The INRA law: a second agrarian reform?
This article looks at the law on the National Agrarian Reform Service of Bolivia. On the positive side, the law restricts the concentration of land, partially improves the administration of land resources and improves the exercise of justice. More controversially, the author claims that the law will prevent the formation of land and capital markets, curb the development of traditional agriculture and lower land prices and will thereby generate excessive demand, encourage inefficiency in traditional areas, trigger the destruction of forest land, discourage foreign investment and produce a cumbersome bureaucratic apparatus.
La loi INRA: une deuxi�me r�forme agraire?
Dans cet article, l'auteur �tudie la loi du Service national de la r�forme agraire de la Bolivie. Parmi ses aspects positifs, il souligne qu'il s'agit d'une loi qui �tablit une limite � la concentration de la propri�t� fonci�re et am�liore partiellement la gestion des ressources en terres ainsi que l'application de la justice. Parmi ses aspects plus discutables, l'auteur soutient que la loi interdira la constitution de march�s fonciers et financiers, freinera le d�veloppement de l'agriculture traditionnelle, abaissera le prix de la terre en suscitant une demande exag�r�e, d�couragera les activit�s productives dans les zones traditionnelles, favorisera la destruction des for�ts, limitera les investissements ext�rieurs et cr�era une bureaucratie complexe et inefficace.
Oficial Nacional de Programas de la
FAO; Gerente de Ra�ces, Bolivia; ex coordinador
del Programa Regional de Bosques Nativos Andinos (PROBONA)
El presente art�culo examina la ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria de Bolivia. Entre los aspectos positivos de esta ley est� la limitaci�n de la concentraci�n de la tierra, una relativa mejora de la administraci�n del recurso tierra y una mejor aplicaci�n de la justicia. Entre los aspectos discutibles, se menciona que la ley impedir� la constituci�n de mercados de tierras y de capitales, frenar� el desarrollo de la agricultura tradicional, rebajar� el precio de la tierra produciendo una demanda excesiva, incentivar� la ineficiencia en las zonas tradicionales, fomentar� la destrucci�n de los bosques, limitar� las inversiones extranjeras y generar� un aparato burocr�tico complicado e ineficiente.
Mucho tiempo ha pasado desde que se firm� en 1953 en Ucure�a el decreto-ley 3464, m�s conocido como decreto de reforma agraria. Desde entonces, en Bolivia han aparecido los minifundios, se ha abierto la frontera agr�cola en las zonas de colonizaci�n, se ha desarrollado la agricultura comercial en el oriente y se han puesto en marcha diversas iniciativas agroindustriales; ha habido nuevas formas de concentraci�n de la tierra, la producci�n se ha especializado y la agricultura ha establecido importantes conexiones con el mercado exterior. Pero tambi�n se han registrado crisis econ�micas rurales, migraciones a las ciudades y proletarizaci�n; imposici�n y resistencia cultural, emergencias �tnicas; pauperizaci�n y terciarizaci�n de la econom�a, protestas, movilizaciones sociales y presiones pol�ticas. La tierra ha representado el bien de inter�s com�n en todos estos procesos.
Casi medio siglo despu�s de implantarse la reforma agraria es necesario realizar un balance y proponer medidas destinadas a ordenar la propiedad de la tierra y dar renovado vigor a las actividades del sector agropecuario. La ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria -o ley INRA2-, en torno a cuya promulgaci�n se han producido las m�s grandes movilizaciones sociales de los �ltimos a�os, ha sido llamada una segunda reforma agraria. Un examen del proceso de su promulgaci�n permite descubrir unos mecanismos sociales con sus presiones, negociaciones y representatividad, y la relaci�n entre �tica y pol�tica. Estos asuntos no son, sin embargo, el tema central del presente art�culo.
Como todas las leyes, la ley INRA refleja las influencias y presiones de los sectores sociales interesados, sobre todo las de los �ganadores�. Es indudable que, a corto plazo, los m�s beneficiados han sido los peque�os propietarios y las comunidades campesinas e ind�genas, debido a unas ventajosas medidas legales que les brindan protecci�n y les dan acceso a nuevos recursos. Los �perdedores� han sido, principalmente, los grandes propietarios, que deber�n pagar impuestos y correr el riesgo de perder sus tierras. Pero, sin descartar la importancia de un an�lisis centrado en los ganadores y en los perdedores, es preciso estudiar esta ley seg�n un enfoque de tipo neocl�sico, se�alar su eficiencia e indicar en qu� medida contribuir� al desarrollo y al manejo sostenible de los recursos.
