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Amérique latine et Caraïbes

VUE D’ENSEMBLE

 

Contexte économique général

La région Amérique latine et Caraïbes a affiché en 1997 ses meilleurs résultats économiques depuis un quart de siècle.
La région Amérique latine et Caraïbes a affiché en 1997 ses meilleurs résultats économiques depuis un quart de siècle, malgré les effets déstabilisateurs de la crise financière en Asie22  une croissance de 5,3 pour cent, contre une moyenne de 3,2 pour cent pendant les cinq années précédentes, un taux d'inflation inférieur à 11 pour cent, contre 18 pour cent en 1996, 26 pour cent en 1995 et plus de 300 pour cent en 1994. Les flux entrants de capitaux ont atteint le niveau sans précédent de plus de 73 milliards de dollars dont les deux tiers sous forme d'IED; ils ont plus que compensé le déficit accru des comptes courants, estimé à 60 milliards de dollars. Malgré une certaine amélioration, le chômage est resté très préoccupant, surtout en Amérique centrale et dans les Caraïbes ainsi que dans certains autres pays tels que l'Argentine. La pauvreté et l'inégalité continuent à assombrir le tableau économique et social de la région.

 La croissance économique robuste s'explique principalement par deux facteurs: la forte reprise des investissements, favorisée par un environnement économique porteur et par l’optimisme général des investisseurs nationaux et étrangers et la poursuite de l'essor des recettes d'exportation (dû à l'accroissement des volumes exportés, car les prix moyens sont restés à peu près stationnaires) et surtout le dynamisme du commerce intrarégional.

 Les taux de croissance remarquables de 1997 ne se maintiendront probablement pas en 1998. Le bond de 1997 est en fait en grande partie dû au rétablissement de l'Argentine et du Mexique après la crise mexicaine de 1994-1995, qui s'est traduit par des taux de croissance de loin supérieurs au potentiel à long terme. En outre, si le premier choc de la crise asiatique a été relativement bien absorbé grâce essentiellement à la réforme et à la stabilisation macroéconomique, elle n'en a pas moins pesé sur les échanges financiers; ces derniers ont un peu fléchi pendant le dernier trimestre de 1997. La crise a aussi servi de révélateur aux risques qu'il y a à dépendre excessivement des capitaux étrangers quand l'épargne intérieure n'est pas suffisante pour produire une croissance rapide et soutenue et que les marchés financiers nationaux sont sous-développés. L'avenir dépendra beaucoup de la performance du Brésil, qui représente une proportion importante de la production régionale et qui est un des principaux partenaires commerciaux de beaucoup de ses voisins. En raison du déficit considérable de son budget et de ses comptes courants, le Brésil était particulièrement vulnérable aux effets de la tourmente financière asiatique, qui a fait beaucoup baisser le cours des actions et des obligations et provoqué une pression spéculative sur la monnaie. Les mesures d’austérité budgétaire et de restriction du crédit ont jugulé la crise dans l'immédiat, mais au prix d'un risque de ralentissement de la croissance: celle-ci ne devrait pas dépasser 1 pour cent en 1998. Dans les autres pays de la région, l'impact de la crise a été inégal; plusieurs toutefois doivent s'attendre dans le court terme à un ralentissement de la croissance, à une accélération de l'inflation et à un creusement du déficit des comptes courants. Globalement, pour l'ensemble de la région, on prévoit que le taux de croissance économique tombera à environ 3,3 pour cent en 1998.
 

FIGURE 31
AMÉRIQUE LATINE ET CARAÏBES
 
 

Performance de l'agriculture

Le taux de croissance de la production végétale et animale a été de 2,9 pour cent environ, mais cette expansion est concentrée dans un petit nombre de pays.
L'agriculture de la région est loin d'avoir eu en 1997 des résultats aussi brillants que le reste de l'économie. Le taux de croissance de la production végétale et animale, de 2,9 pour cent environ, a été un peu supérieur à la moyenne des cinq années précédentes et de 1 pour cent supérieur à la croissance démographique. Mais l'expansion est concentrée dans un petit nombre de pays. La production agricole par habitant n'a augmenté que dans 13 des 44 pays de la région. Pour certains d'entre eux – Argentine, Barbade, Bolivie, Brésil, Pérou et Uruguay – cette progression représente la poursuite d'une tendance déjà apparente au cours des cinq années précédentes. A l'autre extrême, la croissance de la production agricole par habitant, déjà peu brillante depuis cinq ans, a été négative en 1997 dans plusieurs pays d'Amérique centrale et des Caraïbes (Cuba, Dominique, Grenade, Guatemala, Haïti, Panama, République dominicaine, Sainte-Lucie et Saint-Vincent), ainsi qu'en Colombie et au Paraguay. Dans les autres pays de la région, les résultats sont inégaux: la production agricole mexicaine, désastreuse en 1996, s'est un peu rétablie et celle du Chili n'a augmenté que de 1 pour cent, le taux le plus bas enregistré depuis 1985.

 Dans beaucoup de pays où la production agricole a baissé en 1997, ce recul est dû aux premiers effets d'El Niño, dont l'impact ne se fera sentir pleinement qu'en 1998. Des chaleurs et des sécheresses anormales dans de vastes zones d'Amérique centrale et l'alternance de sécheresses et de pluies torrentielles suivies d'inondations dans les pays des Caraïbes ont ravagé l'agriculture et provoqué dans certains cas de graves difficultés d'approvisionnement alimentaire (voir Situation mondiale, Pénuries et crises alimentaires, p. 18). Les pays les plus gravement touchés ont été Haïti, le Guyana et la Jamaïque, mais les sécheresses ont provoqué de lourdes pertes dans beaucoup d'autres pays des Caraïbes. Le déficit de pluie lié à El Niño a aussi été à l'origine de sécheresses et de vastes feux de forêt en Amérique centrale et au Brésil tandis que plusieurs pays des Andes ont été durement touchés par des pluies torrentielles et des inondations. En revanche, au Pérou, malgré les graves effets d'El Niño, on estime que la production agricole a augmenté de 5 pour cent en 1997. Les pluies ont été bénéfiques pour certaines cultures telles que le maïs dur et le riz et les mesures préventives prises par le gouvernement ont limité les dégâts.

Les catastrophes liées à El Niño auront un effet considérable en 1998 sur la production de plusieurs pays de la Région Amérique latine et Caraïbes.
 Il est difficile de mesurer l'effet global des catastrophes liées à El Niño sur la production, mais il est probablement considérable dans plusieurs pays. Par exemple, d'après l'expérience, le Gouvernement colombien prévoit que les effets d'El Niño réduiront les récoltes de 1998 d’environ 4 pour cent pour le cacao, 4 à 5 pour cent pour le maïs, 7 pour cent pour l'orge, 5 pour cent pour le riz et le lait, et 7 pour cent pour l'huile de palme.

 Mais le tableau est loin d'être entièrement noir. En Argentine, la récolte céréalière a atteint un niveau sans précédent grâce à l'effet conjugué de plusieurs facteurs: superficie record des emblavures, grâce aux prix incitatifs, progression constante de techniques modernes dans l'agriculture et marché porteur. Les perspectives semblent bonnes également à plus long terme étant donné que les subventions à l'exportation et les mesures de soutien de l'agriculture tendent à diminuer partout dans le monde. Les exportations de viande devraient aussi prendre un nouvel essor car l'Office international des épizooties a déclaré l'Argentine exempte de fièvre aphteuse sous réserve de vaccination. Si la maladie ne se manifeste pas, cette réserve devrait être levée dans trois ans, ce qui devrait ouvrir de nouveaux débouchés à la viande de bœuf argentine à des prix très rémunérateurs. La décision des autorités américaines d'autoriser en juin 1997 les importations de bœuf argentin, qui étaient interdites depuis près de 70 ans, est de bon augure.

 Les résultats de l'agriculture ont été bons également en Uruguay: la production agricole a augmenté de près de 8 pour cent en 1997 et la récolte de riz en particulier a battu tous les records pour la quatrième année de suite. Favorisée par l'amélioration générale de la situation macroéconomique et par la modernisation des techniques et des pratiques de gestion, l'agriculture est un puissant moteur de croissance économique. Grâce à l'accès préférentiel au marché brésilien dans le cadre du Marché commun austral (MERCOSUR), la demande de beaucoup de produits de l'agriculture uruguayenne – riz, blé, produits laitiers, viande de bœuf, fruits – est en augmentation. Lorsque l'Uruguay a adhéré au MERCOSUR, on craignait qu'il ne se trouve dans une situation de faiblesse face à la concurrence de l'Argentine mais il n'en a rien été et la production de blé a beaucoup augmenté ces dernières années. Les efforts qui ont été faits tant par le secteur public que par le secteur privé pour améliorer l'état sanitaire et phytosanitaire de plusieurs produits uruguayens ouvrent aussi de nouvelles perspectives à l'expansion des exportations agricoles.
 

Politiques agricoles

Le secteur agricole de la région a bien réagi à l’élargissement des marchés qui a résulté des réformes.
 Les politiques agricoles des pays de la région continuent d'être axées sur la libéralisation des marchés intérieurs et extérieurs. Le secteur agricole de beaucoup d'entre eux a bien réagi à l'élargissement des marchés qui a résulté des réformes, d'autant plus que l'amélioration de la conjoncture économique ces dernières années a stimulé la demande tant intérieure qu'extérieure. Plusieurs pays, déjà bien placés sur les marchés internationaux ou devenus plus compétitifs grâce à des politiques et programmes efficaces, ont aussi bénéficié de la libéralisation générale et des accords commerciaux régionaux.

 Toutefois, la suppression des mécanismes qui protégeaient jusqu'alors l'agriculture a exposé aux forces du marché des exploitations de rentabilité très différentes d’où des situations de crise et de nouveaux défis. L'expérience récente de deux pays voisins, l’Equateur et la Colombie, illustre bien les conséquences parfois contrastées de la libéralisation. Dans le cas de l’Equateur, qui bénéficie d'un avantage comparatif pour plusieurs produits, la libéralisation de l'économie et des échanges de produits agricoles et la réduction des droits de douane depuis cinq ans ont puissamment contribué à la très bonne performance du secteur agricole. L'ouverture du marché a stimulé l'investissement dans l'agriculture et l'adoption de technologies modernes telles que l'insémination artificielle et l'utilisation des variétés hybrides. Certains secteurs ont aussi bénéficié de la zone andine de libre-échange et, plus récemment, de l'accession à l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

 En revanche, dans le cas de la Colombie, la politique d'ouverture se situe dans un contexte de graves difficultés pour l'agriculture. L'ouverture économique devrait amener la Colombie à se spécialiser dans des productions pour lesquelles elle jouit d'un avantage comparatif telles que les fleurs coupées, le café, la canne à sucre, les fruits et les légumes, plutôt que dans les céréales et les oléagineux. Et de fait, la production et la productivité ont augmenté dans certains de ces secteurs à avantage comparatif. Mais en raison de la concurrence extérieure, la plupart des cultures de céréales et d'oléagineux ne sont plus rentables, d'où une forte baisse de production dans ces secteurs, une aggravation du chômage et de la pauvreté rurale et une perte de dynamisme des entreprises rurales. En outre, l'endettement des agriculteurs a augmenté à cause de la suppression du crédit subventionné. La Colombie a dû beaucoup importer pour satisfaire la demande intérieure, notamment pour son industrie dynamique des aliments composés du bétail.

