 En Burkina Faso, después de comer, se mide y pesa a los niños
La responsabilidad principal de garantizar el derecho a la alimentación corresponde a las autoridades nacionales de cada país.
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Responsabilidad nacional
El artículo 11 del Pacto reconoce el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia. El derecho a un nivel de vida adecuado incluye los derechos a una alimentación adecuada, a estar protegido contra el hambre y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes en el Pacto se comprometen a tomar medidas apropiadas para la efectividad de ese derecho. De conformidad con el artículo 2 del Pacto, esas medidas deben adoptarse por cada uno de los Estados Partes «hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos» reconocidos en el Pacto (la cursiva es nuestra).
Este compromiso fue renovado por los dirigentes del mundo en 1996, en el contexto del objetivo 7.4 del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA), en el que los Estados anunciaron que harían todo lo posible para aplicar las disposiciones del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En el Plan de Acción, los gobiernos prometieron consagrar su voluntad política y su dedicación común y nacional a conseguir la seguridad alimentaria para todos11 y a realizar un esfuerzo constante para erradicar el hambre en todos los países, con el objetivo inmediato de reducir el número de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual (1996), no más tarde del año 201512.
La responsabilidad principal de asegurar el disfrute pleno del derecho a una alimentación adecuada incumbe a las autoridades nacionales de cada Estado. Esto se aplica tanto a las obligaciones contenidas en los Pactos Internacionales de Derechos Humanos como a los compromisos contraídos en virtud del Plan de Acción de la CMA.
Reconociendo esa responsabilidad principal, algunos países han consagrado el derecho a una alimentación adecuada o, por lo menos, la responsabilidad del Estado en esa esfera, en sus constituciones nacionales13. Hasta la fecha, sin embargo, ningún país ha promulgado legislación nacional expresamente para aplicar ese derecho. Tampoco se han realizado trabajos sustanciales para determinar cómo pueden aplicarse esos compromisos en la legislación nacional, aunque a continuación se definan y presenten algunos elementos de esa metodología.
Niveles de las obligaciones del Estado
Los expertos en derechos humanos han señalado tres niveles en que se aplican las obligaciones del Estado; los Estados deben respetar, proteger y dar efectividad a los derechos de sus súbditos. Las obligaciones pueden dividirse además en obligaciones de resultado y obligaciones de conducta, siendo estas últimas el centro de la acción legislativa. Este análisis básico ofrece alguna orientación sobre los tipos de medidas que puede tomar mediante leyes nacionales.
Las obligaciones de respetar determinan los límites del ejercicio del poder del Estado, y no las medidas positivas. El Estado, en general, no debe injerirse en las condiciones de vida de sus súbditos ni en su capacidad para mantenerse a sí mismos. Cuando cualquier examen indique la existencia de legislación nacional que produzca ese efecto, directa o indirectamente, será necesario adoptar medidas inmediatas para rectificar esa situación.
La obligación de proteger requiere reglamentar la conducta de los actores que no son el Estado. Ello implica establecer un entorno reglamentario propicio, es decir legislación y sanciones, por ejemplo en las esferas de la seguridad alimentaria y la nutrición, la protección del medio ambiente y la tenencia de la tierra.
Las obligaciones de dar efectividad requieren medidas positivas del Estado para identificar los grupos vulnerables y preparar, aplicar y vigilar políticas que faciliten el acceso a los recursos productores de alimentos o a unos ingresos. Como último recurso, tal vez haya que prestar asistencia directa, para garantizar, como mínimo, que no se padecerá hambre.
Una medida útil para decidir sobre las medidas legislativas para el ejercicio del derecho a la alimentación sería que los Estados examinaran hasta qué punto están cumpliendo realmente sus obligaciones de respetar, proteger y dar efectividad, no sólo en las esferas sustantivas de la producción, elaboración, distribución y consumo de alimentos, sino también en la infraestructura que subyace en esas esferas, por ejemplo en los sistemas de tenencia de la tierra.
Al hacerlo, los Estados deberían definir también en qué medida debería intervenir el propio gobierno del país, a la luz de los principios de responsabilidad individual, subsidiariedad y complementariedad, teniendo presente que la obligación del Estado es garantizar el derecho a una alimentación adecuada y no necesariamente realizar por sí mismo todas las acciones o medidas sustantivas que deban tomarse.
La responsabilidad principal del gobierno no consiste en injerirse en los esfuerzos de los individuos por satisfacer sus propias necesidades, sino en tratar de garantizar un entorno propicio para esos esfuerzos. Sin embargo, dentro de cada Estado siempre habrá algunas personas que necesiten asistencia directa y, en ese contexto, debería examinarse también la eficacia de las redes de seguridad social y la legislación social existentes, teniendo en cuenta la función de las autoridades locales.
Alcance de los exámenes legislativos
Las disposiciones constitucionales que reconocen el derecho a un nivel de vida adecuado, incluido el derecho a la alimentación, son generalmente concisas y concentradas, mientras que las medidas que pueden ser necesarias para dar efectividad a ese derecho serán inevitablemente de gran alcance y se extenderán a muchas esferas diferentes. Por consiguiente, las medidas deberán orientarse prácticamente y, para ello, el Plan de Acción de la CMA ofrece un esquema y establece objetivos para los gobiernos nacionales, la sociedad civil y la comunidad internacional. Las medidas legislativas e institucionales son un componente esencial para crear el entorno propicio en que pueden realizarse esos derechos.
Todo examen de legislación e instituciones nacionales debe ser suficientemente amplio para abarcar las esferas pertinentes, pero suficientemente limitado para ser tangible y practicable. Un examen bien centrado requiere cierta comprensión inicial de la naturaleza y el alcance del problema, las ubicaciones y el número de quienes estén privados del derecho a la alimentación o tengan un acceso inadecuado a los alimentos, y las razones de esa falta de acceso14.
Luego deberían determinarse las esferas en que se necesiten medidas legislativas. Esas esferas pueden incluir la tenencia de la tierra, el acceso al agua, el crédito, los mercados rurales, la producción y la calidad de los alimentos, así como el marco institucional y legislativo en que deberá darse efectividad al derecho a una alimentación adecuada.
La medida en que la legislación y las instituciones existentes estén dando ya efectividad al derecho a la alimentación es, naturalmente, sólo una de las cuestiones que habrá que tener en cuenta: cada país tendrá sus propias limitaciones para hacer efectivo el derecho a una alimentación adecuada. Sin embargo, habrá que examinar toda la legislación y todas las instituciones desde el punto de vista de la medida en que, además de alcanzar sus propios objetivos sectoriales, contribuyen a un marco reglamentario y propicio para la realización del derecho a la alimentación, teniendo presentes las obligaciones del Estado al respecto.
Además, la legislación nacional puede establecer también el marco en que tendrá lugar el examen y se adoptarán medidas prácticas: estableciendo principios generales para la aplicación del derecho a una alimentación adecuada; fijando objetivos y plazos; y estableciendo el marco institucional para los encargados de formular políticas y para vigilar los progresos.
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