La ley pone fin a un proceso de concentraci�n de la tierra en manos de pocas personas. De 1953 a 1994, el Estado ha llevado a cabo con regularidad una pol�tica de dotaci�n de tierras sin costo. La entrega de tierras se ha hecho por afectaci�n de ex haciendas o por dotaci�n de colonizaci�n. A fines de los a�os ochenta, las propiedades peque�as (el 80 por ciento), pose�an s�lo el 2,5 por ciento de la tierra; las medianas (el 18,1 por ciento), el 12,1 por ciento, y las grandes (el 1,8 por ciento), el 85,3 por ciento. Despu�s de que las tierras de las haciendas fueran afectadas y entregadas a los campesinos, ha habido un proceso de dotaci�n por medio del cual la mayor parte de la tierra ha ido a parar a manos de medianos y especialmente de grandes propietarios3.
S�lo una peque�a fracci�n de la tierra que es propiedad de medianos y grandes propietarios es utilizada por �stos para el fin oficialmente asignado (agricultura o ganader�a). Generalmente, estos propietarios mantienen la tierra sin explotarla, dejando simplemente que se valorice con el transcurso del tiempo. Por consiguiente, la especulaci�n es su uso econ�mico principal.
Frente a esta actitud, la ley INRA detiene el proceso indiscriminado de entrega de tierras, establece un sistema de adjudicaci�n mediante pago por concurso p�blico y fija causas y procedimientos para la reversi�n de tierras. En un pa�s donde era posible adquirir gratuitamente grandes extensiones de tierras, estas medidas revisten mucha importancia. Se puede demostrar que, comparadas con otras unidades de menor tama�o4, las unidades agr�colas y ganaderas de gran superficie son ineficientes desde diversos puntos de vista.
La ley crea un �nico �rgano encargado de la administraci�n de la tierra. Antes de la promulgaci�n de la ley, dos instituciones estaban habilitadas para distribuir tierras: el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) y el Instituto Nacional de Colonizaci�n (INC). Aunque en principio el SNRA se concentraba en la titulaci�n de las tierras afectadas a las ex haciendas y el INC en la dotaci�n de tierras para colonizaci�n en zonas tropicales, en la pr�ctica exist�a una dualidad de funciones de ambas entidades, poca coordinaci�n entre ellas y a menudo objetivos de pol�tica distintos. La ley cre� el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), �rgano especializado en la administraci�n de tierras, superando de esta manera la duplicidad antes existente. Entre las atribuciones del INRA figura una preocupaci�n cierta por la equidad en la distribuci�n de la tierra.
La ley introduce nuevos procedimientos en el juicio agrario que mejorar�n la administraci�n de la justicia. La ley introduce tres aspectos judiciales importantes: la oralidad (la audiencia tendr� una importancia central en un juicio agrario); la inmediaci�n (el juez deber� conocer el asunto directamente), y la concentraci�n (se reducir� el n�mero de actos jur�dico-administrativos). En un sistema judicial en el que el papeleo, el detalle t�cnico y el desconocimiento de la materia han favorecido a los m�s pudientes, los nuevos procedimientos actuar�n claramente en favor de los m�s pobres, que son generalmente tambi�n los menos familiarizados con el castellano hablado y escrito.
La ley impedir� la plena constituci�n de un mercado de tierras en todo el pa�s. El derecho de propiedad sobre un bien hace de su due�o la �nica persona que puede atribuirse la propiedad sobre dicho bien; tal derecho excluye a otros de su disfrute, y da al propietario la prerrogativa de venderlo, seg�n los procedimientos de transferencia legalmente establecidos y en vigencia, y de hacer valer su derecho indefinidamente, de forma que ninguna otra persona pueda apropiarse del bien sin su consentimiento. Los derechos plenos de propiedad son una condici�n esencial para el desarrollo de la actividad econ�mica.