 Ces effets divergents de la libéralisation du marché posent des problèmes de plus en plus difficiles aux gouvernements. La persistance ou l'aggravation des problèmes sociaux, qui ont provoqué des émeutes et des troubles civils dans plusieurs pays, ont obligé les gouvernements à prendre des mesures compensatoires et à adopter des programmes d'urgence en faveur des secteurs les plus défavorisés. Toutefois, le plus souvent, ils ont ensuite graduellement réduit la portée de ces mesures et souligné leur caractère provisoire.

 Dans ce contexte d'ensemble, la réponse politique aux problèmes économiques et sociaux a beaucoup varié selon les pays. On présente ci-après l'évolution récente des politiques dans quatre domaines clefs: programmes et mesures en faveur de l'agriculture; crédits et services financiers dans le secteur agricole; prix des aliments et protection des consommateurs; et protection de l'environnement.
 

Programmes et mesures en faveur de l'agriculture

Tous les pays ont conservé certaines mesures de soutien à l'agriculture, mais en réduisant leurs programmes et en les ciblant plus précisément sur les sous-secteurs considérés comme ayant une importance stratégique. Le Gouvernement argentin, très attaché à une politique de marché libre et contraint à une sévère austérité budgétaire à la suite du plan de convertibilité adopté en 1991, n’apporte aucune aide financière au secteur agricole. Toutefois, ce secteur a bénéficié de la réduction ou de l'élimination des taxes à l'exportation, bien que les ristournes d'impôt à l'exportation aient également été réduites. La situation est analogue au Paraguay où, malgré le rôle fondamental de l'agriculture dans l'économie, les interventions de l'Etat sont modestes et visent principalement à aider les petits producteurs à faire face aux situations d'urgence et aux problèmes critiques tels que les intempéries et le manque de crédits.
Le soutien de l’agriculture est ciblé sur les producteurs et les cultures qui réussissent le mieux, et en particulier sur ceux qui peuvent faire rentrer le plus de devises.
Dans bien des pays, le soutien de l'agriculture est ciblé sur les producteurs et les cultures qui réussissent le mieux et en particulier sur ceux qui peuvent faire rentrer le plus de devises. On peut citer à cet égard le Honduras, où la politique agricole tend de plus en plus à favoriser les grandes et moyennes exploitations plutôt que les petits agriculteurs de subsistance et la République dominicaine où les aides sont ciblées sur les cultures d'exportation compétitives (encore que certains produits alimentaires de base tels que le riz, les haricots, les pommes de terre, les oignons et la volaille bénéficient aussi d'une assistance de l'Etat).

 Au Mexique, plusieurs programmes sont appliqués pour promouvoir la croissance de la production et faciliter le passage à une économie plus libérale. Le vaste programme Alianza para el Campo (Alliance rurale) englobe plusieurs initiatives, notamment PROCAMPO (qui vise à rationaliser la production végétale en remplaçant les prix de soutien par des versements directs à l'hectare qui n'influent pas sur les prix des produits); PRODUCE (Assistance directe à la productivité dans l'agriculture); et divers programmes destinés à appuyer la reconstitution du cheptel bovin; et une assistance technique sous forme de recherche et de formation pour améliorer la production dans les secteurs du café, de l'élevage et des cultures.

 Au Pérou, l'Etat continue à acheter de petites quantités de certains produits agricoles (lait, riz, coton et laine d'alpaga) directement aux producteurs. Ceux-ci se plaignent que ces quantités sont insuffisantes, mais les achats de l'Etat ont dans certains cas aidé à soutenir les prix.

 Au Nicaragua, un Conseil national de la production agricole (CONAGRO) a été créé pour améliorer la productivité. Le CONAGRO propose les politiques à appliquer dans le secteur de la production agricole et les met en œuvre lorsqu'elles ont été approuvées par le Ministère de l'agriculture.

Le Gouvernement colombien vise à transférer en définitive la responsabilité des politiques sectorielles au secteur privé.
 Le Gouvernement colombien a maintenu les conventions de commercialisation de certains produits conçus à l'origine pour inciter les industries de transformation à acheter les récoltes à des prix équitables, fixés par le gouvernement en fonction des coûts de production. Ces conventions s'appliquent actuellement au maïs, au sorgho, à l'orge de brasserie et au lait. Toutefois, elles sont de plus en plus utilisées pour promouvoir des relations plus étroites entre tous les éléments de la filière de commercialisation en vue de transférer en définitive la responsabilité des politiques sectorielles au secteur privé. Cette nouvelle approche est illustrée par la convention sur la commercialisation du maïs jaune mise en œuvre en février 1997, qui établit une formule de détermination automatique du prix que les fabricants d’aliments pour le bétail doivent verser aux producteurs pendant les cinq prochaines années. Les prix à la production ne seront plus liés aux coûts de production, mais seront ajustés peu à peu jusqu'à ce qu'ils correspondent aux cours internationaux.

 Le Gouvernement colombien envisage en outre d'étendre à de nouveaux produits le système de fonds de stabilisation des prix (dont le plus important est actuellement celui du coton). Le fonds de stabilisation du prix de l'huile de palme créé en 1996 a commencé ses opérations en 1997. Il existe aussi un fonds pour le cacao, mais il n'est pas opérationnel et il est en voie de réorganisation. Le gouvernement envisage de créer des fonds de stabilisation pour les produits laitiers, les produits carnés et les bananes.

 Au Venezuela, les prix à la production de la plupart des produits agricoles sont déterminés par le jeu de l'offre et de la demande, mais le gouvernement continue à imposer des prix à la production pour le lait cru, le riz, le maïs et le sorgho. Ces prix sont en général fixés sans référence aux cours mondiaux à des niveaux rémunérateurs même pour les producteurs inefficients. La subvention que représente cette politique est presque entièrement à la charge des secteurs des aliments pour animaux et des industries alimentaires et donc en définitive des consommateurs. Les prix obligatoires à la production du maïs blanc et du sorgho ont été fortement relevés en 1997 pour compenser les mauvais résultats de la campagne précédente. Cette hausse a stimulé la production, mais au prix d'un risque de distorsions dans les secteurs des aliments pour animaux, de l'aviculture et de l'élevage porcin et d'une réduction de la production de volaille, d'œufs et de viande de porc. De plus, beaucoup de fabricants de farine de maïs et d'aliments pour le bétail ont refusé de payer le prix fixé par le gouvernement; en effet, le prix du sorgho, par exemple, était plus du double du prix c.a.f. du maïs importé. C'est ce qui a amené le gouvernement à assujettir les importations de maïs à un régime de licences, ce qui oblige les fabriques d'aliments pour le bétail à acheter du sorgho de production nationale.

Au Honduras, le Plan général de soutien de la production de céréales de base lancé en mai 1996 était destiné à stimuler la production céréalière pendant la deuxième campagne de 1996/97 et pendant toute la campagne agricole 1997/98. Ce plan comprenait un Fonds national de garantie complémentaire du crédit et d'autres mesures dans le domaine du crédit. En outre, il prévoyait un programme de transfert de technologies de 15 millions de dollars, un accroissement de l'assistance technique, des distributions accrues de semences améliorées, le transfert de beaucoup de silos appartenant à l'Etat aux agriculteurs et le financement d'autres projets d'entrepôts ruraux et, enfin, des investissements dans plusieurs projets d'irrigation.
 

Privatisation

Les offices publics et les agro-industries et coopératives aidés par l’Etat coûtent très cher, mais ce sont souvent d’importantes sources de revenus et d’emplois.
 De nouveaux progrès ont été enregistrés dans le domaine difficile de la privatisation, qui dans certains pays est très controversée et se heurte à une vive opposition. Les offices publics et les agro-industries et coopératives aidés par l'Etat coûtent très cher, mais ce sont souvent d'importantes sources de revenus et d'emplois. Ainsi, au Pérou, une forte pression s'exerce sur les 12 coopératives sucrières, qui font vivre près de 300 000 salariés et leurs familles et les entreprises satellites, pour qu'elles modifient leur système de gestion et de propriété collective, qui est considéré comme un obstacle à l'investissement extérieur si nécessaire. Très endettées, ces coopératives ont de graves problèmes financiers et certaines ne peuvent pas payer leur personnel. Cela les a incitées à céder une partie de leur capital au secteur privé. Les investisseurs étrangers souhaiteraient aussi entrer dans ce secteur, mais il faudrait pour cela résoudre plusieurs problèmes concernant les prestations sociales, le logement et les services d'éducation et de santé dont bénéficient les salariés.

 Dans certains autres pays, la privatisation progresse malgré des difficultés analogues. Le Gouvernement costa-ricien a entrepris de privatiser l'Institut du café (ICAFE). Au Salvador, les coopératives établies pendant la première phase de la réforme agraire de 1980 ont depuis accumulé des dettes considérables. Le secteur privé insiste pour qu'elles soient privatisées et des lois autorisant le démantèlement et la vente des coopératives ont été promulguées. La privatisation des sucreries détenues majoritairement par l'Etat a également été entreprise, malgré la vive opposition des employés, qui réclament une plus forte participation au capital. La plupart des sucreries ont été privatisées en 1996 et 1997. Au Nicaragua, le processus de privatisation de l'organisme semi-public ENABAS (entreprises nicaraguayennes de produits alimentaires de base) a continué.

 En Haïti, le programme de privatisation a un peu avancé, mais il n'a pas été possible de respecter le calendrier ambitieux qui prévoyait que tout serait achevé en mars 1998.

 A la Jamaïque, l'effort en vue de rendre le secteur bananier plus compétitif est compromis par le coût des trois organismes semi-publics de commercialisation des bananes.
 

Crédit et services financiers dans le secteur agricole

Les petits agriculteurs ont été pénalisés par le désengagement de l’Etat des services financiers à l’agriculture et par les conditions très dures imposées par les créanciers privés.
 Le manque de crédit bon marché reste un grave problème pour les producteurs agricoles de la région et un obstacle sérieux à la modernisation et à la diversification des activités agricoles. Le désengagement de l'Etat des services financiers à l'agriculture et les conditions très dures imposées par les créanciers privés pénalisent en particulier les petits agriculteurs. Beaucoup de gouvernements ont conservé des lignes de crédit spéciales en faveur de ces derniers, mais les montants en jeu sont en général modestes.

 Ainsi en Argentine, il existe un programme public de crédit aux petits agriculteurs, mais les fonds sont limités et beaucoup d'agriculteurs ne peuvent emprunter qu'à des taux d'intérêt très élevés. Les fonds communs d'investissement pour la production végétale, qui ont pris un certain essor ces dernières années, aident dans certains cas à résoudre le problème. Ces fonds communs louent des terres, fournissent des intrants et une assistance technique et répartissent les profits (ou les pertes) à égalité entre les actionnaires. En l'absence de crédit bon marché pour les petits et moyens agriculteurs, ces groupes d'investissement permettent à beaucoup d'entre eux de conserver leur exploitation et réduisent de beaucoup leurs risques.

