D. Kaimowitz, Erwidodo, O. Ndoye, P. Pacheco y W. Sunderlin
Darid Kaimewitz, Ousseynou Ndoye y William Sunderlin son científicos pertenecientes al Centro de Investigación Forestal Internacional (CIFOR) de Bogor, Indonesia.
Pablo Pacheco trabaja como sociólogo en el Centro de Estudios del Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA) en La Paz, Bolivia.
Erwidodo es economista en el Centro de Investigación de Socioeconomía Agrícola (CASER) en Bogor, Indonesia.
Estudios preliminares sobre el modo en que las políticas de ajuste estructural pueden haber afectado a la deforestación y a la degradación forestal en los bosques tropicales de las tierras bajos de Bolivia, el Camerún e Indonesia.
Países en desarrollo de todo el mundo están aplicando medidas similares para mejorar la situación de su balanza comercial, reducir la inflación y estimular el crecimiento económico. Dichas medidas incluyen la devaluación monetaria, el fomento de las exportaciones, la reducción del gasto público, el aumento de la presión fiscal, la privatización de empresas públicas, la liberalización comercial y financiera y la reforma agraria. Aunque puedan variar de un país a otro, la amplitud de las reformas y la tendencia hacia el ajuste estructural parecen casi universales.
No se puede determinar con exactitud cómo afectan esas reformas al medio ambiente en las diversas condiciones institucionales y medioambientales y en los diferentes sistemas de gestión. Quienes critican estas medidas afirman que el crecimiento económico y el aumento de las exportaciones de productos primarios se traducen en una mayor presión sobre los recursos naturales; el incremento de la pobreza hace que las familias pobres se vean obligadas a la sobreexplotación de los recursos para garantizar la supervivencia; y los recortes del gasto público limitan la capacidad de los gobiernos para proteger el medio ambiente (Raed, 1996). Por su parte, los partidarios de estas medidas afirman que las políticas de ajuste permiten mejorar el nivel de vida, contribuyen a generar recursos necesarios para proteger el medio ambiente y eliminan las distorsiones económicas que dan lugar a la degradación ambiental. Rechazan la idea de que las políticas de ajuste causan necesariamente un incremento de la pobreza o una disminución de la capacidad de los gobiernos para llevar a cabo políticas ambientales (Warford, Munasinghe y Cruz, 1997).
Bolivia, el Camerún e Indonesia poseen cuantiosos recursos forestales y son representativos de las tres grandes regiones forestales tropicales del mundo: la cuenca del Amazonas en América Latina, la cuenca del Congo en África, y la zona insular del Asia meridional. En la primera sección del presente artículo se presentan diversas hipótesis sobre la forma en que las políticas de ajuste estructural afectan a los bosques; estas hipótesis se basan en los datos procedentes de las publicaciones disponibles; en la segunda sección se ofrece una información general sobre los tres países y sus políticas de ajuste estructural; y en la tercera se presentan los datos existentes acerca de las repercusiones de estas políticas sobre los bosques.
Este artículo se refiere exclusivamente a los efectos de las políticas de ajuste estructural en los bosques y no aborda otros aspectos más genéricos, por ejemplo, si esas medidas son adecuadas o qué alternativas pueden existir. Tampoco analiza los numerosos aspectos no relacionados con estas políticas que afectaron a los bosques durante ese período y que, sin duda, son factores importantes.
El material que se presenta aquí se basa en el examen reciente de alrededor de 140 modelos económicos de deforestación (Kaimowitz y Angel s en , 1997) y estudios de casos que analizan las repercusiones de las políticas de ajuste estructural sobre los bosques en cada uno de los países que son objeto de estudio en este artículo (Erwidodo y Sunderlin, 1997; Kaimowitz, Thiele y Pacheco, 1997; Ndoye, 1997). El lector podrá encontrar en esos trabajos una información más completa sobre la base en la que los autores han sustentado sus conclusiones.
Con la metodología y los datos existentes es difícil diferenciar perfectamente los efectos de las políticas de ajuste estructural sobre los bosques de los efectos que tienen otros factores. De cualquier forma, es importante analizarlos; ante la incertidumbre, es preferible tomar decisiones basándose en una información parcial que ignorar cuestiones esenciales. Se aplica el método de la estimación más razonable, cuyas conclusiones, aunque no son definitivas, se basan en las opiniones de los autores, sustentadas en los datos disponibles. A medida que progrese la investigación y se disponga de nuevos datos algunas de esas conclusiones serán refutadas o deberán ser modificadas. Con todo, este estudio inicial representa un punto de partida y puede suscitar un debate constructivo.