La ley INRA perfecciona los derechos de propiedad del mediano y gran propietario. Estos �ltimos podr�n vender y comprar tierras, excluir a otros del disfrute de su propiedad, usar la tierra como garant�a hipotecaria en cualquier operaci�n comercial, y en fin hacer valer su derecho propietario. En cambio, el peque�o productor deber� hacer frente a una serie de limitaciones. Los derechos de propiedad del campesino y del ind�gena no est�n bien establecidos. Los peque�os propietarios, ind�genas y comunarios no podr�n comprar, vender, alquilar, hipotecar y disponer libremente de su tierra, lo que ocasionar� un grave perjuicio para ellos y para el pa�s en su conjunto.
La Constituci�n Pol�tica del Estado (CPE) establece que el solar y la peque�a propiedad campesina constituyen un �m�nimo vital� y que tienen el car�cter de un patrimonio familiar inembargable (CPE, Art. 169). Este enfoque es recogido y complementado por la ley INRA, que dispone que ambos se rigen por el C�digo de Familia. La ley no proh�be la venta de la peque�a propiedad campesina o de las tierras comunales o ind�genas, pero establece que estas tierras se distribuir�n de acuerdo con las normas y costumbres de las comunidades (Art. 3, inc. III). Hay, de este modo, una limitaci�n indirecta al desarrollo de la compra y venta de tierras.
Se conformar�n, por consiguiente, dos segmentos de mercado diferentes; en uno (principalmente en el oriente del pa�s) las transacciones relativas a la tierra podr�n realizarse m�s o menos libremente; en el otro (altiplano, Chaco y valles) se realizar�n con gran dificultad o no podr�n realizarse. Los incentivos que el mercado da a la inversi�n actuar�n solamente en uno de los dos segmentos. Cabe suponer que en el oriente se realizar�n m�s inversiones, se aplicar� m�s tecnolog�a y se generar� m�s ingreso y empleos, mientras que en el altiplano, Chaco y valles esto casi no ocurrir�. La ley impone as� un gran costo de oportunidad a todos los pobladores rurales: a saber, la p�rdida de ingresos por no poder utilizar la tierra de otro modo. En el altiplano, Chaco y valles el precio de la tierra no reflejar� su costo de oportunidad.
La ley limita la formaci�n de un mercado de capitales, especialmente en la zona donde se practica la agricultura tradicional. La peque�a propiedad campesina no podr� ser utilizada como hipoteca, lo que limita mucho la formaci�n de un mercado de capitales y especialmente la generalizaci�n del cr�dito rural. Actualmente el campesino tiene acceso a poqu�simas fuentes de cr�dito; en estas �ltimas se arriesgan fondos bas�ndose en garant�as prendarias inseguras (como la cosecha) y en ellas la capacidad de operaciones es limitada. El campesino, que sin duda tiene necesidad del cr�dito, termina recurriendo al prestamista local, que le impone intereses alt�simos y condiciones extremas, entre las que puede estar la p�rdida de la tierra.
La ley INRA dispone que el Estado otorgar� cr�ditos de fomento y desarrollo a peque�os propietarios y comunidades ind�genas (Disp. Fin. IX). Es obvio que el Estado podr� canalizar algunos fondos hacia estos productores, pero el principal suministrador de fondos -el capital financiero privado- se mantendr� apartado ya que la ley hace que el mundo campesino sea autom�ticamente un ambiente de alto riesgo para la colocaci�n de cr�ditos comerciales. Naturalmente, los m�s perjudicados ser�n los peque�os productores.
Diferencias en el tratamiento de los tipos de propiedad
Propiedad grande y mediana |
Solar campesino, peque�a propiedad, comunidades campesinas e ind�genas |
Puede ser revertida por abandono. El no-pago de impuestos es presunci�n de abandono (Art. 51). |
Solar y peque�a propiedad
campesina son indivisibles e inembargables |
Solar, peque�a propiedad y tierras comunitarias de origen no ser�n revertidas por abandono o falta de trabajo (Art. 53). | |
Las tierras comunitarias de origen y las propiedades comunarias son inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas, inembargables e imprescriptibles (Art. 41). | |
Pueden ser vendidas o hipotecadas
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Solar, peque�a propiedad y tierras
comunitarias de origen no pueden ser hipotecadas por ser inembargables
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Pagan impuestos sobre la base del autoaval�o. |
No pagan impuestos (incluso los inmuebles de comunidades campesinas, pueblos, comunidades ind�genas y comunidades originarias est�n exentos de impuestos) (Art. 4). |
Obtienen tierras del Estado por adjudicaci�n (a precios de mercado). |
Obtienen tierras del Estado por dotaci�n (gratuita) o por adjudicaci�n a precios concesionales (Art. 74). |
Expropiables por causa de utilidad p�blica (reagrupamiento de la propiedad, conservaci�n de la biodiversidad u obras de inter�s p�blico) e incumplimiento de la funci�n econ�mico-social (Art. 59). |
S�lo son expropiables para conservar la biodiversidad y para realizar obras de inter�s p�blico (Art. 59, inc. IV). |
La dotaci�n ser� preferente para quienes residan en el lugar. Ser� preferente sobre la adjudicaci�n, especialmente en favor de pueblos y comunidades ind�genas, campesinas y originarias sin tierras o que la tengan insuficientemente (Art. 42 y 43). | |
La ley protege excesivamente al peque�o propietario, a las comunidades y a los pueblos ind�genas y originarios, produciendo efectos contrarios a los deseados. En el cuadro se resumen las diferencias m�s importantes en el tratamiento de los distintos tipos de propiedad.