 Au Pérou, les agriculteurs continuent à avoir de graves problèmes de financement malgré l'évolution relativement favorable de la production et l'accroissement des disponibilités de crédit à court terme ces dernières années. De même, au Paraguay, les petits agriculteurs continuent à souffrir du manque de crédit parce que leurs liquidités connaissent des fluctuations de grande amplitude. Des prêts sont accordés aux agriculteurs de subsistance qui acceptent de diversifier leur production.

 En août 1997, le Gouvernement vénézuélien a supprimé le taux d'intérêt préférentiel, de 15 pour cent inférieur au taux commercial, dont bénéficiaient les prêts agricoles. Toutefois, les petits agriculteurs ont encore accès à des crédits préférentiels du Fonds de crédit agricole du Ministère de l'agriculture.

 Le plan agricole brésilien pour 1997/98, annoncé au milieu de 1997, remplace le taux unique de 12 pour cent appliqué pendant la campagne 1996/97 par des taux moins élevés modulés selon la taille des exploitations (9 pour cent pour les petits producteurs). Environ 1 milliard de dollars ont été affectés à ce programme, dont 20 pour cent pour les crédits de campagne et 80 pour cent pour les crédits d'équipement.

 Au Honduras, de nouvelles lignes de crédit et de nouvelles garanties ont été introduites dans diverses filières pour stimuler l'activité agricole. De plus, l'accroissement des liquidités dans le secteur financier et le ralentissement de l'inflation en 1997 ont fait baisser les taux d'intérêt commerciaux. La réaction des producteurs n'a toutefois pas été très encourageante. De gros investissements ont été entrepris dans les secteurs de la banane, de l'huile de palme et de l'élevage des crevettes qui pourront ainsi, on l’espère, servir de catalyseurs.

 Au Guatemala, l'année 1997 s'est ouverte sous le signe des accords de paix récemment conclus et qui ont mis fin à 36 ans de guerre civile. Ces accords ont incité la communauté internationale à engager près de 2 milliards de dollars à décaisser en quatre ans pour appuyer le développement économique et social. Ces crédits aideront notamment à financer les gros investissements nécessaires pour améliorer les transports et les équipements et services commerciaux et pour renforcer la compétitivité du secteur agroalimentaire.
 

Prix à la consommation et accès aux aliments

Les contrôles rigides du prix des aliments qui caractérisaient jusqu’ici les politiques alimentaires dans la Région Amérique latine et Caraïbes ont été assouplis dans la plupart des pays.
 Les contrôles rigides du prix des aliments qui caractérisaient jusqu'ici les politiques alimentaires dans la région ont été assouplis ou même supprimés dans la plupart des pays. Les retombées bénéfiques des réformes économiques et de la croissance ainsi que le ralentissement général de l'inflation devraient faire plus que compenser l'effet sur les consommateurs de cette déréglementation des prix. Malheureusement dans beaucoup de pays, la majorité de la population ne bénéficie pas encore de ces retombées, et divers types d'intervention sont nécessaires pour soulager les groupes nécessiteux.

 Le programme vénézuélien d'assistance alimentaire aux groupes pauvres et vulnérables est particulièrement ambitieux. Quand la réglementation des prix a été supprimée en 1996, le gouvernement a mis en place un Programme stratégique d'alimentation (PROAL) dans le cadre duquel des aliments de base sont vendus dans des conditionnements spéciaux à des prix de 40 pour cent inférieurs aux prix de détail courants. La Société d'approvisionnement et de services agricoles (CASA) a un programme analogue de distribution de produits alimentaires à des prix subventionnés dans des magasins spéciaux situés partout dans le pays, principalement dans les quartiers pauvres. En outre, des bons de vivres sont distribués aux familles à faible revenu en vertu du Programme de subvention des familles ciblé sur les ménages à faible revenu soit, en 1997, 2,9 millions de familles (environ 13 pour cent de la population). De plus, 1 million environ de jeunes mères touchent des aliments subventionnés dans le cadre du Programme d'alimentation des mères et des nourrissons (PAMI). Enfin, du lait, des collations de milieu de matinée et des déjeuners sont fournis gratuitement à environ 1 million d'écoliers dans les quartiers pauvres.

 En janvier 1997, le Gouvernement hondurien a mis en place un programme pour protéger le panier de la ménagère. Ce panier comprend 20 produits (notamment haricots, maïs, riz, lait, sucre, huile végétale et matières grasses, viande de volaille, café, etc.). Pour exécuter ce programme, la chaîne de petits magasins de détail de l'Etat, BANASUPRO, doit être radicalement restructurée; ses filières de distribution seront modifiées et les magasins ne vendront plus que les 20 produits du panier; une enveloppe de 20 millions de lempiras (1,5 million de dollars) a été affectée à ce programme en 1997. Il est probable que cette politique sera complétée par une modernisation de la législation relative à la protection des consommateurs et par l'adoption d'une nouvelle législation sur les poids et mesures. En outre, la création d'un Institut de protection des consommateurs est à l'étude.

 Au Guatemala, les prix des aliments ne sont pas directement subventionnés et il n'existe aucun programme d'assistance alimentaire directe. Toutefois, le Ministère de l'économie publie dans la presse locale les prix des aliments dans les différents points de vente au détail en faisant ressortir les prix les plus avantageux, afin de stimuler la concurrence entre les détaillants et d'éduquer les consommateurs.

 En République dominicaine, le taux général d'inflation a été inférieur à 10 pour cent mais les prix des aliments ont augmenté beaucoup plus que les autres parce que la sécheresse et de graves tempêtes ont créé des pénuries d'aliments de base. Les groupes à faible revenu ont été les plus durement touchés; cette hausse des prix aurait été une des causes du mouvement national de grève. Pour parer à la pénurie d'aliments de base, le gouvernement a décidé d'autoriser une quantité importante d'importations en franchise de ces aliments.
 

Protection de l'environnement: le secteur forestier

 Les pouvoirs publics des pays de la région continuent à souligner la nécessité d'assurer une utilisation durable des ressources naturelles et des mesures législatives ont été introduites à cet effet, notamment pour renforcer le cadre réglementaire de l'exploitation des forêts.
Au Guatemala, 90 000 ha de forêts seraient détruits chaque année, les trois cinquièmes pour produire du bois de feu ou défricher la terre, et le reste pour produire du bois, le plus souvent par des coupes illégales.
 Le Guatemala donne un bon exemple des problèmes qui se posent quand on cherche à protéger les ressources forestières tout en maintenant le dynamisme du secteur forestier et des industries du bois (qui sont à l'origine d'environ 2 pour cent du PIB et rapportent quelque 10 millions de dollars de devises chaque année). Selon les estimations officielles, 90 000 ha de forêts seraient détruits chaque année, les trois cinquièmes pour produire du bois de feu ou défricher la terre et le reste pour produire du bois, le plus souvent par des coupes illégales. La fin des hostilités accélérera probablement le rythme de la déforestation car celle-ci pourra désormais atteindre des zones qui jusqu'ici étaient rendues inaccessibles par la guerre.

 Au Costa Rica, les autorités, ayant appris que les réglementations forestières étaient systématiquement violées, ont interdit toute exploitation forestière dans la Peninsula de Osa pendant 90 jours, le temps de faire l'inventaire du matériel sur pied.

 Au Paraguay, les exportations de grumes et de bois semi-ouvré sont interdites depuis 1994. Cette interdiction vise exclusivement à mettre fin à une déforestation préoccupante et à protéger les essences autochtones mais elle pourrait aussi stimuler la production des scieries locales. Un effort particulier a été fait pour renforcer la réglementation de l'exploitation forestière et du reboisement et pour combattre les exportations illicites de bois; malheureusement, cet effort n'a pas été très efficace et le gouvernement a maintenant recours à une assistance financière pour appuyer le programme.

 Au Nicaragua, l'Assemblée nationale, inquiète de la surexploitation des réserves forestières, a interdit toute nouvelle concession d'exploitation. Il est en outre interdit spécifiquement de couper deux essences, le cèdre acajou (Cedrela odorata) et l'acajou.

 Au Honduras, on estime que plus d'un million d'hectares de forêts font l'objet d'un plan d'aménagement d'un type ou d'un autre, et le système de mise aux enchères publiques des ressources forestières publiques est transparent et compétitif.
 

Décentralisation institutionnelle

 Le redimensionnement du rôle de l'Etat, dont certains aspects ont été illustrés dans les sections précédentes, a remis la décentralisation à l'ordre du jour. Dans le cadre de l'effort de décentralisation, qui a pris beaucoup d'importance et qui aura des effets considérables sur le développement rural, une nouvelle formule intéressante, «la municipalisation» a été introduite récemment en Amérique latine. Le processus a démarré au milieu des années 80, mais il s'est accéléré ces dernières années. La municipalisation consiste à prendre la municipalité comme unité territoriale de base pour la décentralisation et la promotion d'activités et institutions participatives de tous genres au niveau local. On trouve des exemples de ce modèle de décentralisation au Brésil, en Colombie, au Nicaragua et en Bolivie; c'est dans ce dernier pays qu'il a sans doute donné les meilleurs résultats (voir encadré 9).23


 

ENCADRÉ 9
MUNICIPALISATION ET PARTICIPATION POPULAIRE EN BOLIVIE


La Loi sur la participation populaire de 1994 a lancé le processus de décentralisation basé sur les municipalités. Ce processus s'est poursuivi au niveau des départements avec la promulgation en 1995 de la Loi de décentralisation administrative. Les principales dispositions de la Loi de participation populaire sont résumées ci-après:

• Création de municipalités urbaines-rurales intégrant le secteur rural dans le contexte municipal. La municipalité est l'unité territoriale de base du système de planification national qui sert de cadre aux politiques et à l'administration publique.

• Affectation de ressources budgétaires à toutes les municipalités du pays au prorata de leur population. La Loi de participation populaire a aussi radicalement modifié la distribution des ressources budgétaires en faveur des régions et des zones rurales les plus défavorisées du pays. Avant la décentralisation, 75 pour cent des investissements publics étaient décidés par le gouvernement central; cette proportion a maintenant été ramenée à 30 pour cent.

• Transfert aux municipalités de nombreuses fonctions d'administration publique, notamment le financement et la gestion des services de santé et d'éducation, de la petite irrigation et des routes locales. Les municipalités décident elles-mêmes la façon dont seront utilisés les crédits d'équipement mis à leur disposition.

• Reconnaissance juridique des communautés rurales, des villages autochtones et des structures de gouvernement locales qui existaient avant la promulgation de la Loi de participation populaire. La Loi confère en outre à ces entités locales des responsabilités et des devoirs spécifiques dans la planification et la gestion municipales et les définit comme les filières de la participation populaire.

• Création dans chaque municipalité d'un Comité de vigilance composé de représentants des collectivités rurales, des villages autochtones et des organismes locaux de gouvernement, et doté d'un statut juridique et de fonctions de contrôle de la gestion de la municipalité.