CUADRO 1. Efectos previstos de determinadas políticas de ajuste estructural en la deforestación y la degradación de los bosques sobre la base de modelos econométricos anteriores
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Tipo de política |
Efectos |
Observaciones |
|
Devaluación |
Aumento |
Incremento de los precios agrícolas y de la madera |
|
Incentivos a la exportación |
Aumento |
Incremento de los precios agrícolas y de la madera |
|
Eliminación de los controles de precios de los alimentos |
Aumento |
Incremento de los precios agrícolas |
|
Eliminación del sostenimiento de los precios agrícolas |
Disminución |
Descenso de los precios agrícolas |
|
Eliminación de las restricciones a las importaciones agrícolas |
Disminución |
Descenso de los precios agrícolas |
|
Aumento de los impuestos que gravan las exportaciones agrícolas |
Disminución |
Descenso de los precios agrícolas |
|
Aumento de las inversiones en carreteras |
Aumento |
Descenso de los costos del transporte |
|
Eliminación de las subvenciones al combustible |
Disminución |
Incremento de los costos del transporte |
|
Disminución del gasto en asentimientos |
Disminución |
- |
|
Disminución de la subvención a los créditos agrícolas |
Sin determinar |
Efectos contradictorios |
|
Reducción de las subvenciones a los insumos |
Sin determinar |
Efectos contradictorios |
|
Reducción del gasto en actividades forestales |
Sin determinar |
Depende de cómo se efectúe el gasto |
|
Reducción del empleo público |
Sin determinar |
Efectos contradictorios |
|
Reducción de la oferta de dinero |
Sin determinar |
Efectos contradictorios |
|
Liberalización del comercio industrial |
Sin determinar |
Efectos contradictorios |
LAS POLITÍCAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL Y LOS BOSQUES
En esta sección se presentan diversas hipótesis acerca de la forma en que los cambios en los precios, costos, ingresos y servicios públicos asociados con las políticas de ajuste estructural afectan a los bosques, a partir de las conclusiones del examen de los modelos de deforestación mencionados anteriormente (Kaimowitz y Angelsen, 1997). Para que la exposición resulte más sencilla, cada hipótesis se centra en una sola variable.
El estudio en que se apoyan estas hipótesis ha tenido en cuenta prácticamente toda la información cuantitativa disponible que se ha generado utilizando datos de encuestas familiares, información obtenido por teledetección, estadísticas oficiales, y la teoría económica, para analizar los procesos que subyacen en los modelos de deforestación tropical a nivel familiar, regional, nacional y mundial. Para cada uno de los 140 modelos examinados el estudio evaluó las variables que incluían, su metodología, las fuentes y calidad de los datos, y las conclusiones de los mismos. Al establecer las conclusiones, se atribuyó especial importancia a los resultados de los modelos provistos de un marco teórico claro y coherente, datos de gran calidad, y análisis econométricos que evitaban problemas metodológicos o relacionados con los datos que muchas voces dan resultados espúreos.
En el caso de una serie de variables, se podría argumentar, basándose en los trabajos existentes sobre la elaboración de modelos, que las políticas de ajuste estructural podrían promover o desalentar la tala o la degradación forestales (Cuadro 1). En determinados casos, ello se debe a que se ignora cómo influirán estas políticas en la variable económica en cuestión, y en otros a las dudas sobre el efecto que puedan tener sobre los bosques diferentes cambios económicos. Esto hace que sea importante complementar la tarea de elaboración de modelos con investigaciones adicionales, como los estudios de casos que se presentan a continuación.
Los modelos económicos indican que el incremento global (en promedio) de los precios de los productos agrícolas y forestales favorece la deforestación y la explotación en bosques no sujetos a ordenación (Barbier y Burgess, 1996; Von Amsberg, 1994). Cuando las actividades agrícolas y de explotación forestal se vuelven más rentables, los propietarios las practican también en nuevas tierras. Sin embargo, es posible que no se registre este fenómeno cuando también varían los precios relativos entre diferentes productos agrícolas y forestales, puesto que las distintas actividades comportan un grado diferente de tala forestal. Por ejemplo, el aumento de los precios de los cultivos perennes en relación con el de los de los productos de origen animal podría dar lugar a una reducción de la deforestación al impulsar a los agricultores a abandonar la ganadería extensiva y dedicarse a la arboricultura, que generalmente requiere menos tierra para conseguir una producción o un volumen de empleo similares.
