuadas. Otros participantes pueden aportar recursos adicionales que necesita ese organismo: diferentes perspectivas sobre el problema y las posibles soluciones, la comprensión de los valores sociales en proceso de cambio acelerado, datos científicos, conocimientos indígenas, influencia política, la aquiescencia y coordinación de otros organismos y de propietarios privados de tierras, mano de obra voluntaria, etc. Por ejemplo, dado que la ordenación de la tierra ya no se centra en recursos específicos (rodales, rebaños de caza mayor, superficie de pastos), sino en los ecosistemas, la colaboración parece un procedimiento más adecuado para las tareas de planificación y ejecución que el sistema tradicional de participación pública. La colaboración establece las relaciones entre los interesados de una forma que se corresponde más adecuadamente con los recursos y responsabilidades que cada uno aporta en el proceso. Así como el desarrollo rural y la agricultura sostenible hacen hincapié en las relaciones existentes en el «sistema» en el mundo natural, los procesos de colaboración pueden clarificar las relaciones existentes en el «sistema» en el mundo social.
En segundo lugar, la colaboración no exige a los participantes que olviden sus propios intereses, y el éxito de la colaboración no depende de ello. Bien al contrario, se espera de las partes que manifiesten cuáles son sus intereses y que trabajen con la máxima energía para conseguirlos. La clave estriba en que no realizan el esfuerzo en oposición a los demás participantes, sino en forma concertada con ellos. Se debe crear un clima que no sólo no dificulte, sino que favorezca el análisis de las diferencias.
Cabe hacer mención de dos principios generales que son útiles para sustituir las relaciones de competitividad por la de colaboración en la ordenación de los recursos naturales y en el desarrollo rural: saber discernir en qué situaciones la colaboración es la estrategia adecuada; y estructurar el proceso para fomentar y recompensar la cooperación en lugar de la competencia. Como se ha visto, no todas las situaciones se prestan a que exista colaboración. Tampoco es realista limitarse a anunciar que se inicia una colaboración y esperar a que se modifiquen las relaciones y las pautas de comportamiento existentes. La colaboración requiere métodos innovadores de adopción de decisiones, que deberán diseñarse tomando buena cuenta de los incentivos que ofrecen. Si no incentivan claramente la colaboración y desincentivan la competencia, será difícil que haya muchos cambios.
Se han ideado diversos métodos para fomentar la participación pública en colaboración en el marco de los conflictos medioambientales y en el proceso de adopción de decisiones. Figuran entre ellos los de planificación mediante transacción (Friedmann, 1973 y 1992); intereses comunes y proceso abierto de adopción de decisiones (Sirmon, Shands y Liggett, 1993); taller sobre la negociación y el diseño participativo (Diemer y Álvarez, 1995); enfrentamiento constructivo (Burgess y Burgess, 1996); aprendizaje en colaboración (Daniels y Walker, 1996); método de los beneficios mutuos (Susskind y Field, 1996); planificación de zonas en colaboración (Salvasen y Porter, 1995); planificación de la conservación del hábitat (Beatley, 1995); y diálogo sobre políticas (Grey, 1989). La elección del método apropiado y su adaptación se han de basar en la idoneidad para el potencial de colaboración en la situación de conflicto.
CONCLUSIONES
En este artículo se han descrito de forma sucinta algunos instrumentos analíticos nuevos para el estudio del pluralismo institucional en el ámbito de la actividad forestal y el desarrollo rural. El método elaborado por Dubois ayuda a identificar posibles obstáculos para la colaboración entre los interesados y permite a los responsables de las políticas comenzar a eliminar esas limitaciones. El trabajo que se ha llevado a cabo sobre los enfoques de colaboración y el sistema participativo de producción subraya la importancia de la sinergia y el proceso de adopción conjunta de decisiones, pero pone de manifiesto que esas técnicas pueden ser costosas y no cabe pensar que han de funcionar satisfactoriamente en todas las circunstancias.
Estos principios generales establecen el marco para el análisis del pluralismo, pero es necesario proseguir con todo rigor la experimentación de esas ideas a la luz de los datos disponibles, con el fin de conocer mejor el funcionamiento de los sistemas de ordenación forestal en colaboración. No se puede olvidar tampoco que el pluralismo no guarda sólo relación con la mecánica de los sistemas de ordenación en cooperación. Se refiere también a una multiplicidad de posiciones éticas e ideológicas que definen el contexto de la práctica forestal y proporcionan criterios para evaluar el funcionamiento de los sistemas de ordenación forestal. Además de una posible sinergia, también existe una contradicción entre objetivos tales como la restauración del ecosistema, la conservación de la biodiversidad, el alivio de la pobreza y la promoción de los más débiles. Lo que está por ver es si se pueden integrar suficientemente esos valores para establecer indicadores viables que permitan evaluar los resultados o si un cierto elemento de conflicto de «más alto nivel» es el precio inevitable del pluralismo.
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