El exceso de protecci�n al campesino produce efectos negativos. En la ley se supone que el campesino prefiere seguir siendo campesino, y que no quiere o que no le conviene vender su tierra; muchas de las medidas legales est�n dirigidas a protegerlo y a conservarlo en su estado. La misma carencia de derechos de propiedad en sentido estricto obliga al campesino a mantener su condici�n. Sin embargo, la decisi�n de vender o de conservar su tierra deber�a poder tomarla �l mismo; las trabas que no le permiten hacerlo deber�an desaparecer.
A lo largo de la historia republicana de Bolivia, e incluso anteriormente, los campesinos han luchado tenazmente por su derecho a la tierra. Desde las rebeliones de fines del siglo XIX y principios del siglo XX contra la expansi�n del latifundio, pasando por las tomas de haciendas previas a la reforma agraria, hasta las movilizaciones contempor�neas, la tierra ha estado en el centro de las luchas campesinas5. Si la reforma agraria les dio tierras, y si la colonizaci�n les abri� -para bien o para mal- las puertas de la Amazonia, en la actualidad ser�a totalmente inadecuado impedir a los campesinos ejercer su pleno derecho a la venta de sus tierras.
La ley reconoce los derechos de los pueblos ind�genas sobre sus tierras comunitarias de origen (Art. 3, inc. III), y pone -aunque en apariencia err�neamente- a todos los grupos �tnicos en las mismas condiciones. Existen hoy ocho territorios ind�genas reconocidos como tales y 16 en tramitaci�n. Por un lado, los grupos �tnicos, especialmente los selv�ticos, pueden ser excelentes administradores de los recursos naturales gracias a su familiaridad con el medio, a los conocimientos que han acumulado y a su bajo consumo dendroenerg�tico. Pero, por otro lado, su sociedad est� perdiendo cohesi�n. �Vale la pena legislar para grupos que se est�n desintegrando? �Qu� debe prevalecer en la legislaci�n: la pertenencia a una identidad parcial o la pertenencia a una identidad nacional? �En qu� circunstancias debe la pertenencia a una etnia crear derechos especiales? �Cu�les son los derechos que se asigna a los grupos �tnicos? Por ejemplo, �estar� la propiedad de la tierra en los territorios ind�genas reservada exclusivamente a los propios ind�genas? �Se extienden los derechos de las etnias a la vegetaci�n forestal y a los recursos gen�ticos comprendidos en esos territorios? Esos derechos no est�n claramente delimitados en la ley INRA ni en otros instrumentos legales6.
La ley rebaja artificialmente el precio de la tierra. En un mercado sin grandes distorsiones, el precio de los factores de producci�n refleja m�s o menos adecuadamente su valor. En una econom�a de mercado es importante que los factores sean transados a sus precios reales, para que el precio act�e como un impulso para la eficiencia. Mientras m�s alto sea el precio de un factor, mayor ser� el esfuerzo necesario para recuperar la inversi�n realizada para su compra.
En un mercado segmentado y distorsionado como el que consolidar� la ley INRA, el precio de la tierra no reflejar� su verdadero valor, por las siguientes razones:
- la dotaci�n ser� preferida a la adjudicaci�n (es decir, entre un comprador de tierras que desea pagar por ellas y una comunidad que desea que las tierras le sean dadas sin costo, el Estado deber� optar por entregarlas gratuitamente a esta �ltima);
- la adjudicaci�n simple a colonizadores (los principales responsables de la expansi�n de la frontera agr�cola a costa del bosque) se har� a precios concesionales, es decir por debajo del precio de mercado.