Las políticas de ajuste estructural que mejoran las relaciones de intercambio de la agricultura y la madera, tales como la devaluación de la moneda, la eliminación de los controles de precios de los productos alimenticios y los incentivos fiscales a la exportación de productos agrícolas y forestales, intensifican probablemente la tala y la degradación de los bosques (Cruz y Repetto, 1992; Weibelt, 1994). Las medidas que reducen los precios agrícolas medios eliminando el sostenimiento de los precios, abriendo los mercados nacionales de alimentos a las importaciones o gravando las exportaciones para conseguir ingresos deberían tener el efecto contrario. Es más probable que las políticas de ajuste estructural induzcan una mayor deforestación y degradación de los bosques cuando la causa principal de esos problemas es la producción para la exportación.
En los países en desarrollo, las inversiones en la construcción de carreteras en las proximidades de los bosques hacen que éstos se vean sometidos a una mayor presión al abaratar el acceso a esas zonas y el transporte al mercado de los bienes que producen (Chomitz y Gray, 1996; Mertens y Lambin, 1997). En teoría, las políticas de ajuste estructural tanto pueden reducir esas inversiones con el fin de reducir el gasto público, como aumentarlas para fomentar las exportaciones.
Por lo general, las políticas de ajuste estructural reducen el gasto en programas de asentamientos dirigidos y en subvenciones al combustible, la ganadería, el crédito agrícola y los insumos. La reducción del gasto en programas de colonización y en las subvenciones del combustible y la actividad ganadera debería frenar la deforestación, porque a las familias les resulta más costoso emigrar hasta la frontera agrícola, transportar sus productos y practicar una agricultura y ganadería extensivas.
No están claros los efectos del mayor costo de los insumos y el crédito agrícolas. Propician una menor deforestación al hacer que la agricultura sea menos rentable, pero la favorecen al impulsar los sistemas de producción extensiva, para los cuales es necesario disponer de más tierra (Holden, 1996).
En los años inmediatamente posteriores a su introducción, las políticas de ajuste estructural tienden a provocar un descenso del crecimiento económico, el empleo y el consumo privado, ya que reducen el gasto público y la oferta de dinero, recortan el empleo en el sector público y obligan a las industrias locales ineficientes a competir con las importaciones, más baratas y de mayor calidad. No es seguro cuál pueda ser el efecto neto de este proceso sobre los bosques, pues la reducción de las oportunidades de empleo puede llevar a las familias subempleadas a ampliar los límites de la actividad agrícola y talar nuevas superficies de bosque, mientras que el descenso de los ingresos en los núcleos urbanos hace que precipiten los precios de los alimentos, de manera que el desbroce de tierras para dedicarlas al cultivo resulta menos rentable (Jones y O'Neill, 1995).
A más largo plazo, las políticas de ajuste estructural pueden dar lugar al crecimiento económico, crear más oportunidades de empleo e incrementar el consumo per cápita de productos agrícolas y forestales. Ello puede reducir la tala de bosques, al ofrecer empleos alternativos en zonas alejadas de la frontera agrícola, pero favorecerla a causa de la mayor demanda de productos procedentes de esas zonas.
CUADRO 2. Información general sobre Bolivia, el Camerún e Indonesia
|
Variable |
Año |
Bolivia |
Camerún |
Indonesia |
|
Superficie (miles de km2) |
|
1 084 |
465 |
1 812 |
|
Superficie forestal (miles de km2) |
1990 |
493 |
203 |
1 157 |
|
Superficie forestal (%) |
1990 |
45 |
43 |
64 |
|
Población (millones) |
1995 |
7 |
13 |
198 |
|
Densidad de población (por km2) |
1995 |
68 |
284 |
1 091 |
|
Población urbana (%) |
1995 |
61 |
45 |
35 |
|
PNB per cápita (dólares EE.UU.) |
1993 |
740 |
820 |
760 |
|
Crecimiento del PNB (media anual) |
1983-93 |
3 |
-2 |
6 |
Fuente: Instituto Mundial sobre Recursos (1996).
La disminución generalizada del gasto público que conllevan las políticas de ajuste estructural puede reducir la capacidad de los gobiernos para gestionar los bosques o hacer más difícil conseguirla. Aun antes de que se introduzcan ese tipo de medidas, la mayor parte de los países en desarrollo tienen una capacidad muy limitada a este respecto. Por otra parte, una mayor asistencia exterior, si se encauza en parte hacia los proyectos forestales, puede compensar la disminución de capacidad que se pueda producir.