La Loi de participation populaire marque un progrès considérable, mais elle n'est pas sans défaut. En particulier, en définissant les organisations territoriales (organes locaux de gouvernement, collectivités rurales et villages autochtones) comme filières de la participation populaire, la possibilité de faire intervenir d'autres acteurs locaux qui ne sont pas strictement territoriaux, tels que les associations de producteurs ou d'autres agents économiques, dans le processus participatif est limitée.

Le processus de décentralisation a été étendu au niveau départemental par la promulgation de la Loi de décentralisation administrative en vertu de laquelle les préfectures sont chargées de coordonner les politiques nationales et la répartition des ressources, les politiques et plans de développement départementaux, ainsi que les priorités et les demandes des municipalités.

Ce processus a été bien préparé en Bolivie au moyen d'une série d'activités de planification participative au niveau des provinces auxquelles ont participé les communautés locales, et qui a débouché sur l'établissement de plans de développement pour 150 municipalités. Ce processus a non seulement utilement contribué à la formation mais a constitué aussi une importante campagne d'information concernant les modalités de cofinancement, et a motivé les communautés à demander les ressources correspondantes aux administrations locales.

L'expérience bolivienne prouve que les administrations locales sont capables de comprendre les besoins des populations et d'y réagir de façon adéquate. De plus, la décentralisation a objectivement assuré la présence de l'Etat dans beaucoup de municipalités d'où il était autrefois absent.
 
 

 Source: I. Cossio. (1997. Bolivia: descentralización, participación popular y desarrollo rural. Document présenté à la Consultation technique sur la décentralisation, 16-18 décembre 1997, FAO, Rome.

 


 

ENCADRÉ 10
DÉCENTRALISATION ET MUNICIPALISATION EN COLOMBIE


La Constitution de 1991 est l'aboutissement d'un processus lancé en 1986 dans le cadre duquel l'autonomie locale a acquis un rôle prépondérant dans la structure et le tissu institutionnels du pays et qui s'est manifesté par l'élection des maires et la création d'instances de participation communautaire.

Le processus de «municipalisation» est explicitement axé vers le développement rural. En 1987, la fonction d'administrer les services publics de base a été déléguée aux municipalités; en ce qui concerne le secteur agricole, il a été décidé que celles-ci fourniraient directement et gratuitement une assistance technique aux petits producteurs. A cet effet, des Unités municipales d'assistance technique agricole ont été créées.

Presque toutes les municipalités ont une de ces unités techniques. Selon le premier Recensement national, ces unités fournissaient en 1995 une assistance technique à 435 000 petits agriculteurs alors qu'avant leur création, en 1990, seuls 120 000 petits agriculteurs étaient desservis. L'enveloppe budgétaire de ces services a ainsi augmenté de 220 pour cent. Cependant, le coût par bénéficiaire a baissé de 10 pour cent. En 1993, le nombre moyen de bénéficiaires par municipalité était de 167; en 1994, il était de 269 et en 1995, de 436.

En 1993, il a été décidé de créer des Conseils municipaux de développement rural. Ces conseils, auxquels pouvaient participer les représentants des agriculteurs, étaient présidés par le maire et comprenaient des représentants des conseils municipaux, des agriculteurs, des associations et des communautés rurales. Les fonctions et la structure des Conseils municipaux de développement rural sont décidées par le Conseil municipal sur proposition du maire, sans participation des associations et collectivités rurales, si ce n'est dans le cadre de négociations informelles préalables avec le maire. Dans les municipalités où la société civile est faible et surtout dans celles où les agriculteurs ne sont pas organisés et n'ont pas l'expérience de la participation, il est très difficile de constituer des Conseils municipaux de développement rural répondant aux critères de la Loi et il semble que dans bien des cas les conseils n'existent que sur le papier. Ces Conseils existent dans 925 des 1 074 municipalités du pays, mais selon les renseignements dont dispose le Ministère de l'agriculture, 128 d'entre eux seulement sont opérationnels.

L'impact limité de cette initiative s'explique par plusieurs facteurs. La participation des organisations rurales, trop faibles et mal informées au sujet des conseils, a été décevante. A l'inverse de ce qui s'est passé en Bolivie, où les organisations existantes ont servi de moteur au renforcement des municipalités, on espérait en Colombie que les municipalités stimuleraient l'organisation et la participation. En outre, les acteurs de la société civile et le personnel des municipalités n'avaient pas une formation suffisante pour tirer parti des avantages qu'offrait les Conseils municipaux de développement rural.
 
 

Source: E. Perez. 1997. Los consejos municipales de desarrollo rural o la reglamentación de la participación campesina. Document présenté à la Consultation technique sur la décentralisation, 16-18 décembre 1997, FAO, Rome.

 

 La Colombie offre un exemple tout aussi intéressant de municipalisation (voir encadré 10). De gros efforts ont été faits dans ce pays pour créer des conseils d'assistance technique et de développement rural au niveau municipal. Mais plusieurs facteurs ont jusqu'ici limité l'impact de ces initiatives.

 On peut formuler plusieurs observations au sujet des expériences de municipalisation. La délégation de nouvelles fonctions aux municipalités n'a souvent pas été accompagnée du transfert des ressources nécessaires pour s'acquitter des nouvelles fonctions, ni de la création de conditions propices à la participation effective des groupes les plus défavorisés aux organisations de base. L'exemple de la Bolivie est remarquable tout d'abord parce que la municipalisation a permis d'intégrer les organisations qui existaient précédemment et, ensuite, parce qu'elle a mis l'accent sur la participation populaire, ce qui à son tour a renforcé les administrations locales.
 
 

CHILI

CARTE 7
CHILI
 

Description générale

 Selon le recensement effectué en 1992, le Chili compte 14,5 millions d'habitants, dont environ 15 pour cent de ruraux, une proportion analogue ayant l'agriculture comme activité principale. Quelque 23 pour cent de la population totale vit en dessous du seuil de pauvreté (contre environ 40 pour cent en 1989). Toutefois, l'incidence de la pauvreté dans les campagnes est beaucoup plus grande: plus de 30 pour cent. Le recul du paupérisme est dû à la croissance économique rapide des huit dernières années et à la politique sociale énergique des deux derniers gouvernements démocratiques, attestée par l'augmentation spectaculaire du budget social, lequel a atteint quelque 7,8 milliards de dollars EU en 1996.

 L'agriculture fournit 7 pour cent du PIB, mais son importance économique est beaucoup plus grande que ne l'indique ce pourcentage: en effet, si l'on tient compte de la production des industries étroitement liées à l'agriculture, la part du PIB approche de 15 pour cent;  en outre, le secteur agricole est à l'origine de plus de 30 pour cent des recettes d’exportation.

 Des quelque 75 millions d'hectares que possède le Chili, environ 5 millions d'hectares sont des terres arables ou portent des cultures permanentes et 13 millions sont des pâturages naturels ou améliorés. Environ un tiers des terres arables sont irriguées. Les forêts denses et claires couvrent 16,5 millions d'hectares. Les réserves et parcs naturels occupent quelque 18 pour cent du territoire, ce dont peu de pays peuvent se vanter.

 Très étiré du nord au sud et ayant une topographie particulièrement accidentée, le Chili possède une grande variété de microclimats et de zones écologiques. Pourtant, il est le seul pays de la région où l'agriculture tropicale soit absente (sauf dans quelques petites vallées de l'extrême nord du pays).

 Dans le nord, depuis la frontière péruvienne jusqu'à environ 400  km de Santiago s'étend un désert où l'agriculture est presque inexistante, sauf dans de petites oasis. A partir de 400 km au nord de la capitale jusqu'à quelque 200 km de Santiago s'étend une zone d'aridoculture recevant jusqu'à 200 mm de pluie par an qui permet un élevage très extensif, principalement de chèvres. Les périmètres irrigués présentent une agriculture analogue à celle de l'extrême nord, mais plus importante car c'est là que sont principalement produits les raisins et autres fruits de primeur destinés aux marchés internationaux.

 La principale zone agricole du Chili s'étend entre 200 km au nord et 500 km au sud de la capitale. C'est là que sont produits la plupart des fruits et légumes destinés à l'exportation ainsi que les vins de qualité. Cette zone jouit d'un climat méditerranéen: été chaud et sec, pluies hivernales, de plus en plus abondantes vers le sud, où elles peuvent atteindre 800 mm. On y trouve une longue vallée centrale bordée à l'est par les Andes et à l'ouest par la chaîne de montagnes côtière, et dont on a dit que «... c'est une des meilleures terres du monde, comparable seulement à la Napa Valley de Californie...» Dans les piémonts des Andes et des vallées côtières, on trouve un élevage intensif, des cultures annuelles (principalement blé et légumes secs) et des plantations forestières (essentiellement de pins de Monterey et d'eucalyptus) qui se sont beaucoup développées depuis une vingtaine d'années.

 Plus au sud, jusqu'à la pointe méridionale du Chili continental, à quelque 1 500 km de Santiago, la pluviosité continue à augmenter; les pluies tombent en été et le terrain, plus accidenté, convient alors à l'élevage laitier basé sur les pâturages, à la céréaliculture et aux forêts naturelles ou de plantation. Plus loin vers le sud, la vallée centrale disparaît dans l'océan, la chaîne côtière se transforme en une série d'îles plus ou moins grandes et les Andes deviennent beaucoup moins hautes, culminant à 1 200 m. Cette macrorégion ressemble beaucoup à la Nouvelle-Zélande, qui se trouve sous la même latitude. La Patagonie est la région la plus méridionale du Chili; la principale activité est l'élevage ovin et bovin, auquel s'ajoutent depuis quelque temps des potagers produisant des légumes consommés dans la région.
 

Développement et politique économiques

Grâce au secteur agricole, l’économie chilienne s’est vigoureusement rétablie après la crise de 1982-1983.
 Après la crise économique de 1982-1983, qui a fait chuter le PIB de 14 pour cent en 1982 et de 0,7 pour cent encore l'année suivante, l'économie chilienne s'est vigoureusement rétablie. Depuis 1984, le PIB croît à raison de quelque 6 pour cent par an. La reprise a été tirée tout d'abord par le secteur agricole, suivi de près par d'autres secteurs produisant des biens exportables: industries extractives, foresterie, pêche, transformation des produits des ressources naturelles. Ce succès a été possible grâce à l'introduction d'un certain pragmatisme dans l'application des politiques macroéconomiques rigides mises en œuvre pendant la première phase du gouvernement militaire et dont la plupart sont encore en vigueur. Le premier assouplissement a été la réintroduction d'un marché administré des devises qui a remplacé le régime de taux de change fixe en vigueur depuis 1979 que beaucoup accusent d'être à l'origine de la crise. Le nouveau système est un régime de «flottement dirigé» grâce auquel la Banque centrale fixe une fourchette à l'intérieur de laquelle le cours de la monnaie varie librement sous l'effet de l'offre et de la demande. Toutefois, la Banque centrale peut intervenir à tout moment par des achats et des ventes pour combattre les mouvements spéculatifs. Les taux plafonds et planchers de la fourchette sont ajustés tous les mois en fonction de l'inflation intérieure et extérieure. De plus, le taux uniforme des droits de douane a été initialement porté de 10 à 35 pour cent, mais pour peu de temps; il est actuellement de 11 pour cent.