Naturalmente, estos factores causar�n una rebaja de los precios, y aumentar�n la demanda de tierras.
La exenci�n de impuestos de que goza el peque�o propietario incentivar� la ineficiencia. La ley INRA da un tratamiento impositivo desigual a la propiedad mediana y grande respecto de la peque�a propiedad campesina e ind�gena: esta �ltima no pagar� impuestos.
Si bien la exenci�n de impuestos puede ser el reconocimiento de una situaci�n de pobreza, esta franquicia es un error:
Por consiguiente, el peque�o propietario tambi�n deber�a pagar impuestos. Naturalmente, el costo de cobrar el impuesto puede ser alto. Pero si existen 2 500 000 peque�as propiedades y cada una pagase tan s�lo 10 d�lares EE.UU. al a�o, se podr�an recaudar por lo menos 25 millones de d�lares, una cifra no despreciable. Los municipios podr�an encargarse de una recaudaci�n que podr�a realizarse durante un mes al a�o, para reducir al m�nimo el costo de recolecci�n del impuesto.
Por otra parte, se deber�a considerar que el pago de impuestos sobre la tierra podr�a reforzar el sentido de ciudadan�a, aspecto extremadamente deseable en un pa�s donde los campesinos e ind�genas sufren segregaciones de distinta �ndole.
La ley favorece la depredaci�n de los recursos naturales. La ley establece que las comunidades campesinas e ind�genas podr�n beneficiarse de dotaciones de tierras, es decir de entregas de tierra en forma gratuita. Los particulares que deseen obtener tierras podr�n adjudic�rselas mediante un pago al Estado (Art. 42). Este mecanismo es redistributivo: entrega tierras gratuitamente a los pobres y las cobra a los pudientes; pero el aspecto negativo de la dotaci�n es que es un poderoso incentivo para la ineficiencia y para la destrucci�n de los bosques.
En efecto, una comunidad determinada (de altiplano o valles) tendr� dos opciones: intensificar el uso de la tierra que ya posee (invirtiendo m�s, introduciendo innovaciones de tecnolog�a, siendo m�s eficiente7 en el uso de su recurso), o bien pedirle al Estado que le entregue nuevas tierras. Se sabe que las tierras agr�colas en el altiplano y en los valles pasan por per�odos de barbecho sumamente largos; la capacidad de carga de los pastizales ya ha sido excedida; las pr�cticas de manejo de ganado son inadecuadas; hay poca inversi�n en insumos variables, y la adopci�n de tecnolog�a es m�nima: es decir que el productor es muy ineficiente. Al comparar los rendimientos por superficie en contextos agroecol�gicos similares, se observar� que un campesino peruano o ecuatoriano es m�s eficiente que un campesino boliviano.
Como la dotaci�n de tierras ser� gratuita, el productor dispondr� de una nueva parcela en la que podr� empezar otra vez, aunque no haya hecho todos los esfuerzos necesarios para incrementar la eficiencia en las labores de la parcela que ya posee. En virtud de la dotaci�n de tierras, el productor tendr� la oportunidad de �repetir� su ineficiencia en un nuevo contexto.
Adem�s de financiar la ineficiencia, la dotaci�n de tierras constituye una gran amenaza para los bosques, especialmente los tropicales. Es preciso reconocer que no hay tierras agr�colas para distribuir, a no ser que el Estado las expropie y que revierta grandes cantidades de tierras a los medianos y grandes propietarios, lo cual no parece posible. Las tierras que han recibido los actuales medianos y grandes propietarios no son de vocaci�n agr�cola; las que se distribuir�n mediante dotaci�n estar�n normalmente situadas en bosques o cerca de ellos. Quienes se beneficien con las dotaciones aplicar�n de inmediato el sistema de roza, corta y quema, que acelerar� el ritmo de la deforestaci�n.