CUADRO 3. Políticas de ajuste estructural en Bolivia, el Camerún e Indonesia
|
Medidas adoptadas |
Bolivia |
Camerún |
Indonesia |
|
TIPO DE CAMBIO |
|||
|
Devaluación del tipo de cambio oficial |
X |
X |
X |
|
Eliminación de la multiplicidad de tipos de cambio |
X |
|
|
|
GASTO PÚBLICO |
|||
|
Reducción del empleo público |
X |
X |
|
|
Congelación de salarios en el sector público |
X |
X |
X |
|
Suspensión de proyectos de inversión |
X |
X |
X |
|
Reducción de subvenciones al crédito agrícola |
X |
X |
|
|
Reducción de subvenciones a los insumos agrícolas |
X |
X |
X |
|
Eliminación del sostenimiento de los precios agrícolas |
|
X |
|
|
Reducción de subvenciones a los alimentos |
|
|
X |
|
Reducción del gasto en asentamientos |
X |
X |
X |
|
Cierre o venta de empresas paraestatales |
|
X |
|
|
Mantenimiento de la construcción de carreteras del Estado |
X |
|
X |
|
INGRESOS DEL ESTADO |
|||
|
Creación o aumento del impuesto sobre el valor añadido |
X |
X |
X |
|
Aumento de los impuestos sobre las exportaciones agrícolas |
|
X |
|
|
Aumento del precio del combustible |
X |
X |
X |
|
Incentivos fiscales a los exportadores |
X |
X |
|
|
COMERCIO |
|||
|
Liberalización de los mercados agrícolas interiores |
X |
|
|
|
Liberalización de los mercados de exportación agrícola |
|
X |
|
|
Reducción de los aranceles de importación |
X |
X |
X |
|
OTRAS |
|||
|
Liberalización de los mercados financieros |
X |
X |
X |
|
Fomento de la inversión extranjera |
X |
X |
X |
LAS POLÍTICAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL EN LOS TRES PAÍSES ESTUDIADOS
Entre el 40 y el 60 por ciento de la superficie de Bolivia, el Camerún e Indonesia está constituido por bosques tropicales (Cuadro 2). A comienzos de los años noventa, la tasa anual de deforestación más elevada correspondía a Indonesia (0,7-1,1 por ciento), seguida del Camerún (0,5-0,6 por ciento) y Bolivia (0,2-0,4 por ciento).
La población de estos países oscila entre los casi 200 millones de habitantes de Indonesia, los 13 de Camerún y los siete de Bolivia. Por lo que respecta a la densidad de población, las diferencias, aunque sustanciales, son menores. Bolivia está más urbanizado, pero en los tres países se está registrando un rápido proceso de urbanización.
Los tres países tenían un PNB de entre 700 y 900 dólares EE.UU. en 1993. En el Camerún, la renta per cápita ha disminuido de forma acelerada, en Indonesia se ha producido el fenómeno contrario, y en Bolivia apenas ha experimentado cambio alguno.
A finales de los años setenta y comienzo de los ochenta, los tres países tenían una gran dependencia del petróleo y/o de las exportaciones de minerales. En Bolivia, estas actividades dominan la economía desde hace siglos, mientras que en el Camerún sólo conocieron un auge momentáneo, después del cual el país volvió a exportar café y cacao principalmente y empezó a incrementar la exportación de madera. Las exportaciones de tableros contrachapados y de otros productos industriales han adquirido una gran importancia en Indonesia durante los últimos años, aunque el petróleo sigue siendo el principal producto de exportación. Las principales exportaciones agrícolas de los tres países son la soja (Bolivia), el cacao y el café (el Camerún e Indonesia) y el caucho, el aceite de palma y los productos del coco (Indonesia).
Bolivia fue el primero de los tres países que experimentó graves dificultades económicas, que empezaron a manifestarse en 1979. El endeudamiento excesivo, los malos resultados de las exportaciones de productos mineros y de gas natural, la inestabilidad política, los desajustes macroeconómicos y la fuerte sequía ocasionaron un descenso del PIB del 2,6 por ciento anual a comienzos de los años ochenta y un incremento de la inflación de menos del 10 por ciento al 11 000 por ciento (Andersen, Constantino y Kishor, 1995).
Por su parte, el Camerún comenzó a sufrir la crisis económica siete años más tarde, en 1986. El descenso de los precios internacionales del petróleo, el cacao y, posteriormente, el café, la reducción de las reservas de petróleo, la depreciación del dólar EE.UU. y la aplicación de unas políticas económicas erróneas hicieron que el PIB cayera el 6,4 por ciento en 1987, el 13,3 por ciento en 1988 y el 3,4 por ciento en 1989 (Mama, 1996).