 Comme la crise du début des années 80 était due au surendettement du secteur privé, le secteur public, cédant aux pressions énergiques des créanciers internationaux, a dû prendre à sa charge le remboursement des créances privées pour réamorcer les flux de ressources étrangères. A cela se sont ajoutées une intervention de l'Etat pour établir la position des actifs des principales banques privées et une réglementation plus rigoureuse des opérations financières. Ces mesures ont permis à l'économie de repartir sur la voie d'une croissance à peu près autonome, mais le règlement des créances extérieures privées et l'intervention nécessaire pour consolider le système bancaire ont imposé une charge énorme qui coûte encore très cher à toute la nation chilienne et qui empêche la Banque centrale de jouer un rôle plus actif sur le marché des devises. En effet, le gouvernement doit encore quelque 6 600 millions de dollars à la Banque à la suite du sauvetage du secteur bancaire de 1983.

L’investissement étranger a beaucoup augmenté grâce au climat de confiance créé par le retour d’une démocratie stable et le maintien des politiques économiques qui s’étaient révélées efficaces.
 à l'économie de repartir sur la voie d'une croissance à peu près autonome, mais le règlement des créances extérieures privées et l'intervention nécessaire pour consolider le système bancaire ont imposé une charge énorme qui coûte encore très cher à toute la nation chilienne et qui empêche la Banque centrale de jouer un rôle plus actif sur le marché des devises. En effet, le gouvernement doit encore quelque 6 600 millions de dollars à la Banque à la suite du sauvetage du secteur bancaire de 1983.

 Depuis 1990, après le retour de la démocratie, le développement économique s'est poursuivi au même rythme qu'auparavant car la politique économique qu'avait appliquée le gouvernement militaire après la crise a été maintenue fondamentalement inchangée. Toutefois, il y a eu d'importants changements dans certains domaines critiques. Tout d'abord, l'investissement étranger a beaucoup augmenté grâce au climat de confiance créé par le retour d'une démocratie stable et le maintien des politiques économiques qui s'étaient révélées efficaces. Les engagements étrangers ont augmenté de 250 pour cent entre 1990 et 1996, date à laquelle ils ont dépassé les 4,5 milliards de dollars. La médaille avait toutefois un revers: l'afflux de capitaux, combiné avec le dynamisme des exportations, a provoqué une forte appréciation de la monnaie, dont la valeur réelle a augmenté de 26 pour cent depuis 1990.

 Les gouvernements de centre-gauche qui sont aux affaires depuis 1990 se sont attaqués aux problèmes d'équité liés au modèle de développement basé sur les forces du marché. Aussitôt après les élections, le nouveau gouvernement a lancé un programme de renforcement de la fiscalité; de nouveaux impôts sont périodiquement créés, comme le permet le système en place (une nouvelle réforme fiscale est à l'étude). Le surcroît de recettes budgétaires a été utilisé principalement pour financer les programmes sociaux, surtout dans le domaine de la santé et de l'éducation, cette dernière étant désignée par le gouvernement actuel comme le secteur prioritaire. De fait, les budgets sociaux ont augmenté de 50 pour cent depuis le début des années 90. La réduction du paupérisme, signalée plus haut, a été possible grâce à cet effort budgétaire ainsi qu'à la croissance économique rapide. Cela ne s'est pas fait aux dépens de l'investissement: celui-ci équivaut actuellement à 27 pour cent du PIB contre 24 pour cent pendant le premier gouvernement démocratique et 18 pour cent sous le régime militaire.

Le budget d’équipement a beaucoup augmenté et de nouvelles lois ont été promulguées pour permettre des investissements privés massifs dans le secteur des infrastructures.
 Un autre secteur hautement prioritaire et qui avait pris du retard est celui des infrastructures; non seulement le budget d'équipement a beaucoup augmenté, mais de nouvelles lois ont été promulguées pour permettre des investissements privés massifs dans la construction et l'exploitation des routes, les télécommunications, le secteur énergétique, etc.
 

Aperçu historique du développement de l'agriculture chilienne

 De la crise des années 30 à la réforme agraire. Après la crise des années 30, qui a été ressentie très durement au Chili – les recettes en devises ont baissé des deux tiers – le pays s'est lancé dans une stratégie résolue de remplacement des importations qui a certes fait naître un important secteur industriel, mais en pénalisant durement l'agriculture et en alimentant un processus d'inflation qui a culminé au milieu des années 50 avec des taux proches de 100 pour cent par an. La production agricole augmentait lentement (+1,8 pour cent par an) alors que la population augmentait à raison de 2,5 pour cent par an, d'où une facture d'importation croissante qui imposait une lourde charge à l'économie. Le manque de dynamisme de l'agriculture était attribué principalement à la répartition très déséquilibrée des terres; on se rendait toutefois compte que la politique de bas prix des aliments en était aussi responsable. Mais il était politiquement difficile de libéraliser les prix des aliments dans le contexte du régime de latifundia parce que la hausse des prix reviendrait simplement à accentuer le déséquilibre de la répartition des richesses et des revenus dans le secteur agricole, coûterait cher aux citadins pauvres, et n'entraînerait qu'un accroissement marginal de la production. C'est ce qui a inspiré le lancement de la réforme agraire, qui a lentement démarré au début des années 60 sous l'impulsion du Programme de l'Alliance pour le progrès.

L'ère de la réforme agraire. En 1964, après l'élection du candidat démocrate chrétien du centre-gauche, la réforme s'est accélérée. Une nouvelle législation facilitant l'expropriation non seulement des grands domaines laissés en friche, mais aussi de ceux qui étaient productifs, et autorisant les travailleurs agricoles à se syndiquer a été promulguée. C’est ainsi que 3,6 millions d’hectares (soit 12 pour cent des terres agricoles du pays) ont été expropriés et réorganisés sous forme d'unités d'exploitation conjointes. Environ la moitié des actifs agricoles se sont organisés en syndicats: en six ans, la proportion de syndiqués agricoles dépassait celle des travailleurs urbains, qui étaient pourtant autorisés à se syndiquer depuis le début du siècle.

L’agriculture chilienne jouit d’un avantage comparatif, à savoir les fruits et le vin dans la Vallée centrale et les produits laitiers et forestiers dans le sud.
 Ces réformes se sont accompagnées d'une politique énergique de promotion de la production basée sur une hausse des prix à la production des aliments de base et sur une série de programmes sous-sectoriels. En s'appuyant sur des études de planification stratégique, le gouvernement a élaboré et commencé à appliquer une série de programmes visant à promouvoir les principales productions pour lesquelles l'agriculture chilienne jouissait d'un avantage comparatif, à savoir les fruits et le vin dans la Vallée centrale et les produits laitiers et forestiers dans le sud. Ces programmes comportaient plusieurs volets: crédit à long terme, assistance technique, investissements publics dans les infrastructures essentielles de transformation, développement de caves vinicoles, de laiteries et de fabriques de pâte de bois, mesures spéciales d'incitation à l'organisation de coopératives dans ces sous-secteurs. On peut affirmer qu'au cours de cette période, c'est la capacité de planification stratégique de l'Etat qui a créé les fondements de l'agriculture moderne chilienne.

 Ces efforts ont porté fruit: malgré les perturbations qui accompagnent normalement les transformations sociales accélérées, le taux de croissance de la valeur brute de la production agricole, qui ne dépassait pas quelque 1,8 à 2 pour cent depuis les années 30, est monté à pas moins de 5 pour cent par an, soit deux fois plus que la croissance de la population. La facture d'importation de produits alimentaires a ainsi cessé d'augmenter, bien que la politique de redistribution des revenus appliquée pendant cette période ait stimulé la demande intérieure.

 La réforme agraire et la syndicalisation se sont beaucoup accélérées sous le gouvernement d'Allende sans que des mesures suffisantes soient prises pour amortir leurs effets sur le processus de production. Les confiscations de terres se sont multipliées, sapant la confiance des gros et moyens agriculteurs qui restaient. Les nouvelles exploitations créées sur les terres redistribuées ont soit été transformées en entreprises d'Etat, soit soumises de facto ou de jure à un système d'exploitation collectif, ce qui réduisait aussi les incitations. Il en est résulté un effondrement de la production agricole, qui a baissé de 4,8 pour cent par an entre 1970 et 1973. Cette détérioration de l'économie rurale a été une des causes importantes du coup d'Etat du 11 septembre 1973.

Le régime militaire. L'ère du régime militaire, qui a duré de septembre 1973 à mars 1990, peut être divisée en deux périodes, séparées par la crise économique du début des années 80.

La période allant de 1973 jusqu’au début des années 80 a été une période de profondes transformations structurelles au cours de laquelle les dernières théories relatives à la libéralisation du marché ont été mises à l’épreuve.
 De 1973 à la crise des années 80: la période d'orthodoxie. Pendant cette période, la politique gouvernementale a principalement visé à juguler l'hyperinflation (qui, en 1973, faisait rage autour de 1 000 pour cent) et à libéraliser complètement et rapidement l'économie. A cet effet, la «thérapie de choc» proposée en 1975 par Milton Friedman a été appliquée: ce fut une période de profondes transformations structurelles au cours de laquelle les dernières théories relatives à la libéralisation du marché ont été mises à l'épreuve dans un «laboratoire social pratiquement exempt de frottement». La politique agricole n'était que le reflet des objectifs du gouvernement pour l'ensemble de l'économie; elle visait principalement à libéraliser les marchés agricoles, à réduire le rôle de l'Etat dans l'agriculture et à garantir pleinement les droits des propriétaires ruraux. L'aspect le plus important de la politique sectorielle est peut-être la pleine régularisation du secteur mis en place par la réforme agraire, qui s'est achevée vers 1979. A cette date, quelque 30 pour cent des terres qui avaient été expropriées légalement ou confisquées vers la fin de la période d'Allende ont été restituées à leurs anciens propriétaires. Un tiers de ces terres, difficiles à diviser (principalement situées dans les piémonts des Andes, les zones arides de la côte ou les zones à potentiel pastoral du sud) ont été vendues aux enchères et le reste a été divisé en parcelles privées distribuées aux anciens ouvriers agricoles des grands domaines.


 

ENCADRÉ 11
LE «MIRACLE» DES EXPORTATIONS DE FRUITS


En 20 ans, le Chili est devenu un des premiers exportateurs mondiaux de fruits de contre-saison. Comment a-t-il pu conquérir cette position aussi vite? Comme presque tous les «miracles», celui-ci s'explique par des raisons bien concrètes. Grâce à la capacité de planification stratégique dont s'était doté le secteur public, le potentiel exceptionnel qu'offraient le climat et la situation géographique du Chili pour la production de fruits des régions tempérées avait commencé à être réalisé à la fin des années 50 et au début des années 60. La production de fruits a décollé grâce à l'appui fourni par le secteur public sous forme de crédits à long terme pour l'investissement dans les plantations et les infrastructures de traitement (installations de conditionnement et entrepôts frigorifiques).