La ley ha previsto que no se dotar� de tierras a individuos sino a comunidades, pero los efectos negativos finales de estas entregas ser�n los mismos, ya que las comunidades redistribuir�n la tierra entre sus miembros. Donde hubiere superposici�n o conflicto de derechos, prevalecer� el derecho de propiedad agr�cola y ganadero (o de la comunidad campesina o pueblo) sobre las concesiones, contratos o autorizaciones de aprovechamiento forestal (Disp. Fin. II). Si se considera que esta superposici�n de derechos se generalizar� en casi todo el pa�s, se advertir� que la ley INRA pone los bosques bolivianos a merced de las motosierras de los campesinos e ind�genas, anulando los esfuerzos de conservaci�n que se han hecho gracias a otras leyes.
Cuando se pretende financiar la ineficiencia y la destrucci�n del bosque, es preciso decir que no debe haber m�s dotaciones de tierras, ni en beneficio de comunidades ni de particulares. Quien quiera tener tierras debe pagar por ellas. La tierra es un factor escaso, no un bien infinito, y su precio debe reflejar todos sus costos de oportunidad. Los precios reales del factor obligar�n a los compradores a invertir e introducir innovaciones tecnol�gicas para obtener un beneficio; en cambio, la aplicaci�n de bajos precios a la tierra equivaldr� al uso de subsidios.
La ley limita las inversiones extranjeras en la agricultura. La ley establece severas limitaciones a las inversiones extranjeras:
Estas medidas, que descansan en un concepto bastante mezquino de la soberan�a, limitan inmensamente tanto las inversiones externas como las internas. Imponen un gran costo de oportunidad en t�rminos de empleo e ingresos perdidos y limitan la generalizaci�n de nuevas tecnolog�as. Cabr�a preguntarse cu�l habr�a sido, por ejemplo, el desarrollo de la agricultura y ganader�a argentinas si, hacia 1930, se hubiera prohibido a los extranjeros la inversi�n en las tierras de la pampa h�meda.
La ley genera un aparato burocr�tico extenso, complicado, de funciones sobrepuestas y potencialmente ineficiente. El proyecto desarrolla el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA), cuya creaci�n est� prevista en la Constituci�n Pol�tica del Estado (Art. 175). La ley establece que el Servicio estar� formado por el Presidente de la Rep�blica, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (MDSMA), la Comisi�n Agraria Nacional (CAN), el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y la Superintendencia Agraria (Art. 6).
Los defectos principales de la ley en materia burocr�tica son los siguientes:
De lo anterior se desprende que el aparato a crear es sumamente grande, sus funciones no est�n bien distribuidas y en buena parte se repiten. Se trata, por lo tanto, de un esquema ineficiente. De acuerdo con un criterio moderno, lo esencial es que haya una distinci�n clara entre el organismo que elabora una norma, el que la aplica, el que fiscaliza su cumplimiento y el que administra justicia. Este criterio no es respetado por la ley, que por el contrario crea una estructura en la que la duplicaci�n de funciones es abundante, y en la que la CAN y el Presidente de la Rep�blica sobran totalmente. Adem�s, no se deber�a dejar de considerar el costo que supondr� el mantenimiento de todo este aparato: una raz�n m�s para cobrar impuestos a todos los propietarios de tierras.
La ley consolida una cuestionable judicatura agraria independiente. La ley desarrolla la judicatura agraria fund�ndose en un mandato de la CPE (Art. 176) que establece que �no corresponde a la justicia ordinaria revisar, modificar y menos anular las decisiones de la judicatura agraria, cuyos fallos constituyen verdades jur�dicas comprobadas, inamovibles y definitivas�. Es interesante notar que la CPE no ordena la creaci�n de la judicatura agraria como un �rgano separado de la justicia ordinaria. En cambio, en la ley se ha decidido crear la Judicatura Agraria como un aparato independiente.
Cualquiera que haya sido el criterio usado para su establecimiento, la judicatura agraria no deber�a ser una entidad separada. Con an�loga l�gica se podr�a fundamentar la creaci�n de otras judicaturas (minera, petrolera, de la educaci�n, del sector informal, etc.). Una judicatura deber�a simplemente fortalecer el poder judicial, creando tribunales especiales. Sin duda, ello obligar�a a modificar la constituci�n, procedimiento que no deber�a desecharse.
La ley propone un dif�cil saneamiento de la propiedad de la tierra. La ley introduce el saneamiento de la propiedad, proceso que deber�a perfeccionar los derechos propietarios sobre la tierra. Sin embargo, dichos derechos no ser�n perfeccionados en todo el pa�s y en las mismas condiciones. En la pr�ctica, el saneamiento ser� s�lo un ordenamiento administrativo, el cual consistir� en el ordenamiento simple (el que se haga a pedido de parte en �reas no catastrales o de oficio); en el ordenamiento integrado al catastro legal (CAT-SAN), y en el ordenamiento que se haga en tierras comunitarias de origen (SAN-TCO) (Art. 69). Las comunidades y pueblos ind�genas participar�n en el saneamiento (Art. 72).