Por comparación, los problemas económicos que afectaron a Indonesia fueron de poca envergadura y se debieron básicamente al acusado descenso de los precios internacionales del petróleo y los productos agropecuarios que se produjo en los inicios del decenio de 1980 y a la apreciación del yen japonés algunos años más tarde. El crecimiento real del PIB bajó del 7,5 por ciento anual entre 1973 y 1981 al 4 por ciento en el período comprendido entre 1982 y 1986, pero sólo fue ligeramente negativo en 1982. En cambio, la inflación se mantuvo por debajo del 10 por ciento durante todo el período (Hill, 1996).
CUADRO 4. Expansión de la superficie dedicada a cultivos arbóreos en Indonesia y de la destinada al cultivo de la soja en Bolivia, 1986-1996
|
|
1986 |
1988 |
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
|
(miles de hectáreas) |
||||||
|
INDONESIA |
||||||
|
Palma de aceite |
607 |
863 |
1 127 |
1 467 |
1 804 |
2 227 |
|
Caucho |
2 873 |
2 944 |
3 142 |
3 289 |
3 445 |
3 534 |
|
Cacao |
98 |
253 |
357 |
496 |
597 |
606 |
|
Calé |
935 |
1 026 |
1 070 |
1 139 |
1 140 |
1 178 |
|
Total |
4 513 |
5 086 |
5 696 |
6 391 |
6 986 |
7 545 |
|
BOLIVIA |
||||||
|
Soja |
63 |
80 |
172 |
192 |
331 |
452 |
Fuente: Erwidodo y Sunderlin (1997); Kaimowitz, Thiele y Pacheco (1997).
Para responder a esas dificultades económicas se adoptaron diversas medidas de ajuste estructural: devaluación de la moneda, reducción del gasto público, aumento de los impuestos, liberalización del comercio y del mercado financiero y fomento de la inversión extranjera (Cuadro 3). Bolivia aplicó la mayor parte de esas medidas en 1985, seis años después del comienzo de la crisis. En cambio, Indonesia llevó a cabo la primera devaluación en 1978, mucho antes de que empezaran a dejarse sentir las dificultades económicas (alrededor de 1983), reaccionó rápidamente cuando se manifestaron los problemas y en 1987 los había superado. El Camerún sufrió tres años de crisis intensa antes de iniciar tímidamente las medidas de ajuste en 1989 y no fue hasta comienzos de los años noventa cuando adoptó medidas importantes de ajuste. Dado que la moneda camerunesa está vinculada al franco francés, no pudo devaluar unilateralmente el tipo de cambio, debido a lo cual la moneda estuvo cada vez más sobrevalorada hasta 1994, en que finalmente fue devaluada.
En consonancia con la menor gravedad de sus dificultades, las reformas introducidas en Indonesia fueron menos drásticas, con la excepción de las fuertes devaluaciones de 1978, 1983 y 1986. (La primera fue en gran medida de carácter preventivo, pues se realizó antes de que se iniciaran las dificultades económicas). Actuó de manera más selectiva respecto de los sectores en los que redujo el gasto público y en muchos casos los recortes fueron sólo temporales. Durante la mayor parte del último decenio, el Gobierno de Indonesia mantuvo el empleo público y las subvenciones a los fertilizantes, evitó la privatización y sólo liberalizó parcialmente el comercio y la inversión extranjera.
También han sido distintos los efectos de las políticas de ajuste estructural según los países. Tras una acentuada depresión en 1986 y 1987, la economía boliviana ha crecido a un ritmo del 3-4 por ciento anual y la inflación ha permanecido baja. Indonesia ha recuperado el ritmo de crecimiento anterior, creciendo el 6,7 por ciento anual entre 1987 y 1992 y más rápidamente en los años subsiguientes (Hill, 1996). En contraste, la economía del Camerún cayó el 4,1 por ciento anual en promedio entre 1990 y 1994 y desde entonces no ha experimentado una mejora importante.
LOS EFECTOS DE LAS POLÍTICAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL SOBRE LOS BOSQUES
En los tres países ha aumentado la deforestación y la degradación de los bosques desde que se iniciaron las políticas de ajuste. Aunque es cierto que ese fenómeno no puede atribuirse únicamente a las políticas de ajuste estructural y que las tendencias subyacentes ya existían en cierta medida antes de la adopción de dichas políticas, parece que éstas han tenido una influencia importante.