L'arboriculture fruitière s'est développée à un rythme modéré pendant les deux années suivantes, jusqu'à ce que deux événements décisifs se produisent: i) la libéralisation du commerce extérieur par le régime militaire (qui, au départ, s'est traduite par une hausse de la valeur réelle des devises étrangères); et ii) vers la même époque, le changement des goûts des consommateurs des pays développés et en particulier des Etats-Unis, qui ont délaissé les aliments riches en hydrates de carbone et en matières grasses au profit d’aliments riches en vitamines et en fibres. Il en est résulté une poussée spectaculaire de la demande pendant les années 70 et au début des années 80. A cette époque, deux pays seulement étaient en mesure de satisfaire cette demande, le Chili et l'Afrique du Sud; mais cette dernière était davantage confrontée à des difficultés politiques. La production de fruits a aussi bénéficié de la déréglementation et du démantèlement du syndicat des agriculteurs, qui ont fait beaucoup baisser les salaires réels et les coûts de production, de sorte qu'elle est devenue extraordinairement rentable (des bénéfices de l'ordre de 30 à 50 pour cent étaient courants pour certains fruits).

 


 
PHOTO 10
Inspection, conditionnement et entreposage des pommes pour les exportations de contresaison
L'exportation de fruits est un sous-secteur important et en expansion au Chili
 

 Toutefois, les nouveaux propriétaires, qui n'avaient pas les moyens d'exploiter convenablement leurs terres à cause de la réduction des aides de l'Etat et des taux d'intérêt prohibitifs du marché récemment libéralisé (qui certaines années ont atteint 60 pour cent en termes réels) ont été obligés de vendre à vil prix. On estime qu'au milieu des années 80, près de la moitié d'entre eux avaient vendu, malgré les efforts que faisaient des ONG de plus en plus actives sous la houlette de l'Eglise catholique et d'autres organisations confessionnelles pour suppléer aux services publics défaillants. Dans ces conditions, et dans le contexte d'une politique sectorielle sans cesse modifiée pour répondre aux nouvelles directives macroéconomiques, l'agriculture a réagi de façon erratique. Entre 1974 et 1984, l'agriculture a retrouvé le taux de croissance modeste de la période 1930-1960 – 2 pour cent par an, mais cette moyenne masque de grandes disparités entre les sous-secteurs et entre les régions. Ainsi, alors que l'arboriculture fruitière décollait, affichant des taux de croissance de l'ordre de 8 à 10 pour cent, la production animale a beaucoup souffert de la baisse de la demande intérieure due à l'ajustement macroéconomique et au fort taux de chômage. Les cultures annuelles ont connu une forte expansion pendant les premières années de la période (probablement grâce à l'amélioration du régime de la propriété privée) mais quand le taux de change a été fixé en 1979 dans le contexte d'une nouvelle expérience macroéconomique fondée sur une «approche monétariste de la balance des paiements», la production a commencé à se contracter sous l'effet de la hausse du cours de la monnaie nationale. Un autre sous-secteur qui a amorcé une croissance rapide au cours de la période est celui des plantations forestières. Cette expansion a été stimulée par un programme d'incitations comportant à la fois une subvention égale à 75 pour cent du coût de la plantation et une exonération de l'impôt foncier pour les terres boisées.


 

ENCADRÉ 12
FOURCHETTES DE PRIX


Le système de fourchettes de prix consiste à fixer un prix minimum et un prix maximum pour les importations d'une marchandise donnée. Si le prix des importations est inférieur au minimum, un prélèvement variable est perçu pour le porter au niveau du prix plancher. S'il est supérieur au plafond, les droits existants sont réduits pour le ramener au niveau du plafond. Si l'écart est supérieur au taux du droit, les importations doivent être subventionnées, mais cela n'est jamais arrivé. Entre le prix plancher et le prix plafond, les forces du marché jouent librement.

Pour calculer le prix plancher et le prix plafond d’un produit, on classe les prix internationaux des 60 derniers mois par ordre décroissant. On supprime ensuite les 15 premiers prix et le seizième devient le plafond. A l'autre extrême, on détermine le plancher par la même méthode: les 15 prix les plus bas sont supprimés et le quarante-quatrième prix devient le prix plancher. Chaque année, les chiffres de la première année de la série sont remplacés par les prix de l'année qui vient de s'écouler.

 


 
La grave crise de la balance des paiements a obligé le Chili à revenir à une politique macroéconomique plus pragmatique
1983-1989: Retour au pragmatisme. La grave crise de la balance des paiements a obligé le Chili à revenir à une politique macroéconomique plus pragmatique et à réglementer le marché. En particulier, une très forte dévaluation – la valeur du dollar a presque doublé entre 1981 et 1987 – a rétabli la rentabilité des produits agricoles et de tous les biens exportables. En outre, une politique agricole dynamique comportant les éléments ci-après a été mise en œuvre:

Mise en place de fourchettes de prix. Au départ, des fourchettes de prix ont été établies pour les principaux produits de remplacement des importations tels que le blé, les oléagineux, la betterave à sucre, le maïs et le riz, mais les prix des deux derniers produits ont été par la suite libérés. Ce système permet aux prix intérieurs de suivre, avec un certain délai, la tendance des cours internationaux mais prévient la pagaille que pourraient provoquer sur les marchés intérieurs des fluctuations journalières non amorties (voir encadré 12, Fourchettes de prix).

Crédits spéciaux. Le programme de crédits spéciaux à l'agriculture qui avait été supprimé dans le contexte de la «macropolisation» de l'agriculture a été rétabli. Le programme était géré par la Banque nationale qui n'avait pas encore été privatisée et par un organisme public de promotion de la petite agriculture, l'Institut de développement agricole (INDAP). Des crédits étaient accordés à des taux d'intérêt réels positifs, mais raisonnables (7 pour cent par an), dont les échéances étaient synchronisées avec le cycle de production agricole. Le programme comprenait aussi des crédits d'investissement refinancés par les institutions financières multilatérales, la Banque interaméricaine de développement (BID) et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD).

Assistance technique. Dans le cadre de l'effort de revitalisation de l'agriculture, un programme énergique de transfert de technologies a été mis en œuvre sous l'égide de l'Etat et avec la participation de l'Institut de recherche (INIA) et de l'INDAP.

Autres mesures. Parmi les autres mesures, il faut citer la relance de l'industrie du sucre de betterave, qui appartenait à l'Etat. Cette industrie a rétabli son programme de production agricole sous contrat et est devenue un puissant moteur de revitalisation de l'agriculture dans le centre-sud et le sud du Chili. On citera aussi la création d'un fonds spécial pour subventionner les petits ouvrages privés de maîtrise des eaux.

 Grâce à ce train de mesures, l'agriculture, avec un taux d'expansion de la production de 7 pour cent par an entre 1983 et 1989, a été le moteur du rétablissement de l'économie nationale. Les rendements ont beaucoup augmenté. Pour le blé, alors qu'ils stagnaient traditionnellement aux environs de 1,5 à 1,7 tonne à l'hectare, ils ont atteint 3,3 tonnes en 1989; pour le maïs, ils ont pratiquement doublé, passant de 3,5 à 7,3 tonnes à l'hectare. Cette relance de l'agriculture a permis de ramener les importations agricoles – qui avaient culminé en 1981 à 900 millions de dollars – à 270 millions seulement en 1989. En partie parce que la demande était déprimée (la consommation par habitant de la plupart des aliments de base était encore inférieure aux niveaux de 1971), le Chili a atteint l'autosuffisance dans les produits traditionnellement déficitaires tels que blé, riz et produits laitiers et carnés. L'emploi dans l'agriculture a augmenté de 30 pour cent entre 1982 et 1989.
 

L’agriculture chilienne depuis 1990

 Le nouveau gouvernement démocratique s'est efforcé de maintenir les éléments de la politique économique du régime militaire qui s'étaient révélés efficaces tout en introduisant des réformes pour que les fruits du développement soient répartis plus équitablement. Dans cet esprit, il s'est fixé trois grands objectifs pour le secteur agricole, à savoir:

• maintenir et renforcer le dynamisme de la production agricole;

• protéger les ressources naturelles et remédier aux dégradations provoquées par l'expansion incontrôlée de l'activité économique; et

• promouvoir activement la participation des petits agriculteurs à une agriculture modernisée et combattre le paupérisme rural.

 Le troisième de ces objectifs était le plus urgent, mais aussi le plus difficile à atteindre. Au Chili comme dans les autres pays d'Amérique latine, l'agriculture est caractérisée par une structure nettement dualiste. Les petits agriculteurs, qui représentent quelque 70 pour cent des producteurs agricoles et sont à l'origine de 25 à 30 pour cent de la production, possèdent environ un tiers des terres agricoles. Toutefois, leur rôle est plus grand dans les cultures vivrières annuelles traditionnelles (blé, légumes secs, tubercules) et dans l'élevage que dans le secteur très dynamique des fruits et des vins de qualité, et ils sont concentrés sur les terres marginales de la chaîne côtière, des piémonts andins et du sud. Ainsi, non seulement ils sont marginalisés socialement, mais leur base de ressources est moins abondante et de moins bonne qualité que celle de la grande agriculture commerciale.

 C'est dans le contexte de ces trois grands objectifs que s'inscrivent les politiques et programmes du nouveau gouvernement.

Dynamisme de la production. Quand le nouveau gouvernement est arrivé aux affaires, il apparaissait clairement que les facteurs d'expansion de la production agricole commençaient à s'épuiser. Le marché intérieur des produits traditionnels, des cultures et de l'élevage approchait de la saturation et les exportations de fruits étaient devenues moins rentables que pendant les années 70 et 80 et se heurtaient à une concurrence plus vive sur les marchés internationaux. Dans cette situation, la stratégie adoptée a consisté à stimuler la demande de ces produits tout en améliorant la capacité de réponse flexible de l'offre.

 La demande intérieure de produits agricoles avait augmenté régulièrement pendant toute la période grâce à la politique de redistribution appliquée par le gouvernement et à la croissance dynamique de l'activité économique et des salaires réels. Les mesures qui ont eu le plus d'effets sont celles qui ont permis d'améliorer la commercialisation sur le marché intérieur et qui ont été mises en place grâce à l'intervention active de l'organisme semi-public COTRISA (voir encadré 13, p. 212), qui a mis fin au régime d'oligopsone qui faisait jusqu'alors des ravages dans le secteur de la meunerie.

Sur le front extérieur, le gouvernement, porté par une meilleure situation politique, a conclu des accords de libre-échange avec plusieurs pays d'Amérique latine, dont les plus importants sont ceux qui ont été signés avec l'Argentine et le Mexique. En même temps, l'offensive lancée pour ouvrir les marchés asiatiques aux produits chiliens en faisant valoir les conditions sanitaires exceptionnelles du pays a commencé à porter fruit.

Le principal avantage du Chili tient à son climat méditerranéen, mais pour en tirer pleinement parti, l’irrigation est indispensable.
 Du côté de l'offre, le gouvernement a entrepris un vaste effort pour relancer le développement de l'irrigation. Le principal avantage du Chili tient à son climat méditerranéen, mais pour en tirer pleinement parti, l'irrigation est indispensable. Le secteur public a recommencé à entreprendre de grands ouvrages d'hydraulique agricole (aucun n'avait été réalisé sous le gouvernement précédent). Il a aussi aidé les petits exploitants à restaurer et étendre les périmètres existants, encouragé les projets de taille moyenne et imprimé un nouvel élan au programme de subvention des petits aménagements en le rendant accessible aux petits exploitants. Ce programme représente un investissement de 500 millions de dollars. Lorsqu'il sera achevé, vers l'an 2000, la superficie irriguée du Chili, actuellement 1,3 million d'hectares, devrait avoir augmenté de 30 pour cent.