Es preciso hacer las siguientes observaciones:
Se ha intentado hacer en este art�culo un balance de los aspectos positivos y negativos m�s importantes de la ley INRA. �Es esta ley, como se pretende, una segunda reforma agraria? Los argumentos presentados parecieran indicar que no lo es.
Por un lado, la ley pone un l�mite a la concentraci�n de las tierras en las grandes propiedades, mejora parcialmente la administraci�n del recurso tierra y la aplicaci�n de la justicia: estos son m�ritos indudables.
Por otro, la ley impedir� la constituci�n plena de un mercado de tierras en todo el pa�s, obstaculizar� la formaci�n de un mercado de capitales, frenar� el desarrollo de la agricultura tradicional, rebajar� el precio de la tierra produciendo una demanda excesiva, incentivar� la ineficiencia en las zonas agr�colas tradicionales, fomentar� la destrucci�n de los bosques, limitar� las inversiones extranjeras, y generar� un aparato burocr�tico complicado y potencialmente ineficiente.
El desarrollo rural y el desarrollo de los sectores agr�cola, ganadero, pesquero y forestal es una necesidad urgente. Un prerrequisito clave es el buen funcionamiento del mercado de tierras y la adopci�n de una legislaci�n moderna. Ambas cosas son posibles sustituyendo la ley INRA por otra ley que corrija sus falencias, pero que mantenga las limitaciones impuestas por la CPE. Por lo tanto, primero habr�a que modificar la CPE, y luego promulgar una nueva ley.
Estas acciones implicar�an necesariamente la ruptura definitiva con una visi�n rom�ntica del campesinado y del mundo �tnico. En el estado actual de desarrollo de Bolivia, ya existen las condiciones para que esa ruptura sea posible.
1 Las opiniones personales que el autor expresa en este art�culo no comprometen a ninguna de las organizaciones a las que se encuentra vinculado.
2La ley lleva el n�mero 1715, y el nombre de ley INRA que se le da popularmente se refiere al Instituto Nacional de Reforma Agraria que fue creado por dicho texto.
3Comisi�n Nacional de la Reforma Agraria/Instituto Nacional de Colonizaci�n: datos de 1984. En la fecha en que se escribi� este art�culo, el INRA estaba consolidando la informaci�n estad�stica correspondiente a 1995.
4Uno de los mejores an�lisis sobre este tema es el de F. Ellis. 1994. Peasant economics. Farm households and agrarian development. Cambridge, Reino Unido, Cambridge University Press.
5Aunque no muy abundante, existe una literatura que refleja las luchas campesinas en la historia boliviana. Una buena compilaci�n es la de F. Calder�n y J. Dandler.1984. Bolivia: la fuerza hist�rica del campesinado. Cochabamba, CERES.
6V�anse, por ejemplo, los DS 23582 (territorio moset�n), 23500 (territorio weeynayek), 23109 (territorio chiquitano), 23109 (territorio yuki o bi�), 23110 (territorio moset�n chim�n o Pil�n-Lajas), 23108 (territorio aaraona), 22610 (territorio Isiboro-S�cure), 22609 (territorio Sirion�) y 22611 (territorio ind�gena multi�tnico y territorio ind�gena chim�n).
7Por �eficiencia� se entiende en este contexto la situaci�n econ�mica �ptima en la cual el productor utiliza un insumo hasta lograr su m�ximo rendimiento marginal; el nivel en que la tasa de sustituci�n de los insumos es igual a la relaci�n inversa de los precios; y la posici�n que el productor ocupa en la �frontera de producci�n�, de forma que la tasa de sustituci�n de sus productos sea tambi�n igual a la relaci�n inversa de sus precios.
8El legislador no deja en claro qu� se entiende por contrato �de riesgo compartido�. Este concepto ha sido desarrollado para ampliar la escala de los grandes negocios en funcionamiento que requieren un capital de operaciones adicional y cuyas operaciones pueden ser divididas, generalmente en acciones o por cuotas-parte de capital.