La explotación de madera para la exportación aumentó notablemente tras la introducción de las políticas de ajuste estructural. En Bolivia, la exportación de madera aserrada aumentó de 30 900 t3 en 1984 a 161 700 t3 en 1991 (Andersen, Constantino y Kishor, 1995). En 1994, después de la devaluación, el Camerún produjo un 34 por ciento más de trozas que en 1993. En Indonesia, las exportaciones de madera contrachapada y madera aserrada pasaron de 1 481 millones de dólares en 1986/87 a 4 752 millones de dólares en 1993/94 (Erwidodo y Sunderlin, 1997).
Durante el último decenio, los agricultores han talado cada vez más bosques para la producción mecanizada de soja en Bolivia y de palma de aceite, cancho, cacao y café en Indonesia (Cuadro 4). Aunque el Camerún no dispone de estadísticas fiables sobre los cultivos alimentarios, los datos más limitados procedentes de encuestas y estudios de casos indican que la deforestación ocasionada para producir cultivos alimentarios y la degradación de los bosques derivada de las actividades desordenadas de recogida de leña y de extracción de productos forestales no madereros aumentaron con la introducción de medidas de ajuste estructural (Courade, 1994; Demenou, 1997; Mama, 1996; Ndembou, 1994).
En el incremento de actividades que afectan negativamente a los bosques incidieron múltiples factores que poco o nada tienen que ver con las políticas de ajuste estructural, pero, por las razones que se explican más adelante, se considera que estas políticas tuvieron un peso importante.
Las devaluaciones monetarias han sido el factor que más ha contribuido a aumentar la deforestación y la degradación de los bosques en el marco de las políticas de ajuste estructural, al menos a corto plazo. Las devaluaciones dieron un fuerte impulso a las exportaciones de productos forestales en los tres países, de soja en Bolivia, y de cacao, palma de aceite y caucho en Indonesia (Akiyama y Nishio, 1996; Anderson, Constantino y Kishor, 1995; Barbier et al., 1994; Larson, 1990; Nancy, 1988).
En algunos casos, es posible que las devaluaciones redujeran la deforestación, pero esos efectos fueron menos inmediatos y, tal vez, más débiles. Por ejemplo, los tipos de cambio competitivos de Indonesia contribuyeron a impulsar un rápido crecimiento de las exportaciones industriales, lo cual ha ofrecido nuevas oportunidades de empleo no agrícola a unas personas que de otro modo se habrían visto obligadas a emigrar hacia zonas boscosas hasta 1997. Sin embargo, hasta la fecha esto no ha tenido efectos demostrables sobre las pautas migratorias ni sobre las tasas de deforestación (Resosudarmo, 1997).
CUADRO 5. Efectos de las políticas de ajuste estructural sobre los bosques de Bolivia, el Camerún e Indonesia
|
Políticas |
Bolivia |
Camerún |
Indonesia |
|
Devaluación |
Negativos |
Dispares |
Dispares |
|
Incentivos a la exportación |
Negativos |
NA |
Negativos |
|
Eliminación de los controles sobre los prados agrícolas |
Poco importantes |
NA |
NA |
|
Eliminación del sostenimiento de los precios agrícolas |
NA |
Negativos |
NA |
|
construcción de carreteras |
Negativos |
NA |
Negativos |
|
Reducción del apoyo al asentamiento dirigido |
Positivos |
Poco importantes |
Positivos |
|
Reducción del crédito agrícola público |
Poco importantes |
Poco importantes |
NA |
|
Reducción de las subvenciones a los insumos |
Poco importantes |
Negativos |
Poco importantes |
|
Reducción de las subvenciones al combustible |
Poco importantes |
NA |
Poco importantes |
|
Reducción del empleo público |
Poco importantes |
Negativos |
NA |
|
Reducción del gasto en actividades forestales |
NA |
Incierto |
NA |
NA = No se aplica.
Análogamente, la devaluación que tuvo lugar en el Camerún en 1994 probablemente retardó (aunque, al parecer, sin llegar a invertirla) la tendencia a sustituir el cultivo de café y cacao por la producción más extensiva de cultivos alimentarios de acuerdo con el sistema de corta y quema, que se inició a finales de los años ochenta.
Pese a que disminuyó de forma generalizada, durante el período de ajuste Indonesia mantuvo el elevado nivel de inversión pública del periodo anterior y, en cuanto a Bolivia, tras un breve período de disminución, intensificó desde finales de los años ochenta la actividad de construcción de carreteras en las zonas forestales. Estas inversiones, unidas a una situación incierta de la tenencia de la tierra, favorecieron la deforestación en ambos países. El gasto en la construcción de carreteras descendió en el Camerún durante el período inicial de aplicación de las políticas de ajuste estructural, pero luego se recuperó en cierta medida y se prevé que vuelva a aumentar en breve, ya que en el marco de dichas políticas se concede una gran prioridad a las inversiones en el sector del transporte; además, el Banco Mundial ha aprobado recientemente un importante préstamo para el sector (IPS, 1997).