 Toujours pour améliorer l'offre, le gouvernement, avec l'appui de la BID, a entrepris un programme ambitieux de renforcement des capacités de recherche de l'INIA, axé principalement sur la recherche d’adaptation sur les systèmes d'exploitation dans la petite agriculture, sur l'aridoculture et sur les méthodes écologiquement viables, tout en renforçant également les capacités de l'organisme de contrôle sanitaire, la SAG.


 

ENCADRÉ 13
FAUT-IL CONDAMNER LES OFFICES SEMI-PUBLICS?
Pendant la campagne de privatisation de la fin des années 70, l'organisme public de commercialisation a été supprimé, mais l'Etat a conservé une partie de ses entrepôts. Après la crise de 1982, quand le système des fourchettes de prix a été mis en place, on s'est vite rendu compte qu'à cause des imperfections intrinsèques du marché intérieur des céréales (caractérisées par un oligopsone des moulins et des petits acheteurs locaux, en général des camionneurs), il était essentiel de créer un organisme d'achat pour que la fourchette de prix soit effectivement appliquée. Comme le gouvernement militaire répugnait à toute forme d'intervention directe de l'Etat, cette fonction a été confiée à la Confédération de coopératives de producteurs commerciaux de céréales (COPAGRO), qui intervenait pour le compte du gouvernement en utilisant une ligne de crédit ouverte par la Banque centrale ainsi que les entrepôts appartenant à l'Etat. Après quelques campagnes, la COPAGRO a fait faillite et le gouvernement a été obligé de créer une nouvelle agence, sous la forme d'une société par actions dans laquelle l'Etat était majoritaire et dont les moulins et les producteurs détenaient une part minoritaire; l'office semi-public supprimé renaissait ainsi de ses cendres sous un nouveau nom, Comercializadora de Trigo SA (COTRISA) avec une participation symbolique du secteur privé; dans l'idée du gouvernement militaire, ce devait être un expédient provisoire.

Mais le gouvernement démocratique, moins hostile aux interventions de l'Etat sur les marchés agricoles, a renforcé le rôle de la COTRISA; celle-ci est devenue une institution permanente ayant pour fonction d'assurer le bon fonctionnement du marché du blé au niveau des exploitations. La COTRISA devait acheter tout le blé que les agriculteurs étaient disposés à lui vendre au prix plancher de la fourchette (correspondant au coût total de l'importation du blé au prix plancher) moins le coût de l'entreposage et les frais financiers nécessaires pour conserver la récolte jusqu'à ce qu'elle soit entièrement consommée. La crédibilité de l'obligation de la COTRISA d'acheter tout le blé qui lui était offert était essentielle pour établir et stabiliser la concurrence entre les acheteurs. Pour assurer cette crédibilité, la COTRISA devait fixer le prix d'achat au plus juste: si le prix était trop élevé, les acheteurs s'en apercevraient très vite et cesseraient d'acheter; la COTRISA serait alors inondée de blé et serait forcée soit de changer le prix soit de cesser d'acheter. C'est précisément ce qui est arrivé quand le nouveau gouvernement démocratique a pris le pouvoir en mars 1990, vers la fin de la campagne de commercialisation du blé: le gouvernement précédent avait fixé le prix d'achat à un niveau trop élevé et la COTRISA avait été obligée de contingenter ses achats. Le nouveau gouvernement a baissé le prix et dans les 15 jours le marché était stabilisé et la pression sur la COTRISA a cessé. Cette année-là, la COTRISA a dû acheter quelque 8 pour cent de la production totale de blé. Depuis lors, elle achète entre 0,2 et 3 pour cent de la production totale et les marchés du blé fonctionnent sans heurt toute l'année. Depuis le début de la période démocratique, la COTRISA a cessé de multiplier ses points d'achat dans la vallée centrale et en ouvre plutôt dans les localités isolées des zones sèches des Andes et des montagnes côtières où sont concentrés la plupart des petits agriculteurs et où il y a moins d'acheteurs. Elle a en outre cessé d'exploiter elle-même ses centres d'achat dont elle confie la gestion sous contrat à de petites coopératives d'agriculteurs et à des ONG. Alors qu'en 1990 il y avait cinq points d'achat tous gérés par la COTRISA, il y en avait en 1994/95 pas moins de 27, dont sept seulement étaient directement gérés par elle. Dès qu'un nouveau point d'achat s'ouvre dans une zone isolée, les acheteurs traditionnels offrent des prix plus élevés: la hausse peut ne pas dépasser 2 pour cent dans les zones relativement bien reliées aux grandes voies de communication et donc plus compétitives, mais elle a atteint 22 pour cent dans des zones isolées pendant les premières années de fonctionnement du programme. A mesure que la crédibilité de la COTRISA se confirme, l'écart de prix diminue de sorte que les achats effectifs diminuent également.

Aujourd'hui, la COTRISA est un protagoniste sur le marché chilien du blé, et pourtant, à en juger par le volume effectif de ses achats, elle intervient très peu. Certaines années, elle a étendu ses opérations, qui ont un effet de catalyse, aux marchés du riz et du maïs (ce dernier produit n'étant pas visé par le système de fourchettes des prix), avec le même effet sur la transparence du marché; au bout de quelques semaines, les acheteurs qui bénéficiaient autrefois d'une situation d'oligopsone se rendent compte que la COTRISA est capable d'intervenir sur un marché nouveau et qu’elle est décidée à le faire; le marché finit par se stabiliser et l'agence n'a pratiquement plus besoin d'acheter de produits.

 

 Conservation des ressources naturelles. Les précédents gouvernements n'avaient pas fait grand-chose dans ce domaine. Il fallait donc avant tout mettre en place de nouvelles normes et une législation pour fixer les seuils admissibles de pollution de l'air et des eaux. Cette politique a suscité de graves conflits avec le secteur minier, principale source de pollution dans les campagnes. Des législations réglementant l'exploitation des forêts naturelles et la conversion des terres à des usages urbains ont également été élaborées et discutées. Dans ces deux domaines, où les intérêts privés commerciaux sont très puissants et s'opposent énergiquement à toute réglementation, et qui sont pourtant si importants pour la société chilienne, les progrès ont été décevants. Toutefois, le cadastre a indiqué que le Chili possédait encore 13,3 millions d'hectares de forêts naturelles, ce qui était une bonne surprise étant donné l'exploitation massive des forêts pour la production de copeaux de bois destinés à l'exportation.

La politique du gouvernement dans la promotion de la petite agriculture visait à améliorer les programmes d’assistance technique et de crédit, et à créer de nouveaux mécanismes pour aider les petits agriculteurs à mieux faire face à la concurrence de la grande agriculture commerciale.
 Promotion de la petite agriculture. La politique du nouveau gouvernement dans ce domaine visait à améliorer les programmes d'assistance technique et de crédit, à en élargir la portée et à créer de nouveaux mécanismes pour aider les petits agriculteurs à mieux faire face à la concurrence de la grande agriculture commerciale.
En ce qui concerne l'assistance technique, la participation des ONG et des organisations d'agriculteurs a été encouragée et les liens avec l'INIA ont été resserrés. En outre, les bénéficiaires ont été invités à participer aux évaluations périodiques du programme et l'assistance leur a été fournie collectivement et non plus individuellement. En quatre ans, le nombre de bénéficiaires a ainsi pu doubler, passant de 26 000 à 51 000; toutefois, cela ne représente encore que 20 pour cent de la population totale de petits exploitants.

 Un gros effort a été fait pour améliorer l'accès aux divers programmes de crédit, qui ont été étendus aux petits exploitants et aux agriculteurs pauvres, autrefois exclus, ainsi qu'aux organisations d'agriculteurs. Plusieurs nouveaux programmes ont été mis en place pour intégrer les petits agriculteurs dans l'agriculture moderne, en particulier un grand programme d'attribution de titres fonciers dont ont bénéficié quelque 50 000 agriculteurs; l'ouverture aux petits exploitants du programme de subvention des plantations qui a touché 27 000 ha pendant la période; et plusieurs programmes d'assistance à la commercialisation, en particulier un programme associant les agro-industries à de petits agriculteurs travaillant sous contrat pour elles. Dans le cadre de ce programme, l'INDAP achemine son programme d'assistance technique et de crédit par les industries coopérantes qui, au moment des semailles, passent avec les producteurs des contrats leur garantissant un prix équitable.

 Une des initiatives qui ont le mieux réussi est peut-être celle qui a consisté à intégrer les petits exploitants dans le programme de subvention de la petite irrigation, autrefois monopolisé par les grandes entreprises agricoles commerciales du fait que les crédits étaient attribués aux enchères selon une formule qui privilégiait les emprunteurs relativement prospères proportionnellement à leur apport personnel. Le nouveau gouvernement a établi des enchères séparées pour les petits exploitants et pour les grandes exploitations commerciales et ouvert un crédit spécial pour financer les études. La demande des petits exploitants a alors explosé et environ 130 000 ha ont bénéficié du programme pendant cette période.

 Tous ces programmes tendaient nettement à privilégier les organisations de sorte que le nombre de coopératives de petits agriculteurs a doublé depuis 1989 et leurs activités se sont beaucoup développées. Mais il reste encore beaucoup à faire avant que la petite agriculture ne soit suffisamment solide et active pour concurrencer le dynamisme de la grande agriculture commerciale.

La proportion des ruraux vivant en dessous du seuil de pauvreté a été ramenée de 52 pour cent en 1987 à 34 pour cent en 1992.
 Plusieurs programmes spéciaux de développement ont été élaborés en concertation avec les municipalités pour les zones à forte incidence de paupérisme rural. Dans le cadre de ces programmes, des crédits spéciaux ont été ouverts pour financer les activités productives identifiées et exécutées par les bénéficiaires eux-mêmes, qui servent maintenant de laboratoires pour tester de nouvelles armes contre le paupérisme rural. Toutefois, le principal effort a consisté à étendre aux zones rurales les services sociaux fournis par l'Etat aux plus pauvres qui, jusqu'à 1990, étaient pratiquement limités aux villes, et en particulier à améliorer la couverture et la qualité des services d'éducation et de santé. Le nombre de bénéficiaires de logements subventionnés a plus que doublé, de même que l'investissement dans les routes rurales et l'adduction d'eau dans les campagnes. Le nombre des ruraux pauvres a ainsi baissé de 200 000 et la proportion des ruraux vivant en dessous du seuil de pauvreté a été ramenée de 52 pour cent en 1987 à 34 pour cent en 1992, ce qui est encore plus que les 28 pour cent estimés en 1970.
 