Los incentivos oficiales directos a las exportaciones distintas del petróleo y de productos mineros se han incrementado en Indonesia y Bolivia desde que empezaron a aplicarse las políticas de ajuste estructural. Esto ha permitido fomentar las exportaciones agrícolas y forestales. Indonesia ha utilizado la distribución de tierras públicas, el crédito subvencionado, la inversión directa a cargo de empresas públicas, y los programas oficiales de transmigración para apoyar la expansión de las exportaciones de cacao, palma de aceite, caucho y pasta de madera (Akiyama y Nishio, 1996; Erwidodo y Sunderlin, 1997; Larson, 1990). Por su parte, Bolivia puso en práctica planes de desgravación fiscal para aminorar el precio de los productos de importación para los exportadores no tradicionales, y de ello se beneficiaron los exportadores de madera y de soja, entre otros.
En el período cuatrienal (1989-1993) previo a la devaluación en el Camerún, el Gobierno decretó un fuerte descenso de los precios oficiales del cacao y el café, propiciando una fuerte caída de los ingresos de los agricultores de la zona forestal húmeda. Esto indujo a los campesinos a diversificar las fuentes de ingresos, aumentando la producción de cultivos alimentarios, productos forestales no madereros y leña para la venta (Demenou, 1997; Gockowski, 1997). Estas medidas se tradujeron en una mayor deforestación y degradación de los bosques, ya que las familias desbrozan, en promedio, más tierras para la agricultura comercial de corta y quema que para el cultivo de cacao y café y, al mismo tiempo, algunas prácticas utilizadas en el aprovechamiento de productos forestales no madereros y de leña degradan la base de recursos.
Durante este período, el Gobierno camerunés también suprimió las subvenciones a los fertilizantes y fungicidas. El hecho de que los campesinos de la zona forestal húmeda utilicen insumos para la producción de cacao y café hizo que los costos de producción de esos cultivos aumentaran más que los de los cultivos alimentarios y reforzó la tendencia a abandonar el cultivo de cacao y café en favor de los cultivos alimentarios.
En el Camerún, los precios al productor del cacao y el café aumentaron tras la devaluación de 1994, pero una serie de factores, como el nuevo impuesto a la exportación de café y cacao, las prácticas monopolistas de los comerciantes locales, el colapso de los servicios técnicos, financieros y de comercialización oficiales para los cultivos arbóreos, y el aumento del precio de los insumos derivado de la devaluación y de la supresión de las subvenciones para la compra de los mismos limitaron los efectos positivos de la devaluación (Ndoye, 1997). Así pues, se sigue concediendo gran importancia a los cultivos alimentarios y a los productos forestales.
Otras dos medidas que han estimulado la expansión agrícola son la liberalización del comercio regional y las políticas en favor de la inversión extranjera. En Bolivia, el acceso preferencial al Mercado Común Andino resultante de la liberalización del comercio regional dio un fuerte impulso a las exportaciones de soja. En Indonesia, la nueva reglamentación en materia de inversión extranjera indujo a los inversores extranjeros a penetrar en el negocio de la palma de aceite y contribuyó a potenciar este sector.
La falta de oportunidades de empleo urbano en el Camerún a causa de la crisis económica y de los recortes en el empleo y el gasto público obligó a un cierto sector de la población urbana a dedicarse de nuevo a la actividad agrícola, desalentó la emigración desde la zona forestal a las ciudades (Gubry et al., 1996) y favoreció la deforestación relacionada con el crecimiento de la población rural.
En Bolivia, la reducción del empleo público en la minería y las políticas de ajuste estructural que afectaron negativamente a las comunidades agrícolas tradicionales de las zonas montañosas impulsó un movimiento migratorio hacia nuevas zonas agrícolas, aunque la migración no se intensificó tras el ajuste estructural porque la menor disponibilidad de tierra de buena calidad, la disminución del empleo agrícola remunerado y otros factores hicieron que la mayor parte de los emigrantes prefirieran dirigirse a las ciudades (Kaimowitz, Thiele y Pacheco, 1997).
La política de ajuste estructural que tuvo mayores efectos respecto del descenso de la deforestación fue la reducción del gasto público en los programas dirigidos de asentamiento en Indonesia y Bolivia. En Indonesia, en particular, el número de emigrantes a las provincias deforestadas patrocinados por el Gobierno disminuyó notablemente a partir de 1984, aunque esto se vio compensado en buena medida por el incremento de la emigración espontánea (Resosudarmo, 1997).
El rápido crecimiento económico registrado en Indonesia (al menos hasta que se produjo la crisis de los últimos meses de 1997), promovido por las políticas de ajuste estructural, redujo los factores que impulsaban a las familias pobres de Java a nuevas zonas agrícolas y a las concesiones madereras. Con todo, el aumento de las oportunidades de empleo en la producción de madera, pasta de madera, palma de aceite, caucho y cacao siguió ejerciendo, al parecer, una importante atracción.
Las subvenciones oficiales del crédito agrícola y de la gasolina disminuyeron en los tres países al adoptarse las políticas de ajuste. Sin embargo, no existen pruebas de que esta medida frenara significativamente la expansión agrícola.
La hipótesis de que las políticas de ajuste estructural dificultan a los gobiernos el control de la tala forestal inapropiada y las prácticas no sostenibles de explotación carece de fundamento en Bolivia o Indonesia, pero puede ser cierta en el Camerún. En los dos primeros países, la capacidad y la voluntad del Gobierno para aplicar esas medidas ya era escasa antes de que se introdujeran dichas políticas, y en todo caso éstas habrían mejorado ligera mente como resultado del mayor apoyo exterior a los proyectos ambientales y la mayor preocupación del Gobierno por el medio ambiente. En cambio, es posible que el Departamento Forestal del Camerún tuviera un control algo mayor de las actividades madereras antes de que el sector público sufriera una dura crisis y la supervivencia del país comenzara a depender estrechamente de las exportaciones de madera (Enviro-Protect, 1997).
CONCLUSIONES
Las políticas relativas al tipo de cambio pueden influir notablemente, al menos de manera indirecta, en la deforestación y la degradación forestal. Allí donde las actividades que afectan negativamente a los bosques tienen por finalidad principal las exportaciones, las devaluaciones agravan generalmente esos problemas, al menos a corto plazo. Lo mismo ocurre en el caso de las políticas de fomento de la exportación.
Cuando los gobiernos reducen fuertemente el nivel general de gastos, es posible que la construcción y mantenimiento de las carreteras no resulten afectados, porque los responsables de las políticas y los bancos multilaterales consideran que la inversión en infraestructura es esencial para fomentar las exportaciones. Cuando estas carreteras están situadas en zonas forestadas, generalmente aumentan la deforestación y la degradación de los bosques, especialmente en los lugares en los que hay una situación poco definida o injusta desde el punto de vista de la tenencia de la tierra.
Los tres casos que se han examinado no aportan datos en favor del argumento de que las políticas de ajuste estructural reducen la deforestación o la degradación de los bosques al eliminar las distorsiones derivadas de la intervención gubernamental anterior. En algunos casos, ello se debe a que en el marco de dichas políticas se han mantenido esas distorsiones (por ejemplo, las subvenciones en Indonesia, una fiscalidad excesiva del café y el cacao en el Camerún), mientras que en otros se han eliminado, pero con pocos efectos sobre la cubierta forestal (por ejemplo, la reducción de las subvenciones al crédito agrícola y al combustible). El único caso identificado en que una menor intervención del Gobierno redujo los impactos negativos sobre los bosques fue el de la reducción del apoyo oficial a los programas de asentamiento dirigidos en Indonesia y Bolivia. En el caso de la eliminación de las subvenciones a los insumos en el Camerún, es posible que una menor intervención oficial haya intensificado la tala de bosques.
Los efectos indirectos de las políticas de ajuste estructural en los bosques, derivados de los cambios registrados en el crecimiento económico global, la tasa de inflación, el empleo y el consumo son difíciles de medir y de predecir. Los ejemplos de Indonesia y el Camerún parecen indicar que dichas políticas que consiguen crear nuevas oportunidades de empleo no agrícola probablemente reducen la deforestación, mientras que las que no lo consiguen tienen el efecto contrario, aunque ésta no es aún una conclusión definitiva.
No existen datos que indiquen que la reducción del gasto público que conllevan las políticas de ajuste estructural reduzcan la capacidad del Gobierno de promover la ordenación forestal sostenible o controlar la deforestación, en buena medida porque esa capacidad ya era muy reducida. Está por ver si estas políticas favorecerán o frenarán el desarrollo de la capacidad en el futuro.
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