L’agriculture chilienne depuis 1994

 Le nouveau gouvernement a appliqué depuis 1994 un programme analogue visant à stimuler la revitalisation et la diversification de la production agricole et à moderniser la petite agriculture. De nouveaux instruments ont été créés à cet effet et d'autres ont été modifiés. Le principal organisme responsable de la promotion du paysannat, l'INDAP, a été décentralisé et une approche-projet intégrée a été appliquée à l'échelon local. Des mécanismes spéciaux d'assistance ont été mis en place pour aider les organisations paysannes à renforcer la capitalisation et les capacités de gestion.
Le Chili a négocié des accords de libre-échange avec le Canada et le Mexique, dans la perspective d’une éventuelle adhésion à l’ALENA.
 Dans le contexte de l'ouverture de l'économie nationale, les politiques agricoles ont été très influencées par les diverses négociations commerciales en cours dans lesquelles l'agriculture est un volet majeur. En particulier, l'adhésion du Chili au Conseil de coopération économique Asie-Pacifique (CEAP) a aidé à ouvrir les marchés asiatiques aux exportations chiliennes de produits agricoles, forestiers et halieutiques. En outre, le Chili a ouvert des négociations en vue de devenir membre associé du MERCOSUR (le bloc commercial des pays comprenant l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay). Le principal intérêt du CEAP pour l'agriculture chilienne est l'ouverture de marchés tandis que dans le cas du MERCOSUR, la mise en place de règles de réduction progressive des droits de douane ainsi que de programmes intérieurs facilitera la reconversion nécessaire des cultures traditionnelles (céréales, oléagineux) et de l'élevage. Cette reconversion est nécessaire à cause de la vive concurrence que peuvent exercer les producteurs à bas coûts d'Argentine et d'Uruguay en particulier. Des accords de libre-échange ont aussi été négociés avec le Canada et le Mexique, dans la perspective d'une éventuelle adhésion à l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), ainsi qu'avec l'UE.

 Ces nouveaux accords ont fait l'objet de débats intenses au sein du secteur agricole et sur la scène politique. Le gouvernement a engagé des ressources supplémentaires considérables en vue d'assurer l'indispensable modernisation du secteur et de fournir une assistance spéciale aux groupes et aux zones qui risquent le plus de souffrir des accords. Le Ministère de l'agriculture est le principal organisme responsable de promouvoir la transformation des systèmes de production dans le secteur rural tandis que la lutte contre le paupérisme rural, considérée comme prioritaire, relève de l'ensemble du secteur public mais surtout des ministères sociaux (éducation, santé, logement, etc.) ainsi que des administrations locales. Dans ce cadre, le gouvernement a adopté deux engagements fondamentaux, à savoir:

• l’engagement en faveur du développement des zones rurales, axé sur la création de nouvelles activités économiques extra-agricoles en milieu rural et sur des mesures d'ordre strictement social;

• un engagement en faveur de l'agriculture visant à aider le secteur à faire face à l'internationalisation de l'économie et à renforcer sa compétitivité au moyen de ressources budgétaires supplémentaires.

Six axes de la politique agricole, avec des objectifs bien précis, ont été définis pour améliorer les capacités et les avoirs des producteurs ainsi que l'environnement commercial:

i)  Etendre les superficies irriguées et améliorer le rendement de l'eau par une meilleure gestion.

ii) Restaurer les sols dégradés, améliorer la qualité des terres agricoles et récupérer le patrimoine naturel.

iii)Améliorer les conditions sanitaires dans le secteur agricole pour promouvoir les exportations.

iv) Encourager l'innovation technique et améliorer les capacités de gestion pour renforcer la compétitivité du secteur.

v)  Améliorer les équipements et filières de commercialisation, accroître la transparence sur les marchés nationaux et promouvoir l'insertion de l'agriculture chilienne sur les marchés internationaux.

vi) Renforcer le dynamisme et le développement du secteur forestier, en faisant participer les petits et moyens agriculteurs; promouvoir un aménagement durable des forêts primaires et renforcer les institutions du secteur public.

Performances de l'agriculture. Entre 1990 et 1996, le taux de croissance de l'agriculture, qui avait atteint 6 pour cent pendant la période qui a suivi la crise de 1982, est tombé à quelque 4 pour cent par an sous l'effet conjugué de trois facteurs exogènes: premièrement, l'afflux de capitaux étrangers a fait monter le cours de la monnaie, sapant ainsi la compétitivité de l'agriculture chilienne, dont presque tous les produits entrent dans le commerce international. Deuxièmement, la croissance régulière de l'économie et la politique appliquée résolument par le gouvernement pour améliorer la répartition des revenus ont fait monter sensiblement les salaires réels, ce qui a réduit la rentabilité des activités à forte intensité de main-d'œuvre telles que l'agriculture. Enfin, les cours internationaux des produits alimentaires de base (principalement blé, riz et maïs) ont beaucoup baissé en 1992 et 1993 et, après un redressement éphémère, ont continué à décliner. Le régime commercial était tel que ces baisses de prix se sont immédiatement répercutées sur les marchés intérieurs (l'indice des prix réels des produits des cultures annuelles a baissé de 16 pour cent entre 1990 et 1993). Il faut en outre signaler que l'agriculture a beaucoup souffert entre 1990 et 1997 d'au moins quatre années de sécheresse.

Les exportations de produits forestiers représentent 35 pour cent des exportations totales des secteurs agricole et forestier, et elles continuent de croître au rythme de près de 30 pour cent par an.
 Ces taux globaux masquent des tendances divergentes qui sont apparues dans l'agriculture chilienne en raison de sa profonde transformation structurelle. L'expansion a été vigoureuse dans certains sous-secteurs (vins, produits forestiers, légumes et produits laitiers), plus modérée, mais régulière dans d'autres (fruits) et fortement négative dans d'autres encore (blé et oléagineux). Toutefois, ces diverses tendances se situent dans un contexte général d'accroissement régulier de la productivité. D'après les chiffres du recensement, les rendements moyens à l'échelle nationale atteignent 3,8 tonnes à l’hectare pour le blé, 9,1 tonnes à l’hectare pour le maïs et plus de 50 tonnes à l’hectare pour la betterave sucrière. Les exportations ont continué à augmenter à un rythme proche de 12 pour cent par an pendant toute la période. Les exportations totales des secteurs agricole et forestier ont atteint 4 750 millions de dollars en 1997, sur lesquels 35 pour cent proviennent de la filière bois dont les exportations continuent à croître au rythme de près de 30 pour cent par an. L'essor des exportations de produits agro-industriels, en particulier de vin (+42 pour cent par an), est fulgurant et ne semble pas près de ralentir. En valeur, les exportations de vin atteignent maintenant 434 millions de dollars, contre 150 millions en 1993. Le secteur viniviticole a été radicalement modernisé et les marques et types de vin produits ont été diversifiés sous l'effet de l'évolution de la demande internationale et des investissements étrangers. Les importations agricoles ont aussi beaucoup augmenté parce que, d'une part la demande intérieure a été stimulée par la progression des revenus des groupes les plus pauvres et, d'autre part, la production des cultures remplaçant les importations a baissé. Quoi qu'il en soit, la balance des échanges agricoles continue à accuser un gros solde positif, qui était de l'ordre de 3 300 millions de dollars en 1997 (contre 1 500 millions en 1989).
 

Conclusions

 L'histoire du développement agricole du Chili, qui a traversé des périodes de profondes transformations politiques et économiques et connu des régimes très différents au cours des dernières décennies, est riche d'enseignements qui pourront être utiles à beaucoup d'autres pays.

 La première leçon de l'expérience est qu'il est essentiel d'établir une coopération étroite entre le secteur public et le secteur privé. La tentative de remplacer l'initiative privée par le dirigisme étatique dans la production et la commercialisation agricoles pendant la période 1970-1973 a porté de durs coups à la production. Inversement, l'abstention naïve de toute intervention publique pendant le régime militaire a aussi provoqué des réactions désordonnées du secteur agricole.
 

FIGURE 32
CHILI: OFFRE INTÉRIEURE ET UTILISATION DE PRODUITS SÉLECTIONNÉS
 

 Le gouvernement a joué un rôle de premier plan en guidant et appuyant le lancement et le développement de ce qui sont aujourd'hui les trois principaux piliers de l'agriculture moderne du Chili: la production de fruits, la foresterie et les produits laitiers. Son action s'est aussi révélée essentielle pour promouvoir efficacement un système concurrentiel de commercialisation dans tout le pays, sans oublier les domaines qui relèvent plus traditionnellement de l'Etat tels que le contrôle sanitaire, la recherche et la vulgarisation. L'expérience chilienne indique aussi que l'Etat ne doit pas négliger son rôle dans la définition et la mise en œuvre des politiques sectorielles. Le Chili est la preuve qu'une politique macroéconomique rationnelle et efficace ne suffit pas.

 Non que les politiques sectorielles puissent être conçues isolément ou dans un sens contraire à celui du cadre macroéconomique, comme c'est trop souvent le cas. Au contraire, l'agriculture plus que tout autre secteur est sensible aux variations macroéconomiques les plus faibles. Toute variation du taux de change, du taux d'intérêt ou des salaires minimums a un effet direct sur sa rentabilité et donc sur son développement. Les politiques qui subordonnent la fonction d’allocation que doit normalement remplir le taux de change à des objectifs anti-inflationnistes peuvent être très coûteuses pour l'agriculture. Des contextes macroéconomiques très différents les uns des autres – la crise de 1982 ou, dans une moindre mesure, le «syndrome hollandais» dû à l'afflux d'investissements étrangers – ont eu des effets négatifs semblables sur les résultats de l'agriculture.

Il n’y a probablement aucun autre pays au monde dans lequel l’agriculture subisse aussi peu de distorsions qu’au Chili, et la forte réduction des interventions de l’Etat a donné au secteur beaucoup d’agilité et de souplesse.
 Le deuxième grand enseignement de l'expérience – la valeur du pragmatisme – est probablement valable pour tous les secteurs, tous les pays et toutes les époques. Toutefois, l'expérience de l'agriculture chilienne est particulièrement instructive. Il est certain que la forte réduction des interventions de l'Etat qui créaient des distorsions a donné au secteur beaucoup d'agilité et de souplesse pour répondre aux signaux du marché. Il n'y a probablement aucun autre pays dans lequel l'agriculture subisse aussi peu de distorsions qu'au Chili. Pourtant, certaines mesures, qui selon la sagesse traditionnelle auraient pu être considérées comme des facteurs de distorsion (par exemple les fourchettes de prix et l'intervention des organismes semi-publics dans la commercialisation), ont puissamment contribué à la croissance stable de la production agricole sans pour autant isoler l'agriculture ni même les produits agricoles qui bénéficiaient de ces interventions des forces du marché. C'est ce que prouve la forte réduction des superficies cultivées en blé et en oléagineux, qui s'est néanmoins accompagnée d'un accroissement considérable de la productivité. Le résultat du système des fourchettes de prix a confirmé la thèse de Peter Timmer24 selon laquelle la stabilisation du marché d'un produit de base important, même au prix d'une protection provisoire, peut jouer un rôle décisif à l'appui du développement agricole et de la sécurité alimentaire. Quant au contraire les modèles de développement basés sur une idéologie l'ont emporté sur la réalité sociale, politique et économique (1939-1952, 1970-1973 et 1974-1982), le dynamisme du secteur agricole en a souffert.
 

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